EUROOPA PARAMENDI JA NÕUKOGU MÄÄRUS,
Millega kehtestatakse liikmesriikides eluaseme taskukohasuse ja kättesaadavuse tagamiseks võetavata meetmete raamistik (taskukohaste eluasemete õigusakt)

Hinnang

1. Määruse vajalikkus ja eesmärk:
Määruse 2026/0268 eesmärgiks ei ole ühtlustada liikmesriikide eluasemepoliitikat ega kohustada ametiasutusi turule sekkuma, vaid eesmärgiks on luua menetluslik alus tagamaks, et võetavad piirangud oleksid proportsionaalsed, mittediskrimineerivad, läbipaistvad ja läbivaadatavad. Määrus reguleerib eelkõige kahte liiki piiranguid, milleks on lühiajalise majutuse üüriteenuste osutamise piiramine eluruumis, mida ei kasutata majutaja peamises elukohaks, ning elamukinnisvara ja maa omandamist või kasutamist muul eesmärgil kui peamine elukoht. Ühtset raamistikku on vaja eelkõige, et seista süveneva eluaseme taskukohasuse ja kättesaadavuse kriisile vastu, mis avaldub eelkõige linnades, suurlinnapiirkondades ja turismikohtades. Suurenenud nõudlus, mida süvendab eluruumide kasutamine muul otstarbel kui alalise elukohana (nt lühiajaliseks majutuseks või investeeringuks), survestab üür- ja kinnisvarahindu, muutes eluaseme kättesaamatuks eelkõige väiksema ja keskmise sissetulekuga leibkondadele, noortele ning elutähtsate kutsealade töötajatele.
Pakutavate meetmete eesmärk on säilitada eluase pikaajaliseks eluasemena kasutamiseks ning leevendada survet eluaseme taskukohasusele ja kättesaadavusele, jättes eluasemepoliitika peamiselt riigi, piirkonna ja kohaliku omavalitsuse pädevusse. Sellised meetmed võivad mõjutada siseturu vabadusi ning kuuluvad seega liidu õiguse kohaldamisalasse. Seejuures määrus sätestab, et lühiajalise majutuse üüriteenustega seotud meetmete puhul kohaldatakse määrust üksnes juhul, kui sellised meetmed võetakse vastu eesmärgiga tagada eluaseme taskukohasus ja kättesaadavus eluasemenappusega piirkondades. Lühiajalise majutuse üüriteenustega seotud meetmete puhul kohaldatakse ettepanekut üksnes juhul, kui sellised meetmed võetakse vastu eesmärgiga tagada eluaseme taskukohasus ja kättesaadavus eluasemenappusega piirkondades. Ettepaneku eesmärk on tagada, et need meetmed on kohandatud lühiajalise majutuse üüritegevuse vormidele, mis oma ulatuse, sageduse või ärilise laadi tõttu vähendavad tõenäolisemalt eluaseme kättesaadavust pikaajaliseks eluasemena kasutamiseks. Maa ja elamukinnisvara omandamist või kasutamist mõjutavate meetmete puhul kohaldatakse ettepanekut üksnes juhul, kui sellised meetmed võetakse vastu eesmärgiga tagada eluaseme taskukohasus ja kättesaadavus eluasemenappusega piirkondades. Seetõttu võib see hõlmata näiteks piiranguid muuks kui peamise eluasemena kasutamiseks; nõuet, et taskukohast elamukinnisvara kasutab selle omanik või see on mõeldud teatud liiki leibkondadele, sealhulgas esmakordsetele ostjatele või väiksema ja keskmise sissetulekuga leibkondadele; meetmeid, mis käsitlevad pikka aega tühjalt seisvaid eluruume; või deklareerimisnõudeid seoses kavandatava kasutamisega enne omandamist või kasutusotstarbe muutmise keeldu, kui eluruume kasutatakse eluaseme asemel ärilisel või ametialasel otstarbel.
Ekspertarvamuste kogumise käigus hinnati mitut erinevat varianti poliitika kasutusele võtmiseks. Eelistatud valikuks oli ühise raamistiku kehtestamine, millega reguleeritakse eluasemega seotud meetmeid, mis mõjutavad siseturu vabadusi. Selles ühendatakse ühine eluasemenappuse hindamise metoodika põhjendatuse, proportsionaalsuse, läbipaistvuse ja korrapärase läbivaatamise nõuetega, säilitades samal ajal riikliku, piirkondliku ja kohaliku kaalutlusõiguse selle üle, kas ja kuidas sekkuda.

2. Kavandatavad meetmed ja nende kohaldamise tingimused:
• Eelkõige soovitakse kehtestada teatud piirangud muuks kui peamise eluasemena kasutamiseks.
• Soovitakse lisada nõue, et taskukohast elamukinnisvara kasutab selle omanik või see on mõeldud teatavat liiki leibkondadele, sealhulgas esmakordsetele ostjatele või väiksema ja keskmise sissetulekuga leibkondadele.
• Soovitakse lisada meetmeid, mis käsitlevad pikka aega tühjalt seisvaid eluruume või lisada deklareerimisnõuded seoses kavandatava kasutamisega enne omandamist või loanõuded seoses kasutusotstarbe muutmisega, kui eluruume kasutatakse eluaseme asemel ärilisel või ametiaalasel otstarbel.
Sellised meetmed peaksid põhinema objektiivsetel tõenditel, olema territoriaalselt ja sisuliselt asjakohaselt suunatud, piirduma üksnes sellega, mis on vajalik taotletava eesmärgi saavutamiseks, olema piiratud kestusega, järgima õiguskindlust ja õiguspäraseid ootusi ning neid peaks saama tõhusalt kohtulikult kontrollida. Kui pädev asutus kavatseb võtta vastu käesoleva määruse kohase meetme, peaks ta hindama asjaomase piirkonna eluasemenappust hinna ja sissetuleku suhte ning aja jooksul toimunud kasvu alusel koos muude näitajatega, mis võimaldavad tõendada, et eluasemenappus tulevikus tõenäoliselt ei vähene. Asjaolu, et piirkond vastab eluasemenappuse kriteeriumidele, ei tohiks automaatselt tähendada seda, et pädev asutus peaks võtma käesoleva määruse alusel vastu meetmeid.
Õiguskindluse ja õiguspäraste ootuste kaitsmiseks tuleks juhul, kui pädevad asutused võtavad vastu meetmeid, millega piiratakse elamukinnisvara või maa omandamist või kasutamist, kohaldada omandamisega seotud tingimusi üksnes sellise vara suhtes, mis on omandatud pärast meetme kohaldamise kuupäeva. Isikute suhtes, kes omandasid vara enne seda kuupäeva, ei tohiks seetõttu kohaldada kõnealuse omandamisega seotud uusi piiranguid, mis on kehtestatud käesoleva määrusega.

3. Kavandatavate meetmete sisu ja kohaldamispiirangud:
Määruse artikkel 5 kohaselt pädev asutus võib võtta mis tahes järgmisi meetmeid, kui need on põhjendatud vajadusega kaitsta eluaseme taskukohasust ja kättesaadavust ning tingimusel, et need meetmed vastavad artiklites 6-7 sätestatud nõuetele.
Selliste meetmetena on artikkel 5 punktides (a) ja (b) toodud välja kaks peamist meedet. Punkti (a) kohaselt meetmega piiratakse juurdepääsu lühiajalise majutuse ühisteenustele või nende osutamist eluruumides, mis ei ole majutaja peamine eluase. Punkti (b) kohaselt meetmega, millega piiratakse sellise maa ja elamukinnisvara omandamist või kasutamist, mida ei omandata ega kasutata peamise elukohana, olenemata sellest, kas seda kasutab omanik või muu isik.
Täiendava kriteeriumina on artiklis 5 toodud välja, et meetmeid, millega piiratakse juurdepääsu lühiajalise majutuse üüriteenustele või nende osutamist üksnes selleks, et kaitsta määruse alusel eluaseme taskukohasust ja kättesaadavust, kohaldatakse sellise majutuse suhtes, mida majutaja ei paku oma peamises elukohas. See tähendab, et oma peamises elukohas ei ole võimalik antud meetmeid kohaldada. Peamine eluase on defineeritud artikkel 4 punktis 4, mille kohaselt on tegemist elamukinnisvaraga, kus füüsiline isik jätkuvalt alaliselt elab ja kus asub ka tema peamine huvide kese, nagu on täpsemalt määratletud liikmesriigi õiguses.
Täiendava välistusena on toodud ka artiklis 9 p 4, et artikkel 5 lõike 1 punktis (b) osutatud meetmeid, mis on seotud pikka aega tühjalt seisva eluruumiga, ei kohaldata, kui tühjalt seismine on põhjendatud, sealhulgas töö, hariduse või koolituse või tervisega seotud ajutise äraoleku, käimasoleva pärimismenetluse, eluruumi kasutamist takistava õigusliku asjaolu või eluruumi elamiskõlbmatuse tõttu. Samuti artikkel 10 p (f) kohaselt artikli 5 lõike 1 punktis b osutatud meetmeid kohaldatakse elamukinnisvara ja maa omandamisele üksnes sellise vara ja maa suhtes, mis on omandatud pärast meetme kohaldamise kuupäeva.

4. Kavandatavate meetmete kooskõla Eesti õiguskorraga (asjaõigus ja võlaõigus)
Euroopa Kohus on küll tunnistanud, et eluaseme kättesaadavuse ja taskukohasuse tagamine võib kujutada endast ülekaalukat avaliku huviga seotud põhjust, mis võib õigustada piiranguid, mis mõjutavad siseturu vabadusi. Hoolimata sellest põhjustavad pakutavad kaks meedet olulise riive kehtiva õiguskorraga nii asja- kui ka lepinguõiguse valdkonnas.
Artikkel 5 p (a) oleva meetme puhul piiratakse juurdepääsu lühiajalise majutuse üüriteenustele või nende osutamisele eluruumides, mis ei ole majutaja peamine eluase. Asjaõigusseaduse (AÕS) § 68 lõike 1 kohaselt on omand isiku täielik õiguslik võim asja üle. Omanikul on õigus asja vallata, kasutada ja käsutada ning nõuda kõigilt teistelt isikutelt nende õiguste rikkumise vältimist ja rikkumise tagajärgede kõrvaldamist. Omand kui asjaõiguslik õiguspositsioon tähendab omaniku jaoks eelkõige omandivabadust ehk omanikule antud ulatuslikku võimu ja otsustusõigust asjaga ümberkäimisel. Omaniku privaatautonoomsed õigused annavad talle õiguse käituda omandiga vastavalt oma äranägemisele. Omandi puutumatuse põhimõte on seejuures sätestatud Põhiseaduses (PS) § 32, mida täiendavad PS § 12 üldise võrdsuspõhiõiguse (omandi võrne kaitstus) ja PS § 19 vaba eneseteostuse õigus. Põhiseaduslik omandi puutumatuse põhimõte tagab omandi kaitse kolmandate isikute ja riigi vastu, tagades samaaegselt efektiivse omandi käsutamise ja kasutamise õiguse. Lähtudes privaatautonoomia ehk enesemääramisõigusest, mis tähendab üksikisiku vabadust ise oma elu korraldada, eelkõige ise vabalt luua, muuta ja lõpetada õigussuhteid tehingute abil, on privaatautonoomia kehtivas õiguses see, mille all mõistetakse eelkõige omanikule seadusega tagatud ulatuslikku võimu ja otsustusõigust talle kuuluva asja suhtes. PS § 32 lg 2 sätestab isikute õiguse oma asja vabalt vallata, kasutada ja käsutada ning lubab neid õigusi kitsendada üksnes seadusega. Omandit võib küll kitsendada seadusega kas üldistes huvides (avalik-õiguslik kitsendus) või konkreetsete isikute (naabrite) huvides (eraõiguslikult), aga siiski selline kitsendus peab olema väga kaalukas. Omandikitsendused, mis on sätestatud seaduses, peavad olema PS-ga kooskõlas ning nende põhiseaduspärasuse tuvastamisel tuleb lugeda seaduspäraseks üksnes seadusandja eesmärk, mis ei ole PS-ga vastuolus.
Meetmed, millega piiratakse juurdepääsu lühiajalise majutuse üüriteenusele nende osutamise keelamisega eluruumides, põhjustab kahtlemata omandiõiguslikku riivet. Omanik ei saa kasutada oma omandit (kinnisasja) viisil, milleks ta seda soovib, olenemata sellest, kas see riive on ajutine või mitte. Teatav riive käsutusele seisneb ka selles, et määrus lubab kehtestada nõudeid, mille kohaselt tohib teatavat elamukinnisvara omandada või kasutada üksnes kindel sihtrühm, näiteks esmakordsed ostjad või väiksema ja keskmise sissetulekuga leibkonnad. Selline piirang riivab omaniku käsutusõigust, kuna kitsendab oluliselt isikute ringi, kellele omanik saab oma vara müüa.
Määrus sätestab ka võimaluse seada elamukinnisvara ja maa omandamise piiranguid isikutele, kes ei kavatse kinnisvara kasutada oma peamise elukohana. See kujutab riivet otsustusvabadusele ja tõenäoliselt ka ettevõtlusvabadusele, kuivõrd avalik võim piirab tehinguid, kus kinnisvara ostetakse puhtalt investeeringuteks, teiseks koduks või üürimise eesmärkidel. Sarnaselt on käsitletud pikka aega tühjalt seisvate eluruumide reguleerimist (v.a olukorras, nt töö, hariduse, tervise või käimasoleva pärimismenetluse tõttu). Täna kehtiva õiguse kohaselt on omanikul täielik võim asja üle ja kui ta soetab kinnisvara oma teiseks koduks, võib see seista tühjana aastakümneid, kartmata, et sellele järgneks omaniku jaoks tagajärgi.
Riive esineb ka võlaõigusseaduse (VÕS) dispositiivsuse põhimõttega. VÕS § 5 kohaselt võib võlaõigusseaduses võlasuhte poolte või lepingupoolte kokkuleppel kõrvale kalduda, kui seaduses ei ole otse sätestatud või sätte olemusest ei tulene, et seadusest kõrvalekaldumine ei ole lubatud või kui kõrvalekaldumine oleks vastuolus avaliku korra või heade kommetega või rikuks isiku põhiõigusi. Dispositiivsuse põhimõttes väljenduvad privaatautonoomia põhimõte ja lepinguvabaduse põhimõte kui eraõiguse aluspõhimõtted. Privaatautonoomia tähendab iseotsustamise õigust, lepinguvabadus väljendub lepingu sõlmimise, sisu ja vormi vabaduses.
Olukorras, kus pädev asutus (nt kohalik omavalitsus) lubab eluasemenappuse piirkondades kehtestada tingimusi, et teatud elamumaad või kortereid tohivad omandada üksnes kindlad isikuterühmad ning et ostja peab seda ise elukohana kasutama, piirab see oluliselt müüja vabadust valida müügilepingu teist poolt ja parimaid tinigimusi kinnisasja võõrandamiseks.
Tegemist on küll lepinguvabaduse riivega, kuid lepinguvabadus ei ole absoluutne põhimõte, mida ei oleks võimalik piirata. VÕS sisaldab hulgaliselt norme, millest ei saa tarbija kahjuks kõrvale kalduda.

5. Kokkuvõte:
Määruse ettepaneku eesmärk on luua ühtne menetlusraamistik meetmetele, millega liikmesriigid, piirkonnad või kohalikud omavalitsused saavad eluasemenappusega piirkondades kaitsta eluaseme taskukohasust ja kättesaadavust. Kavandatavad meetmed võimaldavad piirata lühiajalise majutuse üüriteenuste osutamist eluruumides, mis ei ole majutaja peamine eluase, ning sellise maa ja elamukinnisvara omandamist või kasutamist, mida ei kasutata peamise elukohana. Eesti õiguse seisukohalt võivad need meetmed oluliselt riivata omandipõhiõigust, omaniku kasutus- ja käsutusõigust, lepinguvabadust ning privaatautonoomiat, sest need võivad rakendamise korral piirata nii vara kasutusviisi kui ka isikute ringi, kellele võib kinnisvara võõrandada.
Määrus on kohaldatav kõigis EL liikmesriikides. Konkreetsete meetmete kasutamine on vabatahtlik ning see ei ole liikmesriikidele ega omavalitsustele kohustuslik. Määrus sätestab reeglid ja kriteeriumid juhuks, kui kohalik omavalitsus otsustab oma siseriikliku õiguse alusel selliseid piiranguid rakendada.
Kuigi nimetatud kategooriad (omandiõigus, lepinguvabadus) ei ole absoluutsed ning nende piiramine võib olla põhjendatud ülekaaluka avaliku huviga, kui piirangud kehtestatakse seadusega ja need vastavad põhiseadusest tulenevatele proportsionaalsuse nõuetele, kahtleme selliste piirangute kehtestamises väljapakutud EL õigusaktiga. Meie hinnangul ei ole piisavalt hinnatud eelnõu mõju subsidiaarsuse põhimõttele (mis õigustaks just EL tasemel õiguslikku regulatsiooni), tõusetub ka küsimus KOV põhiseadusliku pädevuse lubamatu piiramise küsimus. Neid küsimusi tuleks VV seisukohas kindlasti käsitleda.

The Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL establishing a framework for measures in Member States to safeguard housing affordability and availability (Affordable Housing Act)
JDM õiguspoliitika osakonna avaliku õiguse talituse märkused
Toetame eesmärki suurendada eluaseme taskukohasuse tagamiseks võetavate meetmete läbipaistvust, põhjendatust ja õiguskindlust. Samas peame oluliseks tagada, et regulatsioon ei piiraks ebaproportsionaalselt liikmesriikide ja kohalike omavalitsuste kaalutlusruumi, et halduskoormus oleks eesmärgiga proportsionaalne ning et regulatsiooni kohaldamisala määravad põhielemendid oleksid piisava selgusega sätestatud alusaktis.
1. Eluasemesurve määratlemise kriteeriumid. Palume täiendavalt põhjendada artiklis 6 sätestatud eluasemesurve tuvastamise kriteeriumide ja lävendite valikut. Eelnõu kohaselt sõltub meetmete rakendamise võimalus suurel määral kindlaksmääratud statistiliste näitajate täitmisest, mistõttu mõjutavad need otseselt regulatsiooni kohaldamisala ja liikmesriikide sekkumisvõimalusi. Arvestades, et eluasemeturud ja eluasemepoliitika kujundamine on olemuselt tugevalt seotud kohalike ja piirkondlike oludega, vajab täiendavat põhjendamist, miks on vajalik kehtestada liidu tasandil niivõrd detailsed ja ühtsed kriteeriumid eluasemesurve tuvastamiseks ning millistele analüüsidele valitud lävendid tuginevad ning kuidas on hinnatud nende sobivust erinevate liikmesriikide ja piirkondade eluasemeturgude kontekstis. Palume kaaluda, kas regulatsioon peaks võimaldama põhjendatud juhtudel arvestada lisaks kvantitatiivsetele näitajatele ka muid objektiivseid asjaolusid, mis võivad viidata eluaseme kättesaadavuse probleemidele. Samuti palume hinnata, kas määruse eesmärke oleks võimalik saavutada ka sellise regulatsiooniga, mis näeb ette eluasemesurve hindamisel arvesse võetavad asjaolud ning meetmete vajalikkuse ja proportsionaalsuse hindamise nõuded, jättes liikmesriikidele suurema kaalutlusruumi konkreetsete arvuliste lävendite ja näitajate määratlemisel. See võimaldaks paremini arvestada kohalike ja piirkondlike eripäradega, säilitades samal ajal määruse eesmärgi tagada meetmete põhjendatus ja võrreldav hindamine.
2. Tõendamiskoormuse proportsionaalsus. Palume hinnata artiklis 9 ette nähtud tõendamisnõuete proportsionaalsust. Eelnõu kohaselt peab pädev asutus enne piiravate meetmete rakendamist tõendama nii olulise negatiivse mõju olemasolu kui ka põhjusliku seose meetme adressaadiks oleva tegevuse ja eluasemeprobleemi vahel. Selliste asjaolude tõendamine võib eeldada ulatuslikke statistilisi ja majanduslikke analüüse ning võib osutuda eelkõige väiksemate kohalike omavalitsuste jaoks märkimisväärselt ressursimahukaks. Seletuskirjas võiks täiendavalt käsitleda, kas ja kuidas on hinnatud kavandatava tõendamiskohustuse halduskoormust ning selle rakendatavust erineva haldusvõimekusega asutuste poolt.
3. Liikmesriikide ja kohalike omavalitsuste kaalutlusruum. Kuigi eelnõu eesmärk ei ole ühtlustada liikmesriikide eluasemepoliitikat, sisaldab see ulatuslikke kohustuslikke menetluslikke ja sisulisi tingimusi meetmete kehtestamiseks, sealhulgas kohustuslikke näitajaid, hindamiskriteeriume, läbivaatamiskohustusi ja põhjendamisnõudeid. Palume täpsustada, millises ulatuses säilib liikmesriikidel ja kohalikel omavalitsustel tegelik kaalutlusruum eluasemepoliitiliste meetmete kujundamisel ning kuidas on tagatud, et eelnõu ei tooks kaasa sisulist harmoniseerimist valdkonnas, mis kuulub peamiselt liikmesriikide pädevusse.