EN EN

EUROPEAN COMMISSION

Strasbourg, 6.10.2026 COM(2026) 705 final

COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN

PARLIAMENT, THE EUROPEAN COUNCIL, THE COUNCIL, THE EUROPEAN

ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE

REGIONS

Preparing for a wider Union

{SWD(2026) 705 final}

1

Preparing for a wider Union

I. Preparing the Union for enlargement

Enlargement strengthens Europe. It is a long-term investment in Europe’s peace, security,

prosperity and global standing. It increases the Union’s political and economic weight, its

capacity to safeguard its interests and its ability to promote its values.

Russia’s war of aggression against Ukraine and wider threats to European security have made

enlargement a geopolitical imperative. Europe has a direct and immediate interest in bringing

enlargement countries into the Union. A more democratic, stable, and wider Europe also brings

clear benefits to our citizens. By extending the rule of law, democracy and prosperity across

our continent, enlargement can strengthen the Single Market, create new opportunities for trade

and investment, and support economic growth through more consumers and greater innovation.

For Europeans, this means more jobs, more business opportunities, better connected

infrastructure and stronger supply chains. It would also bring mutual opportunities to boost

energy security, transport links and environmental protection.

The accession process remains strictly merit-based and requires sustained progress in

implementing the reforms necessary for membership. In parallel, the Union must advance its

own preparations and further develop gradual integration, bringing tangible benefits to citizens

and businesses ahead of accession.

In her 2023 State of the Union address, President von der Leyen called on the Union to match

the determination of enlargement countries and announced pre-enlargement policy reviews.1

The Granada Declaration that same year set out the parallel responsibilities of enlargement

countries to advance their reforms and of the Union to undertake the necessary internal

preparations.2 The Union must also ensure that its policies, institutions and financing are ready

for enlargement. Both tracks must advance so that the Union and future Member States are

ready for accession.

The Commission’s March 2024 Communication translated that principle into a work

programme covering four areas: values, policies, the budget and governance.3 In June 2024,

the European Council adopted a roadmap for future work on internal reforms and invited the

Commission to present in-depth policy reviews with operational elements in those four areas.4

The Political Guidelines for 2024–2029 committed the Commission to proposals to strengthen

the Union’s capacity to act.5 In parallel, the European Parliament set out its position through

1 Von der Leyen, Ursula, 2023 State of the Union Address – Answering the call of history, Strasbourg,

13 September 2023. 2 European Council, The Granada Declaration, 6 October 2023 3 European Commission, Communication on pre-enlargement reforms and policy reviews, 2024, COM(2024) 146

final. 4 European Council, ‘European Council meeting (27 June 2024) conclusions’, EUCO 15/24, 27 June 2024. 5 Von der Leyen, Ursula, Europe’s Choice – Political Guidelines for the Next European Commission 2024–2029,

18 July 2024.

2

its 2023 proposals for Treaty reform and its 2025 report and resolution on the institutional

consequences of enlargement negotiations.6

This Communication responds to the European Council’s mandate, draws on the Parliament’s

position and sets out the policy orientations and proposed actions arising from the reviews.

These proposed actions prepare the Union’s governance, policies and budget for enlargement

and strengthen the protection of its values and the rule of law.

Reinforced gradual integration supports candidate countries’ preparations for membership

through earlier participation in selected Union policies, provided conditions are met, helping

to build administrative capacity and deliver tangible benefits to citizens and businesses ahead

of accession. These efforts form part of a broader process of adaptation, as EU policies continue

to evolve in response to new challenges and a changing geopolitical environment. The prospect

of future enlargement is an integral part of this ongoing reflection on the Union’s policies and

their future development.

Roadmaps for the most advanced negotiating countries will set out clear priorities with

timelines and deliverables, to help the most advanced candidates complete the necessary

reforms and guide the work in the Council. This clarity will help us seize the momentum of

enlargement and prepare for a stronger Union.

Safeguards in accession treaties should ensure continued fulfilment of commitments

undertaken during accession negotiations and provide targeted remedies where serious

shortcomings risk undermining the proper functioning of the Union. Together, these elements

connect the Union’s internal preparations with candidates’ progress towards membership.

II. The pre-enlargement policy reviews

The Commission reviewed the full range of Union policies and areas where enlargement could

affect policy design, implementation or financing. The policy reviews show that the Union can

accommodate a larger membership through targeted adaptations within the existing Treaty

framework and accession treaties.

The accompanying Staff Working Document presents the in-depth sectoral analysis and reform

orientations.7 The assessment does not prejudge the timing or sequence of future accessions,

which will depend on each country’s progress on meeting the conditions for membership and

ratification of the accession treaty by all contracting States in accordance with their respective

constitutional requirements. It distinguishes the adaptations required by enlargement from

ongoing reforms that already take account of the prospect of a larger Union. The Commission

will continue to integrate enlargement considerations when developing policies and adapt

existing frameworks as required. A larger membership adds specific requirements where it

6 European Parliament, resolution of 22 November 2023 on proposals of the European Parliament for the

amendment of the Treaties, 2022 (2022/2051(INL)). European Parliament, resolution of 22 October 2025 on the

institutional consequences of the EU enlargement negotiations (2025/2041(INI)). 7 SWD(2026) 705.

3

changes policy targets or allocations, increases the number of regulated entities, extends

common networks and information systems or creates substantial investment needs.

Across policy areas, administrative capacity and implementation are the most recurrent

requirements, both within the EU and in the enlargement countries. Skills, regulatory and

supervisory capacity, interoperable systems and cooperation between administrations must and

will be strengthened before accession. The reviews also point to the benefits of strengthened

gradual integration during the accession process, including for the administrative capacity of

future members.

Given the geopolitical environment, it is imperative for the EU to adapt its governance and

make its decision-making swifter and more effective. By making the most of the possibilities

under the Treaties, the Union will enhance its capacity to act, prepare for future members and

become, in general, fit for the future.

1. Governance

The Lisbon Treaty was designed to improve the functioning of an enlarged Union and to cater

for further enlargements. It extended qualified-majority voting and the ordinary legislative

procedure, introduced the double-majority system in the Council, set the ceiling and principles

for the composition of the European Parliament and provided rules for the composition of the

Commission. It also provided mechanisms through which decision-making can be further

adapted, including passerelle clauses, and facilitated recourse to enhanced cooperation.

These provisions give the Union a broad basis for preparing future enlargements. The

Commission supports Treaty change where needed. In parallel, the Union should make full use

of the possibilities offered by the existing Treaties to strengthen its capacity to act and prepare

for future enlargement.8

Extending qualified-majority decision-making

Qualified-majority voting is already the general rule under the Treaties, but unanimity remains

applicable in several key policy areas.

Passerelle clauses allow the European Council or the Council, subject to the conditions in the

Treaties, to replace unanimity with qualified-majority voting or a special legislative procedure

with the ordinary legislative procedure. Their activation requires unanimity and, in certain

cases, the consent of the European Parliament and national Parliaments. They nonetheless offer

themost direct route to more effective decision-making within the existing Treaty framework.

As set out in previous Communications, the Commission will continue to advocate their use in

areas such as restrictive measures (sanctions), human rights and civilian Common Security and

Defence Policy missions; measures against tax fraud, tax evasion and tax avoidance; fiscal

measures in energy policy; and social protection.9

8 European Commission, Communication on Putting Vision into Concrete Action, 2022, COM(2022) 404;

European Commission, Communication on pre-enlargement reforms and policy reviews, 2024, COM(2024) 146. 9 See Communications ‘A stronger global actor: a more efficient decision-making for EU Common Foreign and

Security Policy’ – COM(2018) 647; ‘Towards a more efficient and democratic decision making in EU tax policy’

4

The Treaties provide further flexibility in areas where unanimity applies. In the Common

Foreign and Security Policy, for instance, Member States may use constructive abstention

instead of blocking a decision. Article 31(2) of the Treaty on European Union (TEU), in turn,

permits qualified-majority voting within the Council in defined circumstances, including for

initiatives based on a European Council decision defining the Union’s strategic interests and

objectives and decisions implementing a Council decision defining a Union action or position.

Making full use of these provisions, subject to the conditions laid down in the Treaties, would

enable the Union to act more swiftly and effectively, including on sanctions and civilian

Common Security and Defence Policy missions.

Greater use of qualified-majority voting could be accompanied by appropriate safety measures

for essential national interests. The Union’s legal and political framework already provides

mechanisms that combine more effective decision-making with respect for national

sensitivities:

• Emergency brake provisions enable a Member State to refer a matter subject to qualified-

majority voting to the European Council where it considers that essential national interests

are at stake, in the areas where the Treaties provide for such a possibility.10

• The Ioannina mechanism requires the Council to continue discussions and seek a

satisfactory solution where several Member States oppose a decision, without creating a

right of veto.

These mechanisms can make decision-making more effective while respecting Member States’

essential national interests. The Commission stands ready to engage with the European

Parliament and the Council on appropriate and proportionate safeguards to accompany the

activation of passerelle clauses, taking account of the specific policy area and the essential

national interests concerned.

Optimising current practices

Beyond formal voting rules, the Council often seeks consensus even where qualified-majority

voting applies. Consensus may strengthen political ownership, but it can also delay action.

The Commission therefore invites the Council to make fuller use of qualified-majority voting

where the Treaties provide for it. Clearer timetables, earlier identification of outstanding issues

and timely referral to ministers should facilitate agreement and enable decisions to be taken

without undue delay. The Commission invites the Council to consider reflecting these

objectives in its working methods, in full respect of its institutional autonomy.

These considerations are particularly relevant to the negotiation and conclusion of international

agreements. Recourse to mixed agreements, which require ratification by Member States as

well as conclusion by the Union, can make the process more complex and lengthy. Where an

agreement can be concluded by the Union alone, unnecessary recourse to a mixed agreement

- COM(2019) 8; ‘A more efficient and democratic decision making in EU energy and climate policy’ -

COM(2019) 177; and ‘More efficient decision making. in social policy: Identification of areas for an enhanced

move to qualified majority voting’ - COM(2019) 186. 10 See Article 48 TFEU, Article 82(3) TFEU, and Article 83(3) TFEU.

5

should be avoided, in full respect of the allocation of competences under the Treaties.

Appropriate arrangements should ensure Member States’ involvement, including in the work

of bodies established under the agreement. Similarly, when endorsing non-binding

arrangements with third countries or international organisations proposed by the Commission,

the Council should apply qualified majority voting as its default decision-making rule. The

Council’s current practice of requiring a consensus unnecessarily hinders the EU's ability to act

swiftly and effectively on the international stage.

The same issue arises in accession negotiations. Under Article 49 TEU, the Council acts

unanimously on applications for membership. As a matter of practice and under the current

negotiating frameworks, the Council also acts by unanimity when taking intermediate

decisions. The Commission recommends that the Council agree to use qualified-majority

voting for the opening of negotiating clusters and other intermediate decisions in accession

negotiations. Accession would continue to require a unanimous decision by the Council after

consultation of the Commission and consent of the European Parliament, together with

ratification of the accession treaty by all contracting States in accordance with their respective

constitutional requirements.

Moving forward through enhanced cooperation

When the objectives of a Union policy cannot be attained within a reasonable period by the

Union as a whole, the Treaties provide another means of advancing these objectives: enhanced

cooperation.

Enhanced cooperation enables a group of at least nine Member States to establish closer

cooperation in a specific policy area, subject to the conditions laid down in the Treaties.11

Enhanced cooperation has already proved its value. It notably enabled the European Public

Prosecutor’s Office and the Ukraine Support Loan for 2026-2027. These examples show that

differentiated integration can advance common European objectives within the Union’s

institutional framework. The European Public Prosecutor’s Office also shows that successful

cooperation can attract additional Member States over time.

Drawing on this experience, the Commission will review pending proposals to identify where

enhanced cooperation could help overcome a persistent blockage, while allowing delivery on

the objectives of the underlying proposals. The review will assess compliance with the Treaty

conditions, and the readiness of potential participants.

Preparing the institutions for a larger Union

Effective governance also requires institutions that remain fit for purpose. The Treaties and

future accession treaties provide the framework for integrating new Member States and making

the necessary adjustments.

For the Commission, the Treaties provide for a College comprising two thirds of the number

of Member States, based on strictly equal rotation, unless the European Council decides

11 The mechanism is set out in Article 20(2) TEU and Articles 326 to 334 TFEU.

6

otherwise. The European Council has so far retained one national from each Member State,12

and the Commission has adapted accordingly, notably through the introduction of the role of

Executive Vice-President. Both models offer advantages. A smaller College allows broader

portfolios and simpler coordination. The current model gives the College first-hand knowledge

of political, economic and administrative realities across the Union. The Treaty default solution

of a smaller College remains available as the Union grows.

The Treaties limit the European Parliament to 750 Members plus the President and require

degressive proportionality. The composition of the European Parliament for the 2024–2029

parliamentary term leaves some scope to accommodate representatives of new Member States

within the Treaty ceiling. Further enlargements will nevertheless require a review of the

allocation of seats. The Parliament will need to balance their representation with its capacity to

function effectively. It is responsible for proposing its future composition, with the final

decision taken unanimously by the European Council.13

The European Council and Council face no equivalent numerical ceiling: each Member State

retains its seat. A larger membership, however, increases demands on Council formations and

preparatory bodies. Working methods, coordination and operational capacity will need to adapt

accordingly.

The Commission will work with the European Parliament and the Council to identify the

decisions required before each accession. This work will aim to reconcile effective functioning

with appropriate representation of citizens and Member States, while respecting each

institution’s responsibilities and procedural autonomy.

These preparations will extend to the practical capacity to operate in a larger Union. Staffing

and recruitment, translation and interpretation, legal revision, secure digital systems and

meeting facilities all require advanced planning. Union agencies must have the expertise and

operational capacity to work with additional national authorities, while Union delegations will

have to cater for additional coordination and external representation needs. The Commission

will coordinate these preparations with the other institutions and bodies.

The Commission’s wider examination of its internal functioning through the ongoing Large

Scale Review will also support enlargement readiness.

Next steps

The Commission will:

12 European Council Decision (EU) 2024/2997 of 28 November 2024 appointing the Commission. Based on

Article 17(5) TEU, the European Council decision of 2013 (Decision 2013/272/EU) sets the number of members

of the European Commission equal to the number of EU Member States. Article 2 provides that the European

Council will review the decision in advance of either of these two milestones, whichever comes first: (1) the

appointment of the subsequent Commission: Decision 2013/272/EU was renewed in 2019 (Decision 2019/1989)

and 2024 (Decision 2024/2997) maintaining the 1-to-1 member ratio; or (2) the accession of the 30th Member

State (if a new country joins the EU and increases the total number of Member States to 30, the European Council

is legally obligated to review the decision before the first Commission following that enlargement takes office). 13 The current practice is that the number of seats for each Member State (and therefore the total number of MEPs

for each legislature) is decided ahead of each election of the European Parliament. At the request of the European

Council, the Parliament is currently preparing a report on a permanent system for the distribution of the seats, see

https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/AFCO-PR-758177_EN.pdf .

7

• Systematically identify policy initiatives where passerelle clauses should be activated and

issue recommendations to the Council accordingly.

• Encourage greater use of qualified-majority voting where the Treaties allow.

• Review pending proposals and encourage recourse to enhanced cooperation where policy

objectives and legal conditions are met.

• Work with the European Parliament and the Council on the institutional and operational

adjustments required for future accessions.

2. Values and the rule of law

Respect for the rule of law, fundamental rights and democracy are conditions for membership

and foundations of the Union’s functioning.14 These foundations must be effectively protected

in every Member State to ensure mutual trust, judicial cooperation and sound management of

Union funds. Independent courts and effective remedies also protect citizens’ rights and give

businesses confidence that common rules will be applied throughout the Single Market.

To provide this protection, the accession process must establish more than legal alignment.

Institutions must work effectively in practice and reforms must endure. Monitoring, incentives

and enforcement should therefore form a continuous framework extending beyond accession.

This is a responsibility shared by current and future Member States: the Union must apply its

instruments effectively, while enlargement countries establish a sustained record of reform

before accession.

Safeguarding the rule of law before and after accession

This requirement is reflected in the Fundamentals cluster, which opens first, closes last and

determines the overall pace of negotiations.15 Enlargement countries must notably establish

functional democratic institutions, independent and effective justice systems, prevent and

prosecute corruption, uphold fundamental rights including non-discrimination, gender-

equality, and the rights of persons belonging to minorities, protect media freedom and pluralism

and maintain effective checks and balances. In addition, the 2020 revised enlargement

methodology requires anti-corruption work to be mainstreamed through a strong focus in

relevant negotiating chapters.16 Legislative and institutional reforms must produce credible

results.

The annual Enlargement Reports assesses progress made in these reforms and the state of

preparedness in meeting the conditions for membership. The Rule of Law reports complement

that assessment by involving some candidate countries in the same preventive cycle as Member

States on the basis of objective and merit-based criteria. Building on the participation of

14 Articles 2 and 49 TEU. 15 The fundamentals cluster covers the core values and principles on which the EU is built. It includes the EU

acquis related to the rule of law and fundamental rights, the functioning of democratic institutions, public

administration reform, and economic criteria. 16 European Commission, Communication on Enhancing the accession process - A credible EU perspective for

the Western Balkans, 2020, COM(2020) 57 final.

8

Albania, Montenegro, North Macedonia and Serbia, the Commission will progressively

include further candidates as and when they become ready.

The recommendations in the enlargement package should guide Union support and gradual

integration. Financial assistance and access to selected benefits should remain linked to

measurable progress, notably through objective-based financing instruments.17 Follow-up will

identify the outstanding reforms and responsible authorities, target technical assistance at

identified implementation gaps and assess results in the next reporting cycle. Incentives must

reflect verified progress, including the independence and effectiveness of the institutions

concerned. This approach has already been implemented under the current objective-based

facilities for Ukraine, the Western Balkans, and Moldova. For the next Multiannual Financial

Framework, the objective-based plans will remain the main implementation vehicle for

enlargement partners, linking payments to the delivery of reforms (including in the area of the

rule of law and anti-corruption) and investments, and, once they become Member States, also

in line with the relevant provisions of the National and Regional Partnership Plans.

The European Public Prosecutor’s Office now forms part of the acquis. This entails that new

Member States must also participate effectively in the office from the date of their accession.

The Commission will assess and, where possible, facilitate countries’ progress in the legal and

operational preparations needed during the negotiations. These include, in particular,

preparatory steps for the appointment of the European Prosecutor and the European Delegated

Prosecutors, as well as any necessary alignment of national criminal rules and procedures so

as to allow the European Public Prosecutor’s Office to effectively exercise its competences in

the territory of the new Member State.

After accession, the Union’s full rule of law toolbox will be deployed to ensure continued

compliance, with a monitoring of the rule of law situation in all Member States under the Rule

of Law report, including recommendations to guide further reforms if needed.

To respond to rule of law challenges, the available legal instruments also include infringement

proceedings, budgetary conditionality, incentives and safeguards notably under the

Multiannual Financial Framework and Article 7 TEU. The basis for more timely and efficient

procedures is an early identification of rule of law concerns. This is the core purpose of the

Rule of Law report, which sets up a cycle for cooperation and support to Member States. The

Commission will continue to draw on evidence from monitoring under the Rule of Law Report,

the tracking of the implementation of its recommendations, as well as infringement proceedings

and assessments of risks to the Union budget to identify persistent breaches earlier. It will

17 Current and future financial instruments include: REGULATION (EU) 2024/792 OF THE EUROPEAN

PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 29 February 2024 establishing the Ukraine Facility; REGULATION

(EU) 2024/1449 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 14 May 2024 on

establishing the Reform and Growth Facility for the Western Balkans; REGULATION (EU) 2025/535 OF THE

EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 18 March 2025 establishing the Reform and Growth

Facility for the Republic of Moldova; REGULATION (EU) 2021/1529 of the European Parliament and of the

Council of 15 September 2021 establishing the Instrument for Pre-Accession assistance (IPA III); REGULATION

(EU) 2021/947 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 9 June 2021 establishing the

Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument – Global Europe, amending and

repealing Decision No 466/2014/EU and repealing Regulation (EU) 2017/1601 and Council Regulation (EC,

Euratom) No 480/2009.

9

continue to assess the appropriate response under the relevant instruments, in accordance with

their respective legal requirements, and ensure that their application is coherent and

complementary.

Article 7 addresses a clear risk of a serious breach of the values in Article 2 TEU and, where a

serious and persistent breach is established, allows the Union to suspend rights deriving from

membership, including Council voting rights. Article 7 must retain its central role in addressing

the most serious breaches. Its high procedural thresholds – notably the four-fifths majority and

unanimity requirements – and the absence of set timeframes can, however, hamper timely

action and the effectiveness of this instrument to intervene in real time against serious breaches

of the Article 2 values. A more effective handling of Article 7 procedures, including possible

timeframes, could be explored with the Parliament and the Council. Such issues could be laid

down in interinstitutional arrangements within the existing Treaties. In its discussions with the

Council on Article 7 procedures, the Commission will seek more regular consideration of

outstanding concerns and clearer follow-up to hearings. The accession safeguards proposed in

Part IV would provide additional, temporary instruments.

Protecting fundamental rights

Enlargement extends the protection of the Charter of Fundamental Rights to new Member

States. Enlargement countries must therefore prepare for its effective application before

accession. This requires courts and other relevant independent authorities to be afforded the

protection of their prerogatives, as well as the power and resources needed to enforce these

rules. Along these lines, enlargement countries must be in a position to effectively uphold

fundamental rights enshrined in the Charter of Fundamental Rights, including non-

discrimination, gender equality and the rights of persons belonging to minorities. Upon

accession, they must also comply with the general obligation that all Member States have to

ensure compliance with the Charter of Fundamental Rights of the European Union and to

respect Article 2 TEU values when implementing the EU budget.

The Commission will strengthen cooperation between enlargement country authorities, the EU

Agency for Fundamental Rights and relevant Union networks. Monitoring and technical

assistance will focus on practical enforcement of fundamental rights, including equality and

non-discrimination, data protection and the rights of persons in vulnerable situations. Article

19(1) of the Treaty on the Functioning of the EU (TFEU) requires unanimity in the Council for

the adoption of measures to combat discrimination, following the consent of the European

Parliament.

The Commission will assess whether recourse to the general passerelle clause in Article 48(7)

TEU could facilitate decision-making in this area, strengthen the protection of equality and

non-discrimination, and will make recommendations as appropriate. Safeguards in the

Multiannual Financial Framework proposals, notably the Charter Horizontal Enabling

Condition under the National and Regional Partnership Plans Regulation, are important tools

in ensuring that the Charter of Fundamental Rights is upheld.

10

Strengthening democratic resilience

Reforms must also strengthen resilience to threats facing Member States and enlargement

countries alike. Foreign information manipulation and interference, cyberattacks, and pressure

on independent media and civil society cross borders. Vulnerabilities in enlargement countries

can affect the Union, already before accession.

To address these shared threats, the Commission associates enlargement countries with the

implementation of the European Democracy Shield and the work of the European Centre for

Democratic Resilience.18 Such cooperation – together with the High Representative/Vice-

President wherever appropriate – covers electoral integrity, foreign information manipulation

and interference, transparency of political advertising, media freedom, the protection of

journalists and human rights defenders, civic space, media literacy and support for independent

fact-checking, and citizen participation. This cooperation helps authorities and independent

actors identify threats, exchange information and improve their preparedness and response,

while protecting freedom of expression. Reforms that ensure democratic resilience should form

part of accession monitoring and guide technical and financial support. Close cooperation

before accession will strengthen the Union’s collective resilience.

Next steps

The Commission will:

• Extend the Rule of Law Report to other enlargement countries as and when they become

ready.

• Use the enlargement package to identify outstanding reforms, target technical assistance

and assess implementation in the following reporting cycle.

• Strengthen cooperation with enlargement countries on the practical enforcement of

fundamental rights. Focus assistance on the independence and capacity of enforcement

bodies and access to effective remedies.

• Continue to foster practical cooperation with enlargement countries under the European

Democracy Shield, including in the framework of the European Centre for Democratic

Resilience, covering threat assessment, information exchange, support for independent

media and other areas of mutual interest.

• Assess and support countries’ progress – in close cooperation with the European Public

Prosecutor’s Office – on the legislation and operational capacity required for effective

participation in the Office as of accession.

• Engage with the European Parliament and the Council on Article 7 TEU procedures.

18 European Commission, Joint Communication on a European Democracy Shield: Empowering Strong and

Resilient Democracies, 2025, JOIN(2025) 791 final.

11

3. Policies

With reliable and effective authorities and respect for common rules, enlargement can

strengthen the impact of Union policies through greater scale. A larger Single Market, better

access to critical raw materials such as rare earths, and enhanced industrial capacities create

opportunities for trade, investment and growth. Stronger energy, transport and digital networks

reduce dependencies and increase security. Wider judicial, police and civil protection

cooperation improves the response to cross-border crime and crises. Future members’

capabilities can strengthen the Union’s external action and defence preparedness.

These gains require effective implementation of common rules and cross-border cooperation,

adequate administrative capacity and targeted investment. The accompanying Staff Working

Document provides the detailed analysis of opportunities and challenges arising from

enlargement, resulting policy gaps and options for policy adaptation. The principal sectoral

conclusions are as follows.

• Freedom, security and justice. Enlargement would extend the Union’s external borders

and widen judicial and law enforcement cooperation. This requires operational cooperation

on security and migration management, effective preparations regarding border

management, asylum and migration systems and trusted participation in common

information systems. Readiness must be tested in practice and accompanied by effective

judicial oversight and data-protection and fundamental rights safeguards.

• Single Market. A larger market would widen opportunities for trade and investment. These

benefits depend on uniform application of the acquis, comparable levels of protection and

effective enforcement, including market surveillance, customs, competition and state aid,

public health, consumer protection and product safety. Demonstration of full and effective

enforcement capacity by candidate countries’ administrations and regulators will be

required before full participation. If appropriate, transitional measures applicable to the free

movement of workers and allowing for gradual opening of EU labour markets after

accession could be envisaged, as in previous enlargement rounds.

• Competitiveness and inclusive growth. Enlargement would strengthen the Union’s

industrial and innovation base and broaden its pool of skills. Closer integration, when

paired with the necessary investment and prioritisation, can strengthen strategic industrial

sectors, European value chains, cooperation in research and innovation and EU policies on

education and skills, cybersecurity and the digital sphere. This requires full alignment with

the Union’s economic security approach and strengthening the investment and

administrative capacity needed to participate effectively in these policies. Integration in the

Customs Union poses particular implementation and investment challenges and requires a

proactive approach ahead of accession accordingly.

• A decarbonised economy and sustainable connectivity. A stronger, larger EU brings an

extended commitment to decarbonise our economy, as well as to clean energy transition

that ensures energy security, while protecting natural resources and boosting the circular

economy. It would boost the EU’s leadership in decarbonisation, clean industries and clean

tech. Integrating energy and transport networks would diversify supply, improve cross-

12

border connections and strengthen resilience. This requires substantial investment in energy

diversification, operational systems, interconnections and corridors, compatible market and

technical rules and cooperation between regulators, system operators and neighbouring

Member States. Planning, monitoring and implementation instruments must also be

adapted so that enlargement supports the Union’s energy, climate and environmental

objectives throughout the accession process. Enlargement countries must gradually work

towards attaining the EU objectives and standards in these three policies.

• Cohesion, agriculture and rural development, food and fisheries. Enlargement would

increase both development opportunities and disparities within the Union. Investment

should support convergence, connectivity and structural reform, with allocations reflecting

the framework agreed for the Union budget. National, regional and local authorities must

have the capacity to manage, control and implement EU resources effectively. Future

members would also add substantial agricultural production and strengthen the Union’s

food security potential, while also increasing pressures on markets, and needing income

support to be catered for. Preparations must ensure full compliance with food safety, animal

and plant health, animal welfare, as well as marketing and environmental standards. They

must also strengthen the capacity to administer agricultural support and manage crises.

Fisheries and maritime policies will likewise require effective implementation of common

rules and adequate administrative and control capacity. For Ukraine, the scale, structure

and very high levels of productivity of the agricultural sector warrant the examination of

targeted arrangements that would significantly limit financial support and market access

for sensitive agricultural products, while supporting Ukraine in regaining access to its

historic third-country export markets.

• External relations, security and defence. Future members would add geopolitical weight

and, in some cases, significant operational experience and industrial capacity to the Union’s

external action, defence and security. This means that they must be in full and sustained

alignment with the Common Foreign and Security Policy, including sanctions. Alignment

in this area remains insufficient among certain enlargement countries. Preparations will

connect candidates’ capabilities with defence industrial cooperation, military mobility and

joint work on cyber and hybrid threats.

• Administrative policies. Strong administrative cooperation and capacity, including a solid

anti-fraud framework, are essential for effective implementation of EU rules. Sustained

simplification efforts, interoperable IT systems and pre-accession support and coordination

tools should help enlargement countries prepare for accession.

Next steps

The Commission will:

• Continue to identify, as accession negotiations advance, the legislative adaptations,

administrative preparations and investments required in each policy area, drawing on the

reviews and the accompanying Staff Working Document.

• Work with national administrations, regulators and Union agencies to assess enforcement

capacity and test participation in common information systems before accession.

13

• Prepare country-specific support and transitional arrangements where the negotiations

establish a need, including in agriculture, the movement of workers and services, and

participation in common systems (and specify the purpose, duration and review conditions

for those arrangements).

• Reflect the targeted arrangements for Ukraine in the area of agriculture in the Draft

Common Positions related to Cluster 5: Resources, agriculture and cohesion, at an

appropriate moment.

4. Budget

The budget must provide for the policy adaptations and investments identified in the reviews.

The Union budget must support reforms and convergence before accession, accommodate new

Member States without disrupting EU priorities, and protect the Union’s financial interests

throughout. The Commission has made a proposal for a modern Multiannual Financial

Framework for 2028–203419 to help the Union to deliver on its priorities, in particular our

preparations for future enlargement of the Union. The next Multiannual Financial Framework

constitutes the main response to the budgetary questions raised in the March 2024

Communication.20 The Global Europe instrument will cover EU external action financing

under the next Multiannual Financial Framework,21 providing support to help candidate

countries and potential candidates progress along this path. The next Multiannual Financial

Framework also provides support under National and Regional Partnership Plans22 and other

programmes, such as the European Competitiveness Fund,23 from which new Member States

will be able to benefit.

The EU budget also includes a mechanism for the revision of the Multiannual Financial

Framework in the event of accession of new Member States to the Union.24 The main effects

are likely to concern expenditure on agriculture, home affairs and cohesion policy, as well as

new Member States’ contributions to the Union budget, taking account of any transitional or

other arrangements agreed in the accession negotiations.

Financing preparation for membership

Preparation for these funding arrangements begins before accession. Union support helps

candidate countries implement reforms, strengthen administrative capacity and narrow

19 European Commission, Proposal for a Council Regulation laying down the multiannual financial framework

for the years 2028 to 2034, 2025, COM(2025) 571. 20 European Commission, Communication on pre-enlargement reforms and policy reviews, 2024, COM(2024) 146

final. 21 European Commission, Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing

Global Europe, COM(2025) 551 final. 22 European Commission, Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing

the European Fund for economic, social and territorial cohesion, agriculture and rural, fisheries and maritime,

prosperity and security for the period 2028-2034 and amending Regulation (EU) 2023/955 and Regulation (EU,

Euratom) 2024/2509, COM(2025) 565 final. 23 European Commission, Proposal for a Regulation on establishing the Europea Competitiveness Fund,

COM(2025) 555 final. 24 European Commission, Proposal for a Regulation laying down the multiannual financial framework for the

years 2028 to 2034, COM(2025) 571 final, Article 11.

14

economic, social and territorial disparities. It also prepares them to apply Union policies and

manage Union funds after accession. The Growth Plans for the Western Balkans and Moldova

and the Ukraine Facility already link financial support to agreed reforms and investments.

Disbursements depend on the fulfilment of defined conditions. This rewards progress and

directs resources towards reforms that advance convergence and accession preparation.

Building on this experience, the proposed Global Europe instrument will place support for

candidate countries within a more coherent and flexible framework. It will combine grants,

loans, budgetary guarantees and technical assistance. Support will be tailored to each country’s

needs, accession progress and the Union’s strategic interests. Loans and guarantees can

leverage the impact of the Union budget and help mobilise further public and private

investment.

Objective-based plans should link this support to reforms and investments. They should also

prepare enlargement countries for the planning, management and control systems that apply to

Member States. In parallel, enlargement countries will progressively participate in Union

spending policies, avoiding a sudden shift at the point of accession.

Preparing accession financial packages

As negotiations approach completion, the Commission will set out the funding transition in a

financial package specific to each country’s accession timeline. Such financial packages would

follow the same approach.

The Commission presented Montenegro’s financial package on 30 June 2026, providing the

first application of this approach.25 Before accession, each candidate country will prepare a

Global Europe Plan keeping in mind the requirements of the proposed National and Regional

Partnership Plans. Upon accession, new Member States will be fully integrated under a

National and Regional Partnership Plan. At the moment of accession, the Global Europe plan

would become part of the National and Regional Partnership Plan as the unallocated

component, and additional envelopes for the Cohesion Policy, Common Agricultural Policy,

Home affairs, and Interreg will be added. This would ensure continuity of implementation of

key reforms and investments, avoid implementation gaps at a critical juncture of Montenegro’s

membership and allow Montenegro to fully participate in the Union budget. Additional

commitment appropriations would avoid reducing funding foreseen for existing Member States

and the transfer of resources already available for Montenegro under Global Europe would

partially offset the costs.

This first package illustrates the method for identifying and accommodating financial

implications as negotiations advance. It neither prejudges the timing of accession nor the

outcome of the Multiannual Financial Framework and accession negotiations, nor the potential

financial packages for other candidates at a later time. It estimates the new Member State’s

allocations and specifies a transition from pre-accession funding to inclusion under the internal

Union programmes. It also identifies the financial impact on the Multiannual Financial

Framework, and addresses own resources, administrative expenditure and any temporary

25 European Commission, Communication on financial package for the accession negotiations with Montenegro,

2026, COM(2026) 334 final.

15

compensation or other financial arrangements, such as the phasing-in of Common Agricultural

Policy support and home funds. The agreed accession terms will provide the basis for the

Commission’s proposal to revise the Multiannual Financial Framework when accession occurs,

if necessary.

Protecting Union funds

The transition from external to internal Union funding requires enlargement countries to be

able to manage Union funds effectively and accountably. They need sound public financial

management, transparent procurement, effective internal control and independent audit. They

must also be able to prevent, detect, investigate and prosecute fraud, corruption and other

irregularities, recover irregular expenditure and cooperate effectively with the Commission, the

European Public Prosecutor’s Office, the European Anti-Fraud Office and other anti-fraud

actors. All this should be tested and demonstrated before accession.

Support under the objective-based plans must remain conditional on reform progress and

improvement of national financial control processes. Payments should be suspended or reduced

where conditions are not met, for instance where serious deficiencies affect financial

management. Technical assistance should address weaknesses identified through accession

monitoring and improve the country’s administrative capacity.

After accession, these controls will be backed by the Union’s budget-protection instruments,

within their respective scopes. The Financial Regulation and programme-specific rules cover

audits, payment suspensions, financial corrections and recoveries. Infringement proceedings

address failures to comply with Union law. The general regime of conditionality addresses rule

of law breaches that affect or seriously risk affecting the Union budget.

Next steps

The Commission will:

• Prepare, under the proposed Global Europe instrument, objective-based country plans that

link accession reforms and investment with the disbursement of funds, with particular

emphasis on progress on the fundamentals.

• Take forward negotiations on Montenegro’s financial package and present other country-

specific packages as other accession negotiations approach completion. Specify

commitment appropriations, funding transitions and the resulting changes to the

Multiannual Financial Framework.

• Support enlargement countries in strengthening their capacity to manage Union funds,

collect own resources, detect, prevent, investigate and prosecute fraud, corruption and other

irregularities, and recover amounts unduly spent through technical assistance, audits and

accession monitoring.

16

III. Reinforcing gradual integration

Union policies have been examined to anticipate a larger membership, and candidates that meet

the relevant conditions should participate earlier in areas of shared interest, in a mutually

beneficial way. Gradual integration supports implementation of the EU acquis and economic

and social convergence during the accession preparations, while allowing citizens and

businesses to benefit progressively from closer integration with the Union. It does not replace

but complements and reinforces the accession process, and should be designed to contribute to

progress in the accession agenda as a whole. It also builds administrative capacity and mutual

trust, helps prepare for membership, while remaining conditional and reversible.

1. A coherent, strategic and predictable approach

The 2020 revised enlargement methodology provides the basis for this approach.26 It opened

the way to closer integration into selected Union policies, the Single Market and Union

programmes, frontloading tangible benefits and obligations of membership before accession.

To make fuller use of these possibilities, earlier participation should be organised through a

coherent, merit-based and reversible framework. Access must be conditional on progress in

accession preparations, readiness in the policies concerned and strategic alignment with the

Union. Candidate countries demonstrating comparable level of preparation in a given policy

area should have access to comparable opportunities. Transparent access conditions should

guide candidates’ reform priorities.

A common framework must be flexible enough to accommodate different routes to

participation. The appropriate pathway depends on each candidate country’s level of

preparation, and the sectors in which earlier participation would bring the greatest mutual

benefits. The applicable legal framework also matters. The Deep and Comprehensive Free

Trade Areas with Ukraine and Moldova provide possibilities that differ from those available

under the Stabilisation and Association Agreements with the Western Balkans.

Whatever the pathway, deeper integration requires sustained alignment with the Union’s

values, acquis and strategic interests of both the EU and its Member States. Respect for EU

values and principles, full alignment with the Common Foreign and Security Policy, including

the implementation of sanctions, should inform both access to integration opportunities and

their continuation. It remains a key requirement for membership. Participation must be

supported by the capacity to enforce the relevant obligations and flanked by mechanisms that

protect the autonomy and uniform interpretation of EU law.

Building on the findings of the policy reviews, the Commission will map existing gradual

integration instruments across policies and enlargement countries and identify opportunities

for gradual integration in specific sectors. These may require legislative adaptations or

administrative measures, and will ultimately depend on the enlargement countries’ decisions to

align and implement Union law ahead of accession.

26 European Commission, Communication on Enhancing the accession process - A credible EU perspective for

the Western Balkans, 2020, COM(2020) 57 final.

17

2. Priorities for deeper integration prior to accession

Single Market, competitiveness and economic security

The Single Market is the first priority for economic convergence. Earlier integration would

open opportunities for Union businesses, strengthen European value chains and reduce

strategic dependencies. The Commission will identify where regulatory alignment, including

with the social acquis, and enforcement capacity allow deeper participation in research,

innovation and industrial cooperation, and wider market access accordingly. Priority should go

to opportunities that advance accession preparations and meet shared economic and strategic

needs, including on the basis of existing agreements for closer economic integration into the

Single Market.

Agreements on Conformity Assessment and Acceptance of Industrial Products, for instance,

should advance where the required alignment has been achieved.

The framework should also accommodate emerging strategic sectors such as semiconductors,

quantum technologies, biotechnology, artificial intelligence and space. Participation will

depend on the rules of each programme and, where relevant, security requirements.

As industrial and market integration deepens, participation in sensitive sectors must be

accompanied by alignment with acquis on investment screening, export controls, sanctions

implementation and the protection of sensitive technologies. Assessments of access should

consider strategic alignment, critical dependencies and the capacity to manage risks to

infrastructure and supply chains. Where those conditions are not met, the scope of participation

should be adjusted under the applicable instrument.

Energy, transport and digital connections

Deeper economic integration also depends on the energy, transport and digital connections that

allow European networks to operate efficiently across a wider Union. Progressive participation

in the TEN-T and TEN-E networks should be supported by investment in cross-border links

and cooperation between regulators, system operators and neighbouring Member States.

Priorities are to secure more diverse energy supplies, resilient transport routes and secure,

interoperable digital infrastructure.27

Transport links require the same combination of investment and operational cooperation,

supported by common technical standards and more efficient cross-border procedures.

Enlargement countries and neighbouring Member States should identify bottlenecks and

prepare the infrastructure and administrative improvements together. This will help ensure that

investment in one part of a corridor improves the reliability of the route as a whole.

The reliability of these networks also depends on secure digital infrastructure and

cybersecurity.

Security, defence and resilience

Protecting critical networks and responding to common threats also require closer security and

defence cooperation before accession. Priorities include defence industrial cooperation,

27 European Commission, Communication on the REPowerEU Plan, 2022, COM(2022) 230.

18

military mobility, cybersecurity and the response to hybrid threats, as well as contributions to

Common Security and Defence Policy missions where appropriate. Participation should reflect

sustained strategic alignment and the capacity to meet the relevant obligations.

For defence industrial cooperation, Security Action for Europe28 and the European Defence

Industry Programme29 provide opportunities for common procurement and closer industrial

cooperation, including with Ukraine, under their respective participation and eligibility rules.

Further opportunities with Ukraine could include building on the association of Ukraine to

European Defence Fund to support defence industry innovations, as well as joint European

Defence Projects of Common Interest (EDPCIs) to reinforce the EU’s defence technological

and industrial base.

Benefits for citizens and businesses

Closer integration must also bring tangible benefits in the daily lives of European citizens and

businesses.

The experience of existing EU programmes demonstrates the added value of bringing people

closer together and fostering gradual integration, notably through Creative Europe, Horizon

Europe and Erasmus+.

Payments and roaming also show how meeting common requirements can deliver such benefits

through the Single Euro Payments Area (SEPA) and Roam Like at Home.

Albania, Moldova, Montenegro, North Macedonia and Serbia have started participating in

SEPA schemes, enabling more efficient cross-border euro payments through participating

providers.

Ukraine and Moldova joined Roam Like at Home on 1 January 2026, extending domestic

roaming conditions to their citizens and Union travellers.

The Council’s June 2026 authorisation of negotiations to extend Roam Like at Home to the

Western Balkans provides a basis for further progress. The Commission will pursue the

necessary agreements and preparations, with participation conditional on regulatory and

operational readiness.

Beyond payments and communications, recognition of qualifications and education and

mobility programmes will widen opportunities for work, study and research, while cooperation

in health and civil protection will improve crisis preparedness. The Commission will support

preparations for further integration and clear information for citizens and businesses.

3. Progressive association with the Union’s institutions and working structures

Delivering these benefits requires closer administrative cooperation. Participation should

therefore extend progressively from Union policies and programmes to Union bodies. This will

28 Council Regulation (EU) 2025/1106 of 27 May 2025 establishing the Security Action for Europe (SAFE)

through the Reinforcement of the European Defence Industry Instrument. 29 Regulation (EU) 2025/2643 of the European Parliament and of the Council of 16 December 2025 establishing

the European Defence Industry Programme and a framework of measures to ensure the timely availability and

supply of defence products.

19

help candidate country administrations build capacity and allow Union institutions and

agencies to test cooperation with future members.

The revised enlargement methodology already envisages observer participation for candidate

countries in key Union meetings. Building on this approach, participation should extend, where

conditions are met, to Union agencies, networks and operational structures in fields where the

candidate has achieved the necessary alignment and implementation capacity. Before

accession, observers would contribute to policy preparation and operational cooperation

without taking part in Union decision-making. Greater observer participation in expert groups

and agency activities should familiarise candidate administrations with Union working

methods and strengthen their capacity to apply Union policies.30

The Commission proposes that appropriate information, consultation and observer

arrangements be put in place following the final Intergovernmental Conference concluding the

accession negotiations, ahead of signature of the accession treaty. It will work with the

European Council and the Council on corresponding arrangements for their meetings and

preparatory bodies. This stage should enable the acceding country to follow developments in

Union policies, prepare its positions and assume its institutional responsibilities at accession,

while respecting institutional autonomy and confidentiality.

Following signature, involvement should deepen further. Under its Rules of Procedure, the

European Parliament may invite the parliament of an acceding country to appoint observers.

The Commission will examine structured political participation in relevant Commission

activities, in full respect of the Treaties, the Commission’s institutional autonomy and the

principle of collegiality. If at this stage candidate countries are also compliant with the Single

Market legislation, preparations would have been completed. Thought should therefore be

given to how candidate countries in this situation could already participate in relevant parts of

the Single Market.

Earlier enlargements offer experience for these preparations. In 2004, after accession,

Commissioners from the new Member States were paired with incumbent Commissioners

without holding separate portfolios until the new Commission took office. Pre-accession

participation cannot, however, confer membership of the College or decision-making rights.

4. Making gradual integration operational

The Commission will launch annual gradual integration dialogues with enlargement partners

progressing with accession-related reforms. Each dialogue will review participation in gradual

integration mechanisms, and identify further opportunities. The follow-up will specify the

outstanding requirements, responsible authorities and technical or financial support needed for

the next stage. Subsequent dialogues will review delivery against these steps.

A dedicated share of support under the proposed Global Europe instrument should finance the

gradual integration needs identified through the dialogues. It would support the investments,

administrative capacity, regulatory implementation and information systems required for

30 For instance, EUIPO, with the EU budget support, started recently to collaborate with intellectual property

offices of some enlargement partners and to offer them support on acquis alignment, capacity building and

enforcement of the EU acquis related to intellectual property.

20

effective participation in Union policies and programmes. Country plans should identify these

needs and sequence financing with the reforms and operational preparations on which

participation depends.

Financing and earlier participation must be matched by continued compliance. Every gradual

integration measure should specify the relevant acquis, the conditions for participation and the

monitoring arrangements. Participation must include continued alignment with an evolving

acquis, effective controls and cooperation with Union bodies.

Where these obligations are not fulfilled, participation must remain reversible. Access should

be suspended or withdrawn where warranted. Corrective measures should be proportionate and

confined to the policy area concerned where the shortcoming is sector-specific. Broader

backsliding on fundamentals or strategic alignment may justify a wider response under the

applicable instruments. Conditions for suspension and restoration should be stated in advance.

Decisions should identify the breach, explain the scope of any restriction and specify the

corrective action required to restore participation.

Next steps

The Commission will:

• Present the mapping and put forward a coherent, strategic and predictable approach to

gradual integration for consultation with Member States.

• Launch annual gradual integration dialogues with enlargement partners progressing with

accession-related reforms. Agree follow-up on outstanding requirements, further

opportunities, responsible authorities and the support needed for delivery.

• Expand participation in Union programmes, agencies, expert groups and operational

structures in line with accession progress. Identify the tasks and administrative preparations

needed for effective participation, subject to the applicable rules.

• Work with the European Parliament, European Council and Council to establish

appropriate information, consultation and observer arrangements after the final

Intergovernmental Conference, and examine further institutional participation following

signature of the accession treaty.

• Identify in country plans under the proposed Global Europe instrument the investments,

capacity and systems required for gradual integration.

• Include enlargement countries in the design of new measures to protect the EU market.

IV. Safeguards in future accession treaties

The track record of compliance built through the negotiation process must continue after

accession. Membership brings wider rights and responsibilities. As the reviews underline, the

enlarged Union depends on effective implementation of common rules. The accession process

establishes durable compliance with the rule of law, democracy and fundamental rights;

21

accession treaty safeguards provide a means of responding to serious failures to maintain that

compliance after accession.These safeguards should complement the Union’s general

instruments by providing temporary and targeted remedies.

1. Purpose and common principles

As announced in the 2025 Communication on EU enlargement policy,31 future accession

treaties should contain stronger safeguards against serious backsliding on commitments

undertaken during negotiations, particularly on the rule of law, democracy and fundamental

rights. The Commission proposes a common framework for these safeguards.

Within this framework, safeguards should have clear grounds for activation and defined periods

of application. Decisions should be duly reasoned and based on objective, solid evidence.

Measures should be subject to judicial scrutiny and regular review, and should be amended or

lifted when the conditions justifying them cease to apply.

Safeguard measures should be proportionate to the nature, gravity and effects of the

shortcomings identified and should not go beyond what is necessary to address them. Measures

should normally target the sector concerned. Where shortcomings are systemic, a broader

response may be warranted within the scope of the relevant safeguard clause. Their scope and

application should strike a balance between protecting the functioning of the Union and

preserving the rights arising from membership.

2. Sectoral safeguards and monitoring before accession

Future accession treaties should retain the three policy safeguards developed through previous

enlargements:

• The economic safeguard clause for serious difficulties affecting a sector of the economy or

a geographical area.

• The internal market safeguard clause for serious breaches to the functioning of the internal

market, threats to the Union’s financial interests, or an imminent risk thereof, caused by

failures to fulfil commitments undertaken during accession negotiations.

• The justice and home affairs safeguard clause for serious shortcomings, or an imminent

risk of such shortcomings, in transposing or implementing the acquis covered by the clause,

including judicial cooperation and mutual recognition.

These safeguards are temporary by design. Previous accession treaties made them available for

three years after accession. Future treaties should significantly extend this period to allow

sufficient time to establish a reliable implementation record. The treaty should also permit

extension of that activation period under defined conditions, on the basis of a Commission

assessment.

The period during which a safeguard clause may be invoked should be distinguished from the

duration of measures adopted under that clause. Measures adopted before the expiry of the

activation period may continue to apply thereafter only for as long as the conditions justifying

31 European Commission, Communication on EU enlargement policy, 2025, COM(2025) 690 final

22

them persist. They should be reviewed regularly and amended or lifted in accordance with the

conditions laid down in the accession treaty.

To support the use of these safeguards, the Commission will assess, from the closure of

negotiations all the way to accession, whether commitments are being implemented and

maintained. It will report regularly to the European Parliament and the Council.

Future accession treaties should also include a general monitoring clause for the period between

signature and accession. This pre-accession monitoring should draw, among others, on the

Commission’s monitoring tables and reports all the way up to accession. Monitoring should

identify shortcomings early and specify the corrective action required. Where serious issues of

concern arise, the Council, acting on a Commission proposal, should be able to adopt

appropriate measures focused on those commitments. The accession treaty should allow

appropriate measures to be decided prior to accession and, where necessary, to take effect from

the first day of membership.

Where monitoring identifies backsliding before the first day of membership and targeted

measures would be insufficient, a postponement clause could provide a last resort instrument.

It would allow accession to be postponed on the basis of a Commission assessment. The clause

should use objective criteria and set a proportionate postponement period. The decision-making

arrangements remain to be specified. The Commission would reassess the outstanding

shortcomings during that period.

3. Institutional safeguard clause

Breaches affecting institutional functioning or membership obligations require protection

beyond sectoral safeguards. These could be addressed through a temporary institutional

safeguard clause, which would address serious breaches of Article 2 TEU values and of the

principle of sincere cooperation. In addition, breaches to the rule of law principles and to the

Charter of Fundamental Rights affecting the implementation of EU funds will be addressed

through the horizontal conditionalities established as part of the National and Regional

Partnership Plans that candidate countries will implement from day one of joining the Union.

Furthermore, the Conditionality Regulation will continue to apply to the entire EU budget.

The response to such breaches should reflect their nature, gravity and effects, and could extend

to suspension of voting rights in the Council in particularly serious cases. Measures should

target the affected policy where possible; systemic shortcomings could justify a broader

response.

Measures would follow a Commission proposal or a reasoned request of Member States. They

would be deemed adopted unless the Council rejected them by qualified majority within a

specified period.

The clause would apply for 15 years after accession. Any measures would be subject to judicial

scrutiny and regular review by the Council. Measures should be reviewed regularly and

amended or lifted when the issues justifying them have been remedied.

The safeguard would complement, not replace, Article 7 TEU. It would provide a temporary,

accession-specific mechanism for exceptional situations during the first years after accession.

23

Article 7 would retain its central role in protecting the Union’s values. Use of the safeguard

must be coordinated with other procedures so that the response is effective and the combined

measures remain proportionate.

4. Complementary arrangements

Full application of the Schengen acquis requires a separate Council decision once the necessary

conditions have been verified. The Commission proposes explicit consideration of rule of law

conditions relevant to mutual trust, including the functioning of justice, anti-corruption

arrangements, policing and border management. These conditions should be assessed in

relation to implementation of the Schengen acquis through the applicable evaluation and

decision-making procedures.

A further option concerns the exercise of decision-making rights during the first years of

membership. A new Member State would undertake, for a limited period, not to oppose Council

and European Council decisions concerning future enlargements and relating to bilateral

disputes. Bilateral issues unrelated to accession criteria should be addressed through

appropriate bilateral or international mechanisms. The commitment would be set out in a

declaration accompanying the accession treaty.

The negotiations may also establish a need for transitional arrangements for free movement of

workers and services, agriculture, sensitive products, funding and participation in common

systems and networks. They should address identified risks and remain proportionate, time-

limited and subject to review where appropriate. Where objective circumstances warrant and

the candidate country agrees, an accession treaty may also provide for specific arrangements –

such as sector-specific safeguard clauses – extending beyond the standard transitional period,

including in agriculture, subject to regular review.

To bring these arrangements into the negotiations, the Commission will submit proposals for

Union positions under Chapter 34 on Institutions, Chapter 35 on Other issues, Chapter 33 on

financial and budgetary provisions and the relevant sectoral chapters where relevant. The

proposals will include the necessary Treaty provisions, annexes and commitments, starting

with Montenegro’s accession arrangements.

Next steps

The Commission will:

• Propose safeguard clauses in accession treaties as appropriate.

• Submit proposals for Union positions under Chapters 34 and 35, including draft treaty

provisions on the above-mentioned safeguards.

• Apply this approach first to Montenegro’s accession arrangements.

V. Turning preparedness into delivery

This Communication and the pre-enlargement reviews set out ways to achieve the Union’s

long-term ambitions and address key questions related to its priorities and policies as well as

its capacity to act in a wider Union. They identify the types of changes and reforms that the EU

24

should consider to make its policy and governance framework future-proof and to harvest the

mutual benefits of enlargement.

The Commission invites the European Parliament and the Council to take forward the

institutional preparations and policy measures within their responsibilities. It will work with

Member States and enlargement countries to connect these preparations with progress in

negotiations, expand gradual integration in strategic areas of mutual interest, and define the

safeguards to be agreed in accession treaties.

To involve citizens and stakeholders in these preparations, the Commission will organise

dialogues – including through the Union’s delegations network – with citizens, businesses,

social partners and civil society in current and future Member States on the mutual benefits of

enlargement, the adaptations required and the safeguards accompanying it.

Building on the experience with previous enlargements, the Commission will propose, in the

2026 enlargement Communication, indicative roadmaps providing a pathway for the next steps

in the accession processes of the most advanced negotiating countries Montenegro, Albania,

Moldova and Ukraine, provided they maintain the pace of reforms.

These roadmaps will prejudge neither the outcome nor the speed of negotiations but will

provide an anchor for the negotiations both for the candidate countries and for the Council.

Based on the revised enlargement methodology that provides for greater predictability, such

roadmaps will allow for better prioritisation, sequencing and monitoring of the process. In line

with the own-merits principle, the pace of accession negotiations will continue to depend on

the negotiating countries progressing and completing the required reforms necessary to meet

the conditions of EU membership.

The accession process will remain rigorous and merit-based, with participation, benefits and

obligations tied to reform delivery, implementation capacity and strategic alignment. But

rigorous and merit-based do not mean slow in delivering for europeans. Citizens and businesses

– from Member States and enlargement countries alike – must be able to experience the

tangible benefits of Europe at every stage of the process.

ET ET

EUROOPA KOMISJON

Strasbourg, 6.10.2026 COM(2026) 705 final

KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, EUROOPA ÜLEMKOGULE,

NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING

REGIOONIDE KOMITEELE

Ettevalmistused laiemaks liiduks

{SWD(2026) 705 final}

1

Ettevalmistused laiemaks liiduks

I. Liidu ettevalmistamine laienemiseks

Laienemine muudab Euroopa tugevamaks. See on pikaajaline investeering Euroopa

rahusse, julgeolekusse, heaolusse ja tema postistiooni maailmas. See suurendab liidu poliitilist

ja majanduslikku kaalu, suutlikkust kaitsta oma huve ja edendada oma väärtusi.

Venemaa agressioonisõda Ukraina vastu ja laiemad ohud Euroopa julgeolekule on muutnud

laienemise geopoliitiliseks vajaduseks. Laienemisprotsessis osalevate riikide integreerimine

liitu on Euroopa otsene ja vahetu huvi. Demokraatlikumast, stabiilsemast ja laiemast Euroopast

saavad selget kasu ka selle kodanikud. Õigusriigi, demokraatia ja heaolu laiendamisega

Euroopas on võimalik tugevdada ühtset turgu, luua uusi kaubandus- ja investeerimisvõimalusi

ning toetada majanduskasvu tarbijate ja innovatsiooni lisandumise kaudu. Eurooplaste jaoks

tähendab see rohkem töökohti, rohkem ärivõimalusi, paremini ühendatud taristut ja tugevamaid

tarneahelaid. Laienemine võimaldab ka parandada energiajulgeolekut, transpordiühendusi ja

keskkonnakaitset.

Ühinemisprotsess on endiselt rangelt tulemuspõhine ja eeldab liikmesuseks vajalike reformide

rakendamisel püsivaid edusamme. Samal ajal peab liit liikuma edasi enda ettevalmistustega ja

jätkama panustamist järkjärgulisse integratsiooni, millest kodanikud ja ettevõtjad saavad

käegakatsutavat kasu juba enne ühinemist.

2023. aasta kõnes olukorrast Euroopa Liidus kutsus president von der Leyen liitu üles näitama

samasugust kindlameelsust kui laienemisprotsessis osalevad riigid, ja teatas laienemiseelse

poliitika läbivaatamisest.1 Samal aastal esitatud Granada deklaratsioonis pandi

laienemisprotsessis osalevatele riikidele kohustus suurendada oma reformipüüdlusi ja liidule

kohustus teha vajalikud ettevalmistused liidu sees.2 Liit peab ka tagama, et tema poliitika,

institutsioonid ja rahastamine on laienemisküpsed. Kõik osalised peavad liikuma edasi nii, et

liit ja tulevased liikmesriigid oleksid ühinemiseks valmis.

Komisjoni 2024. aasta märtsi teatises esitati see põhimõte tööprogrammi kujul nelja valdkonda

lahtikirjutatuna: väärtused, poliitika, eelarve ja juhtimine.3 2024. aasta juunis võttis Euroopa

Ülemkogu vastu tegevuskava sisereformidega seotud edasiseks tööks ja kutsus komisjoni üles

esitama põhjalikud poliitikaülevaated, mis sisaldavad nendes neljas valdkonnas tegevuslikke

aspekte.4 Poliitilistes suunistes aastateks 2024–2029 võttis komisjon kohustuse esitada

ettepanekuid, mille abil tugevdada liidu tegutsemissuutlikkust.5 Samal ajal esitas Euroopa

Parlament oma seisukoha 2023. aasta ettepanekutes aluslepingute reformimise kohta ning

1 Von der Leyen, Ursula, „2023. aasta kõne Euroopa Liidust – Kohustus ajaloo ees“, Strasbourg, 13. september

2023. 2 Euroopa Ülemkogu, Granada deklaratsioon, 6. oktoober 2023. 3 Euroopa Komisjon, Teatis laienemiseelsete reformide ja poliitika läbivaatamise kohta, 2024,

COM(2024) 146 final. 4 Euroopa Ülemkogu, Euroopa Ülemkogu kohtumine (27. juuni 2024) – Järeldused, EUCO 15/24, 27. juuni 2024. 5 Von der Leyen, Ursula, „Euroopa valik – Poliitilised suunised järgmisele Euroopa Komisjoni koosseisule 2024–

2029“, 18. juuli 2024.

2

2025. aasta raportis ja resolutsioonis laienemisläbirääkimiste institutsiooniliste tagajärgede

kohta.6

Käesolev teatis on vastus Euroopa Ülemkogu antud volitustele, tugineb parlamendi

seisukohale ning selles esitatakse läbivaatamisest tulenevad poliitilised suunised ja

kavandatavad meetmed.

Nende meetmetega valmistatakse liidu juhtimist, poliitikat ja eelarvet ette laienemiseks ning

tugevdatakse liidu väärtuste ja õigusriigi põhimõtte kaitset.

Tõhustatud järkjärguline integratsioon toetab kandidaatriikide ühinemisettevalmistusi, sest

osalemine valitud liidu poliitikavaldkondades enne liikmeks saamist – eeldusel et tingimused

on täidetud – aitab suurendada haldussuutlikkust ning toob kodanikele ja ettevõtjatele enne

ühinemist käegakatsutavat kasu. Need jõupingutused on osa laiemast kohanemisprotsessist,

sest ELi poliitika areneb pidevalt, et kohanduda uute väljakutsete ja muutuva geopoliitilise

keskkonnaga. Tulevase laienemise väljavaade on liidu poliitika ja selle edasise arengu üle

käimas oleva arutelu lahutamatu osa.

Läbirääkimistes kõige kaugemale jõudnud riikide tegevuskavades nähakse ette selged

prioriteedid koos ajakava ja oodatavate tulemustega, et aidata kõige kaugemale jõudnud

kandidaatriikidel viia lõpule vajalikud reformid ja suunata tööd nõukogus. Selline selgus aitab

ära kasutada laienemise dünaamikat ja valmistuda tugevamaks liiduks.

Ühinemislepingutes sätestatud kaitsemeetmed peaksid tagama, et ühinemisläbirääkimiste

käigus võetud kohustuste täitmist jätkatakse, ja pakkuma sihipäraseid õiguskaitsevahendeid

tõsiste puuduste korral, mis võivad kahjustada liidu nõuetekohast toimimist. Üheskoos seovad

need elemendid liidusisesed ettevalmistused kandidaatriikide edusammudega liikmeks saamise

teel.

II. Laienemiseelse poliitika läbivaatamine

Komisjon vaatas läbi kogu liidu poliitika ja valdkonnad, kus laienemine võib mõjutada poliitika

kujundamist, rakendamist või rahastamist. Poliitika läbivaatamise tulemused näitavad, et liit

suudab suurema liikmeskonnaga toime tulla, kui ta kohandab sihipäraselt kehtivat

aluslepingute raamistikku ja ühinemislepinguid.

Lisatud komisjoni talituste töödokumendis on esitatud põhjalik valdkondlik analüüs ja

reformisuunised.7 Hinnang ei mõjuta tulevaste ühinemiste aega ega järjekorda, sest need

sõltuvad sellest, kui kiiresti konkreetne riik ühinemistingimused täidab ja millal kõik

lepinguosalised riigid ühinemislepingu kooskõlas oma põhiseadusest tulenevate nõuetega

ratifitseerivad. Hinnangus eristatakse laienemiseks vajalikke kohandusi käimasolevatest

reformidest, milles juba arvestatakse suurema liidu väljavaadet. Komisjon jätkab oma poliitika

kujundamisel laienemisega seotud kaalutluste arvessevõtmist ja teeb vajaduse korral

6 Euroopa Parlament, 22. novembri 2023. aasta resolutsioon Euroopa Parlamendi ettepanekute kohta aluslepingute

muutmiseks, 2022 (2022/2051(INL)).Euroopa Parlament, 22. oktoobri 2025. aasta resolutsioon ELi

laienemisläbirääkimiste institutsiooniliste tagajärgede kohta (2025/2041(INI)). 7 SWD(2026) 705.

3

olemasolevates raamistikes kohandusi. Suuremast liikmeskonnast johtuvad täiendavad nõuded,

kui see muudab poliitikaeesmärke või vastutusalade või rahaliste vahendite jaotust, suurendab

reguleeritud üksuste arvu, laiendab ühiseid võrgustikke ja infosüsteeme või tekitab

märkimisväärse investeerimisvajaduse.

Haldussuutlikkus ja rakendamine on kõige sagedasemad tingimused, mis puudutavad kõiki

poliitikavaldkondi nii ELis kui ka laienemisprotsessis osalevates riikides. Enne ühinemist tuleb

tugevdada oskusi, regulatiivset ja järelevalvesuutlikkust, koostalitlusvõimelisi süsteeme ja

haldusasutustevahelist koostööd. Läbivaatamiste tulemustes tuuakse ka esile kasu, mida

saadakse tugevamast järkjärgulisest integratsioonist ühinemisprotsessi ajal, näiteks paraneb

tulevaste liikmete haldussuutlikkus.

Praeguse geopoliitilise keskkonna taustal on hädavajalik, et EL kohandaks oma juhtimist ning

muudaks otsuste tegemise kiiremaks ja tulemuslikumaks. Aluslepingutest tulenevaid võimalusi

täiel määral ära kasutades suudab liit suurendada oma suutlikkust tegutseda, valmistada end

ette tulevasteks liikmeteks ja olla üldiselt tulevikumuutusteks valmis.

1. Juhtimine

Lissaboni lepingu eesmärk oli parandada laienenud liidu toimimist ja võtta arvesse edasisi

laienemisi. Selle lepinguga laiendati kvalifitseeritud häälteenamusega hääletamist ja

seadusandlikku tavamenetlust, võeti nõukogus kasutusele topeltenamuse süsteem, kehtestati

Euroopa Parlamendi liikmete maksimaalne arv ja selle koosseisu reguleerivad põhimõtted ning

sätestati komisjoni koosseisu käsitlevad normid. Samuti nähti sellega ette mehhanismid, mille

kaudu saab otsuste tegemist veelgi kohandada, sealhulgas üleminekuklauslid, ning hõlbustati

tõhustatud koostöö kasutamist.

Need sätted loovad liidule tulevaste laienemiste ettevalmistamiseks laia aluse. Komisjon toetab

aluslepingute muutmist, kui see on vajalik. Samal ajal peaks liit ära kasutama kõik võimalused,

mida pakuvad kehtivad aluslepingud, et tugevdada oma suutlikkust tegutseda ja valmistuda

tulevaseks laienemiseks.8

Kvalifitseeritud häälteenamusega otsustamise laiendamine

Aluslepingute kohaselt on kvalifitseeritud häälteenamusega hääletamine üldreegel, kuid

mitmes olulises poliitikavaldkonnas kohaldatakse endiselt ühehäälsust.

Üleminekuklauslid võimaldavad Euroopa Ülemkogul või nõukogul aluslepingutes sätestatud

tingimustel kasutada ühehäälse hääletamise asemel kvalifitseeritud häälteenamusega

hääletamist või seadusandliku erimenetluse asemel tavamenetlust. Selleks on aga vaja

ühehäälset otsust ning teatavatel juhtudel Euroopa Parlamendi ja liikmesriikide parlamentide

nõusolekut. Ometi on see kõige otsesem viis, kuidas tõhustada otsustamist kehtivate

aluslepingute raames.

Nagu on märgitud varasemates teatistes, jätkab komisjon nende kasutamise propageerimist

sellistes valdkondades nagu piiravad meetmed (sanktsioonid), inimõigused ning ühise

julgeoleku- ja kaitsepoliitika tsiviilmissioonid, maksupettuste, maksudest kõrvalehoidmise ja

8 Euroopa Komisjon, Teatis „Visioonist reaalsuseks“, 2022, COM(2022) 404); Euroopa Komisjon, Teatis

laienemiseelsete reformide ja poliitika läbivaatamise kohta, 2024, COM(2024) 146.

4

maksustamise vältimise vastased meetmed, energiapoliitika maksualased meetmed ja

sotsiaalkaitse.9

Aluslepingud pakuvad suuremat paindlikkust valdkondades, kus kohaldatakse ühehäälsust.

Näiteks ühise välis- ja julgeolekupoliitika puhul võivad liikmesriigid kasutada otsuse

blokeerimise asemel konstruktiivset hääletamisest hoidumist. Euroopa Liidu lepingu (edaspidi

„ELi leping“) artikli 31 lõikega 2 lubatakse nõukogul teatavatel asjaoludel teha otsus

kvalifitseeritud häälteenamusega, sealhulgas algatuste puhul, mis põhinevad Euroopa

Ülemkogu otsusel, millega määratakse kindlaks liidu strateegilised huvid ja eesmärgid, ning

otsuste puhul, millega rakendatakse nõukogu otsust, millega määratakse kindlaks liidu meede

või seisukoht. Nende sätete pakutavate võimaluste ärakasutamine aluslepingutes sätestatud

tingimustel võimaldaks liidul tegutseda kiiremini ja tulemuslikumalt, muu hulgas

sanktsioonide ning ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika tsiviilmissioonide valdkonnas.

Kvalifitseeritud häälteenamuse laialdasema kasutamisega koos võiks võtta kasutusele

asjakohased meetmed oluliste riiklike huvide kaitsmiseks. Liidu õigus- ja poliitilises

raamistikus on juba olemas mehhanismid, milles on ühendatud otsustusprotsessi

tulemuslikumaks muutmine ja riikide tundlike küsimuste arvessevõtmine:

• hädapiduri klauslid võimaldavad liikmesriigil valdkondades, kus aluslepingutes on

selline võimalus ette nähtud, suunata kvalifitseeritud häälteenamusega hääletatava

küsimuse Euroopa Ülemkogule, kui ta leiab, et kaalul on olulised riiklikud huvid;10

• Ioannina kompromiss nõuab, et kui mitu liikmesriiki on otsuse vastu, peab nõukogu

jätkama arutelusid ja püüdma leida rahuldava lahenduse, loomata seejuures vetoõigust.

Nende mehhanismidega on võimalik muuta otsuste tegemine tulemuslikumaks ning võtta

samal ajal arvesse liikmesriikide olulisi riiklikke huve. Komisjon on valmis tegema Euroopa

Parlamendi ja nõukoguga koostööd asjakohaste ja proportsionaalsete kaitsemeetmete osas,

mida võiks üleminekuklauslitega seoses kasutusele võtta, võttes arvesse konkreetset

poliitikavaldkonda ja asjaomaseid olulisi riiklikke huve.

Praeguste tavade optimeerimine

Ametlike hääletusreeglite kõrval püüab nõukogu sageli saavutada konsensust ka juhtudel, kui

kohaldatakse kvalifitseeritud häälteenamusega hääletust. Konsensus võib tugevdada poliitilist

isevastutust, kuid võib ka tegutsemist edasi lükata.

Seepärast kutsub komisjon nõukogu üles kasutama rohkem kvalifitseeritud häälteenamust, kui

see on aluslepingutega ette nähtud. Selgemad ajakavad, lahendamata probleemide varasem

väljaselgitamine ja õigeaegne ministritele suunamine peaksid hõlbustama kokkuleppele

jõudmist ja võimaldama teha otsuseid põhjendamatu viivituseta. Komisjon kutsub nõukogu

9 Vt teatised „Tugevam tegija rahvusvahelisel tasandil: tõhusam otsuste tegemine ELi ühises välis- ja

julgeolekupoliitikas“ – COM(2018) 647; „Tõhusama ja demokraatlikuma otsustusprotsessi poole ELi

maksupoliitikas“ – COM(2019) 8; „ELi energia- ja kliimapoliitika tõhusam ja demokraatlikum otsustusprotsess“

– COM(2019) 177, ja „Tõhusam otsustusprotsess sotsiaalpoliitikas: valdkondade määratlemine, milles liikuda

kvalifitseeritud häälteenamuse suunas“ – COM(2019) 186. 10 Vt ELi toimimise lepingu artikkel 48, artikli 82 lõige 3 ja artikli 83 lõige 3.

5

üles võtma neid eesmärke oma töömeetodites arvesse, austades seejuures täielikult tema

institutsioonilist autonoomiat.

Need kaalutlused on eriti olulised rahvusvaheliste lepingute üle läbirääkimiste pidamisel ja

nende sõlmimisel. Segalepingute kasutamine eeldab, et liikmesriigid peavad need

ratifitseerima ja liit need sõlmima, mis võib muuta protsessi keerulisemaks ja

aeganõudvamaks. Kui lepingu saab sõlmida liit üksi, tuleks vältida segalepingu tarbetut

kasutamist, järgides täielikult aluslepingute kohast pädevuste jaotust. Asjakohaste

kokkulepetega tuleks tagada liikmesriikide kaasatus, sealhulgas lepingu alusel loodud organite

töösse. Samuti peaks nõukogu komisjoni esildatud kolmandate riikide või rahvusvaheliste

organisatsioonidega sõlmitavate mittesiduvate kokkulepete heakskiitmisel kohaldama otsuseid

tehes vaikimisi kvalifitseeritud häälteenamust. Nõukogu praegune konsensuse nõudmise tava

pärsib tarbetult ELi suutlikkust tegutseda rahvusvahelisel areenil kiiresti ja tulemuslikult.

Sama küsimus tekib ühinemisläbirääkimistel. ELi lepingu artikli 49 kohaselt teeb nõukogu

otsuse liikmeks saamise avalduse kohta ühehäälselt. Praktikas ja praeguste

läbirääkimisraamistike kohaselt teeb nõukogu ka vaheotsused ühehäälselt. Komisjon soovitab

nõukogul leppida kokku, et läbirääkimispeatükkide teemaplokkide avamisel ja

ühinemisläbirääkimiste käigus muude vaheotsuste tegemisel kasutataks kvalifitseeritud

häälteenamust. Ühinemise tingimuseks jääb ka edaspidi, et nõukogu teeb pärast

konsulteerimist komisjoniga ja Euroopa Parlamendilt nõusoleku saamist ühehäälse otsuse ning

et ühinemislepingu ratifitseerivad kõik lepinguosalised riigid kooskõlas oma põhiseadusest

tulenevate nõuetega.

Edasiliikumine tõhustatud koostöö kaudu

Kui liit tervikuna ei suuda liidu poliitika eesmärke mõistliku aja jooksul saavutada, on

aluslepingutes nende eesmärkide saavutamiseks ette nähtud muu viis: tõhustatud koostöö.

Tõhustatud koostöö võimaldab vähemalt üheksast liikmesriigist koosneval rühmal seada

konkreetses poliitikavaldkonnas sisse tihedam koostöö vastavalt aluslepingutes kehtestatud

tingimustele.11

Tõhustatud koostöö on oma kasulikkust juba tõestanud. Tänu sellele on olnud võimalik luua

Euroopa Prokuratuur ja anda Ukraina toetuslaenu aastateks 2026–2027. Need näited näitavad,

et diferentseeritud integratsiooni abil on võimalik edendada ühiseid Euroopa eesmärke liidu

institutsioonilises raamistikus. Euroopa Prokuratuur on ka näide sellest, et edukas koostöö võib

aja jooksul meelitada ligi uusi liikmesriike.

Selle kogemuse pinnalt vaatab komisjon läbi menetluses olevad ettepanekud, et teha kindlaks,

kus tõhustatud koostöö võiks aidata välja püsivast ummikseisust ning samal ajal võimaldada

saavutada koostöö aluseks olevate ettepanekute eesmärgid. Läbivaatamise käigus hinnatakse

vastavust aluslepingus kehtestatud tingimustele ja võimalike osalejate valmisolekut.

11 Mehhanism on sätestatud ELi lepingu artikli 20 lõikes 2 ja ELi toimimise lepingu artiklites 326–334.

6

Institutsioonide ettevalmistamine suuremaks liiduks

Tulemuslik juhtimine eeldab ka seda, et institutsioonid oleksid ka edaspidi otstarbekohased.

Aluslepingud ja tulevased ühinemislepingud loovad raamistiku uute liikmesriikide

integreerimiseks ja vajalike kohanduste tegemiseks.

Komisjoni puhul on aluslepingutega ette nähtud, et volinike arv on kaks kolmandikku

liikmesriikide arvust ja nad valitakse rangelt võrdse rotatsiooni alusel, kui Euroopa Ülemkogu

ei otsusta teisiti. Euroopa Ülemkogu on seni säilitanud põhimõtte, et iga liikmesriik on

esindatud ühe liikmega,12 ja komisjon on seda arvesse võttes teinud kohandusi, eelkõige juhtiva

asepresidendi rolli kehtestamise kaudu. Mõlemal mudelil on oma eelised. Väiksem kolleegium

võimaldab laiemaid vastutusalasid ja muudab koordineerimise lihtsamaks. Praegune mudel

annab kolleegiumile vahetu teadmise kogu liidu poliitilisest, majanduslikust ja halduslikust

reaalsusest. Aluslepingutes sätestatud väiksema kolleegiumi standardlahendust saab kasutada

ka liidu kasvades.

Aluslepingutega piiratakse Euroopa Parlamendi koosseisu 750 parlamendiliikmega (+

president) ning sätestatud on kahanev proportsionaalsus. Euroopa Parlamendi 2024.–2029.

aasta ametiaja koosseis jätab veidi ruumi uute liikmesriikide esindajate lisandumiseks

aluslepingutes sätestatud ülemmäära piires. Edasised laienemised eeldavad siiski, et kohtade

jaotus vaadatakse läbi. Parlament peab leidma tasakaalu uute liikmesriikide esindatuse ja

suutlikkuse vahel tulemuslikult toimida. Tema ülesanne on teha ettepanek oma tulevase

koosseisu kohta, kusjuures lõpliku otsuse teeb ühehäälselt Euroopa Ülemkogu.13

Euroopa Ülemkogu ja nõukogu puhul samaväärset arvulist piirmäära ei ole: iga liikmesriik

säilitab oma koha. Suurem liikmeskond suurendab siiski nõudmisi nõukogu koosseisudele ja

ettevalmistavatele organitele. Töömeetodeid, koordineerimist ja tegevussuutlikkust tuleb

vastavalt kohandada.

Komisjon teeb koostööd Euroopa Parlamendi ja nõukoguga, et määrata kindlaks otsused, mis

tuleb enne iga ühinemist vastu võtta. Selle töö eesmärk on ühendada tulemuslik toimimine

kodanike ja liikmesriikide asjakohase esindatusega, austades samal ajal iga institutsiooni

kohustusi ja menetlusautonoomiat.

Need ettevalmistused puudutavad ka praktilist suutlikkust tegutseda suuremas liidus. Personal

ja värbamine, kirjalik ja suuline tõlge, õiguslik läbivaatamine, turvalised digisüsteemid ja

koosolekuruumid vajavad kõik eelplaneerimist. Liidu asutustel peavad olema

12 Euroopa Ülemkogu 28. novembri 2024. aasta otsus (EL) 2024/2997, millega nimetatakse ametisse komisjon.

ELi lepingu artikli 17 lõike 5 alusel on Euroopa Ülemkogu 2013. aasta otsuses (otsus 2013/272/EL) sätestatud, et

Euroopa Komisjoni liikmete arv vastab ELi liikmesriikide arvule. Artikliga 2 on ette nähtud, et Euroopa

Ülemkogu vaatab otsuse läbi enne seda, kui toimunud on üks kahest sündmusest, olenevalt sellest, kumb on

varasem: 1) järgmise komisjoni ametisse nimetamine: otsust 2013/272/EL pikendati 2019. aastal (otsus

2019/1989) ja 2024. aastal (otsus 2024/2997), säilitades liikmete suhtarvu 1:1, või 2) kolmekümnenda liikmesriigi

ühinemine (kui ELiga ühineb uus riik, mille tagajärjel suureneb liikmesriikide koguarv 30-ni, on Euroopa

Ülemkogu õiguslikult kohustatud otsuse läbi vaatama enne, kui esimene laienemisjärgne komisjon ametisse

astub). 13 Praegune tava on, et iga liikmesriigi kohtade arv (ja seega parlamendiliikmete koguarv igas

parlamendikoosseisus) otsustatakse enne iga Euroopa Parlamendi valimisi. Euroopa Ülemkogu taotlusel

valmistab Euroopa Parlament praegu ette raportit kohtade jaotuse alalise süsteemi kohta, vt

https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/AFCO-PR-758177_ET.pdf.

7

eksperditeadmised ja tegevussuutlikkus, et teha koostööd uute riigiasutustega, samal ajal kui

liidu delegatsioonid peavad võtma arvesse lisavajadusi, mis tulenevad koordineerimisest ja

vajadusest olla välissuhetes esindatud. Komisjon kooskõlastab need ettevalmistused teiste

institutsioonide ja asutustega.

Komisjon uurib käimasoleva ulatusliku läbivaatamise käigus põhjalikumalt oma sisemist

toimimist. Ka see toetab laienemiseks ettevalmistumist.

Järgmised sammud

Komisjon kavatseb

• selgitada süstemaatiliselt välja poliitikaalgatused, mille puhul tuleks rakendada

üleminekuklausleid, ning esitada nõukogule selle kohta soovitused;

• julgustada kvalifitseeritud häälteenamuse laialdasemat kasutamist, kui aluslepingud seda

lubavad;

• vaadata läbi menetluses olevad ettepanekud ja julgustada tõhustatud koostöö kasutamist,

kui poliitikaeesmärgid ja õiguslikud eeldused selleks on täidetud;

• teha koostööd Euroopa Parlamendi ja nõukoguga tulevasteks ühinemisteks vajalike

institutsiooniliste ja tegevuslike kohanduste osas.

2. Väärtused ja õigusriigi põhimõte

Õigusriigi põhimõtte, põhiõiguste ja demokraatia austamine on liidu liikmesuse ja toimimise

alused.14 Neid aluseid tuleb igas liikmesriigis tulemuslikult kaitsta, et tagada vastastikune

usaldus, õigusalane koostöö ja liidu vahendite usaldusväärne haldamine. Sõltumatud kohtud ja

tõhusad õiguskaitsevahendid kaitsevad ka kodanike õigusi ja annavad ettevõtjatele

kindlustunde, et ühiseid norme kohaldatakse kogu ühtsel turul.

Sellise kaitse tagamiseks peab ühinemisprotsess minema õigusaktide vastavusse viimisest

kaugemale. Institutsioonid peavad praktikas töötama tulemuslikult ja reformid peavad jätkuma.

Järelevalve, stiimulid ja täitmise tagamine peaksid seetõttu moodustama raamistiku, mille

kohaldamist jätkatakse ka pärast ühinemist. See on praeguste ja tulevaste liikmesriikide ühine

vastutus: liit peab oma vahendeid kasutama tulemuslikult ning laienemisprotsessis osalevatel

riikidel tuleb saavutada enne ühinemist reformide läbiviimisel püsivaid tulemusi.

Õigusriigi põhimõtte kaitsmine enne ja pärast ühinemist

See nõue kajastub põhiküsimuste teemaplokis, mis avatakse esimesena, suletakse viimasena ja

määrab läbirääkimiste üldise tempo.15 Laienemisprotsessis osalevad riigid peavad eelkõige

looma toimivad demokraatlikud institutsioonid, sõltumatud ja tulemuslikud kohtusüsteemid,

ennetama korruptsiooni ja esitama selle eest süüdistusi, austama põhiõigusi, sealhulgas

mittediskrimineerimise põhimõtet, soolist võrdõiguslikkust ja vähemuste hulka kuuluvate

14 ELi lepingu artiklid 2 ja 49. 15 Põhiküsimuste teemaplokk hõlmab põhiväärtusi ja põhimõtteid, millele EL on rajatud. Nende hulka kuulub ELi

acquis, mis on seotud õigusriigi põhimõtte ja põhiõiguste, demokraatlike institutsioonide toimimise, avaliku

halduse reformi ja majanduskriteeriumidega.

8

isikute õigusi, kaitsma meediavabadust ja meedia mitmekesisust ning säilitama tulemusliku

kontrolli- ja tasakaalustussüsteemi. Lisaks nõutakse 2020. aasta muudetud

laienemismetoodikas korruptsioonivastase töö süvalaiendamist ja sellele keskse tähelepanu

pööramist asjaomastes peatükkides.16 Seadusandlikud ja institutsioonilised reformid peavad

andma usaldusväärseid tulemusi.

Iga-aastastes laienemisaruannetes hinnatakse nende reformide elluviimisel tehtud edusamme

ja valmisolekut täita liikmeks saamise tingimusi. Hindamist täiendavad õigusriigi olukorda

käsitlevad aruanded, kaasates mõned kandidaatriigid objektiivsete ja tulemuspõhiste

kriteeriumide alusel liikmesriikidega samasse ennetustsüklisse. Albaania, Montenegro, Põhja-

Makedoonia ja Serbia osalemise eeskujul kaasab komisjon järk-järgult uusi kandidaatriike, kui

nad on selleks valmis.

Liidu toetust ja järkjärgulist integratsiooni peaksid suunama laienemispaketi soovitused.

Finantsabi ja juurdepääs teatavatele hüvedele peaksid jääma seotuks mõõdetavate

edusammudega, eelkõige eesmärgipõhiste rahastamisvahendite kaudu.17 Järelmeetmete abil

selgitatakse välja pooleliolevad reformid ja vastutavad asutused, suunatakse tehniline abi

tuvastatud rakendamislünkade täitmisele ja hinnatakse tulemusi järgmises aruandlustsüklis.

Stiimulid peavad kajastama tõendatud edusamme, sealhulgas asjaomaste institutsioonide

sõltumatust ja tulemuslikkust. Seda lähenemisviisi on juba rakendatud Ukraina, Lääne-Balkani

ja Moldova eesmärgipõhiste rahastute raames. Järgmises mitmeaastases finantsraamistikus

jäävad laienemisprotsessis osalevate partnerite peamiseks rakendusvahendiks eesmärgipõhised

kavad, milles maksed on seotud reformide elluviimisega (sealhulgas õigusriigi ja

korruptsioonivastase võitluse valdkonnas) ja investeeringutega. Kui kandidaatriikidest on

saanud liikmesriigid, siis peavad nad järgima ka riikliku ja piirkondliku partnerluse kavade

asjakohaseid sätteid.

Euroopa Prokuratuur on nüüd acquis’ osa. See tähendab, et ka uued liikmesriigid peavad alates

ühinemiskuupäevast prokuratuuri töös tulemuslikult osalema. Komisjon hindab, kas riikide

vajalikud õiguslikud ja tegevuslikud ettevalmistused on läbirääkimiste ajal edenenud, ja

võimaluse korral hõlbustab sellesuunalist liikumist. See puudutab eelkõige ettevalmistavaid

samme Euroopa prokuröri ja Euroopa delegaatprokuröride ametisse nimetamiseks ning

riigisiseste karistusõiguse ja kriminaalmenetluse normide vajalikku ühtlustamist, et Euroopa

16 Euroopa Komisjon, Teatis „Ühinemisprotsessi tõhustamine – Lääne-Balkani riikide usutavad väljavaated saada

ELi liikmeks“, 2020,COM(2020) 57 final. 17 Praegused ja tulevased rahastamisvahendid hõlmavad järgmist: EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU

29. veebruari 2024. aasta MÄÄRUS (EL) 2024/792, millega luuakse Ukraina rahastu; EUROOPA

PARLAMENDI JA NÕUKOGU 14. mai 2024. aasta MÄÄRUS (EL) 2024/1449, millega luuakse Lääne-Balkani

reformi- ja kasvurahastu; EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU 18. märtsi 2025. aasta MÄÄRUS (EL)

2025/535, millega luuakse Moldova Vabariigi reformi- ja kasvurahastu; EUROOPA PARLAMENDI JA

NÕUKOGU 15. septembri 2021. aasta MÄÄRUS (EL) 2021/1529, millega luuakse ühinemiseelse abi instrument

(IPA III); EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU 9. juuni 2021. aasta MÄÄRUS (EL) 2021/947, millega

luuakse naabruspiirkonna, arengu- ja rahvusvahelise koostöö instrument „Globaalne Euroopa“, muudetakse otsust

nr 466/2014/EL ja tunnistatakse see kehtetuks ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EL) 2017/1601 ja nõukogu

määrus (EÜ, Euratom) nr 480/2009.

9

Prokuratuuril oleks võimalik tulemuslikult teostada oma pädevust uue liikmesriigi

territooriumil.

Tagamaks, et nõuete täitmine jätkub, võetakse pärast ühinemist kasutusele kõik liidu õigusriigi

tagamise vahendid. Kõigi liikmesriikide õigusriigi olukorda jälgitakse õigusriigi olukorda

käsitleva aruande alusel ning vajaduse korral antakse soovitusi edasiste reformide

suunamiseks.

Õigusriigi põhimõtte järgimisega seotud probleemide lahendamiseks kasutatavate õiguslike

vahendite hulka kuuluvad ka rikkumismenetlused, eelarve tingimuslikkus, stiimulid ja

kaitsemeetmed, mis on eelkõige ette nähtud mitmeaastases finantsraamistikus ja ELi lepingu

artiklis 7. Menetluste tõhustamine ja parem ajastus eeldab, et õigusriigiga seotud probleemid

avastatakse varakult. See on õigusriigi olukorda käsitleva aruande põhieesmärk: sellega

luuakse liikmesriikide koostöö ja toetamise tsükkel. Komisjon tugineb ka edaspidi tõenditele,

mis saadakse õigusriigi olukorda käsitleva aruande alusel teostatavast järelevalvest, tema

soovituste rakendamise jälgimisest, rikkumismenetlustest ja liidu eelarvele avalduvate riskide

hindamisest, ning kasutab neid selleks, et püsivad rikkumised varem kindlaks teha. Komisjon

jätkab asjaomaste õigusaktide alusel võetud asjakohaste meetmete hindamist kooskõlas nende

vastavate õiguslike nõuetega ning tagab, et nende kohaldamine on sidus ja vastastikku täiendav.

ELi lepingu artiklis 7 käsitletakse ilmset ohtu, et rikutakse oluliselt artiklis 2 sätestatud väärtusi,

ning sellega antakse liidule õigus peatada liikmesusest tulenevad õigused, sealhulgas

hääleõigus nõukogus, kui rikkumine on oluline ja jätkuv. Artikkel 7 peab ka tulevikus säilitama

oma keskse rolli liidu väärtuste kaitsmisel. Selles sätestatud ranged menetluslikud eeldused –

eelkõige neljaviiendikuline häälteenamus ja ühehäälsuse nõue – ning kindlaksmääratud

tähtaegade puudumine võivad siiski takistada õigeaegset tegutsemist ja vähendada võimalust

sekkuda reaalajas tulemuslikult, kui artikli 2 väärtusi on tõsiselt rikutud. Koos parlamendi ja

nõukoguga võiks uurida võimalusi, kuidas muuta artikli 7 kohased menetlused

tulemuslikumaks, muu hulgas võiks kaaluda tähtaegade kehtestamist. Selliseid küsimusi võiks

käsitleda kehtivate aluslepingute kohastes institutsioonidevahelistes kokkulepetes. Komisjon

püüab nõukoguga artikli 7 kohaste menetluste üle peetavatel aruteludel käsitleda lahendamata

küsimusi korrapärasemalt ja võtta kuulamiste suhtes selgemaid järelmeetmeid. IV osas

kavandatud ühinemist puudutavate kaitsemeetmetega nähtaks ette täiendavad ajutised

vahendid.

Põhiõiguste kaitsmine

Laienemine laiendab põhiõiguste harta pakutavat kaitset uutele liikmesriikidele. Seepärast

peavad laienemisprotsessis osalevad riigid valmistuma harta tulemuslikuks kohaldamiseks

juba enne ühinemist. See eeldab, et kohtutele ja muudele asjaomastele sõltumatutele asutustele

tagatakse nende õiguste kaitse ning neile antakse volitused ja vahendid, mis on vajalikud

põhiõiguste kaitsega seotud normide täitmise tagamiseks. Laienemisprotsessis osalevatel

riikidel peab olema võimalik tulemuslikult kaitsta põhiõiguste hartas sätestatud põhiõigusi,

sealhulgas mittediskrimineerimise põhimõtet, soolist võrdõiguslikkust ja vähemuste hulka

kuuluvate isikute õigusi. Pärast ühinemist tuleb ka neil täita üldist kohustust, mille kohaselt

10

peavad kõik liikmesriigid ELi eelarve täitmisel tagama Euroopa Liidu põhiõiguste harta

järgimise ja austama ELi lepingu artikli 2 väärtusi.

Komisjon tugevdab koostööd laienemisprotsessis osalevate riikide asutuste, Euroopa Liidu

Põhiõiguste Ameti ja asjaomaste liidu võrgustike vahel. Järelevalves ja tehnilises abis

keskendutakse põhiõiguste, sealhulgas võrdõiguslikkuse ja mittediskrimineerimise põhimõtte,

andmekaitse ja haavatavas olukorras olevate isikute õiguste praktilisele kohaldamisele.

Euroopa Liidu toimimise lepingu (edaspidi „ELi toimimise leping“) artikli 19 lõikes 1 on

sätestatud, et nõukogu võtab diskrimineerimise vastu võitlemise meetmed vastu ühehäälselt

pärast Euroopa Parlamendilt nõusoleku saamist.

Komisjon hindab, kas ELi lepingu artikli 48 lõikes 7 sätestatud üldise üleminekuklausli

kasutamine võiks hõlbustada otsuste tegemist selles valdkonnas ja tugevdada võrdõiguslikkuse

ja mittediskrimineerimise põhimõtte kaitset, ning vajaduse korral esitab asjakohased

soovitused. Mitmeaastase finantsraamistiku ettepanekutes sisalduvad kaitsemeetmed, eelkõige

riikliku ja piirkondliku partnerluse kavade määruse kohane harta horisontaalne eeltingimus, on

olulised vahendid, mille abil tagada põhiõiguste harta järgimine.

Demokraatia vastupanuvõime tugevdamine

Reformid peavad tugevdama ka vastupanuvõimet ohtudele, millega seisavad silmitsi nii

liikmesriigid kui ka laienemisprotsessis osalevad riigid. Välisriigist lähtuvad

infomanipulatsioonid ja sekkumised, küberründed ning surve sõltumatule meediale ja

kodanikuühiskonnale on piiriülesed. Laienemisprotsessis osalevate riikide haavatavus võib

liitu mõjutada juba enne nende ühinemist.

Selleks et tegeleda nende ühiste ohtudega, kaasab komisjon laienemisprotsessis osalevad riigid

Euroopa demokraatia kaitsekilbi rakendamisse ja demokraatia kerksuse Euroopa keskuse

töösse.18 Selline koostöö – vajaduse korral koos kõrge esindaja/asepresidendiga – hõlmab

valimiste usaldusväärsust, välisriigist lähtuvaid infomanipulatsioone ja sekkumisi,

poliitreklaami läbipaistvust, meediavabadust, ajakirjanike ja inimõiguste kaitsjate kaitset,

kodanikuühiskonna tegutsemisruumi, meediapädevust, sõltumatu faktikontrolli toetamist ja

kodanike osalemist. See koostöö aitab ametiasutustel ja sõltumatutel osalejatel tuvastada ohte,

vahetada teavet, parandada oma valmisolekut ja reageerimist ning kaitsta samal ajal

väljendusvabadust. Reformid, mis tagavad demokraatia vastupanuvõime, peaksid olema osa

ühinemise järelevalvest ning suunama tehnilist ja rahalist toetust. Tihe koostöö enne ühinemist

tugevdab liidu kollektiivset vastupanuvõimet.

Järgmised sammud

Komisjon kavatseb

• kaasata õigusriigi olukorda käsitlevasse aruandesse ka teised laienemisprotsessis osalevad

riigid, kui nad on selleks valmis;

18 Euroopa Komisjon, Ühisteatis „Euroopa demokraatia kaitsekilp: tugevate ja vastupanuvõimeliste

demokraatlike riikide võimestamine“, 2025, JOIN(2025) 791 final.

11

• kasutada laienemispaketti, et teha kindlaks pooleliolevad reformid, suunata tehnilist abi ja

hinnata rakendamist järgmises aruandlustsüklis;

• tugevdada koostööd laienemisprotsessis osalevate riikidega põhiõiguste praktilisel

kohaldamisel, pöörata abi andmisel enim tähelepanu täitmise tagamisega tegelevate

asutuste sõltumatusele ja suutlikkusele ning tõhusate õiguskaitsevahendite

kättesaadavusele;

• jätkata laienemisprotsessis osalevate riikidega Euroopa demokraatia kaitsekilbi, sealhulgas

demokraatia kerksuse Euroopa keskuse raames tehtava praktilise koostöö edendamist, muu

hulgas ohtude hindamisel, teabevahetuses, sõltumatu meedia toetamisel ja muudes

vastastikust huvi pakkuvates valdkondades;

• aidata tihedas koostöös Euroopa Prokuratuuriga riikidel edeneda seoses õigusaktide ja

tegevussuutlikkusega, et nad oleksid pärast ühinemist valmis prokuratuuri tegevuses

tulemuslikult osalema, ning tehtud edusamme hinnata;

• teha Euroopa Parlamendi ja nõukoguga koostööd seoses ELi lepingu artikli 7 kohaste

menetlustega.

3. Poliitika

Kui ametiasutused on usaldusväärsed, tegutsevad tulemuslikult ning järgivad ühiseid norme,

saab laienemine tugevdada liidu poliitika mõju selle suurema ulatuse kaudu. Suurem ühtne

turg, parem juurdepääs kriitilise tähtsusega toorainetele, nagu haruldased muldmetallid, ja

suurem tööstussuutlikkus loovad võimalusi kaubanduseks, investeeringuteks ja

majanduskasvuks. Tugevamad energia-, transpordi- ja digivõrgud vähendavad sõltuvust ja

suurendavad julgeolekut. Ulatuslikum õigus-, politsei- ja kodanikukaitsealane koostöö

parandab võimalusi tõkestada piiriülest kuritegevust ja reageerida piiriülestele kriisidele.

Tulevaste liikmete võimekus võib tugevdada liidu välistegevust ja kaitsevalmidust.

Kõik see eeldab ühiste normide tulemuslikku rakendamist ja piiriülest koostööd, piisavat

haldussuutlikkust ja sihipäraseid investeeringuid. Lisatud komisjoni talituste töödokumendis

on esitatud laienemisest tulenevate võimaluste ja probleemide, sellest tulenevate

poliitikalünkade ja poliitika kohandamise võimaluste üksikasjalik analüüs. Allpool on esitatud

peamised valdkondlikud järeldused.

• Vabadus, turvalisus ja õigus. Laienemine laiendaks liidu välispiire ning õigus- ja

õiguskaitsealast koostööd. See eeldab operatiivkoostööd julgeoleku ja rände haldamise

valdkonnas, tulemuslikke ettevalmistusi piiride haldamise ja varjupaiga- ja

rändesüsteemide valdkonnas ning usaldusväärset osalemist ühistes infosüsteemides.

Valmisolekut tuleb praktikas katsetada ning lisaks sellele on vaja tulemuslikku kohtulikku

järelevalvet ning andmekaitse ja põhiõiguste kaitsemeetmeid.

• Ühtne turg. Suurem turg avardaks kaubandus- ja investeerimisvõimalusi. Nende

realiseerumine sõltub acquis’ ühetaolisest kohaldamisest, võrreldavast kaitsetasemest ja

tulemuslikust normide täitmise tagamisest, muu hulgas turujärelevalve, tolli, konkurentsi

12

ja riigiabi, rahvatervise, tarbijakaitse ja tooteohutuse valdkonnas. Enne täielikku osalemist

peavad kandidaatriikide haldusasutused ja reguleerivad asutused näitama, et neil on täielik

ja tulemuslik täitmise tagamise valmisolek. Vajaduse korral võiks töötajate vaba liikumise

suhtes ette näha üleminekumeetmed, tänu millele on võimalik pärast ühinemist avada ELi

tööturud järk-järgult, nagu varasemate laienemisvoorude puhulgi.

• Konkurentsivõime ja kaasav majanduskasv. Laienemine tugevdaks liidu tööstus- ja

innovatsioonibaasi ning laiendaks liidu talendireservi. Tihedam integratsioon koos vajalike

investeeringute ja prioriteetide seadmisega võib tugevdada strateegilisi tööstussektoreid,

Euroopa väärtusahelaid, koostööd teadusuuringute ja innovatsiooni valdkonnas ning ELi

poliitikat hariduse ja oskuste, küberturvalisuse ja digivaldkonnas. See eeldab täielikku

kooskõla liidu majandusjulgeolekualase lähenemisviisiga ning nendes

poliitikavaldkondades tulemuslikuks osalemiseks vajaliku investeerimis- ja

haldussuutlikkuse tugevdamist. Tolliliiduga integreerumine tekitab erilisi rakendamise ja

investeerimisega seotud väljakutseid ning nõuab enne ühinemist ennetava lähenemisviisi

kohaldamist.

• Vähendatud süsinikuheitega majandus ning kestlik ühenduvus. Tugevam ja suurem EL

laiendab ka kohustust vähendada majanduse CO2 heidet ja minna üle puhtale energiale, mis

tagab energiajulgeoleku ning kaitseb samal ajal loodusvarasid ja edendab ringmajandust.

See tugevdaks ELi juhtpositsiooni CO2 heite vähendamisel, puhta tööstuse ja puhta

tehnoloogia valdkonnas. Energia- ja transpordivõrkude integreerimine mitmekesistaks

tarneid, parandaks piiriüleseid ühendusi ja tugevdaks vastupanuvõimet. See nõuab

märkimisväärseid investeeringuid energiavarustuse mitmekesistamisse, toimivatesse

süsteemidesse, võrkudevahelistesse ühendustesse ja koridoridesse, ühilduvaid turu- ja

tehnilisi eeskirju ning koostööd reguleerivate asutuste, võrguettevõtjate ja

naaberliikmesriikide vahel. Samuti tuleb kohandada planeerimis-, järelevalve- ja

rakendamisvahendeid, et laienemine toetaks kogu ühinemisprotsessi vältel liidu energia-,

kliima- ja keskkonnaeesmärke. Laienemisprotsessis osalevad riigid peavad järk-järgult

töötama ELi eesmärkide ja standardite saavutamise nimel nendes kolmes

poliitikavaldkonnas.

• Ühtekuuluvus, põllumajandus ja maaelu areng, toit ja kalandus. Laienemine

suurendaks liidus nii arenguvõimalusi kui ka erinevusi. Investeeringud peaksid toetama

lähenemist, ühenduvust ja struktuurireforme, kusjuures eraldised peaksid olema kooskõlas

liidu eelarve jaoks kokku lepitud raamistikuga. Riiklikel, piirkondlikel ja kohalikel

asutustel peab olema suutlikkus ELi vahendeid tulemuslikult hallata, kontrollida ja

rakendada. Tulevased liikmed suurendaksid ka märkimisväärselt põllumajanduslikku

tootmist ja tugevdaksid liidu toiduga kindlustatuse potentsiaali. Samal ajal suurendaksid

nad survet turgudele ja uutele liikmesriikidele sissetulekutoetuste maksmiseks tuleks leida

vahendid. Ettevalmistused peavad tagama toiduohutuse, looma- ja taimetervise, loomade

heaolu ning turustus- ja keskkonnastandardite täieliku järgimise. Nende tulemusel peab

suurenema suutlikkus hallata põllumajandustoetusi ja ohjata kriise. Kalandus- ja

merenduspoliitika nõuab samuti ühiste normide tulemuslikku rakendamist ning piisavat

haldus- ja kontrollisuutlikkust. Ukraina puhul õigustavad tema põllumajandussektori

13

suurus, struktuur ja väga kõrge tootlikkuse tase võimalikke sihipäraseid kokkuleppeid, mis

piiraksid märkimisväärselt rahalist toetust ja tundlike põllumajandustoodete turulepääsu,

aidates samal ajal Ukrainal taastada juurdepääsu oma varasematele kolmandate riikide

eksporditurgudele.

• Välissuhted, julgeolek ja kaitse. Tulevased liikmed suurendaksid liidu geopoliitilist kaalu

ning tooksid mõnel juhul liidu välistegevusse, kaitsesse ja julgeolekusse märkimisväärset

operatsioonikogemust ja tööstussuutlikkust. See tähendab, et nad peavad täielikult ja

püsivalt järgima ühist välis- ja julgeolekupoliitikat, sealhulgas sanktsioone. Teatavates

laienemisprotsessis osalevates riikides ei ole normide vastavusse viimine selles valdkonnas

veel piisav. Ettevalmistuste käigus seotakse kandidaatide võimed kaitsetööstuse koostöö,

sõjaväelise liikuvuse ning küber- ja hübriidohtude alase ühistööga.

• Halduspoliitika. Tugev halduskoostöö ja -suutlikkus, sealhulgas tugev pettustevastase

võitluse raamistik, on ELi normide tulemuslikuks rakendamiseks väga olulised. Jätkuvad

lihtsustamispüüdlused, koostalitlusvõimelised IT-süsteemid ning ühinemiseelsed toetus- ja

koordineerimisvahendid peaksid aitama laienemisprotsessis osalevatel riikidel

ühinemiseks valmistuda.

Järgmised sammud

Komisjon kavatseb

• jätkata ühinemisläbirääkimiste edenedes igas poliitikavaldkonnas vajalike seadusandlike

kohanduste, haldusalaste ettevalmistuste ja investeeringute kindlaksmääramist, tuginedes

läbivaatamise tulemustele ja lisatud komisjoni talituste töödokumendile;

• teha koostööd liikmesriikide haldusasutuste, reguleerivate asutuste ja liidu asutustega, et

hinnata nõuete täitmise tagamise suutlikkust ja katsetada ühistes infosüsteemides osalemist

juba enne ühinemist;

• valmistada ette riigipõhise toetuse ja üleminekukorra valdkondades, kus läbirääkimiste

käigus peaks ilmnema sellekohane vajadus, muu hulgas sellistes valdkondades nagu

põllumajandus, töötajate ja teenuste liikumine ning ühistes süsteemides osalemine (ning

täpsustada selle korra eesmärgi, kestuse ja läbivaatamise tingimused);

• võtta vajaduse korral 5. teemaplokiga „Ressursid, põllumajandus ja ühtekuuluvuspoliitika“

seotud ühiste seisukohtade eelnõudes arvesse Ukraina suhtes põllumajanduse valdkonnas

kohaldatavat korda.

4. Eelarve

Eelarve peab võimaldama kohandada tegevuspõhimõtteid ja teha investeeringuid vastavalt

läbivaatamise käigus kindlaks tehtud vajadustele. Liidu eelarvest tuleb toetada reforme ja

lähenemist juba enne ühinemist. Eelarve peab võimaldama uute liikmesriikide ühinemist nii,

et see ei mõjutaks ELi prioriteete, ning kaitsma liidu finantshuve kogu protsessi vältel.

Komisjon on teinud ettepaneku tänapäevase mitmeaastase finantsraamistiku kohta aastateks

14

2028–2034,19 mis peaks aitama liidul saavutada oma prioriteete ja eelkõige valmistuda liidu

tulevaseks laienemiseks. Järgmine mitmeaastane finantsraamistik annab põhivastuse 2024.

aasta märtsi teatises20 tõstatatud eelarveküsimustele. ELi välistegevust rahastatakse järgmises

mitmeaastases finantsraamistikus instrumendist „Globaalne Euroopa“,21 toetades

kandidaatriike ja potentsiaalseid kandidaatriike ühinemise suunas liikumisel. Järgmises

mitmeaastases finantsraamistikus eraldatakse uutele liikmesriikidele toetust ka riikliku ja

piirkondliku partnerluse kavade22 ja muude programmide, nagu Euroopa Konkurentsivõime

Fondi23 raames.

ELi eelarve sisaldab ka mehhanismi, mille alusel vaadata mitmeaastane finantsraamistik uute

liikmesriikide liiduga ühinemise korral läbi.24 Peamine mõju on tõenäoliselt seotud kulutustega

põllumajandusele, siseasjadele ja ühtekuuluvuspoliitikale, samuti osamaksetega, mida uued

liikmesriigid teevad liidu eelarvesse, võttes arvesse ühinemisläbirääkimistel kokku lepitud

ülemineku- või muid kokkuleppeid.

Ühinemisettevalmistuste rahastamine

Sellise rahastamiskorra ettevalmistamine algab juba enne ühinemist. Liidu toetus aitab

kandidaatriikidel viia ellu reforme, tugevdada haldussuutlikkust ning vähendada

majanduslikke, sotsiaalseid ja territoriaalseid erinevusi. Samuti valmistab see neid ette liidu

poliitika elluviimiseks ja liidu vahendite haldamiseks pärast ühinemist. Lääne-Balkani ja

Moldova majanduskasvu kavades ning Ukraina rahastus on rahaline toetus juba seotud

kokkulepitud reformide ja investeeringutega. Väljamaksed sõltuvad kindlaksmääratud

tingimuste täitmisest. Sellega premeeritakse edusamme ja suunatakse vahendid selliste

reformide tegemisse, mis edendavad lähenemist ja ühinemisettevalmistusi.

Saadud kogemust on võetud arvesse instrumendis „Globaalne Euroopa“, mis pakub

kandidaatriikide toetamiseks sidusamat ja paindlikumat raamistikku, milles on ühendatud

toetused, laenud, eelarvelised tagatised ja tehniline abi. Toetust kohandatakse vastavalt iga riigi

vajadustele, ühinemisprotsessis tehtud edusammudele ja liidu strateegilistele huvidele. Laenud

ja tagatised võivad võimendada liidu eelarve mõju ning aidata kaasata täiendavaid avaliku ja

erasektori investeeringuid.

Eesmärgipõhistes kavades tuleks toetus siduda reformide ja investeeringutega. Samuti peaks

nende kavadega valmistada laienemisprotsessis osalevaid riike ette kavandamis-, juhtimis- ja

kontrollisüsteemideks, mida kohaldatakse liikmesriikide suhtes. Samal ajal kaasatakse

19 Euroopa Komisjon, Ettepanek: Nõukogu määrus, millega määratakse kindlaks mitmeaastane finantsraamistik

aastateks 2028–2034, 2025, COM(2025) 571. 20 Euroopa Komisjon, Teatis laienemiseelsete reformide ja poliitika läbivaatamise kohta, 2024,

COM(2024) 146 final. 21 Euroopa Komisjon, Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega luuakse instrument „Globaalne

Euroopa“, COM(2025) 551 final.22 Euroopa Komisjon, Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega luuakse Euroopa majandusliku,

sotsiaalse ja territoriaalse ühtekuuluvuse, põllumajanduse ja maaelu, kalanduse ja merenduse, heaolu ja

turvalisuse fond aastateks 2028–2034 ning muudetakse määrust (EL) 2023/955 ja määrust (EL, Euratom)

2024/2509, COM(2025) 565 final. 23 Euroopa Komisjon, Ettepanek: Määrus, millega luuakse Euroopa Konkurentsivõime Fond, COM(2025) 555

final. 24 Euroopa Komisjon, Ettepanek: Nõukogu määrus, millega määratakse kindlaks mitmeaastane finantsraamistik

aastateks 2028–2034, COM(2025) 571 final, artikkel 11.

15

laienemisprotsessis osalevad riigid järk-järgult liidu kulupoliitikasse, vältides sel viisil äkilisi

muutusi ühinemise ajal.

Ühinemist toetavate finantspakettide ettevalmistamine

Kui läbirääkimised hakkavad lõpule jõudma, määrab komisjon kindlaks rahastamise

ülemineku etapid. Need esitatakse iga riigi ühinemise ajakavale vastavas finantspaketis. Kõigi

finantspakettide puhul järgitaks ühesugust lähenemisviisi.

Komisjon esitas 30. juunil 2026 Montenegro finantspaketi, milles seda lähenemisviisi esimest

korda kohaldatakse25. Enne ühinemist koostab iga kandidaatriik „Globaalse Euroopa“ kava,

pidades silmas kavandatud riikliku ja piirkondliku partnerluse kava nõudeid. Uute

liikmesriikide ühinedes integreeritakse nad täielikult riikliku ja piirkondliku partnerluse

kavasse. „Globaalse Euroopa“ kavast saab riikliku ja piirkondliku partnerluse kava eraldamata

komponent. Seda täiendavad ühtekuuluvuspoliitika, ühise põllumajanduspoliitika, siseasjade

ja Interregi valdkonna rahastamispaketid. See tagaks peamiste reformide ja investeeringute

rakendamise järjepidevuse, väldiks Montenegro ühinemise kriitilises etapis puudulikku

rakendamist ning võimaldaks Montenegrol liidu eelarves täielikult osaleda. Täiendavate

kulukohustuste assigneeringutega välditaks praeguste liikmesriikide jaoks ette nähtud rahaliste

vahendite vähendamist ning Montenegrole instrumendi „Globaalne Euroopa“ raames juba

kättesaadavate vahendite ümberpaigutamine võimaldaks kulusid osaliselt kompenseerida.

Selles esimeses paketis kirjeldatakse meetodit, millega finantsmõju kindlaks teha ja seda

läbirääkimiste edenedes arvesse võtta. See ei mõjuta ühinemise aega, mitmeaastase

finantsraamistiku ja ühinemisläbirääkimiste tulemusi ega teiste kandidaatriikide hilisemaid

võimalikke finantspakette. Esimeses paketis hinnatakse uute liikmesriikide eraldisi ja

määratakse kindlaks, kuidas toimub üleminek ühinemiseelselt rahastamiselt liidusisestesse

programmidesse kaasamisele. Samuti selgitatakse selles välja finantsmõju mitmeaastasele

finantsraamistikule ning käsitletakse omavahendeid, halduskulusid ja mis tahes ajutisi hüvitisi

või muid rahastamiskokkuleppeid, nagu ühise põllumajanduspoliitika toetuste ja siseasjade

fondide järkjärguline kasutuselevõtt. Kui ühinemine toimub, võib komisjon esitada

kokkulepitud ühinemistingimuste alusel ettepaneku vaadata mitmeaastane finantsraamistik

läbi, kui see peaks vajalik olema.

Liidu vahendite kaitsmine

Üleminek liiduväliselt rahastamiselt liidusisesele rahastamisele eeldab, et laienemisprotsessis

osalevad riigid suudavad hallata liidu vahendeid tulemuslikult ja vastutustundlikult. Neilt

oodatakse usaldusväärset avaliku sektori finantsjuhtimist, läbipaistvaid hankeid, tulemuslikku

sisekontrolli ja sõltumatut auditit. Samuti peavad nad olema võimelised pettusi, korruptsiooni

ja muid õigusnormide rikkumisi ennetama, avastama, uurima ja nende eest süüdistusi esitama,

nõudma tagasi alusetult kulutatud summad ning tegema tulemuslikku koostööd komisjoni,

Euroopa Prokuratuuri, Euroopa Pettustevastase Ameti ja muude pettusevastases võitluses

osalejatega. Kõike seda tuleks enne ühinemist kontrollida ja tõendada.

25 Euroopa Komisjon, Teatis „Montenegroga peetavate ühinemisläbirääkimiste finantspakett“, 2026, COM (2026)

334 final.

16

Eesmärgipõhiste kavade alusel antav toetus peab sõltuma reformide edenemisest ja riiklike

finantskontrolliprotsesside täiustamisest. Kui tingimused ei ole täidetud, näiteks

finantsjuhtimises esinevate tõsiste puuduste tõttu, tuleks maksed peatada või neid tuleks

vähendada. Ühinemise järelevalve käigus avastatud puuduste kõrvaldamiseks ja riigi

haldussuutlikkuse parandamiseks tuleks anda tehnilist abi.

Eespool nimetatud kontrolle hakatakse pärast ühinemist toetama nende vastavas

kohaldamisalas liidu eelarvekaitsevahenditega. Auditeid, maksete peatamist,

finantskorrektsioone ja sissenõudmisi reguleeritakse finantsmääruse ja konkreetse programmi

reeglitega. Liidu õiguse rikkumisi käsitletakse rikkumismenetluste raames. Õigusriigi

põhimõtte rikkumiste suhtes, mis kahjustavad või võivad tõsiselt kahjustada liidu eelarvet,

kohaldatakse üldist tingimuslikkuse korda.

Järgmised sammud

Komisjon kavatseb

• koostada kavandatava instrumendi „Globaalne Euroopa“ raames eesmärgipõhised

riigikavad, mis seovad ühinemisreformid ja investeeringud rahaliste vahendite

väljamaksmisega, pöörates erilist tähelepanu põhiküsimustega seotud edusammudele;

• jätkata läbirääkimisi Montenegro finantspaketi üle ja esitada muud riigipõhised paketid

siis, kui muud ühinemisläbirääkimised hakkavad lõpule jõudma; täpsustada kulukohustuste

assigneeringud, rahastamise üleminekud ja muudatused, mida nendest tulenevalt tuleb

mitmeaastases finantsraamistikus teha;

• toetada laienemisprotsessis osalevaid riike tehnilise abi, auditite ja ühinemise järelevalve

kaudu, et nad saaksid suurendada oma suutlikkust hallata liidu vahendeid, koguda

omavahendeid, avastada, ennetada ja uurida pettusi, korruptsiooni ja muid õigusnormide

rikkumisi ja esitada nende eest süüdistusi ning nõuda tagasi alusetult kulutatud summad.

III. Järkjärgulise integratsiooni tugevdamine

Liidu poliitikavaldkonnad on liikmete arvu kasvuks valmistudes läbi vaadatud ning

asjakohastele tingimustele vastavad kandidaadid peaksid ühist huvi pakkuvates valdkondades

vastastikku kasulikul viisil juba varem osalema hakkama. Järkjärguline integratsioon toetab

ELi acquis’ rakendamist ning majanduslikku ja sotsiaalset lähenemist ühinemisettevalmistuste

ajal ning kodanikud ja ettevõtjad saavad tihedamast integratsioonist liiduga samm-sammult

üha rohkem kasu. Järkjärguline integratsioon ei asenda, vaid täiendab ja tugevdab

ühinemisprotsessi ning seda tuleks kavandada nii, et see aitaks edendada kogu ühinemiskava

elluviimist. Samuti suurendab see haldussuutlikkust ja vastastikust usaldust ning aitab

ühinemiseks ettevalmistusi teha, olles samal ajal tingimuslik ja tagasipööratav.

1. Sidus, strateegiline ja prognoositav lähenemisviis

17

Lähenemisviisi aluseks on 2020. aasta muudetud laienemismetoodika26. See on loonud

võimaluse tihedamaks integratsiooniks liidu teatavate poliitikavaldkondadega, ühtse turuga ja

liidu programmidega ning võimaldanud tuua liikmesusega kaasneva käegakatsutava kasu ja

kohustused juba ühinemiseelsesse aega.

Nende võimaluste täielikuks ärakasutamiseks tuleks varasem osalemine korraldada sidusa,

tulemuspõhise ja tagasipööratava raamistiku kaudu. Osalemine peab sõltuma

ühinemisettevalmistuste edenemisest, valmisolekust asjaomaste poliitikavaldkondade

tegevuspõhimõtteid rakendada ja strateegilisest kooskõlastamisest liiduga. Kandidaatriigid,

kes on saavutanud mõnes poliitikavaldkonnas teatava ettevalmistuste taseme, peaksid saama

kasutada ka sellele vastavaid võimalusi. Kandidaatide reformiprioriteetides tuleks juhinduda

läbipaistvatest osalemistingimustest.

Ühine raamistik peab olema piisavalt paindlik, et võtta arvesse erinevaid osalemisvõimalusi,

mis sõltuvad iga kandidaatriigi ettevalmistuse tasemest ja sellest, millistes sektorites tooks

varasem osalemine suurimat vastastikust kasu. Oluline on ka kohaldatav õigusraamistik.

Ukraina ja Moldovaga sõlmitud põhjalikud ja laiaulatuslikud vabakaubanduslepingud pakuvad

võimalusi, mis erinevad Lääne-Balkani partneritega sõlmitud stabiliseerimis- ja

assotsieerimislepingute raames pakutavatest võimalustest.

Igal juhul eeldab tihedam integratsioon pidevat vastavusseviimist liidu väärtuste, acquis’ ning

nii ELi kui ka liikmesriikide strateegiliste huvidega. Integratsioonivõimaluste avanemine ja

nende püsimine peaks sõltuma ELi väärtuste ja põhimõtete austamisest ning ühise välis- ja

julgeolekupoliitika täiel määral järgimisest, sealhulgas sanktsioonide rakendamise vallas. See

on ka edaspidi liikmeks saamise peamine tingimus. Osalemist peab toetama suutlikkus tagada

asjaomaste kohustuste täitmine ja sellega kaasnevad mehhanismid, mille abil kaitsta liidu

õiguse autonoomiat ja ühetaolist tõlgendamist.

Poliitika läbivaatamise tulemustele tuginedes kaardistab komisjon olemasolevad järkjärgulise

integratsiooni vahendid poliitikavaldkondade ja laienemisprotsessis osalevate riikide kaupa

ning teeb kindlaks, kas teatavates sektorites on võimalik järkjärgulist integratsiooni rakendada.

Selleks võib olla vaja teha seadusandlikke kohandusi või võtta haldusmeetmeid.

Lõppkokkuvõttes sõltub kõik sellest, kas laienemisprotsessis osalevad riigid otsustavad viia

oma õigusaktid liidu õigusega kooskõlla ja rakendada liidu õigust juba enne ühinemist.

2. Tihedam integratsioon enne ühinemist – prioriteedid

Ühtne turg, konkurentsivõime ja majandusjulgeolek

Ühtne turg on majandusliku lähenemise esimene prioriteet. Varasem integratsioon looks liidu

ettevõtjatele võimalusi, tugevdaks Euroopa väärtusahelaid ja vähendaks strateegilist sõltuvust.

Komisjon teeb kindlaks, millises valdkonnas on õigusaktide vastavusse viimine, sealhulgas

sotsiaalõigustikuga, ja nõuete täitmise tagamise suutlikkus piisavad, et võimaldada

ulatuslikumat osalemist teadusuuringutes, innovatsioonis ja tööstuskoostöös ning vastavalt ka

laialdasemat turulepääsu. Prioriteediks tuleks seada võimalused, millega edendada

ühinemisettevalmistusi ning mis vastavad ühistele majanduslikele ja strateegilistele

26 Euroopa Komisjon, Teatis „Ühinemisprotsessi tõhustamine – Lääne-Balkani riikide usutavad väljavaated saada

ELi liikmeks“, 2020,COM(2020) 57 final.

18

vajadustele. Seejuures tuleks aluseks võtta ka juba sõlmitud lepingud, mis käsitlevad tihedat

majanduslikku integratsiooni ühtse turuga.

Näiteks tuleks valdkondades, kus nõutav vastavusseviimine on saavutatud, edendada

tööstustoodete vastavushindamise ja tunnustamise lepinguid.

Raamistik peaks hõlmama ka uusi strateegilisi sektoreid, nagu pooljuhid, kvanttehnoloogia,

biotehnoloogia, tehisintellekt ja kosmos. Osalemine sõltub iga programmi reeglitest ja vajaduse

korral julgeolekunõuetest.

Sedamööda, kuidas tööstuse ja turu integratsiooni tihendatakse, peaks tegema võimalikuks ka

tundlikes sektorites osalemise. See eeldab, et õigusaktid on acquis’ga investeeringute

taustauuringute, ekspordikontrolli, sanktsioonide rakendamise ja tundlike tehnoloogiate kaitse

valdkonnas vastavusse viidud. Nendes valdkondades osalemise nõuete täitmise hindamisel

tuleks arvesse võtta strateegilist kooskõlastamist, kriitilist sõltuvust ning suutlikkust juhtida

taristu ja tarneahelatega seotud riske. Kui need tingimused ei ole täidetud, tuleks osalemise

ulatust kohaldatava vahendi alusel kohandada.

Energeetika, transport ja digiühendused

Tihedam majanduslik integratsioon sõltub ka energia-, transpordi- ja digiühendustest, mis

võimaldavad Euroopa võrkudel toimida tõhusalt kõikjal liidus. Järkjärgulist osalemist TEN-T

ja TEN-E võrkudes tuleks toetada investeeringutega piiriülestesse ühendustesse, samuti tuleks

teha koostööd reguleerivate asutuste, võrguettevõtjate ja naaberliikmesriikide vahel.

Prioriteediks on tagada mitmekesisem energiavarustus, vastupidavad transpordimarsruudid

ning turvaline ja koostalitlusvõimeline digitaristu27.

Transpordiühendused eeldavad samasugust investeeringute ja tegevusalase koostöö

kombineerimist, lisaks tuleks töötada välja ühised tehnilised standardid ja tõhusamad

piiriülesed menetlused. Laienemisprotsessis osalevad riigid ja naaberliikmesriigid peaksid

tegema kindlaks kitsaskohad ning valmistuma ühiselt taristut ja haldusmenetlusi täiustama. See

aitab tagada, et transpordikoridori ühes osas tehtavad investeeringud parandavad kogu

marsruudi usaldusväärsust.

Nende võrkude usaldusväärsus sõltub ka turvalisest digitaristust ja küberturvalisusest.

Julgeolek, kaitse ja kerksus

Elutähtsate võrkude kaitsmine ja ühistele ohtudele reageerimine eeldab samuti tihedama

julgeoleku- ja kaitsekoostöö tegemist juba enne ühinemist. Prioriteetsed valdkonnad on muu

hulgas kaitsetööstuse koostöö, sõjaline liikuvus, küberturvalisus ja hübriidohtudele

reageerimine ning vajaduse korral panustamine ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika

missioonidesse. Osalemise tingimuseks peaks olema pidev strateegiline kooskõlastamine ja

suutlikkus täita asjakohaseid kohustusi.

27 Euroopa Komisjon, Teatis „Kava REPowerEU“, 2022, COM(2022) 230 final.

19

Kaitsetööstuse koostöö seisukohast pakuvad Euroopa julgeolekumeetmed28 ja Euroopa

kaitsetööstuse programm29 võimalusi ühishangeteks ja tihedamaks tööstuskoostööks,

sealhulgas Ukrainaga, kooskõlas vastavate osalemis- ja rahastamiskõlblikkuse reeglitega.

Ukrainaga koostöös võiks kaitsetööstuse innovatsiooni edendamisel kasutada ära ka Ukraina

ühinemist Euroopa Kaitsefondiga ning ühiseid Euroopa ühishuvi pakkuvaid kaitseprojekte,

mille abil tugevdada ELi kaitsesektori tehnoloogilist ja tööstuslikku baasi.

Kasu kodanikele ja ettevõtjatele

Tihedam integratsioon peab tooma käegakatsutavat kasu ka Euroopa kodanike ja ettevõtjate

igapäevaellu.

Olemasolevatest ELi programmidest saadud kogemused annavad tunnistust lisaväärtusest,

mida toob inimeste üksteisele lähendamine ja järkjärgulise integratsiooni edendamine, eelkõige

programmide „Loov Euroopa“, „Euroopa horisont“ ja „Erasmus+“ kaudu.

Ka ühtne euromaksete piirkond ja ELi rändlusala näitavad, et ühiste nõuete täitmine toob

maksete ja rändluse vallas kasu.

Albaania, Moldova, Montenegro, Põhja-Makedoonia ja Serbia on alustanud ühtse euromaksete

piirkonna kavades osalemist, mis võimaldab tänu kavades osalevatele teenuseosutajatele teha

piiriüleseid euromakseid senisest kiiremini.

Ukraina ja Moldova ühinesid ELi rändlusalaga 1. jaanuaril 2026, tänu millele ei pea nende

riikide kodanikud ega liidust pärit reisijad enam täiendavaid rändlustasusid maksma.

Nõukogu andis 2026. aasta juunis loa alustada läbirääkimisi, et ELi rändlusalaga saaksid

ühineda ka Lääne-Balkani partnerid. See loob võimaluse edasisteks edusammudeks. Komisjon

jätkab vajalike kokkulepete sõlmimist ja ettevalmistuste tegemist, seades osalemise

tingimuseks regulatiivse ja tegevusvalmisoleku.

Kvalifikatsioonide tunnustamine ning haridus- ja liikuvusprogrammid laiendavad töö-,

õppimis- ja teadustöövõimalusi ning tervishoiu- ja elanikkonnakaitsealane koostöö parandab

kriisiks valmisolekut. Komisjon toetab ettevalmistusi edasiseks integratsiooniks ning selge

teabe andmist kodanikele ja ettevõtjatele.

3. Järkjärguline assotsieerumine liidu institutsioonide ja tööstruktuuridega

Assotsieerumisest tuleneva kasu realiseerimiseks on vaja tihedamat halduskoostööd. Seetõttu

peaks osalemine laienema järk-järgult, alates liidu poliitikast ja programmidest ja lõpetades

liidu asutustega. See aitab kandidaatriikide haldusasutustel suurendada suutlikkust ning

võimaldab liidu institutsioonidel ja asutustel katsetada koostööd tulevaste liikmetega.

Muudetud laienemismetoodikas on juba ette nähtud, et kandidaatriigid osalevad liidu peamistel

kohtumistel vaatlejatena. Valdkondades, kus kandidaatriigid on saavutanud vajaliku

vastavusseviimise taseme ja rakendamissuutlikkuse, peaks neil olema võimalik osaleda ka liidu

28 Nõukogu 27. mai 2025. aasta määrus (EL) 2025/1106, millega luuakse rahastamisvahend „Euroopa

julgeolekumeetmed (SAFE) Euroopa kaitsetööstuse tugevdamiseks“. 29 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2025. aasta määrus (EL) 2025/2643, millega luuakse Euroopa

kaitsetööstuse programm (EDIP) ja meetmete raamistik kaitseotstarbeliste toodete õigeaegse kättesaadavuse ja

tarnimise tagamiseks (EDIPi määrus).

20

asutustes, võrgustikes ja tegevusstruktuurides. Vaatlejad aitaksid enne ühinemist kaasa poliitika

ettevalmistamisele ja tegevusalasele koostööle, kuid ei osaleks liidu otsuste tegemises. Kui

kandidaatriikide vaatlejad saavad eksperdirühmades ja asutuste tegevuses rohkem osaleda,

võimaldaks see tutvustada nende valitsustele liidu töömeetodeid ja tugevdada nende

suutlikkust kohaldada liidu poliitikat30.

Komisjon teeb ettepaneku kehtestada asjakohane teavitamist, konsulteerimist ja vaatlemist

käsitlev kord, mida hakataks kohaldama pärast viimast valitsustevahelist konverentsi, millega

viiakse lõpule ühinemisläbirääkimised, aga enne ühinemislepingule allakirjutamist. Komisjon

teeb koostööd Euroopa Ülemkogu ja nõukoguga, et määrata kindlaks kord, millega

reguleeritakse neid kohtumisi ja ettevalmistavate organite tegevust. See etapp peaks

võimaldama ühineval riigil jälgida liidu poliitika arengut, valmistada ette oma seisukohad ja

täita ühinemisel oma institutsioonilisi kohustusi, austades samal ajal institutsioonilist

autonoomiat ja konfidentsiaalsust.

Pärast allakirjutamist tuleks osalemist veelgi suurendada. Euroopa Parlament võib oma

kodukorra kohaselt kutsuda ühineva riigi parlamenti üles määrama vaatlejaid. Komisjon uurib,

millised on võimalused struktureeritud poliitiliseks osalemiseks komisjoni asjakohases

tegevuses, järgides täielikult aluslepinguid, komisjoni institutsioonilist autonoomiat ja

kollegiaalsuse põhimõtet. Kui kandidaatriigid täidavad selles etapis ka ühtse turu õigusaktide

nõudeid, olekski ettevalmistused lõpule viidud. Seetõttu tuleks kaaluda, kuidas sellises

olukorras olevad kandidaatriigid saaksid juba ühtse turu asjaomastes osades osaleda.

Nendes ettevalmistustes saab kasutada varasemate laienemiste kogemusi. 2004. aastal määrati

iga uue liikmesriigi volinik pärast ühinemist tööle mõne ametisoleva voliniku juurde, ilma et

neil oleks olnud kuni uue komisjoni ametisse astumiseni eraldi vastutusala. Ühinemiseelne

osalemine ei saa siiski anda kolleegiumi liikmeks saamise ega otsustusõigust.

4. Järkjärgulise integratsiooni realiseerimine

Komisjon algatab laienemisprotsessis osalevate partneritega, kes on ühinemisega seotud

reformide tegemisel edukad, järkjärgulise integratsiooni teemal iga-aastase dialoogi. Iga

dialoogi käigus vaadatakse läbi osalemine järkjärgulise integratsiooni mehhanismides ja

tehakse kindlaks täiendavad võimalused. Seejärel selgitatakse välja veel täitmata nõuded ning

määratakse kindlaks vastutavad asutused ja järgmises etapis vajalik tehniline või rahaline

toetus. Nende meetmete tulemused vaadatakse läbi järgnevate dialoogide käigus.

Sihtotstarbeline osa kavandatava instrumendi „Globaalne Euroopa“ raames antavast toetusest

tuleks eraldada dialoogide käigus kindlaks tehtud järkjärgulise integratsiooni vajaduste

rahuldamiseks. Sellega toetataks investeeringuid, haldussuutlikkust, õigusnormide

rakendamist ja infosüsteeme, mis on vajalikud selleks, et liidu poliitikas ja programmides

tulemuslikult osaleda. Need vajadused tuleks kindlaks määrata riiklikes kavades, milles tuleks

ühtlasi kavandada, kuidas rahastada reforme ja ettevalmistusi, millest osalemine sõltub.

30 Näiteks alustas Euroopa Liidu Intellektuaalomandi Amet hiljuti ELi eelarvetoetuse abil koostööd teatavate

laienemisprotsessis osalevate partnerite intellektuaalomandiametitega, et pakkuda neile tuge acquis’ga vastavusse

viimisel, suutlikkuse suurendamisel ja intellektuaalomandiga seotud ELi acquis’ täitmise tagamisel.

21

Rahastamine ja varasem osalemine eeldavad pidevat nõuetele vastavust. Iga järkjärgulise

integratsiooni meetme puhul tuleks täpsustada asjakohane acquis, osalemistingimused ja

järelevalvekord. Osalemisega peab kaasnema pidev vastavusseviimine acquis muudatustega,

tulemuslik kontroll ja koostöö liidu asutustega.

Kui neid kohustusi ei täideta, peab olema võimalik osalemine tagasi pöörata. Kui see on

põhjendatud, tuleks osalemine peatada või lõpetada. Parandusmeetmed peaksid olema

proportsionaalsed ja piirduma asjaomase poliitikavaldkonnaga, kui tegemist on sektoripõhise

puudusega. Suurem tagasilangus põhialustes või strateegilises kooskõlastamises võib

õigustada ulatuslikumat reageerimist kohaldatavate instrumentide alusel. Osalemise peatamise

ja taastamise tingimused tuleks eelnevalt kindlaks määrata. Vastavas otsuses tuleks välja tuua,

millist rikkumist see puudutab ja millises ulatuses piirangut kohaldatakse, ning määrata

kindlaks osalemise taastamiseks vajalikud parandusmeetmed.

Järgmised sammud

Komisjon kavatseb

• esitada liikmesriikidega konsulteerimiseks kaardistamise tulemused ning sidusa,

strateegilise ja prognoositava lähenemisviisi, mida järkjärgulise integratsiooni suhtes

kohaldada;

• algatada laienemisprotsessis osalevate partneritega, kes on ühinemisega seotud reformide

tegemisel edukad, järkjärgulise integratsiooni teemal iga-aastase dialoogi; leppida kokku

järelmeetmetes, mida kohaldada täitmata nõuete, täiendavate võimaluste, vastutavate

asutuste ja nende täitmiseks vajaliku toetuse suhtes;

• laiendada kooskõlas ühinemise edenemisega osalemist liidu programmides, asutustes,

eksperdirühmades ja tegevusstruktuurides; teha kindlaks ülesanded ja

haldusettevalmistused, mis on vajalikud tulemuslikuks osalemiseks vastavalt

kohaldatavatele normidele;

• teha koostööd Euroopa Parlamendi, Euroopa Ülemkogu ja nõukoguga, et kehtestada pärast

viimast valitsustevahelist konverentsi asjakohane teavitamist, konsulteerimist ja vaatlemist

käsitlev kord, ning uurida pärast ühinemislepingule allakirjutamist võimalusi

institutsioonilist osalemist süvendada;

• määrata kavandatava instrumendi „Globaalne Euroopa“ riiklikes kavades kindlaks

järkjärguliseks integratsiooniks vajalikud investeeringud, suutlikkus ja süsteemid;

• kaasata laienemisprotsessis osalevad riigid selliste uute meetmete väljatöötamisse, mille

abil kaitsta ELi turgu.

IV. Tulevastes ühinemislepingutes sisalduvad kaitsemeetmed

Läbirääkimiste käigus saavutatud vastavus peab jätkuma ka pärast ühinemist. Liikmesus toob

kaasa nii laiemad õigused kui ka kohustused. Nagu läbivaatamise käigus rõhutati, sõltub

22

laienenud liidu edu sellest, kui tulemuslikult ühiseid norme rakendatakse. Ühinemisprotsessi

käigus tagatakse õigusriigi põhimõtte, demokraatia ja põhiõiguste püsiv järgimine ning

ühinemislepingutega nähakse ettekaitsemeetmed, mille abil vastavusega seotud tõsiste

puudustele korral pärast ühinemist reageerida.Need kaitsemeetmed peaksid täiendama liidu

üldisi vahendeid ajutiste ja sihipäraste õiguskaitsevahenditena.

1. Eesmärk ja ühised põhimõtted

Nagu on märgitud 2025. aasta teatises ELi laienemispoliitika kohta,31 peaksid tulevased

ühinemislepingud sisaldama tugevamaid kaitsemeetmeid, mida rakendada juhul, kui

läbirääkimiste käigus eelkõige õigusriigi, demokraatia ja põhiõiguste valdkonnas võetud

kohustuste täitmisel esineb tõsiseid tagasilangusi. Komisjon teeb ettepaneku nende

kaitsemeetmete ühise raamistiku kohta.

Raamistikus tuleks ette näha selged kaitsemeetmete aktiveerimise alused ja nende kohaldamise

tähtajad. Otsused peaksid olema nõuetekohaselt põhjendatud ning põhinema objektiivsetel ja

kindlatel tõenditel. Meetmete suhtes tuleks kohaldada kohtulikku kontrolli ja need tuleks

korrapäraselt läbi vaadata, ning kui neid õigustavad asjaolud ära langevad, tuleks neid muuta

või need tühistada.

Kaitsemeetmed peaksid olema proportsionaalsed leitud puuduste laadi, raskusastme ja mõjuga

ega tohiks minna kaugemale sellest, mis on vajalik nende puuduste kõrvaldamiseks. Meetmed

peaksid üldjuhul olema suunatud asjaomasele sektorile. Kui puudused on süsteemsed, võib olla

põhjendatud ulatuslikum reageerimine asjaomase kaitseklausli raames. Meetmete ulatus ja

kohaldamine peaks looma tasakaalu liidu toimimise kaitsmise ja liikmesusest tulenevate

õiguste säilitamise vahel.

2. Valdkondlikud kaitsemeetmed ja ühinemiseelne järelevalve

Tulevastes ühinemislepingutes tuleks säilitada kolm varasemate laienemiste käigus välja

töötatud poliitilist kaitsemeedet:

• majanduslik kaitseklausel, mida kohaldatakse tõsiste raskuste korral, mis mõjutavad

teatavat majandussektorit või geograafilist piirkonda;

• siseturu kaitseklausel, mida kohaldatakse juhul, kui ühinemisläbirääkimiste käigus võetud

kohustusi ei täideta, millega kahjustatakse olulisel määral siseturu toimimist või

ohustatakse liidu finantshuve või esineb otsene oht, et sellised tagajärjed võivad

realiseeruda;

• justiits- ja siseküsimuste kaitseklausel, mida kohaldatakse juhul, kui klausliga hõlmatud

acquis’ ülevõtmisel või rakendamisel, sealhulgas õigusalase koostöö ja vastastikuse

tunnustamise vallas, esineb tõsiseid puudusi või otsene oht, et need võivad tekkida.

Need kaitsemeetmed on oma olemuselt ajutised. Eelmised ühinemislepingud võimaldasid neid

kasutada kolm aastat pärast ühinemist. Tulevaste lepingutega tuleks seda ajavahemikku

märkimisväärselt pikendada, et anda piisavalt aega rakendamise kohta usaldusväärsete

31 Euroopa Komisjon, Teatis ELi laienemispoliitika kohta, 2025, COM(2025) 690 final.

23

andmete kogumiseks. Leping peaks võimaldama ka kaitsemeetmete aktiveerimise perioodi

pikendamist kindlaksmääratud tingimustel, tuginedes komisjoni hinnangule.

Perioodi, mille jooksul võib kaitseklauslile tugineda, tuleks eristada selle klausli alusel vastu

võetud meetmete kestusest. Enne kaitsemeetmete aktiveerimise perioodi lõppu vastu võetud

meetmete kohaldamist võib jätkata üksnes seni, kuni neid õigustavad tingimused püsivad.

Need tuleks korrapäraselt läbi vaadata ja neid tuleks muuta või need tühistada vastavalt

ühinemislepingus sätestatud tingimustele.

Kaitsemeetmete kasutamise toetamiseks hindab komisjon alates läbirääkimiste lõpetamisest

kuni ühinemiseni kohustuste täitmist ja säilitamist. Ta annab sellest korrapäraselt aru Euroopa

Parlamendile ja nõukogule.

Tulevased ühinemislepingud peaksid sisaldama ka üldist järelevalveklauslit allakirjutamise ja

ühinemise vaheliseks ajaks. Ühinemiseelne järelevalve peaks kuni ühinemiseni tuginema muu

hulgas komisjoni asjaomastele tabelitele ja aruannetele. Järelevalve käigus tuleks puudused

varakult välja selgitada ja määrata kindlaks vajalikud parandusmeetmed. Tõsiste probleemide

tekkimisel peaks nõukogul olema võimalik võtta komisjoni ettepaneku põhjal vastu

asjakohased meetmed, mille fookuses on kõnealused kohustused. Ühinemislepinguga tuleks

ette näha, et asjakohaste meetmete üle võib otsustada enne ühinemist ja vajaduse korral võivad

need jõustuda alates liikmeks saamise päevast.

Kui järelevalve käigus leitakse, et enne liikmeks saamise päeva on toimunud tagasilangus,

mille korrigeerimiseks ei piisaks sihipärastest meetmetest, võiks viimase abinõuna kasutada

edasilükkamisklauslit. See võimaldaks ühinemise komisjoni hinnangu alusel edasi lükata.

Klausel peaks tuginema objektiivsetele kriteeriumidele ja sellega tuleks kehtestada

proportsionaalne edasilükkamisperiood. Otsuste tegemise kord määratakse kindlaks hiljem.

Kõnealuse perioodi jooksul hindab komisjon veel kõrvaldamata puudusi uuesti.

3. Institutsiooniline kaitseklausel

Institutsioonilist toimimist või liikmesusest tulenevaid kohustusi mõjutavate rikkumiste vastu

on vaja kaitset, mis läheb valdkondlikest kaitsemeetmetest kaugemale. Selleks võiks kasutada

ajutist institutsioonilist kaitseklauslit, mille kohaselt käsitleda lojaalse koostöö põhimõtte ja

ELi lepingu artiklis 2 sätestatud väärtuste tõsiseid rikkumisi. Õigusriigi põhimõtete ja

põhiõiguste harta rikkumisi, mis mõjutavad ELi vahendite rakendamist, kavatsetakse käsitleda

horisontaalsete tingimuste alusel, mis kehtestatakse riikliku ja piirkondliku partnerluse kavade

raames, mida kandidaatriigid rakendavad alates liiduga ühinemise päevast. Kogu ELi eelarve

suhtes kohaldatakse ka edaspidi tingimuslikkuse määrust.

Sellistele rikkumistele reageerimisel tuleks arvesse võtta nende laadi, raskusastet ja mõju ning

eriti raskete juhtumite korral võidakse hääleõigus nõukogus peatada. Meetmete fookuses peaks

võimaluse korral olema mõjutatud poliitika; kui tegemist on süsteemsete puudustega, võib

põhjendatud olla ka ulatuslikum reageerimine.

Meetmeid võetakse komisjoni ettepaneku või liikmesriikide põhjendatud taotluse alusel. Need

loetakse vastuvõetuks, kui nõukogu ei ole neid kindlaksmääratud aja jooksul kvalifitseeritud

häälteenamusega tagasi lükanud.

24

Kaitseklauslit kohaldataks 15 aastat pärast ühinemist. Kõigi meetmete suhtes kohaldataks

kohtulikku kontrolli ja nõukogu vaataks need korrapäraselt läbi Meetmed tuleks korrapäraselt

läbi vaadata ja kui neid õigustanud probleemid on lahendatud, tuleks neid muuta või need

tühistada.

Kaitsemeede täiendaks ELi lepingu artiklit 7, mitte ei asendaks seda. Sellega nähtaks ette

ajutine spetsiifiline mehhanism, mida rakendada esimestel ühinemisjärgsetel aastatel

erandlikes olukordades. Artikkel 7 säilitaks oma keskse rolli liidu väärtuste kaitsmisel.

Kaitsemeetme kasutamine tuleb kooskõlastada muude menetlustega, et reageerimine oleks

tulemuslik ja kombineeritud meetmed jääksid proportsionaalseks.

4. Täiendav kord

Schengeni acquis’ täielikuks kohaldamiseks tuleb pärast vajalike tingimuste kontrollimist võtta

vastu eraldi nõukogu otsus. Komisjon teeb ettepaneku võtta eraldi arvesse vastastikuse

usalduse seisukohast olulisi õigusriigi tingimusi, nagu kohtusüsteemi, korruptsioonivastaste

menetluste, politseitöö ja piirihalduse toimimine. Neid tingimusi tuleks Schengeni acquis’

rakendamise seisukohast hinnata kohaldatava hindamis- ja otsuste tegemise menetluse kaudu.

Veel üks võimalus puudutab otsustusõiguse kasutamist liikmesuse esimestel aastatel. Uus

liikmesriik võtaks kohustuse, et ta ei seisa teatava aja jooksul vastu nõukogu ja Euroopa

Ülemkogu otsustele, mis käsitlevad tulevasi laienemisi ja on seotud kahepoolsete vaidlustega.

Selliseid kahepoolseid küsimusi, mis ei ole seotud ühinemiskriteeriumidega, tuleks käsitleda

asjakohaste kahepoolsete või rahvusvaheliste mehhanismide kaudu. Asjaomane kohustus

määrataks kindlaks ühinemislepingule lisatavas deklaratsioonis.

Läbirääkimistel võib ilmneda ka vajadus näha ette üleminekukord, mida kohaldada töötajate ja

teenuste vaba liikumise, põllumajanduse, tundlike toodete, rahastamise ning ühistes

süsteemides ja võrgustikes osalemise suhtes. Sellise korra fookuses peaks olema kindlaks

tehtud riskid, see peaks jääma proportsionaalseks ja ajaliselt piiratuks ning vajaduse korral

tuleks see läbi vaadata. Kui objektiivsed asjaolud seda nõuavad ja kandidaatriik sellega

nõustub, võib ühinemislepinguga ette näha ka erikorra – näiteks valdkonnapõhised

kaitseklauslid, muu hulgas põllumajanduse vallas –, mida kohaldataks tavapärasest

üleminekuperioodist kauem ja mis vaadataks korrapäraselt läbi.

Selleks et läbirääkimistel sellist korda arutada, esitab komisjon liidu seisukohti käsitlevad

ettepanekud järgmiste peatükkide kohta: 34. peatükk (Institutsioonid), 35. peatükk (Muud

küsimused) ja 33. peatükk (Finants- ja eelarvesätted) ning vajaduse korral asjaomaste

valdkondlike peatükkide kohta. Ettepanekud sisaldavad vajalikke aluslepingu sätteid, lisasid ja

kohustusi, alustades Montenegro ühinemistingimustega.

Järgmised sammud

Komisjon kavatseb

• teha vajaduse korral ettepaneku ühinemislepingute kaitseklauslite kohta;

• esitada ettepanekuid, mis käsitlevad liidu seisukohti 34. ja 35. peatüki kohta ja sisaldavad

muu hulgas ühinemislepingutes eespool nimetatud kaitsemeetmete kohta kavandatavaid

sätteid;

25

• kohaldada seda lähenemisviisi esmalt Montenegro ühinemistingimuste suhtes.

V. Valmisoleku realiseerimine

Käesolevas teatises ja laienemiseelse läbivaatamise järeldustes nähakse ette, kuidas saavutada

liidu pikaajalisi eesmärke, ning käsitletakse liidu prioriteetide ja poliitikaga seotud

põhiküsimusi ja suutlikkust tegutseda laiema liiduna. Neis määratakse kindlaks, milliseid

muudatusi ja reforme peaks EL kaaluma, et muuta oma poliitika- ja juhtimisraamistik

tulevikukindlaks ning saada laienemisest vastastikust kasu.

Komisjon kutsub Euroopa Parlamenti ja nõukogu üles jätkama institutsioonilisi ettevalmistusi

ja töötama oma vastutusala piires välja poliitikameetmeid. Ta teeb koostööd liikmesriikide ja

laienemisprotsessis osalevate riikidega, et siduda ettevalmistused läbirääkimiste edenemisega,

laiendada järkjärgulist integratsiooni vastastikust huvi pakkuvates strateegilistes valdkondades

ning määrata kindlaks kaitsemeetmed, milles tuleb ühinemislepingutes kokku leppida.

Selleks et kaasata ettevalmistustesse kodanikke ja sidusrühmi, korraldab komisjon praeguste

ja tulevaste liikmesriikide kodanike, ettevõtjate, sotsiaalpartnerite ja kodanikuühiskonna

esindajatega dialooge, muu hulgas liidu delegatsioonide võrgustiku kaudu. Arutlusele tulevad

sellised teemad nagu laienemisest saadav vastastikune kasu ning vajalikud kohandused ja

kaitsemeetmed.

Tuginedes varasemate laienemiste käigus saadud kogemustele, esitab komisjon 2026. aasta

laienemisteatises soovituslikud tegevuskavad, milles nähakse ette edasised sammud, mida

kavatsetakse läbirääkimistega kõige kaugemale jõudnud riikide – Montenegro, Albaania,

Moldova ja Ukraina – ühinemisprotsessis astuda, tingimusel et need riigid säilitavad reformide

tempo.

Tegevuskavad ei mõjuta läbirääkimiste tulemust ega kiirust, kuid on nii kandidaatriikidele kui

ka nõukogule läbirääkimistel tugipunktiks. Muudetud laienemismetoodika tagab suurema

prognoositavuse ja sellele tuginevad tegevuskavad võimaldavad paremini prioriteete seada,

järjestust määrata ja protsessi jälgida. Saavutustel põhineva hindamise põhimõtte kohaselt

sõltub ühinemisläbirääkimiste tempo ka edaspidi sellest, kas läbirääkimisi pidavad riigid

teevad edusamme ja viivad lõpule reformid, mis on vajalikud ELi liikmesuse tingimuste

täitmiseks.

Ühinemisprotsess jääb rangeks ja tulemuspõhiseks ning osalemine, kasu ja kohustused on

otseses seoses reformide elluviimise, rakendamissuutlikkuse ja strateegilise

kooskõlastamisega. Kuid range ja tulemuspõhine protsess ei tähenda, et eurooplased peavad

tulemusi kaua ootama. Nii liikmesriikide kui ka laienemisprotsessis osalevate riikide

kodanikud ja ettevõtjad peavad tundma protsessi igas etapis, et Euroopa pakub käegakatsutavat

kasu.

    Resolutsiooni liik: Riigikantselei resolutsioon Viide: Välisministeerium /  / ; Riigikantselei /  / 2-5/26-02085

Resolutsiooni teema: EL laienemiseelsete reformide teemaline teatis

Adressaat: Välisministeerium Ülesanne:  Tulenevalt Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse § 152` lg 1 p 2 ning Vabariigi Valitsuse reglemendi § 3 lg 4 palun valmistada ette Vabariigi Valitsuse seisukoha ja otsuse eelnõu järgneva algatuse kohta, kaasates seejuures olulisi huvigruppe ja osapooli:

- COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE EUROPEAN COUNCIL, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Preparing for a wider Union, COM (2026)705

EISi toimiku nr:26-0468 Tähtaeg: 13.11.2026

Adressaat: Riigikantselei Ülesanne: Palun esitada oma sisend Välisministeeriumile seisukohtade kujundamiseks antud eelnõu kohta (eelnõude infosüsteemi (EIS) kaudu). Tähtaeg: 06.11.2026

Lisainfo: Eelnõu on kavas arutada valitsuse 26.11.2026 istungil ja Vabariigi Valitsuse reglemendi § 6 lg 6 kohaselt sellele eelneval nädalal (18.11.2026) EL koordinatsioonikogus. Esialgsed materjalid EL koordinatsioonikoguks palume esitada hiljemalt 13.11.2026.

Kinnitaja: Nele Grünberg, Euroopa Liidu asjade direktori asetäitja Kinnitamise kuupäev: 19.10.2026 Resolutsiooni koostaja: Sandra Metste [email protected],  

.