1

Haldusmenetluse seaduse ja Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise

seadus

EELNÕU

14.10.2026

§ 1. Haldusmenetluse seaduse § 73 lõiget 3 täiendatakse uue lausega järgmises sõnastuses:

„Põhjendatud juhul võib minister lahendada vaide haldusakti andnud või toimingu sooritanud

haldusorgani asemel ise.“.

§ 2. Vabariigi Valitsuse seaduses tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 59lõikest 1 jäetakse välja sõnad„järelevalve kohaliku omavalitsuse üksuste

haldusaktide üle,“;

2) paragrahvi 751 tekst muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Haldusjärelevalve on ühe haldusorgani kontroll teise haldusorgani haldusülesande täitmise

üle väljaspool alluvuskorda.

(2) Haldusjärelevalve ese on haldusülesande täitmise õiguspärasuse kontroll ning riigiks

mitteoleva avaliku võimu kandja riikliku haldusülesande täitmise õiguspärasuse ja otstarbekuse

kontroll.“;

3) paragrahvid 752-753 tunnistatakse kehtetuks;

4) seadust täiendatakse §-dega 754-7513 järgmises sõnastuses:

„§ 754. Haldusülesanne

(1) Haldusülesanne on:

1) riigi haldusülesanne, mida ei ole antud ühegi avalik-õigusliku juriidilise isiku pädevusse

täitmiseks tema enesekorraldusõiguse alusel (edaspidi riiklik haldusülesanne);

2) muu haldusülesanne, mida täidab riigiks mitteolev avaliku võimu kandja

enesekorraldusõiguse alusel (edaspidi omavalitsuslik haldusülesanne).

(2) Haldusülesande täitmine on õiguspärane, kui see on õiguspärane haldusmenetluse seaduse

kohaselt.

(3) Haldusülesande täitmine on otstarbekas, kui see on eesmärgipärane. Haldusülesande

täitmine on eesmärgipärane eelkõige, kui see on:

1) kooskõlas Vabariigi Valitsuse, ministeeriumi, kohaliku omavalitsuse üksuse või muu avalik-

õigusliku juriidilise isiku eesmärkidega;

2) tõhus seaduse või selle alusel määratud eesmärgi jaoks;

3) säästlik ja kooskõlas avalike huvidega.

(4) Haldusorgan vastutab enda haldusülesande täitmisel avaliku korra tagamise eest.

Haldusorgani haldusülesande täitmise suhtes ei kohaldata korrakaitseseadust.

2

(5) Käesolevas seaduses haldusjärelevalve kohta sätestatut ei kohaldata:

1) tsiviilõiguslikus suhtes haldusülesannet täitva isiku tegevusele;

2) haldusülesande täitmiseks asutatud eraõigusliku juriidilise isiku tegevusele, välja arvatud

ulatuses, milles nimetatud isik on volitatud haldusülesannet täitma.

§ 755. Haldusjärelevalve teostamise pädevus

(1) Haldusjärelevalve teostamise pädevus on ministeeriumil, kelle valitsemisalasse täidetav

haldusülesanne kuulub, või ministeeriumi volitusel tema valitsemisalasse kuuluval

valitsusasutusel.

(2) Kui kohaliku omavalitsuse üksuse täidetav haldusülesanne ei kuulu ühegi ministeeriumi

valitsemisalasse, määrab Vabariigi Valitsus ministeeriumi, kelle pädevuses on kontrollida

omavalitsusliku haldusülesande täitmise õiguspärasust ning riikliku haldusülesande täitmise

õiguspärasust ja otstarbekust.

(3) Käesoleva paragrahvi lõikes 2 nimetatud ministeerium võib haldusjärelevalvet teostama

volitada enda valitsemisala valitsusasutuse.

§ 756. Haldusjärelevalve teostaja volitused

(1) Haldusjärelevalve teostaja võib riikliku haldusülesande täitmise kontrollimisel:

1) rakendada uurimismeetmeid;

2) anda korralduse haldusülesande õiguspäraseks täitmiseks;

3) anda korralduse riigiks mitteoleva avaliku võimu kandja riikliku haldusülesande täitmise

õiguspäraseks ja otstarbekaks täitmiseks;

4) anda juhiseid haldusülesande õiguspäraseks täitmiseks ning riigiks mitteoleva avaliku võimu

kandja riikliku haldusülesande täitmise õiguspäraseks ja otstarbekaks täitmiseks.

(2) Haldusjärelevalve teostaja võib omavalitsusliku haldusülesande täitmise kontrollimisel:

1) rakendada uurimismeetmeid;

2) anda korralduse haldusülesande õiguspäraseks täitmiseks.

§ 757. Haldusjärelevalve teostaja uurimismeetmed

(1) Haldusjärelevalve teostaja võib rakendada järgmisi uurimismeetmeid:

1) nõuda järelevalvatavalt seletusi ja dokumentide esitamist;

2) küsitleda järelevalvatava asjakohast ametnikku või töötajat;

3) kontrollida meeleliselt või tehnilise vahendi abil järelevalvatava valduses olevat vallasasja,

sealhulgas avada uksi ja kõrvaldada muid takistusi;

4) võtta järelevalvatava valduses olev vallasasi hoiule ning vajaduse korral hoiulevõetud

vallasasi müüa või hävitada;

5) siseneda järelevalvatava territooriumile, piiratud või tähistatud kinnisasjale, ehitisse või

ruumi, sealhulgas avada uksi, väravaid või kõrvaldada muid takistusi;

6) jäädvustada olukord, võtta proove ja näidiseid, samuti teha mõõtmisi või ekspertiisi;

7) rakendada seaduses sätestatud muid haldusjärelevalve meetmeid.

3

(2) Haldusjärelevalve teostaja teatab järelevalvatavale võimaluse korral ette järelevalve

teostamise aja ja viisi.

§ 758. Haldusjärelevalve teostaja korraldus

(1) Haldusjärelevalve teostaja võib anda järelevalvatavale korralduse:

1) haldusakti andmiseks, halduslepingu sõlmimiseks või toimingu sooritamiseks;

2) haldusakti või halduslepingu muutmiseks;

3) toimingu sooritamise lõpetamiseks või keelamiseks;

4) haldusakti osaliselt või täielikult kehtetuks tunnistamiseks või halduslepingu kehtetuks

tunnistamiseks;

5) haldusakti või halduslepingu kehtivuse või toimingu sooritamise osaliseks või täielikuks

peatamiseks.

(2) Haldusjärelevalve teostaja määrab käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud korralduse

täitmiseks mõistliku tähtaja.

(3) Haldusjärelevalve teostaja annab käesoleva paragrahvi lõikes 1 sätestatud korralduse

kirjalikus vormis ja see sisaldab järgmisi andmeid:

1) järelevalvatav, kellele korraldus on antud;

2) andmed korralduse objektiks oleva haldusakti või toimingu kohta;

3) korralduse resolutiivosa vastavalt käesoleva paragrahvi lõike 1 punktidele 1–5;

4) korralduse täitmise tähtaeg;

5) põhjendus korralduse objektiks oleva haldusakti või toimingu õigusvastasuse kohta või

õigusvastasuse ja ebaotstarbekuse kohta;

6) korralduse tegemise kuupäev ning korralduse tegemiseks volitatud isiku nimi ja allkiri.

(4) Järelevalvatav täidab käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud korralduse viivitamata, kuid

järelevalve teostaja määratud tähtaja jooksul.

(5) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud korralduse täidab järelevalvatav asutus.

(6) Käesoleva paragrahvi alusel võib anda korralduse üksikjuhtumi või määratlemata arvu

juhtumite reguleerimiseks.

§ 759. Sunniraha ja vahetu sund haldusülesande täitmise kontrollimisel

(1) Käesoleva seaduse §-s 758 sätestatud korralduse tähtaegselt täitmata jätmise korral võib

haldusjärelevalve teostaja rakendada sunniraha või vahetut sundi.

(2) Teise haldusekandja üle teostatavas haldusjärelevalves on korralduse täitmata jätmise

korral asendustäitmise ja sunniraha seaduses sätestatud korras rakendatava sunniraha

ülemmäär 20 000 eurot.

(3) Haldusjärelevalve teostaja võib haldusülesande täitmise kontrollimisel rakendada vahetut

sundi korrakaitseseaduses sätestatud alustel ja korras. Politsei osutab haldusjärelevalve

4

teostajale abi käesolevas seaduses ettenähtud ametiabi andmise alustel ja korras, kui abi seisneb

vahetu sunni kohaldamises.

§ 7510. Korralduse täitmine järelevalvatava asemel

(1) Kui käesoleva seaduse §-s 758 lõikes 1 sätestatud korraldus on jäetud tähtaegselt täitmata,

võib haldusjärelevalve teostaja täita korralduse järelevalvatava asemel ise järgmiselt:

1) annab järelevalvatava pädevusse kuuluva haldusakti, sõlmib halduslepingu või teeb

toimingu;

2) muudab järelevalvatava pädevusse kuuluvat haldusakti või halduslepingut;

3) lõpetab järelevalvatava pädevusse kuuluva toimingu sooritamise või tagab toimingu

sooritamisest hoidumise;

4) tunnistab järelevalvatava pädevusse kuuluva haldusakti või halduslepingu osaliselt või

täielikult kehtetuks;

5) peatab järelevalvatava pädevusse kuuluva haldusakti või halduslepingu kehtivuse või

toimingu sooritamise.

(2) Haldusjärelevalve teostaja kasutab käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud volitust

käesoleva seaduse § 758 lõikes 1 sätestatud korraldust eelnevalt andmata, kui tegemist on

edasilükkamatu juhtumiga. Sellisel juhul teavitab haldusjärelevalve teostaja sellest viivitamata

järelevalvatavat.

(3) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud asendustäitmise pädevus on haldusjärelevalve

teostajal.

(4) Haldusjärelevalves järelevalvatava asemel korralduse täitmisele kohaldatakse

haldusmenetluse seadust ning asendustäitmise ja sunniraha seadust.

§ 7511. Haldusjärelevalve teostaja juhis

(1) Haldusjärelevalve teostaja võib anda järelevalvatavale juhiseid haldusülesande

õiguspäraseks või õiguspäraseks ja otstarbekaks täitmiseks.

(2) Haldusjärelevalve teostaja juhised on järelevalvatavale ning asutuse ametnikele ja

töötajatele soovituslikud.

(3) Juhise annab haldusjärelevalve teostaja juht või tema volitatud isik. Juhis antakse kirjalikus

vormis.

§ 7512. Vaidluste lahendamine haldusjärelevalves

(1) Kui haldusjärelevalve korras antakse korraldus või juhis käesoleva seaduse § 758 või 7510

alusel, lahendatakse vaidlus järgmiselt:

1) eri ministeeriumide valitsemisalasse kuuluvate valitsusasutuste vaidlused riikliku

haldusülesande täitmise üle lahendavad asjaomased ministrid ja kokkuleppe saavutamata

jäämise korral lahendab vaidluse Vabariigi Valitsus;

5

2) ministeeriumi ja riigiks mitteoleva avalik-õigusliku juriidilise isiku vaidluse riikliku

haldusülesande täitmise üle lahendab minister.

(2) Kui haldusjärelevalve korras antakse korraldus omavalitsusliku haldusülesande täitmise

kohta käesoleva seaduse § 756 lõike 2 punkti 2 alusel, lahendatakse vaidlus

halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud korras.

§ 7513. Haldusjärelevalve kulud

(1) Haldusjärelevalve teostaja täidab järelevalvatava asemel korralduse enda kulul.

(2) Kui haldusjärelevalve teostaja täidab haldusjärelevalve korras antud korralduse

järelevalvatava füüsilise isiku või avalik-õigusliku või eraõigusliku juriidilise isiku asemel,

nõuab haldusjärelevalve teostaja asendustäitmise kulud nimetatud isikult sisse asendustäitmise

ja sunniraha seaduses sätestatud tingimustel ja korras.“;

5) seadust täiendatakse §-ga 1076 ja sõnastatakse järgmiselt:

„Käesoleva seaduse § 753 lõike 8 alusel esitatud protesti vaatab kohus läbi ja lahendab kuni

kaebuse kohta tehtud lõpliku lahendi jõustumiseni kaebuse esitamise ajal kehtinud käesoleva

seaduse redaktsiooni kohaselt.”.

Tallinn, … …………………..2026. a

Liisa-Ly Pakosta, justiits- ja digiminister

1

14.10.2026

Haldusmenetluse seaduse ja Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise seaduse

eelnõu seletuskiri 1. Sissejuhatus

1.1. Sisukokkuvõte

Eelnõu eesmärgiks on paremini tagada isikutele teenuste kättesaadavus, parandada

halduspraktika kvaliteeti ja vähendada bürokraatiat, samuti vähendada halduskohtute koormust.

Vigase ning seega õigusvastase halduspraktika sagenemine on muret valmistav suundumus.

Muret valmistab ka haldusesiseste protsesside venimine ning haldusorganite ükskõiksus

probleemide suhtes (nt planeeringute kehtestamise valdkonnas).1 Selle lahendamiseks leidub

mitmeid viise. Eestis juurdunud mudel halduspraktika vigade parandamiseks on esitada kaebus

halduskohtusse. See tähendab aga halduspraktika vigadega tegelemise koormuse asetamist nii

inimesele kui ka kohtusüsteemile. Otsida tuleks võimalusi vigade parandamiseks ka halduse

sees. Keskne roll avaliku halduse vigade korrigeerimiseks ning väärpraktikate ärahoidmiseks

on tõhus haldusesisene juhtimine ning järelevalve. Tänaseks praktikas juurdunud

vaidemenetlus on praktikas samuti pigem nõrk abinõu halduspraktika vigade korrigeerimiseks

läbi haldusesisese juhtimise. Samas peaks ennekõike ministeerium seisma hea selle eest, et

avaliku halduse väärpraktikad tuvastatakse ning korrigeeritakse.

Seadusemuudatusega lahendatavad probleemid jagunevad üldjoones kolmeks

1. Selgem ja terviklikum haldusjärelevalve regulatsioon aitab tagada, et avalik võim tegutseb

inimese jaoks arusaadavalt, ühetaoliselt ja õiguspäraselt. Kui haldusülesande mõiste,

järelevalve ese ning riikliku ja haldusjärelevalve piirid on täpselt määratletud, väheneb

ametiasutuste ebakindlus ja eksimisruum. Inimese seisukohast tähendab see

prognoositavamaid otsuseid ja paremat õiguste kaitset; ühiskonna jaoks aga läbipaistvamat,

usaldusväärsemat ja tõhusamalt toimivat avalikku haldust.

2. Ennetavale tegevusele suurema kaalu andmine aitab puudusi ära hoida enne, kui need

kahjustavad inimeste õigusi või avalikke huve. Juhiste andmine toetab haldusasutusi

õiguspäraste ja kvaliteetsete otsuste tegemisel ning vähendab vajadust hilisemate vaidluste

ja kuluka sekkumise järele. Tõhusamad võimalused korralduste täitmise tagamiseks aitavad

rikkumised kiiremini kõrvaldada. Inimese jaoks tähendab see kiiremat ja paremat kaitset;

ühiskonna jaoks väiksemaid kulusid, tõhusamat ressursikasutust ja tugevamat õigusriiki.

3. Riigil peavad olema toimivad ja proportsionaalsed vahendid, et tagada omavalitsusüksustele

seadusega pandud haldusülesannete tegelik täitmine. See on oluline, sest inimesed peavad

saama vajalikke avalikke teenuseid ja õiguste kaitset võrdselt sõltumata elukohast. Kui

järelevalvet teeb haldusülesande valdkonda kõige paremini tundev ministeerium, saab

probleemidele reageerida kiiremini ja asjatundlikumalt. Selgem vastutusjaotus vähendab

dubleerimist ja viivitusi, parandab avalike vahendite kasutamist ning suurendab inimeste

usaldust riigi ja kohaliku omavalitsuse vastu.

Eelnõuga täiendatakse ja muudetakse kehtivat haldusjärelevalve korda. Kehtima jäävad

eriseaduste erisused, mis on vajalikud ühe või teise valdkonna spetsiifika tõttu. Põhiseaduslikke

1 Vt nt Eesti Advokatuuri 03.04.2025 pöördumist (nr 1-2/25/229) Vabariigi Valitsuse juures tegutseva efektiivsuse

ja majanduskasvu nõukoja poole: Ettepanekud ärikeskkonna parandamiseks ja halduskoormuse vähendamiseks,

sh nt ettepanekud nr 5.1. ja 5.2. ning 5.4. Arvutivõrgus: 2025-04-03_Eesti-Advokatuuri-ettepanekud-

arikeskkonna-parandamiseks-ja-halduskoormuse-vahendamiseks-03.04.2025.pdf

2

institutsioone ja neid teenindavaid asutusi (nt Riigikogu Kantselei, Õiguskantsleri Kantselei

jne) haldusjärelevalvele reeglina ei allutata, v.a seaduses sätestatud erijuhtudel.

Haldusjärelevalve eraldati riiklikust järelevalvest 2014. aastal korrakaitseseaduse muutmise ja

rakendamise seadusega (edaspidi KorSi eelnõu), millega loodi Vabariigi Valitsuse

seadusesse haldusjärelevalve menetluse üldosa. Haldusjärelevalve sätete lisamisega Vabariigi

Valitsuse seadusesse taotleti Eesti seadustes selle tühimiku täitmist, mis seondus täitevvõimu

haldusesisese, mitte alluvussuhtes teostatava järelevalvega ning milleks oli riikliku järelevalve

instituut. Ühtlasi lisati haldusjärelevalve pädevust ja volitusi sätestavad erinormid 56

valdkondlikku seadusesse.1 Maavalitsuste tegevuse lõpetamisest tuleneva Vabariigi Valitsuse

seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõuga (432 SE)2 lisati VVSi uus

haldusjärelevalvet reguleeriv paragrahv – § 753.

Haldusjärelevalve regulatsiooni ei ole Eestis varem terviklikult korrastatud. Eelnõuga luuakse

põhjalikult uuendatud haldusjärelevalve regulatsioon, kuna haldusjärelevalve rakendamisel on

kerkinud mitmeid küsimusi. Üldise raamina reguleeritakse VVSi haldusjärelevalve osa

selgemalt ja detailsemalt, kuid eriseadusi praegu ei muudeta.

Eelnõu soovitakse saavutada üldjoones järgmiseid eesmärke ja tulemusi

1) Inimese õigused on paremini kaitstud ning avalik haldus toimib ühiskonna jaoks

usaldusväärsemalt:

- inimene ei pea avaliku võimu vea parandamiseks alati ise vaidlust algatama, sest

asutuste ja ametnike tegevuse üle toimib tugevam haldusesisene kontroll;

- inimeste küsimused lahendatakse kiiremini ning väheneb haldusesiseste viivituste mõju

teenuste kättesaadavusele ja õiguste teostamisele;

- selgemad reeglid aitavad asutustel valida õige järelevalvekorra, mis vähendab

õiguslikku ebakindlust ning toetab ühetaolist ja prognoositavat halduspraktikat kogu

ühiskonnas;

- järelevalve tõhusamad võimalused, sealhulgas korralduste ja juhiste andmine ning

vajaduse korral korralduse täitmine järelevalvatava asemel, aitavad rikkumised

kiiremini kõrvaldada ja ennetada nende kordumist.

2) Avalikud teenused ja õiguste kaitse on eri omavalitsustes paremini tagatud:

- omavalitsusüksused saavad senisest selgema toe ja tugevama ajendi seadusest

tulenevate kohustuste täitmiseks, mis aitab tagada inimestele vajalikud teenused ja

õiguste kaitse sõltumata nende elukohast;

- õigusvastase tegevuse kahtluse korral saab asjaolud kiiremini välja selgitada ja nõuda

rikkumise kõrvaldamist ning kui korraldust ei täideta, võimaldavad sunnivahendid või

asendustäitmine kaitsta inimese õigusi ja avalikke huve ilma pika viivituseta;

- riiklike ülesannete täitmisel saab hinnata ka seda, kas avalikke vahendeid kasutatakse

eesmärgipäraselt, säästlikult ja ühiskonna huvides;

- rikkumiste kõrvaldamine muutub kiiremaks, sest senise ajamahuka protestimenetluse

asemel saab kasutada vahetumaid abinõusid;

- järelevalvet teeb edaspidi üldjuhul ministeerium, kes tunneb vastavat valdkonda kõige

paremini.

Kokkuvõtvalt võimaldab eeltoodu probleemidele asjatundlikumalt reageerida, vähendab

asutuste vahelist dubleerimist ja suurendab inimeste usaldust riigi ning kohaliku omavalitsuse

koostöö vastu.

3

Eelnõuga ei panda ettevõtjatele, inimestele ega vabaühendustele uusi kohustusi ning nende

halduskoormus ei suurene. Pikemas vaates aitab tõhusam järelevalve vähendada vajadust

vaidlustada haldusasutuste vigu ning toetab avalike teenuste ühtlasemat kvaliteeti ja ühiskonna

usaldust avaliku võimu vastu. Seetõttu ei rakendata eelnõus halduskoormuse tasakaalustamise

reeglit.

Eelnõu sisukokkuvõte

Vabariigi Valitsuse seaduse muudatused puudutavad haldusjärelevalve täpsustamist, pädevusi,

meetmeid ja vaidluste lahendamist. Muudatused täpsustavad haldusülesandeid, järelevalve

teostamise volitusi ning korralduste täitmise korda. Kokkuvõtvalt on eelnõu sisuks:

1. Haldusjärelevalve mõiste ja ulatus: Haldusjärelevalve on ühe haldusorgani kontroll teise

haldusorgani haldusülesande täitmise üle väljaspool alluvust, hõlmates haldusülesande

õiguspärasuse ja otstarbekuse kontrolli. Kehtetuks tunnistatakse VVS §-d 752-753 ning

kehtestatakse uued sätted haldusülesande ja järelevalve kohta.

2. Haldusülesande määratlus ja täitmise tingimused: Haldusülesanne jaguneb riiklikuks ja

omavalitsuslikuks. Selle täitmine peab olema õiguspärane haldusmenetluse seaduse

kohaselt ning otstarbekas, olles kooskõlas eesmärkide, tõhususe ja avalike huvidega.

Haldusorgan vastutab avaliku korra tagamise eest, kuid korrakaitseseadust ei kohaldata.

3. Haldusjärelevalve teostamise pädevus: Pädevus on ministeeriumil või selle volitatud

valitsusasutusel vastavalt valitsemisalale. Kui haldusülesanne ei kuulu ühegi ministeeriumi

pädevusse, määrab Vabariigi Valitsus vastava ministeeriumi järelevalve teostamiseks.

4. Haldusjärelevalve teostaja volitused: Riikliku haldusülesande kontrollimisel võib ta

kasutada uurimismeetmeid, anda korraldusi ja juhiseid haldusülesande õiguspäraseks ja

otstarbekaks täitmiseks. Omavalitsusliku haldusülesande kontrollimisel võib ta samuti

rakendada uurimismeetmeid ja anda korraldusi õiguspäraseks täitmiseks, kuid

otstarbekusse ei sekkuta.

5. Uurimismeetmed ja teavitamine: Järelevalve teostaja võib nõuda seletusi, küsitleda

ametnikke, kontrollida ja võtta valduses olevaid asju, siseneda territooriumile ning

jäädvustada olukorda. Võimalusel teatatakse järelevalve ajast ja viisist ette.

6. Korraldused ja nende täitmine: Järelevalve teostaja võib anda korraldusi haldusakti

andmiseks, muutmiseks, lõpetamiseks, kehtetuks tunnistamiseks või peatamiseks, määrates

täitmiseks mõistliku tähtaja ning andes need kirjalikult ning põhjendatult. Korraldusi

täidetakse viivitamata või tähtaja jooksul.

7. Sunniraha, vahetu sunnimeetmed ja asendustäitmine: Korralduse tähtaegselt täitmata

jätmisel võib rakendada sunniraha kuni 20 000 eurot või vahetut sundi, sealhulgas politsei

abi. Kui korraldus jäetakse täitmata, võib järelevalve teostaja täita selle ise

(asendustäitmine), vajadusel eelnevat korraldust andmata edasilükkamatu juhtumikorral.

8. Vaidluste lahendamine ja kulud: Vaidlusi riikliku haldusülesande täitmise üle lahendavad

ministrid või Vabariigi Valitsus, omavalitsusliku haldusülesande vaidlused lahendatakse

halduskohtumenetluse seaduse alusel. Haldusjärelevalve teostaja kannab korralduse

täitmise kulud, kuid asendustäitmise korral nõuab kulud järelevalvatavalt isikult tagasi.

9. Vaidealluvuse muudatus: Eelnõu jätab alles vaidemenetluse senise põhimõttelise

pädevusjaotuse, kus ministeeriumi valitsemisala valitsusasutuse haldusakti või toimingu

peale esitatud vaide lahendab üldjuhul valdkonnas valitsusasutus ise, kuid ministeeriumile

antakse kaalumisruum ja võimalus võtta see pädevus põhjendatud juhtudel üle. See loob

ministeeriumile võimaluse ja instrumendi seista hea põhjendatud juhtudel valitsemisala

halduspraktika õiguspärasuse ja ühtsuse eest. Ministeerium peab arvestama vaidemenetluse

tähtajaga ning teavitama menetlusosalisi.

4

Muudatuste keskne eesmärk on tagada, et inimene saaks avaliku teenuse, otsuse ja õiguskaitse

õigel ajal ning et avalik võim parandaks oma vead (tagaks õiguspärasuse) võimalikult vara

järgmiselt:

Probleem Konkreetne näide Lahendus Oodatav mõju

Asutus ei

tegutse, tegutseb

aeglaselt või

täidab ülesannet

valesti.

Näited: • inimene ootab seaduses ette

nähtud tähtajast kauem

ehitusloa, toetuse või

tegevusloa otsust, kuid asutus

ei selgita viivitust;

• registrikanne, millest sõltub

inimese toetuse või ettevõtja

tegevuse jätkumine, jääb

ametniku tegevusetuse tõttu

tegemata;

• asutus lõpetab menetluse

sisulise põhjenduseta ega

paranda ilmset viga ka pärast

sellele tähelepanu juhtimist.

Järelevalve tegija saab

nõuda kohustuse täitmist

ja kasutada vajaduse

korral sunnivahendeid.

Inimene saab otsuse

kiiremini ning tal ei ole

vaja üksnes menetluse

käivitamiseks kohtusse

pöörduda.

Vald või linn

jätab seadusest

tuleneva

ülesande

täitmata.

Näited: • omavalitsus ei korralda eakale

või puudega inimesele

seadusega ette nähtud

sotsiaalteenust;

• lapsele ei tagata õigel ajal

kohta lasteaias või vajalikku

tugiteenust;

• ohtlik kohalik tee,

ülekäigukoht või

tänavavalgustus jäetakse

korduvatele teadetele

vaatamata pikaks ajaks

korrastamata.

Riik saab olukorda uurida,

teha ettekirjutuse ning

viimase abinõuna

kasutada asendustäitmist,

sunniraha või vahetut

sundi.

Vajalik teenus või ohutu

elukeskkond taastatakse

kiiremini ning inimese

õigused sõltuvad vähem

tema elukohast.

Vaide lahendab

alati sama

asutus, kes tegi

vaidlustatud

otsuse.

Näited: • ettevõtja vaidlustab ameti loa

andmisest keeldumise, kuid

vaiet kontrollivad sama asutuse

ametnikud, kelle kolleegid

algse otsuse tegid;

• inimene vaidlustab toetuse

tagasinõude, kuid vaide

lahendamisel korratakse algse

otsuse põhjendusi uusi

vastuväiteid sisuliselt

hindamata;

• mitu inimest esitavad sarnase

vea kohta vaideid, kuid samas

asutuses lahendades ei jõua

korduv probleem ministeeriumi

ega anna põhjust kogu

valitsemisala praktikat

parandada.

Ameti või inspektsiooni

otsuse peale esitatud vaide

võib lahendada

põhjendatud juhul ka

ministeerium.

Otsust hinnatakse

suurema institutsionaalse

distantsiga ning korduvad

vead võivad tulla

nähtavale kogu

valitsemisalas.

5

1.2. Eelnõu ettevalmistajad

Eelnõu ja seletuskirja on koostanud Justiits- ja Digiministeeriumi õiguspoliitika

osakonna avaliku õiguse talituse nõunik Monika Tappo ([email protected]) ja sama

talituse juhataja Illimar Pärnamägi ([email protected]).

Eelnõu ja seletuskirja on keeleliselt toimetanud Justiits- ja Digiministeeriumi õiguspoliitika

osakonna õigusloome korralduse talituse toimetaja Mari Koik ([email protected]).

1.3. Märkused

Eelnõu ei ole seotud muu menetluses oleva eelnõuga ega Euroopa Liidu õigusega. Eelnõu ei

ole seotud Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammiga.

Muudetakse haldusmenetluse seadust (RT I, 06.07.2023, 31). Muudetakse ka Vabariigi

Valitsuse seadust (RT I, 30.06.2026, 43), mistõttu on eelnõu seadusena vastuvõtmiseks vaja

Riigikogu koosseisu häälteenamust (PS § 104 p 8).

2. Seaduse eesmärk

Valitsus on võtnud eesmärgiks muuta riigiasutuste töö tõhusamaks ja inimestele paremini

arusaadavaks ning haldusjärelevalve korrastamine on selle osa. Seega on seaduse eesmärgiks

tagada inimestele parem teenuste kättesaadavus muutes haldusjärelevalve regulatsioon

selgemaks ja tõhusamaks, samuti parandada halduspraktika kvaliteeti ja tagada

haldusülesannete õiguspärane ja otstarbekas täitmine. Muudatused toetavad avalike vahendite

tõhusamat kasutamist ja avaliku sektori üldist usaldusväärsust.

Eelnõu kohta on 2025.a koostatud väljatöötamiskavatsus2 (edaspidi VTK). VTK saadeti

eelnõude infosüsteemis kooskõlastamiseks kõikidele ministeeriumidele, Eesti Linnade ja

Valdade Liidule ning arvamuse andmiseks erinevatele asutustele. Regionaal- ja

Põllumajandusministeerium ning Eesti Linnade ja Valdade Liit jätsid VTK kooskõlastamata.

Haridus- ja Teadusministeerium kooskõlastas VTK märkustega arvestamisel.

Rahandusministeerium, Kaitseministeerium, Siseministeerium, Sotsiaalministeerium ja

Kliimaministeerium kooskõlastasid VTK märkustega. Arvamuse VTK kohta andsid Riigikohus

ning Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koda.

Üldjoontes toetasid ministeeriumid ettepanekut korrastada haldusjärelevalve norme ning muuta

need selgemaks.

VTK kooskõlastamisel toodi põhilise murekohana välja vaidemenetluse regulatsiooni

muutmine. Ministeeriumid leidsid, et vaidemenetluse viimine allasutustest ministeeriumidesse

toob kaasa märkimisväärse töökoormuse, vajaduse värvata uusi töötajaid ja korraldada

koolitusi. Toodi välja ka võimaliku lisanduva töömahu ja kulude kohta mõjuhinnangu

puudumist.

Regionaal- ja Põllumajandusministeerium tõi välja murekohti kohaliku omavalitsuse üksuste

üle teostatavas regulatsioonis.

2 Algatatud Justiits- ja digiministeeriumi poolt 06.11.2025 (nr 8-3/8914-1). Arvutivõrgus: Vabariigi Valitsuse

seaduse, halduskoostöö seaduse ja teiste seaduste muutmiseks – EIS.

6

Võrreldes VTK-ga on loobutud kavast haldusjärelevalve regulatsioon tõsta VVS-st

halduskoostöö seadusesse. Varasemalt on olnud plaanis koostada halduskorralduse eelnõu, mis

hõlmaks mh kõiki eelpool nimetatud küsimusi, kuid vastavasisulised eelnõud ei ole siiani

ametlikult algatatud. Samas sobitub koostatav regulatsioon olemuselt hetkel ka VVSi, mis

reguleerib asutuste tegevust, teenistuslikku järelevalvet jms.

Eelnõust on võrreldes VTK-ga välja jäetud ka kava korrastada teenistuslikku järelevalvet

puudutav regulatsioon. Teenistuslik järelevalve jääb praegusel kujul VVSi ja seda ei muudeta.

Seega käsitleb eelnõu vaid haldusjärelevalve küsimusi, mille osas on regulatsiooni

korrastamine selgelt prioriteetsem.

VTK tagasisides esitati ka mitmeid ettepanekuid teemade kohta, mida võiks eelnõusse lisada,

nt ametiabi normide täpsustamine, halduslepinguid puudutavate sätete ülevaatamine ja

korrastamine jne. Eelnõusse ei ole siiski lisatud teemasid, mida VTKs ei olnud, kuivõrd

tegemist on mahukate küsimustega, mis võivad vajada põhjalikumat analüüsi ja eraldi VTKd.

3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs

Eelnõu koosneb kahest paragrahvist, millest esimesega muudetakse HMSi (vaidealluvus) ja

teisega VVSi (haldusjärelevalve).

Eelnõu § 1 - kehtiva HMSi kohaselt kui haldusorgani üle teostab teenistuslikku järelevalvet

minister, lahendab vaide haldusakti andnud või toimingu sooritanud haldusorgan, kui seadusega

ei ole sätestatud teisiti (HMS § 73 lg 3).

Ametid, inspektsioonid ning muud otse ministeeriumile alluvad valitsusasutused lahendavad

praktikas enda vaideid ise. Seega lahendab vaide sama haldusorgan, kes otsuse tegi. Lisaks, kui

ministril puudub vahetu ülevaade enda valitsemisala praktilise elu murekohtadest, on tal selle

võrra raskendatud ka valdkonna juhtimine. Näiteks, kui riikliku järelevalve pädevusega

ametnike tegevuses nähakse ühiskonnas probleeme3, siis oleks ministeeriumil vaideorganiks

olles vahetud hoovad nende kitsaskohtadega tegelemiseks. Kui ministeerium ei saa piisavalt

kaasa rääkida enda valitsemisala vaidemenetlustes, võib see probleemne olla ka õigusriigi

põhimõtte seisukohast. Seega on mõneti sisutühjaks osutunud üldpõhimõte, et vaie esitatakse

haldusakti andnud või toimingu sooritanud haldusorgani kaudu haldusorganile, kes teostab

haldusakti andnud või toimingu sooritanud haldusorgani üle teenistuslikku järelevalvet (HMS

§ 73 lg 1).

Tulenevalt eelnevast võib öelda, et praktikas juurdunud vaidemenetlus on pigem nõrk abinõu

halduspraktika vigade korrigeerimiseks läbi haldusesisese juhtimise. Samas peaks ennekõike

ministeerium seisma hea selle eest, et avaliku halduse väärpraktikad tuvastatakse ning

korrigeeritakse.

Eelnõu §-ga 1 muudetakse HMS § 73 lõiget 3 ja täiendatakse uue lausega, mille kohaselt võib

põhjendatud juhul minister lahendada vaide haldusakti andnud või toimingu sooritanud

haldusorgani asemel ise.

3 Vt nt Efektiivsuse ja majanduskasvu nõukoja ettepanekuid. Nõukoda töötas 18 kuud (2025. aasta märtsist kuni

2026. aasta septembrini). Arvutivõrgus: https://www.riigikantselei.ee/majanduskasvu-noukoda.

7

Nii säilib kehtiv kord, kus kohaldub HMS § 73 lg 3 ehk hoitakse ministeeriumi pädevus

vaidemenetlusest lahus ning valitsemisala asutused lahendavad igaüks enda vaideid ise. Samas

tuuakse sisse ka ehk HMS § 73 lg 1 põhimõte ehk üldregulatsioon, mille kohaselt saab

põhjendatud juhul vaide lahendada haldusorgani üle teenistuslikku järelevalvet tegev organ

(ministeerium). Põhjendatud juhuga on tegemist eelkõige siis, kui võimalik õiguste rikkumine

on vältav, samalaadseid võimalikke õiguste rikkumisi on esinenud korduvalt ühe või mitme

isiku suhtes või haldusakt või toiming põhjustab avalikule korrale olulise või kõrgendatud ohu.

Põhjendatud juhuga võib olla näiteks tegemist järgmistes olukordades:

1. Õiguste rikkumine on vältav. Näiteks keeldub ministeeriumi valitsemisala amet jätkuvalt

võimaldamast isikul tutvuda teda puudutavate dokumentidega, kuigi keeldumise õiguslik

alus on vaieldav. Kuna riive kestab iga päev edasi, võib olla põhjendatud, et minister

lahendab vaide ise.

2. Õiguste rikkumine seisneb kestvas tegevusetuses. Näiteks jätab amet korduvalt tegemata

seadusest tuleneva toimingu, mille viibimine takistab ettevõtlusega tegelemist, toetuse

saamist või mõne muu õiguse kasutamist. Minister võib sekkuda, kui tavapärane vaide

lahendamise kord ei tagaks piisavalt kiiret õiguskaitset ning õigusliku vea parandamist.

3. Esineb mitu samalaadset juhtumit. Näiteks on amet andnud suurele hulgale isikutele

ühesuguse sisuga haldusaktid, mille õiguspärasus sõltub sama õigusnormi tõlgendusest.

Ministri otsus võimaldaks kujundada valitsemisalas ühtse praktika ning vältida samalaadsete

rikkumiste jätkumist.

4. Haldusorgan kordab varasemast vaideotsusest hoolimata sama viga. Näiteks on

kõrgemalseisev organ juba selgitanud, et teatud menetluspraktika on õigusvastane, kuid amet

jätkab samasuguste otsuste tegemist. Korduvus ja seniste abinõude ebapiisavus võivad

õigustada vaide lahendamist ministri poolt.

5. Praktika puudutab määratlemata või suurt isikute ringi. Näiteks rakendab amet avalikult

teatavaks tehtud juhendit või automatiseeritud otsustusreeglit, mille alusel võidakse anda

palju samalaadseid õigusvastaseid haldusakte. Kuigi vaie puudutab konkreetset isikut, võib

ministri lahendil olla laiem korrastav mõju.

6. Haldusakt või toiming võib põhjustada olulise ohu avalikule korrale. Näiteks annab amet loa

tegevuseks, millega võib kaasneda ulatuslik keskkonnakahju, paljude inimeste tervise

kahjustamine või olulise taristu toimimise häirimine.

7. Võimalik on oluline või kõrgendatud oht. Näiteks puudutab vaidlustatud otsus sellise ehitise,

seadme, kemikaali või tegevuse kasutamist, mille puhul on reaalne oht inimese elule, raskeks

tervisekahjustuseks või suure väärtusega vara kahjustamiseks. Sellisel juhul võib ministri

vahetu sekkumine olla põhjendatud ka enne kahjuliku tagajärje saabumist.

8. Juhtum ühendab mitu tunnust. Näiteks jätkab amet korduvalt selliste lubade väljastamist,

millega kaasneb kõrgendatud oht inimeste elule või tervisele. Sel juhul on võimalik

rikkumine ühtaegu korduv ning avaliku korra seisukohalt eriti kaalukas.

Normi rakendamisel tuleks siiski ministeeriumil iga kord eraldi põhjendada, miks ei ole piisav,

et vaide lahendab tavapäraselt pädev haldusorgan, ning miks on ministri poolt asja ülevõtmine

vajalik ja õigustatud.

Minister peab sekkumise korral arvestama olemasoleva HMS §-s 84 sätestatud vaidemenetluse

tähtajaga (ehk 10 päeva, mida saab pikendada üks kord 30 päeva võrra). Pädevuse ülevõtmisest

tuleb teavitada menetlusosalisi, sh nii vaide esitajat kui ka vaiet lahendavat haldusorgani.

8

Väljatöötamiskavatsuses kaaluti vaidealluvuse muutmist selliselt, et ministeeriumi

valitsemisala valitsusasutuse haldusakti või toimingu peale esitatud vaide lahendaks senise

valitsusasutuse asemel alati valdkonna eest vastutav ministeerium. Eesmärk oli seeläbi

tugevdada ministeeriumi sisulist vastutust valitsemisala halduspraktika eest, tagada sõltumatum

teisene kontroll, ühtlustada õiguse kohaldamist ning siduda vaidemenetlus paremini

haldusjärelevalve ja valdkondliku juhtimisega.

Ministeeriumid tõid aga väljatöötamiskavatsuse kooskõlastamisel esile lisatöökoormuse,

vajaduse täiendava pädevuse ja võimalike ametikohtade järele ning puuduliku mõjuhinnangu.

Seega käesoleva eelnõuga pakutav võimalus on paindlik lahendus, mis annab võimaluse teatud

juhtudel vaidealluvust muuta.

Eelnõu §-ga 2 muudetakse VVSi. Haldusjärelevalve üldregulatsioon asub praegu VVSis (§-d

751–753). Viidatud sätted reguleerivad haldusjärelevalvet, haldusjärelevalve meetmeid ning

haldusjärelevalvet omavalitsusüksuste tegevuse üle. Uus loodav regulatsioon täiustab,

korrastab ning asendab senise lakooniliselt kirja pandud haldusjärelevalve sätted.

Eelnõu järgib põhimõtet, et valdkonnaseadustes on võimalik teha üldregulatsioonist erisusi.

Praegu kehtivad eriseadused juba sätestavad erisusi VVSis kehtestatud üldregulatsiooni suhtes,

sh näevad ette näiteks täiendavad haldusjärelevalve meetmed, mis võivad tuleneda valdkonna

eripärast. Haldusjärelevalvet on reguleeritud lisaks VVSile veel umbes 81 seaduses. Käesoleva

eelnõuga valdkonnaseadustes muudatusi ei tehta.

Valdkonnaseadustes on praegu näiteks reguleeritud:

1. haldusjärelevalve teostaja ja tema ülesanded (pädevus);

2. haldusjärelevalve teostaja õigused (volitused);

3. haldusjärelevalve tulemused ja nende vormistamine (nt huvikooli seaduse § 26 lg 1:

„Haldusjärelevalve tulemused vormistatakse õiendiga“);

4. haldusjärelevalve erisused (isikuandmete kaitse seaduse § 59 lg 1: „Andmekaitse

Inspektsioon võib haldusjärelevalve teostamisel kooskõlas Euroopa Parlamendi ja nõukogu

määruse (EL) 2016/679 artikli 83 lõikega 7 ning Vabariigi Valitsuse seaduse §-

des 751 ja 752 sätestatu kohaselt antud ettekirjutuse täitmata jätmise korral pöörduda

ettekirjutuse saaja kõrgemalseisva asutuse, isiku või kogu poole teenistusliku järelevalve

korraldamiseks või ametniku suhtes distsiplinaarmenetluse algatamiseks“).

Kuna praegu puudub üldseaduses sätestatud pädevusjaotuse mudel, siis on seni olnud vajalik

valdkonnaseadustes reguleerida vähemalt see, kellel on haldusjärelevalve pädevus

haldusülesannete täitmise üle konkreetsest õigusaktist tulenevate nõuete täitmise puhul.

Enamasti on seadustes nimetatud konkreetne ministeerium (nt kutseseaduse puhul Haridus- ja

Teadusministeerium) või amet (nt keeleseaduses sätestatud nõuete täitmise üle teeb

haldusjärelevalvet Keeleamet) või inspektsioon (töölepingu seaduses ettenähtud nõuete

täitmise üle teostab haldusjärelevalvet Tööinspektsioon). Kui haldusülesandeid täidab

omavalitsusüksus, võib haldusjärelevalvet teostada samuti amet (nt haldusjärelevalvet

lastekaitseseaduses sätestatud kohaliku omavalitsuse üksuse ülesannete täitmise üle teostab

Sotsiaalkindlustusamet) või inspektsioon või ministeerium. Sageli on seaduses määratud mitu

haldusjärelevalve teostajat – sõltuvalt täidetavatest haldusülesannetest.

Eelnõu § 2 punktiga 1 jäetakse VVS § 59 lõikest 1 välja sõnad „järelevalve kohaliku

omavalitsuse üksuste haldusaktide üle“. Muudatus on seotud eelnõuga lisatava §-ga 755, mille

9

kohaselt on edaspidi haldusjärelevalve teostamise pädevus sellel ministeeriumil, kelle

valitsemisalasse täidetav haldusülesanne kuulub.

Eelnõu § 2 punktis 2 muudetakseVVS §-d 751 teksti. Paragrahvis 751 reguleeritakse

haldusjärelevalve teostamise põhimõtteid. Haldusjärelevalve on ühe haldusorgani kontroll teise

haldusorgani haldusülesande täitmise üle väljaspool alluvuskorda.

Kehtiva VVSi § 751 kohaselt on haldusjärelevalve ühe haldusorgani kontroll teise haldusorgani

haldusülesande täitmise üle. Haldusjärelevalvet riigi haldusorgani üle teostatakse juhul, kui see

ei ole järelevalve teostaja alluvuses. Seega sisu ei muudeta.

Haldusülesande täitmisel hinnatakse haldusülesande täitmise õiguspärasust ja riigiks mitteoleva

avaliku võimu kandja riikliku haldusülesande täitmisel lisaks õiguspärasusele ka

otstarbekust. Riiklike ülesannete puhul on riigil õigus ja kohustus tagada, et haldusülesandeid,

mis on KOV-ile antud, täidetakse nõuetekohaselt ja riigi vahendeid kasutatakse otstarbekalt.

Kui nt KOV ei kasuta riigi vahendeid otstarbekalt või täidab riiklikke ülesandeid

ebaefektiivselt, peab olema riigil võimalus sekkuda. Omavalitsuslike ülesannete puhul on

sekkumisõigus vaid õiguspärasuse osas.

Riigiks mitteolev avaliku võimu kandja on kohaliku omavalitsuse üksus vm avalik-õiguslik

juriidiline isik.

Kehtivas õiguses eristatakse teenistuslikku järelevalvet, haldusjärelevalvet ja riiklikku

järelevalvet. Korrakaitseseaduse vastuvõtmisega kujundati põhimõtteline seisukoht, et riikliku

järelevalve all mõistetakse eksternest järelevalvet, st see on suunatud halduseväliste ohtude

ennetamisele, väljaselgitamisele ja tõrjumisele. Korrakaitseseaduse eelnõu seletuskirjas on

selgitatud, et riiklikku järelevalvet ei toimu ühe haldusekandja sees, tema organite vahel

vastastikku ega ka erinevate haldusekandjate vahel, kui järelevalvet teostatakse

haldusülesannete täitmise üle.3 Ühtlasi on riiklikust järelevalvest eristatud teenistuslikku

järelevalvet kui ühe haldusekandja (eelkõige riigi või kohaliku omavalitsuse üksuse) siseste,

teenistuslikus alluvuses olevate organite vahelist järelevalvesuhet. Teenistusliku järelevalve

sisu on riigiorganite puhul täpsemalt lahti kirjutatud Vabariigi Valitsuse seaduse §-des 93–101

ja kohaliku omavalitsuse organite puhul kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) §-

s 66¹.4 Haldusjärelevalvet on siiani käsitletud haldusesisese (internse) järelevalve liigina, mille

korral kontrollib üks haldusekandja (juriidiline või füüsiline isik, kes täidab avaliku halduse

ülesannet) teise haldusekandja poolt haldusülesande täitmist, samuti sama haldusekandja

organite vahel ja väljaspool alluvusvahekorda toimuvat seaduslikkuse ja otstarbekuse

kontrolli.5

Riikliku ja haldusjärelevalve eristamine KorSis ja VVSis tekitas piiritlemisprobleemi.

Probleem on nii seadusandjal, kes peab määrama, milliste subjektide ja ülesannete üle üht või

teist liiki järelevalvet tuleb teostada, kui ka järelevalvet teostaval haldusorganil, kellele on

antud pädevus nii riikliku kui ka haldusjärelevalve teostamiseks või kes kahtleb, kas ta saab

konkreetses olukorras sekkuda. VVS siin selgeid reegleid ei anna. Ka eriseadused sätestavad

üldjuhul vaid selle, kas mingi konkreetse seaduse normide järgimise üle saab teostada riiklikku

või haldusjärelevalvet või mõlemat, kuid mingit täpsemat selgitust selle kohta, millal peaks

kohalduma üks või teine järelevalverežiim, enamasti ei anta. Seetõttu jääb järelevalvet

teostavale haldusorganile otsustusruum.6

10

Ülal viidatud kehtiva õiguse eristust – riiklik järelevalve, teenistuslik järelevalve ja

haldusjärelevalve – ei muudeta, kuid täpsustatakse haldusjärelevalvet, mis peaks muutma

haldusjärelevalve eristamise nii riiklikust kui ka teenistuslikust järelevalvest hõlpsamaks.

Joonis 1. Lihtsustatud ülevaade riiklikust järelevalvest, haldusjärelevalvest ja teenistuslikust järelevalvest

Eelnõu § 2 punktiga 3 tunnistatakse VVS § 752-753 kehtetuks ja uute lisatavate paragrahvidega

754-7513 (eelnõu § 2 punkt 4) tehakse kehtetuks tunnistatud paragrahvidega ette nähtud

regulatsioonis muudatused, mis on lahti selgitatud allpool.

Paragrahv 754 reguleerib haldusülesannet. Tulenevalt sellest, et haldusjärelevalvet teostatakse

haldusülesannete täitmise üle, on kerkinud küsimus, kuidas tuleks haldusülesande mõistet

määratleda.

Haldusjärelevalvet reguleerib peamiselt VVS, kuid ei ole üheselt selge, kas see on

rakendatav üksnes nende avaliku võimu kandjate suhtes, kes on käsitatavad VVSi tähenduses

haldusorganina.7

VVS § 751 lõikes 1 sätestatakse, et haldusjärelevalve on ühe haldusorgani kontroll teise

haldusorgani üle. Haldusorgan haldusmenetluse seaduse § 8 lõike 1 tähenduses on seadusega,

selle alusel antud määrusega või halduslepinguga avaliku halduse ülesandeid täitma volitatud

asutus, kogu või isik. Seega võib haldusorganiks olla:

1. riigiasutus;

2. avalik-õiguslik juriidiline isik;

3. kollegiaalorgan;

4. üksik ametnik või

5. avaliku halduse ülesannet iseseisvalt täitma volitatud eraõiguslik isik.

Ühisnimetajaks on see, et kõik need organid täidavad avaliku halduse ülesannet

(haldusülesannet), sõltumata sellest, kas haldusorgani ülesanded eeldavad riigivõimu volituse

olemasolu või ei eelda võimuvolitusi või kas haldusfunktsiooni täitmine on organi

põhifunktsioon või abistav või lisafunktsioon. Ka organid, kes ei ole täitevvõimu organid,

11

täidavad ülesandeid, mis materiaalses mõttes on haldusülesanded. Milline haldusorgan on

konkreetsel juhul järelevalve teostaja ja missugune on tema pädevus, ei tulene VVSist, vaid

eriseadusest.8

Eelnõu koostamisel on lähtutud KorSi vastuvõtmisel kujundatud õiguspoliitilisest seisukohast,

et halduseväliste isikute üle teostatakse riiklikku järelevalvet, ja seetõttu puudutab

haldusjärelevalve haldusorganisatsiooni sisest kontrolli. Seda põhjusel, et KorSi kohased

riikliku järelevalve meetmed on mõeldud printsiibis kohaldamiseks avaliku korra eest vastutava

isiku suhtes (näiteks KorS § 28) ja nendeks saavad olla nii füüsilised kui ka eraõiguslikud

juriidilised isikud ehk teisisõnu isikud, kes on põhiõiguste kandjad.

Paragrahvis 754 on defineeritud haldusülesanne, mida kehtivas õiguses lahti kirjutatud ei ole.

Haldusülesanne jaguneb:

1. riiklik haldusülesanne – riigi haldusülesanne, mida ei ole antud ühegi teise avalik-õigusliku

juriidilise isiku pädevusse täitmiseks, st riik täidab seda ise;

2. omavalitsuslik haldusülesanne – muu haldusülesanne, mida täidab riigiks mitteolev avaliku

võimu kandja enesekorraldusõiguse piires (nt omavalitsusüksus või muu avalik-õiguslik

juriidiline isik).

Riiklikud haldusülesanded on ühtlasi mõistetavad vastandina kohalikele haldusülesannetele

(põhiseaduse § 154 ja järgnevad paragrahvid). Seega tuleb rõhutada, et riiklike ülesannete puhul

on tegemist haldusülesannetega, millele on iseloomulik, et neid tuleb täita kogu riigi ulatuses

ning ühtselt. Seejuures mõistetakse, et seaduslikult on võimalik seadusega või seaduse alusel

kohaliku omavalitsuse haldusekandjat, iseäranis linna, üksikuid riiklikke ülesandeid täitma

volitada. Riiklikke haldusülesandeid, mida olemuse või olulisuse tõttu peab põhiseadusest

tulenevalt täitma riik, ei või kedagi täitma volitada. Kõik kohaliku elu küsimused kuuluvad

kohaliku omavalitsuse pädevusse (põhiseaduse § 154) ning neid otsustavad ja korraldavad

vallad ja linnad kui kohaliku omavalitsuse üksused (põhiseaduse § 155).

Selguse huvides on eelnõuga täpsustatud ka seda, millal on haldusülesande täitmine

õiguspärane ja millal otstarbekas. Kehtiv VVS seda ei reguleeri (v.a osaliselt teenistusliku

järelevalve regulatsioonis).

Haldusülesannet täitma volitamine on õiguspärane, kui see on õiguspärane haldusmenetluse

seaduse kohaselt: HMS § 54 kohaselt on haldusakt õiguspärane, kui ta on antud pädeva

haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne,

kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele.

Haldusülesannet täitma volitamine on otstarbekas, kui see on eesmärgipärane, mis tähendab

seda, et see on:

1. kooskõlas Vabariigi Valitsuse, ministeeriumi, omavalitsusüksuse või muu avalik-õiguslik

juriidilise isiku eesmärkidega;

2. tõhus seaduse või selle alusel määratud eesmärgi suhtes;

3. säästlik ja kooskõlas avalike huvidega.

Kuivõrd praktikas on kerkinud küsimus, kas haldusjärelevalve teostamisel võib kohaldada

korrakaitseseadust (KorS), on eelnõus sõnaselgelt kirjas, et haldusorgani poolt haldusülesande

täitmise suhtes ei kohaldata KorSi. Sama põhimõtet kannab ka KorS § 1 lõige 7. On oluline

märkida, et sõltumata KorS § 1 lõikest 7 tulenevast välistusest, on haldusasutused ja

12

haldusülesande täitmiseks volitatud eraõiguslikud juriidilised või füüsilised isikud vastutavad

enda haldusülesande täitmisel avaliku korra tagamise eest (PS § 3 lg 1). Olukorras, kus

haldusorgan tekitab ohu (nt ministeeriumi hoonelt kukub vapp alla), peab haldusorgan ise

tagama avaliku korra. KorS peab silmas suhet kodanik vs. riik.

Haldusjärelevalve hõlmab ka selliste nõuete täitmise kontrolli, mis ei ole haldusülesande

põhisisu, vaid mille järgimine kaasneb selle haldusülesande täitmisega (nt elektri- ja

tuleohutusnõuded).

Täpsustatud on ka seda, et haldusjärelevalve kohta sätestatut ei kohaldata tsiviilõiguslikus

suhtes haldusülesannet täitva isiku tegevusele (näiteks kui isik tegutseb töölepinguga või

töövõtulepinguga) – siin toimivad eraõiguslikele suhetele kohalduvad regulatsioonid. Näitena

võib tuua ka olukorra, kus riigiasutuse ümbruse haljastamise või riigiasutuse haljasalale tellitud

eraõigusliku isiku taimekaitsetöö tegemise üle tehtav järelevalve ei ole haldusjärelevalve.

Haldusjärelevalve omavalitsusüksuse haldusülesannete täitmise üle

Kohaliku omavalitsuse üksuse üle tehtav haldusjärelevalve (eelnõu kohaselt)

Omavalitsuslik haldusülesanne (PS § 154 lg 1) Riiklik haldusülesanne (PS § 154 lg 2)

Paragrahv 755 sätestab haldusjärelevalve teostamise pädevuse.Õiguspärasuse kontrolli puhul

kontrollitakse omavalitsusliku haldusülesande täitmise vastavust seadusele või

riikliku haldusülesande täitmise vastavust seadusele ja selle täitmise eesmärgipärasust. Lõikes

1 on nimetatud isikud, kelle pädevuses on haldusjärelevalvet teostada. Kuna tegemist saab olla

nii omavalitsuslike haldusülesannete täitmise õiguspärasuse kontrolliga kui ka

riiklike haldusülesannete täitmise õiguspärasuse ja otstarbekuse kontrolliga,

saavad haldusjärelevalvet teostada valitsusasutused, kelle valitsemisalasse täidetav

haldusülesanne kuulub, või kui ministeerium on volitanud järelevalvet teostama muu asutuse,

siis tema valitsemisalasse kuuluv valitsusasutus.

Haldusjärelevalve ulatus on õiguspärasuse ja

otstarbekuse kontroll:

- Lisaks seaduslikkuse (sh kaalumisvigade)

kontrollimisele hõlmab eesmärgipärasuse

hindamist, sh kas tegevus on:

o kooskõlas avalik-õiguslike

eesmärkidega;

o tõhus seaduse või selle alusel määratud

eesmärgi suhtes;

o säästlik ja kooskõlas avalike huvidega

(mis on nt väljendatud mõnes

valdkondlikus poliitikas).

Haldusjärelevalve teostaja volitused:

- rakendada uurimismeetmeid, anda juhised,

anda korraldus, asendustäitmine, sunniraha

ja vahetu sund.

Haldusjärelevalve ulatus on õiguspärasuse

kontroll:

- hõlmab üksnes seadusega kooskõla

hindamist;

- kui on antud kaalumisruum, kontrollitakse

kaalumisvigu.

Haldusjärelevalve teostaja volitused:

- rakendada uurimismeetmeid, anda

korraldus, asendustäitmine, sunniraha ja

vahetu sund.

13

Lõike 2 kohaselt määrab Vabariigi Valitsus ministeeriumi, kelle pädevuses on kontrollida

kohaliku omavalitsuse üksuse (kui avalik-õigusliku territoriaalse korporatsiooni) täidetava

haldusülesande täitmise õiguspärasust, kui täidetav omavalitsuslik haldusülesanne ei kuulu

ühegi ministeeriumi valitsemisalasse, ning riiklike haldusülesannete täitmise õiguspärasust ja

otstarbekust. Tegemist oleks nn kinnipüüdva pädevuse sätestamisega, vältimaks olukorda, et

haldusjärelevalve teostamine võiks takerduda pädevuse puudumise taha. Ministeerium ei pea

kohaliku omavalitsuse üksuse haldusülesannete täitmise õiguspärasust ja otstarbekust ise

kontrollima, vaid võib seda ülesannet täitma volitada enda valitsemisala valitsusasutuse. Seega

eeldus on, et kõikide haldusülesannete puhul on selge, kes haldusjärelevalvet ühe või teise

haldusülesande puhul teostab, kuid kui peaks tekkima valdkond või haldusülesanne, mille osas

ei ole VVSi ega peaministri korralduse kohaselt pädevus selge, on võimalik Vabariigi Valitsusel

määrata ministeerium, kelle pädevuses haldusülesanne sel juhul oleks.

Kohaliku omavalitsuse üksuse üle teostatavat haldusjärelevalvet reguleerib praegu VVS § 753.

Sätte kohaselt teostab Justiits- ja Digiministeerium haldusjärelevalvet kohaliku omavalitsuse

üksuste haldusaktide õiguspärasuse üle ning Rahandusministeerium seaduses sätestatud

juhtudel ja ulatuses kohaliku omavalitsuse üksuste kasutuses või valduses oleva riigivara

kasutamise seaduslikkuse ja otstarbekuse üle. VVS § 59 lõike 1 kohaselt kuulub Justiits- ja

Digiministeeriumi valitsemisalasse järelevalve kohaliku omavalitsuse üksuste haldusaktide üle.

Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi valitsemisalasse kuulub VVS § 65 lõike 1 kohaselt

muu hulgas kohaliku omavalitsuse poliitika kujundamine. Regionaal- ja

Põllumajandusministeeriumi kohalike omavalitsuste osakonna pädevuses on anda selgitusi

vastutusvaldkonna seaduste (sh KOKS, KOFS, ETHS, KOÜS, KOLS, KNS, VSaarS)

tõlgendamise ja rakendamise kohta ning nõustada kohaliku omavalitsuse üksusi

omavalitsuslikes küsimustes.4

Nagu eespool mainitud, on eelnõu kohaselt haldusjärelevalve teostamise pädevus

ministeeriumil, kelle valitsemisalasse täidetav haldusülesanne kuulub. Kui praegu kehtiva VVS

§ 753 lõike 2 kohaselt on Justiits- ja Digiministeeriumil õigus kaasata haldusjärelevalve

teostamisse ministeerium, kelle valdkonda kuulub järelevalvatava kohaliku omavalitsuse

üksuse haldusakt, siis eelnõu kohaselt peakski haldusjärelevalvet teostama valdkonna eest

vastutav ministeerium. Seega tegemist on valitsemisala arvestava põhimõttega ehk

haldusülesandel, mille üle haldusjärelevalvet teostatakse, on sisuline seos valitsemisalaga.

Kehtiva regulatsiooni kohaselt: juhul, kui valdkonna eest vastutav minister või tema volitatud

ametnik leiab, et kohaliku omavalitsuse üksuse haldusakt või selle andmata jätmine on

õigusvastane ja rikub avalikku huvi, võib ta 30 tööpäeva jooksul haldusakti andmisest või

sellest keeldumisest teadasaamisest arvates teha kirjaliku ettepaneku tunnistada haldusakt

kehtetuks, viia see õigusnormidega vastavusse või anda nõutav haldusakt välja. Kui valdkonna

eest vastutav minister või tema volitatud ametnik leiab, et kehtetuks tunnistatud haldusakti

õigusvastased tagajärjed rikuvad avalikku huvi, võib ta kolme aasta jooksul haldusakti

andmisest arvates teha kirjaliku ettepaneku kõrvaldada haldusakti tagajärjed. Kui kohaliku

omavalitsuse üksus ei ole 30 tööpäeva jooksul pärast valdkonna eest vastutava ministri või tema

volitatud ametniku kirjaliku ettepaneku saamist haldusakti kehtetuks tunnistanud, seda

õigusnormidega kooskõlla viinud, nõutavat haldusakti andnud või haldusakti tagajärgede

kõrvaldamist otsustanud, võib valdkonna eest vastutav minister või tema volitatud ametnik

esitada protesti halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud tingimustel ja korras.

4 Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi veebilehel on ülevaated kohalike omavalitsuste järelevalve- ja

nõustamispraktikast.

14

Proteste on haldusjärelevalve regulatsiooni kehtivuse ajal esitatud mõni üksik.5 Protestiõiguse

mõte on halduskohtumenetluse käivitamine avalikes huvides.6 Protesti instituudi keskne idee

on järelevalvatava õigusliku positsiooni tugevdamiseks ette nähtud piirang, mis ei võimalda

järelevalve teostajal vahetult sekkuda täitmiseks kohustusliku ettekirjutuse tegemisega ja selle

sundtäitmisega, vaid võimalik on üksnes teha ettepanek rikkumise kõrvaldamiseks ja selle

täitmata jätmise korral pöörduda protestiga halduskohtusse (HKMS7 25. ptk).8

Eelnõuga muudetakse omavalitsusüksuste üle teostatav haldusjärelevalve tõhusamaks ehk

antakse võimalus paremini tagada omavalitsusüksuste haldusülesande täitmine. Üheks

võimaluseks on asendustäitmine ehk kui omavalitsusüksus ei täida haldusjärelevalve teostaja

korraldust, on võimalus täita korraldus järelevalvatava asemel. See on oluliselt tõhusam ja

kiirem võimalus kui oodata 30 tööpäeva ja kui selle aja jooksul ei tee omavalitsusüksus midagi

õigusvastase olukorra kaotamiseks, esitada halduskohtusse protest. Loomulikult tuleb

asendustäitmist kasutada viimase võimalusena, st enne tuleks kasutada teisi meetmeid ja

suunata omavalitsusüksust oma ülesannet täitma.

Seega tehakse omavalitsusüksuste üle teostatavas haldusjärelevalves järgmised muudatused:

1. ka omavalitsusüksuste haldusaktide õiguspärasuse üle teostab haldusjärelevalvet valdkonna

eest vastutav ministeerium (või selle volitatud asutus), mitte enam Justiits- ja

Digiministeerium;

2. kui praegu saab teostada vaid õiguspärasuse haldusjärelevalvet, siis eelnõuga öeldakse

selgelt, et riikliku ülesande täitmisel võib teha haldusjärelevalvet ka otstarbekuse põhjal;

3. kaob protest ning haldusülesande täitmine tagatakse teiste meetmetega: juhised, korraldus,

asendustäitmine ja teatud juhtudel vahetu sund.

Paragrahvis 756 on haldusjärelevalve teostaja volitused.Haldusjärelevalve teostaja volitused

sõltuvad sellest, kas haldusjärelevalvet teostatakse riikliku haldusülesande või omavalitsusliku

haldusülesande täitmise üle.

Haldusjärelevalve teostaja võib riikliku haldusülesande korral:

1. rakendada uurimismeetmeid puuduste väljaselgitamiseks;

2. anda korralduse haldusülesande õiguspäraseks täitmiseks;

3. anda korralduse riigiks mitteoleva avaliku võimu kandja riikliku

haldusülesande täitmise õiguspäraseks ja otstarbekaks täitmiseks;

4. anda juhiseid haldusülesande õiguspäraseks täitmiseks ning riigiks mitteoleva avaliku

võimu kandja riikliku haldusülesande täitmise õiguspäraseks ja otstarbekaks täitmiseks.

Haldusjärelevalve teostaja võib omavalitsusliku haldusülesande korral:

1. rakendada uurimismeetmeid puuduste väljaselgitamiseks;

2. anda korralduse haldusülesande õiguspäraseks täitmiseks.

Võrreldes kehtiva regulatsiooniga lisanduvad uued volitused, sest praegu on võimalus

rakendada vaid uurimismeetmeid ja teha ettekirjutus teise haldusekandja kontrollimisel. Nagu

eespool selgitatud, jäävad uurimismeetmed samaks, kuid lisandub võimalus anda korraldus ja

5 Kohalike omavalitsuste 2021-2023. a järelevalve- ja nõustamispraktika ülevaade. Lk 8–10, 12.

Omavalitsuspoliitika | Regionaal- ja Põllumajandusministeerium. 6 HKMS § 256 lg 1, vt ka RK 3-17-911, p 27. 7 Halduskohtumenetluse seadustik. - RT I, 08.07.2025, 14. 8 Laaring, M. Haldusjärelevalvest läbi riikliku järelevalve prisma. Juridica 4/2019, lk 262.

15

vajadusel täita korraldus järelevalvatava asemel, mis on vajalik selleks, et tagada

haldusjärelevalve käigus tehtud korralduse efektiivsem täitmine.

VVS esitab ettekirjutuse täitmise tagamise ainsa meetmena (ja sedagi vaid teise haldusekandja

korral, mitte teiste alluvussuhte väliste haldusorganite korral) sunniraha määramise võimaluse.

Kuna haldusorganite vahelised ettekirjutused ei ole haldusaktid, ei saa tulenevalt

asendustäitmise ja sunniraha seadusest nende sundtäitmiseks erinevalt haldusekandjate

vahelistest suhetest kohaldada asendustäitmist ja sunniraha.9 Regulatsioon, mis ei sätesta

kohustusliku sisuga ettekirjutuse täitmise tagamiseks toimivat regulatsiooni, ei saa täita oma

eesmärki. Haldusesisese ettekirjutuse täitmist tagavaid sätteid võib leida küll erisätetest.

Näiteks 21.03.2022 jõustunud riigikaitseseaduse redaktsiooniga kohaldub riigikaitseülesande

täitmise üle haldusjärelevalve käigus tehtud ettekirjutusele § 901 lõike 2 kohaselt

asendustäitmise ja sunniraha seadus ning lisaks näeb seadus ette riigikaitselise järelevalve

käigus ka näiteks vahetu sunni kohaldamise võimaluse juhul, kui asendustäitmise või sunniraha

kohaldamine ei ole võimalik või nende kohaldamise teel ettekirjutuse täitmine ei ole saavutatav.

Siiski on üldisest haldusjärelevalve regulatsioonist vajaka toimiv ettekirjutuse täitmise tagamise

meede, nagu see oli ette nähtud nii haldusorganisatsiooni seaduse eelnõu10 § 29 lõikes 3

sundtäitmise meetmena kui ka 20.09.1999. a tööversiooni § 7 lõikes 3, 03.12.1999. a

tööversiooni alternatiivi § 48 lõikes 2 ja eelnõu 474 SE §-s 60 asendustäitmise meetmena.11

Seadusemuudatuses ei kasutata sõna „ettekirjutus“, vaid „korraldus“, sest tegemist ei ole

haldusaktiga. Nagu eelpool mainitud, ei ole haldusorganite omavahelised ettekirjutused

haldusaktid. Eriseadustes on jätkuvalt kasutusel ettekirjutuse mõiste ning kõnesoleva seadusega

ei ole plaanis kõikides seadustes muudatust teha. Küll aga võib seda kaaluda siis, kui

eriseadustes tehakse muid muudatusi, millega koos võiks siis üle vaadata ka haldusjärelevalvet

reguleerivad sätted.

Paragrahvis 757 on haldusjärelevalve teostaja uurimismeetmed.Haldusjärelevalve teostaja

uurimismeetmed on vajalikud selleks, et haldusjärelevalve teostajal oleks võimalik välja

selgitada menetluses asjakohased asjaolud ja koguda menetluse läbiviimiseks vajalikke

andmeid. Oma olemuselt on uurimismeetmete puhul tegemist hetkel kehtiva VVSi §-s

752 sätestatud haldusjärelevalve meetmetega, mistõttu sisulisi muudatusi volitustes võrreldes

kehtiva õigusega eelnõuga ei kavandata ning lahtikirjutamist ja selgitamist ei ole seetõttu vaja.

Uurimismeetmete rakendamisel lähtutakse HMS §-s 6 sätestatud uurimispõhimõttest, kuid

kuna HMS § 6 e täpsusta, milliseid meetmeid tuleb kasutada, on need eelnõus ette nähtud ja ei

erine kehtiva VVS-i uurimismeetmetest. Alati tuleb lähtuda ka proportsionaalsuse põhimõttest

– sealhulgas valida näiteks meetmed, mis kahjustavad KOV autonoomiat kõige vähem.

Paragrahv 758 reguleerib haldusjärelevalve teostaja korraldust.Haldusjärelevalve teostaja

korralduse puhul on tegemist järelevalvatavale haldusasutusele tehtava ettekirjutusega, mille

eesmärgiks on kas seadusest tulenevate ülesannete täitmisele või õigusvastase olukorra

kõrvaldamisele suunamine.

9 Laaring, M. Haldusjärelevalvest läbi riikliku järelevalve prisma. Juridica 4/2019, lk 261. 10 Haldusorganisatsiooni seaduse eelnõu (Entwurf eines Landesorganisatsionsgesetzes, edaspidi ELOG) oli ainus

Saksa eksperdi poolt reformiaegse koostöö raames kirjutatud eelnõu, mis oli selleks ajaks juba valminud, kui

Justiitsministeeriumis hakati haldusõiguse üldosa reformi seaduseelnõusid välja töötama. Schwemer, H. Entwurf

eines Landesorganisatsionsgesetzes, 08.09.1998, parandatud ja täiendatud 27.09.1999, lk 1–130. 11 Usk, M-R. Haldusõiguse üldosa reform Eesti Vabariigis 1990. aastate teisel poolel – halduskorralduse seaduse

küsimus. Tartu Ülikool sotsiaalteaduste valdkond, õigusteaduskond, magistritöö 2022, lk 90. Haldusõiguse üldosa

reform Eesti Vabariigis 1990. aastate teisel poolel − halduskorralduse seaduse küsimus (ut.ee).

16

Lõike 2 kohaselt määrab haldusjärelevalve teostaja korralduse täitmiseks mõistliku tähtaja.

Mõistliku tähtaja määramisel tuleb arvestada konkreetse menetluse eripära, kuid

menetlustähtaeg peaks olema selline, mis võimaldab menetlusosalisel talle pandud ülesande

reaalselt täita. Samas peaks tähtaeg olema selline, et õigusvastane olukord kõrvaldataks

esimesel võimalusel. Seega seadusega ei fikseerita kindlat aega, mille jooksul tuleb

haldusülesanne täita, vaid lähtuda tuleb konkreetsest olukorrast.

Lõikes 3 on haldusjärelevalve teostaja korralduse vorminõuded. Vastava korralduse andmise

pädevus on haldusasutuse juhil või tema volitatud ametnikul. Olenemata sellest, et

haldusjärelevalve teostajal tuleb määrata korralduse täitmiseks mõistlik tähtaeg,

tuleb järelevalvataval haldusasutusel vastav korraldus täita viivitamata (lõige 4). Selline

kohustus põhineb PS § 3 lõikel 1 ja tähendab oma olemuselt seda, et õigusvastase olukorra

tuvastamise korral ei peaks haldusasutus õigusvastast käitumist jätkama, vaid peaks esimesel

võimalusel viima oma käitumise õigusaktidega kooskõlla. Sama puudutab olukorda, kus

haldusasutuse käitumine ei ole otstarbekas.

Lõikes 6 luuakse võimalus anda korraldus üksikjuhtumi või määratlemata arvu juhtumite

reguleerimiseks. Selline üldine korraldus võiks olla vajalik selleks, et haldusjärelevalve teostaja

saaks preventiivselt suunata haldusasutusi käituma õiguspäraselt ja otstarbekalt, mis vähendaks

seeläbi hilisema sekkumise vajadust.

Paragrahv 759 reguleerib sunniraha ja vahetut sundi haldusülesande täitmise kontrollimisel.

Juhul, kui §-s 758 sätestatud korraldus on jäetud tähtaegselt täitmata, võib haldusjärelevalve

teostaja rakendada sunniraha või vahetut sundi.

Haldusjärelevalve teostamisel teise haldusekandja üle on korralduse täitmata jätmise korral

asendustäitmise ja sunniraha seaduses sätestatud korras rakendatava sunniraha ülemmäär

20 000 eurot. VVS näeb praegu sunniraha ülemmäärana ette 9600 eurot, kuid see ei pruugi

enam olla piisav, et motiveerida haldusasutusi korraldust täitma. Eriseadustes võib sunniraha

määr olla teistsugune.

Haldusjärelevalve teostaja võib haldusülesande täitmise kontrollimisel rakendada vahetut sundi

korrakaitseseaduses sätestatud alustel ja korras. Politsei osutab haldusjärelevalve teostamisel

teostajale ametiabi, kui see seisneb vahetu sunni kohaldamises. Ühe näitena, kus võib sellist

pigem erandlikku lähenemist vaja minna, on olukord, kus omavalitsusüksus ei kõrvalda

ehitusseadustiku nõuetele mittevastavat ehitist (nt ehitis ei ole ohutu ja olukord vajab kiiret

lahendamist). Silmas tuleb pidada seda, et selline vahetu sunni kasutamine peab olema

põhjendatud ja et seda kasutatakse vaid olukorras, kus vajadus on edasilükkamatu.

Paragrahv 7510 reguleerib korralduse täitmist järelevalvatava asemel ehk sisuliselt asendatakse

pädevus.Kui järelevalve teostaja korraldus on jäetud tähtajaks täitmata, võib järelevalve

teostaja täita korralduse järelevalvatava asemel (asendustäitmine). Oluline on siiski rõhutada,

et eelnevalt tuleks kasutada muid võimalusi ehk juhtida tähelepanu, korrata korraldust,

rakendada sunniraha vms.

Lõike 2 kohaselt on haldusjärelevalve teostajal võimalik kõrvaldada õigusrikkumine ilma

eelnevat korraldust tegemata, kui tegemist on edasilükkamatu juhtumiga. Siin on mõeldud

eelkõige juhtumeid, kus on vaja tagada riikliku haldusülesande viivitamatu täitmine. Sellisel

juhul teavitab haldusjärelevalve teostaja sellest viivitamata järelevalvatavat asutust.

17

Vältimaks küsimusi kohalduva õiguse kohta, on lõikes 4 märgitud, et järelevalvatava asemel

korralduse täitmisel või toimingu sooritamisel lähtub haldusjärelevalve teostaja

haldusmenetluse seaduses sätestatust. Teisisõnu on tegemist klassikalise haldusmenetluse

läbiviimisega, millele rakendatakse kõiki haldusmenetluse seadusest tulenevaid nõudeid.

Sisuliselt on tegemist olukorraga, kus haldusmenetluse läbiviimise pädevus on antud

haldusjärelevalve teostajale. Samuti kohaldub ATSS.

Haldusmenetluse seaduses ning asendustäitmise ja sunniraha seaduses sätestatut kohaldatakse

juhul, kui korraldus tehakse omavalitsusliku haldusülesande täitmise üle haldusjärelevalve

teostamisel. Selline käsitlus on kooskõlas ATSS § 5 lõikega 1 ja § 3 lõike 3 punktiga 2. Samuti

kohaldatakse haldusmenetluse seadust reeglina halduseväliste isikute suhtes ehk isikute suhtes,

kes on põhiõiguste kandjad. Seetõttu ei kuulu HMS ja ATSS kohaldamisele organite vahel, mis

on paigutatud halduse hierarhilisse struktuuri. Küll kohaldatakse HMSi ja ATSSi olukorras, kus

teostatakse haldusjärelevalvet omavalitsuslike haldusülesannete täitmise üle. Seda põhjusel, et

sellisel juhul tuleb arvestada ka järelevalvatava teatava autonoomiaga, samuti puuduks

haldusjärelevalve teostajal efektiivne mõjutusvahend, kui ATSS ei kohalduks. See tähendab, et

kui järelevalvatav ei täida omavalitsuslike haldusülesannete kontrollimisel tehtud

haldusjärelevalve teostaja korraldust, saab tema suhtes kohaldada ATSSis sätestatud

sunnivahendeid. Sellisel juhul on korralduse täitmata jätmise korral rakendatava sunniraha

ülemmäär 9600 eurot. Sama põhimõte tuleneb ka kehtiva VVSi § 751 lõike 4 teisest lausest.

Paragrahvis 7511 reguleeritakse haldusesisese järelevalve teostaja juhist.Haldusjärelevalve

teostaja juhise haldusesisene järgimine on soovituslik erinevalt § 758 lõikes 6 nimetatud

määratlemata arvu juhtumite reguleerimiseks ettenähtud korraldusest, mille täitmine on

kohustuslik ja mille täitmata jätmise korral järgnevad edasised sammud – sunniraha,

asendustäitmine vms. Juhistel puudub vahetu välismõju. Vastavaid juhiseid antakse selleks, et

haldusjärelevalve teostaja saaks preventiivselt suunata haldusasutusi käituma õiguspäraselt ja

otstarbekalt. Vastavad juhised aitavad seeläbi vähendada hilisema sekkumise vajadust. Oluline

on märkida, et haldusjärelevalve teostaja juhised ei ole suunatud uue õiguse loomisele, vaid

kehtiva õiguse tõlgendamisele ja halduspraktika ühtlustamisele.

Kuivõrd haldusjärelevalve teostaja juhiseid antakse subordinatsioonisuhtes, saab eelnõu

kohaselt haldusjärelevalve teostaja anda juhiseid riiklike haldusülesannete täitmise üle

teostatava haldusjärelevalve korral. See ei tähenda, et mingi osa haldustegevuse suhtes ei saaks

juhiseid anda, vaid küsimus on üksnes pädevas organis. Näiteks kohaliku omavalitsuse üksuste

omavalitsuslike haldusülesannete kohta saab juhiseid anda valla- või linnavalitsus teenistusliku

järelevalve käigus. Kui aga kontrollitakse kohaliku omavalitsuse üksuse

riiklike haldusülesannete täitmist, saab haldusjärelevalve korras juhiseid anda vastav

valitsusasutus.

Arvestades, et juhiste andmise puhul on sisuliselt tegemist haldusasutuse tegevuse juhtimisega,

kuulub juhiste andmine reeglina haldusjärelevalvet teostava haldusasutuse juhi pädevusse ja

neid antakse kirjalikus vormis. Küll aga on jäetud võimalus volitada juhise andmine allapoole.

Omavalitsusüksuste üle teostatava haldusjärelevalve põhiseaduspärasus

PS ja Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (edaspidi EKOH) seavad raamid, millises ulatuses

on võimalik KOV autonoomiat rikkumata KOVide poolt haldusülesannete täitmise üle

haldusjärelevalvet teha.

18

PSi kohaselt on riigil õigus teostada järelevalvet omavalitsusüksuste tegevuse üle: järelevalve

ulatus ja tingimused tuleb sätestada seadusega (§ 160). Koostoimes EKOH art-ga 812 järeldub

PS §-st 160 järgnev:13

1. riigil on õigus teostada järelevalvet omavalitsusüksuste tegevuse üle (EKOH art 8 lg 1);

2. järelevalve juhud, tingimused ja kord sätestatakse seadusega (EKOH art 8 lg 1);

3. järelevalve eesmärk on üldjuhul õiguspärasuse tagamine, tegevuse kooskõla seaduste ja

konstitutsiooniliste põhimõtetega (EKOH art 8 lg 2, vrd PS § 139 lg 1 ning § 133 p-d 3 ja

4);

4. järelevalve peab olema kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega (PS § 11), st järelevalve

sekkumise ulatus ning viisid peavad olema tasakaalus kaitstavate avalike huvide tähtsusega

(EKOH art 8 lg 3) ja arvestama omavalitsusüksuse õigustega (PS §-d 154, 155 ja 157–159).

Põhiseaduse kohaselt on seadusandjal tulenevalt tema üldisest seadusandlikust pädevusest (PS

§ 65 p 1) lai otsustusvabadus omavalitsusüksuste üle kehtestatava järelevalve ulatuse, viiside ja

tegija valikul.14

Omavalitsusüksuse kõige olulisem põhiseaduslik tagatis on PS § 154 lõikes 1 sätestatud õigus

iseseisvalt otsustada ja korraldada kõiki kohaliku elu küsimusi ehk enesekorraldusõigus,

millega tagatakse, et omavalitsusüksusel säiliks tegelik võimalus teha autonoomseid valikuid

kohalike ülesannete lahendamisel (vt EKOH art 3 lg 1). Seega on omavalitsusüksustele

põhiseadusega tagatud iseseisev pädevus ja kohustused ning riik ei tohi üldjuhul sekkuda

omavalitsusüksuste vastutusalasse kuuluvate küsimuste lahendamisesse. Omavalitsusüksuse

autonoomia põhimõte eksisteerib avaliku võimu detsentraliseerimise ning riigivõimu piiramise

ja tasakaalustamise huvides.15

Seega PS § 154 lg 1 kohaselt otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused kõiki kohaliku

elu küsimusi seaduse alusel iseseisvalt ja riik võib seega sekkuda üksnes juhul, kui selleks on

põhiseaduslik alus ning sekkumine ei muuda omavalitsusautonoomiat sisutühjaks.

Riigikohus16 on leidnud, et:

1. omavalitsusliku ülesande täitmise üle võib riik üldjuhul teostada üksnes õiguspärasuse

kontrolli;

2. otstarbekuse kontroll omavalitsuslike küsimuste üle on lubamatu;

3. riiklikult pandud ülesannete täitmisel võib seadusandja ette näha ulatuslikuma riikliku

kontrolli, sealhulgas otstarbekuse kontrolli.

Euroopa kohaliku omavalitsuse harta art 8 näeb samuti ette, et:

12 EKOH art 8 lõike 1 kohaselt võib administratiivkontrolli kohalike võimuorganite tegevuse üle teostada vaid

põhiseaduses või seadustes ettenähtud juhtudel ja korras. Üldjuhul on mis tahes kohalike võimuorganite suhtes

teostatava administratiivkontrolli eesmärk tagada vaid nende tegevuse vastavus seadustele ja konstitutsioonilistele

põhimõtetele. Administratiivkontrolli võivad teostada ka kõrgemad võimuorganid, selleks et kiirendada kohalikele

võimuorganitele delegeeritud ülesannete täitmist (art 8 lg 2). Administratiivkontrolli kohalike võimuorganite üle

teostatakse viisil, mis tagab, et kontrollorgani sekkumise ulatus oleks tasakaalus kaitstavate huvide tähtsusega (art

8 lg 3). 13 vt PS komm vlj (2020), § 160/4. 14 Vrd RK 3-4-1-17-08, p 47. 15 RK 3-4-1-1-05, p 17. 16 Näiteks RKÜKo 16.03.2010, nr 3-4-1-8-09 (p 53-54), RKPJKo 19.01.2010, nr 3-4-1-13-09 ja RKPJKo

09.06.2009, nr 3-4-1-2-09 (kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus on põhiseaduslik garantii ning riik ei või

kohaliku elu küsimuste lahendamisse meelevaldselt sekkuda).

19

1. omavalitsuslike ülesannete puhul peab järelevalve piirduma seaduslikkuse kontrolliga;

2. delegeeritud riiklike ülesannete puhul võib kontroll hõlmata ka otstarbekust.

Omavalitsusüksuse autonoomiale vastandub aga riigi kohustus tagada isikute põhiõiguste

kaitse ja haldustegevuse õiguspärasus (PS §-d 3, 11 ja 14). Omavalitsusüksuse

enesekorraldusõigus ei ole piiramatu.17 PS § 154 lõige 1 sätestab, et omavalitsusüksused

tegutsevad iseseisvalt seaduste alusel. Väljendit „iseseisvalt seaduste alusel“ tuleb mõista kui

seadusandjale antud volitust piirata omavalitsusüksuste iseseisvust iga vabalt seatud eesmärgi

saavutamiseks, mis ei ole PSiga vastuolus (poliitiline vastutus, avaliku võimu tegevuse

avalikkus ja läbipaistvus jms).18 PS § 3 lõike 1 esimeses lauses sätestatud seaduslikkuse

põhimõttest tulenevalt peab omavalitsusüksuse tegevus avaliku võimu teostamisel olema

kooskõlas põhiseaduse ja seadustega.19

Seadusandja võib PS § 154 lõike 1 alusel omavalitsusüksuse enesekorraldusõigust piirata, kuid

riive peab olema sobiv, vajalik ja proportsionaalne ning säilima peab omavalitsusüksuse

autonoomia põhiolemus.

Riiklike ülesannete puhul tuleb riigil tagada, et ülesandeid täidetakse nõuetekohaselt ja et riigi

vahendeid kasutatakse otstarbekalt. Kui omavalitsusüksus raiskab riigi vahendeid või täidab

riiklikke ülesandeid ebaefektiivselt, peab riigil olema võimalus sekkuda.

Seetõttu on riiklike ülesannete puhul seadusandjal õigus näha ette omavalitsusüksuse tegevuse

õiguspärasuse ja otstarbekuse kontrollimine haldusjärelevalve raames (PS § 160) ja siin ei ole

omavalitsusüksusel sama suurt autonoomiat kui omavalitsuslike ülesannete täitmisel.

Riigikohus on öelnud, et riiklikud ülesanded kuuluvad sisuliselt riigi vastutusalasse ka siis, kui

nende täitmine on antud omavalitsusele.20 Sellest tuleneb riigile suurem õigus suunata ja

kontrollida nende ülesannete täitmist.

Uurimismeetmete kaudu rakendatakse HMS § 6 tähenduses uurimispõhimõtet.

Uurimismeetmed ei ole vastuolus PS § 154 lõike 1 nõuetega. Igasugused uurimismeetmed

peavad vastama proportsionaalsuse nõudele ehk teisisõnu tuleb alati valida uurimismeetmed,

mis kahjustavad omavalitsusüksuse autonoomiat kõige vähem. Samuti tuleb silmas pidada

uurimise ulatust ehk haldusjärelevalve tegija tohib koguda vaid sellist informatsiooni, mis on

vajalik õiguspärasuse kontrolliks (omavalitsuslike ülesannete puhul) või õiguspärasuse ja

otstarbekuse kontrolliks (riiklike ülesannete puhul).

Ka korralduste andmine on kooskõlas omavalitsusüksuse enesekorraldusõigusega, sest

korralduse andmise eesmärk on tagada seaduste järgimine – omavalitsusüksuse haldusülesande

täitmine ja õigusvastase olukorra kõrvaldamine (PS § 3 lg 1).

Sunnivahenditega (sunniraha, vahetu sund, asendustäitmine) tagatakse vajadusel korralduste

täitmine olukorras, kus omavalitsusüksus on korduvalt keeldunud haldusülesandeid

vabatahtlikult täitmast. Seega ei ole muud vahendid (sunniraha) olnud piisavad selleks, et

tagada teiste isikute põhiõiguste ja vabaduste kaitse (PS § 14) ja seaduslikkuse põhimõtte

17 Vrd RK 3-4-1-8-09, p 53; 3-4-1-23-15, p 71. 18 Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., parandatud ja täiendatud väljaanne. Tartu: sihtasutus

Iuridicum 2020 (edaspidi „PS komm vlj (2020)“). § 160/4. https://pohiseadus.ee/sisu/3645. Vt ka RK 3-4-1-4-07,

p 29; 3-4-1-7-09, p 31. 19 Vrd RK 3-4-1-23-15, p 111. 20 RKPJKo 9.06.2009, nr 3-4-1-2-09, p-d 33–34.

20

realiseerumine (PS § 3 lg 1). Seega peaks sunnivahendite kasutamine olema viimane meede,

kui eelnevad tähelepanu juhtimised ei ole eesmärki täitnud.

Kohaliku omavalitsuse üksuse üle teostatava haldusjärelevalve mudel valitud riikides

Saksamaal on kogu omavalitsusüksuste regulatsioon antud liidumaade pädevusse. Seejuures

on siiski ka liidumaade seadusandjad sätestanud tulenevalt Saksa põhiseadusest liidule

ulatuslikud volitused omavalitsusüksuste tegevuse üle järelevalve teostamiseks, et tagatud

oleks õigusriiklik ja tõhus haldusorganisatsioon. Seega enamasti sisaldavadki liidumaade

kohaliku omavalitsuse korraldust reguleerivad seadused põhjalikke sätteid omavalitsusüksuste

üle järelevalve teostamise kohta.21 Läbiva tunnusena eristatakse Saksa õiguses

omavalitsusüksuste enesekorralduslikke (omavalitsuslikke) ülesandeid ja riiklikke ülesandeid.

Omavalitsuslike ülesannete puhul on seadus piiranud järelevalve üksnes õiguspärasusega.22

Seevastu riiklike ülesannete kontroll hõlmab nii õiguspärasust kui ka otstarbekust.23 Seejuures

on Saksamaa Liitvabariigi seadusandja kehtestanud põhimõtte, et riigipoolset järelevalvet

omavalitsusüksuse üle tuleb teostada nii, et see ei kahjustaks kogukonna otsustusvõimet ega

vastutusvalmidust.24 Üldjoones vastab Saksa kehtiv järelevalvemudel eelnõus pakutavale

lahendusele, kus järelevalve teostajal on esmalt uurimisvolitused vajaliku teabe saamiseks25

ning nii korralduse andmise26 kui ka selle täitmise volitused (sh on olemas ka asendustäitmise27

ja vahetu sunni28 volitus). Huvitava lahendusena võib Saksa õigusest leida spetsiaalse volituse,

mille kohaselt kui valla või linna juhtimine ei vasta olulisel määral seaduslikkuse nõuetele ja

muud järelevalveasutuse volitused ei ole piisavad valla juhtimise seaduslikkuse tagamiseks,

võib järelevalveasutus määrata nn eriesindaja, kes võib ise asuda täitma kõiki või mingit osa

valla ülesannetest valla kulul.29 Kui linnapea ei täida oma ametikoha nõudeid ja selle tulemusel

ilmneb halduses nii tõsine ametiseisundi rikkumine, et ametis jätkamine ei ole avalikes huvides

õigustatud, võib haldusjärelevalve teostaja isegi linnapea ametiaja ennetähtaegselt lõppenuks

kuulutada.30 Samuti on olemas erinorm, mille kohaselt peab haldusjärelevalve teostaja esitama

omavalitsusüksuse (asemel ja nimel) nõuded enda juhtimisorganite (volikogu ja linnapea)

vastu.31 Kui omavalitsusüksus haldusjärelevalvega ei nõustu, võib ta küll omavalitsusliku

haldusülesande puhul esitada kaebuse halduskohtusse, ent riikliku ülesande puhul

omavalitsusüksusel kaebeõigus puudub.32

Euroopa kohaliku omavalitsuse harta33artikli 8 lõike 1 kohaselt võib kohalike

võimuorganite tegevuse üle teostada põhiseaduses või seadustes ettenähtud juhtudel ja korras

21 Näiteks Baden-Württembergi Liidumaa kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (Gemeindeordnung für

Baden-Württemberg – GemO BW) §-d 118–140 sätestavad nii omavalitsusüksuste üle teostatava järelevalve

korralduse, asutuste pädevused kui ka volitused. https://www.landesrecht-bw.de/bsbw/document/jlr-

GemOBWV36IVZ. 22 Omavalitsuslikku ülesannet tähistab saksa keele termin weisungsfreie Angelegenheit (riiklikust suunisest

vabastatud asi) ning selle üle teostatav järelevalve on saksa keeles Rechtsaufsicht (vt nt GemO BW § 118 lg 1). 23 Riiklikku haldusülesannet tähistab saksa keele termin Weisungsaufgabe (riiklikule suunisele alluv ülesanne)

ning selle üle teostatav järelevalve on saksa keeles Fachaufsicht (vt nt GemO BW § 118 lg 2). 24 Vt nt GemO BW § 118 lg 3. 25 Sks Informationsrecht (vt nt GemO BW § 120). 26 Vt nt GemO BW § 122. 27 Sks Ersatzvornahme (vt nt GemO BW § 123). 28 Vt nt GemO BW § 127. 29 Vt nt GemO BW § 124. 30 Vt nt GemO BW § 128. 31 Vt nt GemO BW § 126. 32 Vt nt GemO BW § 125. 33 Ingl administrative supervision, Euroopa kohaliku omavalitsuse harta–Riigi Teataja

21

nn administratiivkontrolli.Üldjuhul on mistahes kohalike võimuorganite suhtes teostatava

administratiivkontrolli eesmärk tagada nende tegevuse vastavus seadustele ja

konstitutsioonilistele põhimõtetele.34 Administratiivkontrolli võivad teostada ka

kõrgemalseisvad võimuorganid selleks, et kiirendada kohalikele võimuorganitele delegeeritud

ülesannete täitmist.35Oluline on, et kontrollorgani sekkumise ulatus oleks tasakaalus kaitstavate

huvide tähtsusega.

Läti kohaliku omavalitsuse seaduse36 § 64 kohaselt teostabkohaliku omavalitsuse üksuse

tegevuse üle järelevalvet keskkonnakaitse- ja regionaalarenguministeerium.

Riigihaldusasutused ja -ametnikud, kes seaduses sätestatud juhtudel ja korras teostavad

järelevalvet kohaliku omavalitsuse üksuse tegevuse seaduslikkuse üle, sealhulgas

sotsiaalkindlustuse ja lapse õiguste kaitse küsimustes, ning tuvastavad, kui kohaliku

omavalitsuse asutused või ametnikud ei järgi väliseid seadusi ja määrusi või ei täida

kohtuotsuseid, on kohustatud sellest viivitamata teavitama keskkonnakaitse- ja

regionaalarenguministeeriumi. Keskkonnakaitse- ja regionaalarenguminister võib

õigusvastaste määruste või nende üksiknormide täitmise peatada põhjendatud korraldusega, kus

märgitakse ära normid, mis tunnistatakse kehtetuks kui ebaseaduslikud, või märgitakse, et

siduvad määrused tuleb tervikuna kehtetuks tunnistada. Kui volikogu ei tee määruste või nende

üksiknormide kehtetuks tunnistamise otsust, esitab ta kolme kuu jooksul keskkonnakaitse- ja

regionaalarenguministri määruse kättesaamisest arvates konstitutsioonikohtule avalduse

ministri määruse tühistamiseks. Sellisel juhul jääb keskkonnakaitse- ja regionaalarenguministri

määrus siduvate määruste või nende üksiknormide kohaldamise peatamise kohta jõusse kuni

konstitutsioonikohtu otsuse väljakuulutamiseni. Keskkonnakaitse- ja regionaalarenguminister

võib põhjendatud korraldusega volikogu esimehe ametist kõrvaldada, kui volikogu esimees ei

täida või rikub seadusi ja määrusi või ei täida kohtulahendeid.

Leedu kohaliku omavalitsuse haldusjärelevalve seaduse37artikli 2 kohaselt teostavad

omavalitsusüksuste üle haldusjärelevalvet valitsuse esindajad, kes jälgivad, et

omavalitsusüksused tegutseksid kooskõlas põhiseaduse ja seadustega ning täidaksid valitsuse

otsuseid. Iga maakonna kohta määratakse üks esindaja. Artiklist 4 tuleneb, et kui kohaliku

omavalitsuse üksus ei täida põhiseadust või seadusi või valitsuse otsuseid, saab esindaja nõuda

nende järgimist ja täitmist. Samuti on esindajal õigus teha ettepanek omavalitsusüksuse

ebaseaduslike õigusaktide kehtetuks tunnistamiseks või muutmiseks. Esindajal on õigus

pöörduda kohtusse, kui omavalitsusüksus ei nõustu õigusakti muutmise või kehtetuks

tunnistamisega või keeldub seaduse rakendamisest või valitsuse otsuse täitmisest. Artiklist 5

tuleneb, et kui valitsuse esindaja tuvastab, et omavalitsusüksus on vastu võtnud õigusakti, mille

alusel võib teha avalikku huvi rikkuva ebaseadusliku tehingu, või et omavalitsusüksuse

vastuvõetud õigusakt võib rikkuda avalikku huvi:

1. võib ta kahe tööpäeva jooksul pärast ebaseadusliku või avalikku huvi rikkuda võiva

õigusakti vastuvõtmist oma määrusega peatada sellise õigusakti täitmise;

2. teha kahe tööpäeva jooksul pärast määruse vastuvõtmist asjakohasele omavalitsusüksuse

põhjendatud ettepaneku kaaluda nimetatud õigusakti muutmist või kehtetuks tunnistamist;

3. esitada viie tööpäeva jooksul pärast taotluse rahuldamata jätmise teate saamist (kui

omavalitsusüksus keeldub valitsuse esindaja ettepaneku läbivaatamisel õigusakti muutmast

või kehtetuks tunnistamast) kohtule avalduse või hagiavalduse, milles palub kohtul võtta

meetmeid avalduse või nõude tagamiseks.

34 Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artikli 8 lõige 2 35 Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artikli 8 lõige 3. 36 Pašvaldību likums 37 VIII-730 Law on Administrative Supervision of Municipalities

22

Peatatud omavalitsusüksuse õigusakti ei saa täita enne, kui vastava pädevusega kohus on

otsustanud taotluse või nõude tagamise meetmete üle.

Soome kohalikuomavalitsuse seaduse38§ 10 kohaselt teostab rahandusministeerium üldist

järelevalvet omavalitsusüksuste tegevuse ja rahanduse üle ning tagab, et omavalitsusüksusi

käsitlevate õigusaktide väljatöötamisel arvestatakse nende iseseisva staatusega. Kui esitatakse

kaebus menetlusvea kohta, võib regionaalhaldusasutus uurida, kas omavalitsusüksus on

tegutsenud vastavalt kehtivatele õigusaktidele.

Riigiasutused ei teosta süstemaatilist kontrolli kõigi omavalitsusüksuste otsuste üle.

Omavalitsusüksuste tegevuse seaduslikkuse järelevalvet teostavad peamiselt halduskohtud

üksikjuhtudel. Enamikul juhtudel võivad halduskohtud otsuse kinnitada või tühistada, kuid

mitte seda otse muuta. Lisaks kohtukaebusele on kodanikul võimalus esitada halduskaebus,

mida võivad uurida mitmed asutused: piirkondlik valitsusasutus, õiguskantsler, Soome

parlamendi ombudsman ning sotsiaal- ja tervishoiualane riiklik järelevalveasutus Valvira.

Sotsiaalhoolekande kontrolli käsitlevad sätted annavad Valvirale või piirkondlikule

valitsusasutusele õiguse omal algatusel teostada kogu omavalitsusüksuse teenustesüsteemi

üldist järelevalvet, ilma et oleks kaebusi või haldusomavoli märke.

Sotsiaalhoolekande haldusjärelevalve on eelkõige halduslik õiguspärasuse kontroll, mille

eesmärk on jälgida omavalitsusüksuse sotsiaalhoolekande osutamise kohustuste täitmist ja

teenustesüsteemi toimimist. Õiguspärasuse kontroll võib kaasa tuua ka sanktsioone, lõplikult

siduvaid ettekirjutusi või tegevusüksuse kasutamise keelustamist. Õiguspärasuse kontrolli

käigus tehakse kindlaks, kas õigusaktide miinimumnõuded on täidetud. Lisaks õiguspärasuse

kontrollile saavad järelevalveasutused hinnata meetmete asjakohasust juhendamis- ja

läbirääkimismenetluse kaudu. Praktikas ei ole sätete üldise olemuse tõttu võimalik

kategooriliselt eristada munitsipaalteenuste osutamise seaduslikkuse järelevalvet ja selle

praktilise sobivuse hindamist. 39

Rootsi kohaliku omavalitsuse seaduse40 13. peatükist tuleneb, et igal omavalitsusüksuse või

piirkonna elanikul on õigus nõuda, et valla või piirkonna otsuse õiguspärasus vaadatakse läbi,

esitades otsuse läbivaatamiseks halduskohtule. Ühisnõukogu otsuse õiguspärasuse peale võib

samamoodi edasi kaevata iga koostööd tegeva omavalitsusüksuse ja piirkonna elanik.

Eriühingu otsuse õiguspärasust võivad ühtemoodi vaidlustada kõik eriühingusse kuuluvate

omavalitsusüksuste või piirkondade elanikud ja ühingu liikmed. Rootsis ei ole keskset

haldusjärelevalvet teostavat asutust ja riigil puudub üldjuhul kohese sekkumise õigus (erandeid

tehakse ainult seadusega määratud juhtudel – nt katastroofid, turvalisus). Iga omavalitsusüksuse

elanik võib pöörduda kohtusse ja halduskohus otsustab, kas otsus oli õiguspärane. Otstarbekust

ei saa hinnata.

Paragrahvides 7512-7513 reguleeritaksehaldusjärelevalve käigus tekkinud vaidluste

lahendamist ja kulude katmist.

Paragrahvis 7512 reguleeritakse vaidluste lahendamist haldusjärelevalve

korral. Haldusjärelevalve korral sõltub vaidluste lahendamise kord sellest, kas

38 Municipalities Act | 410/2015 | Translations of statutes | Finlex 39 Overview of administrative supervision of local authorities’ activities in selected countries, 2020, lk 10.

1680aef5bf. 40 Kommunallag (2017:725) | Sveriges riksdag.

23

haldusjärelevalve esemeks on riikliku haldusülesande või omavalitsusliku haldusülesande

täitmise kontroll. Et riikliku haldusülesande puhul kontrollib haldusasutus selle täitmist siiski

riigi nimel, siis lihtsustatult öeldes on sellises olukorras tegemist riikliku haldusülesande

täitmise juhtimisega. Seetõttu ei saa riikliku haldusülesande täitmise haldusjärelevalve kohta

esitada kaebust kohtule ja sellised vaidlused lahendatakse alluvuskorras. Siiski kui kerkib

küsimus, kas tegemist on riikliku või omavalitsusliku haldusülesandega, võib küsimuse

halduskohtus vaidlustada.

Omavalitsusüksus võib haldusjärelevalve käigus tehtud riiklike korralduste puhul pöörduda

õiguskaitse saamiseks halduskohtusse, esitades kaebuse vastavalt halduskohtumenetluse

seadustikus sätestatule.

Kui haldusjärelevalve esemeks on omavalitsusliku haldusülesande täitmise õiguspärasuse

kontroll, lahendatakse sellel teemal kerkinud vaidlused halduskohtumenetluse seadustikus

sätestatud korras. Samas korras lahendatakse vaidlused selle üle, kas tegemist on

sekkumisega omavalitsusliku haldusülesande täitmisesse.

Vaidluste lahendamise regulatsioon on analoogne VVS §-ga 101, mis sätestab teenistusliku

järelevalve all õiguslike vaidluste lahendamise korra. Olemuslikult on tegemist olukorraga, kus

vaidlus lahendatakse klassikalises alluvuskorras või siis ka nn organitüli korras. Erinevalt

kehtivast õigusest on vaidluste alluvuskorras lahendamist laiendatud ka haldusjärelevalve

teostamisele riiklike haldusülesannete täitmise üle. Seda põhjusel, et riikliku haldusülesande

täitmisel puuduvad haldusasutusel iseseisev pädevus ja muud organi õigused. Näiteks kui

haldusjärelevalvet teostatakse kohaliku omavalitsuse üksuse poolt riikliku haldusülesande

täitmise üle, ei peaks sellel teemal kerkivaid vaidlusi lahendama kohus, vaid tegemist on

juhtimiskonflikti lahendamisega.

Paragrahvis 7513 on haldusesisese järelevalve kulude sätted. Kuna haldusjärelevalve puhul on

laiemas tähenduses tegemist haldusorganisatsiooni enesekontrolliga, siis üldpõhimõtte kohaselt

kannab haldusjärelevalvega seotud kulud avaliku võimu kandja ehk riik. Eelnõuga on aga ette

nähtud erisus olukorraks, kus haldusjärelevalve teostaja täidab haldusjärelevalve korras antud

korralduse järelevalvatava füüsilise isiku või avalik-õigusliku või eraõigusliku juriidilise isiku

asemel. Sellisel juhul nõuab haldusjärelevalve teostaja asendustäitmise kulud sisse

asendustäitmise ja sunniraha seaduses sätestatud tingimustel ja korras.

Eelnõu § 2 punktis 5 nähakse ette rakendussäte pooleli olevate kohtuvaidluste osas, sest

seadusemuudatusega kaotatakse seni kasutusel olnud protest, mille esitamise õigus tuleneb

praegu VVS § 753 lõikest 8. Pooleli olevaid vaidlusi on vaid mõni üksik, kuid rakendussättega

nähakse ette, et juba esitatud protestide menetlus jätkub nii nagu see oleks toimunud juhul, kui

VVS § 753 ei oleks kehtetuks tunnistatud. Edaspidi ei näe VVS enam ette protesti esitamise

võimalust.

4. Eelnõu terminoloogia

Eelnõuga võetakse kasutusele järgmised uued mõisted:

1. riiklik haldusülesanne – riigi haldusülesanne, mida ei ole antud ühegi avalik-õigusliku

juriidilise isiku pädevusse täitmiseks tema enesekorraldusõiguse alusel;

2. omavalitsuslik haldusülesanne – muu haldusülesanne, mida täidab riigiks mitteolev avaliku

võimu kandja enesekorraldusõiguse alusel.

24

5. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele

Eelnõu ei ole seotud Euroopa Liidu õigusega.

6. Seaduse mõjud

6.1. Kavandatud muudatused

Eelnõuga kavandatakse järgmised muudatused:

1. vaidealluvus võib põhjendatud juhul muutuda – põhjendatud juhul võib vaide esitada

haldusakti andnud või toimingu sooritanud haldusorgani kaudu haldusorganile, kes teostab

haldusakti andnud või toimingu sooritanud haldusorgani üle teenistuslikku järelevalvet;

2. seaduses sätestatakse täpsemalt, milline on riiklik ja milline omavalitsuslik haldusülesanne

ja milline on otstarbekas või õiguspärane haldusülesande täitmine;

3. muudetakse pädevust teha haldusjärelevalvet omavalitsusüksuse haldusülesannete täitmise

üle (kui praegu teeb omavalitsusüksuste haldusaktide õiguspärasuse üle haldusjärelevalvet

Justiits- ja Digiministeerium, siis edaspidi on pädevus ministeeriumil (või tema

valitsemisala asutusel), kelle valitsemisalasse ülesanne kuulub;

4. ettekirjutus asendatakse korraldusega;

5. nähakse ette tõhusam regulatsioon olukorraks, kus haldusülesannet ei täideta (juhised,

korraldus, asendustäitmine).

Mõjud

A. Paraneb halduspraktika kvaliteet ja juhtimine

Sätestades tervikliku ja õiguslikult selge regulatsiooni haldusesisese järelevalve teostamiseks,

on riigil võimalik haldusesisese juhtimise ja järelevalve kaudu pidevalt ja tõhusalt tegeleda

halduspraktika vigade korrigeerimisega. Haldusesiseses juhtimisprotsessis korrastuvad

juhtimisahelad (nn käsuliinid) ning kujunevad selgelt välja vastutus ja rollid eri asutuste vahel.

Nii paraneb potentsiaalselt halduspraktika kvaliteet tervikuna ning see on senisest enam

kooskõlas õigusriigi põhimõttega. Selle tulemusena ei sõltu riigivõimu teostamise vigade

parandamine enam niivõrd suurel määral kaebusi esitavatest inimesest ning neid lahendavatest

halduskohtutest. Muudatuste tulemusena peaks leevenema tervikuna haldusesiseste protsesside

venimise probleem ja haldusorganite ükskõiksus selle suhtes.41

Seega muudatuse positiivse tulemusena ei jää halduspraktika vigadega tegelemine eelduslikult

enam (sama suures mahus kui praegu) inimesele ning kohtusüsteemile (halduskohtutele).

Lisaks väheneb suure tõenäosusega koormus halduskohtutele tulenevalt sellest, et vähem asju

jõuab halduskohtusse. Detailne statistika, kui palju selliseid asju halduskohtusse jõuab ja kui

suur oleks muutus arvuliselt, eelnõu koostamise ajal kättesaadav ei ole.

Haldusjärelevalve tõhustamine ei mõjuta üksnes järelevalve teostajaid ja adressaate. Olulisemgi

on haldusmenetluste ja halduspraktika tõhustumisest tulev pikaajalisem mõju füüsilistele

isikutele ja ettevõtjatele.

41 Vt nt Eesti Advokatuuri 03.04.2025. a pöördumist (nr 1-2/25/229) Vabariigi Valitsuse juures tegutseva

efektiivsuse ja majanduskasvu nõukoja poole: ettepanekud ärikeskkonna parandamiseks ja halduskoormuse

vähendamiseks, sh nt ettepanekud nr 5.1, 5.2 ja 5.4. 2025-04-03_Eesti-Advokatuuri-ettepanekud-arikeskkonna-

parandamiseks-ja-halduskoormuse-vahendamiseks-03.04.2025.pdf

25

B. Haldusjärelevalve korraldus on selgem

Kui praegu on olulised mõisted (nt riiklik ja omavalitsuslik haldusülesanne) seaduses selgelt

määratlemata või ebapiisavalt määratletud, siis eelnõu kohaselt plaanitakse need defineerida.

Muudatus mõjutab haldusjärelevalve teostajaid, sest haldusjärelevalve teostajate jaoks muutub

senisest selgemaks, kuidas, millistes olukordades ja kelle suhtes saab haldusjärelevalvet

rakendada. Selgemad järelevalvenormid parandavad õiguskindlust, sh võib see kiirendada

järelevalvemenetlusi ja parandada nende kvaliteeti. Selge ja tõhus järelevalve regulatsioon võib

tugevdada avalikkuse usaldust riigiasutuste vastu.

Kuna neid, kes saavad haldusjärelevalvet teostada, on mitmeid ja erinevaid, on mõju ulatus

suhteliselt suur. Samuti on suhteliselt suur mõju neile, kelle üle haldusjärelevalvet teostatakse.

C. Tõmmatakse selgem piir riikliku järelevalve ja haldusjärelevalve vahele

Lisatakse põhimõte, et haldusjärelevalve teostamisel ei kohaldata KorSi. Haldusjärelevalve

teostajate jaoks muutub regulatsioon selgemaks, mistõttu lihtsustub haldusjärelevalve

tegemine. Muudatus mõjutab nii riikliku kui ka haldusjärelevalve teostajaid, kellele on paremini

arusaadav, millist regulatsiooni kohaldada. Mõju ei ole kuigi suur, sest järelevalve teostajad on

valdkonna spetsialistid, kuid õigusselguse tagamiseks täpsustatakse regulatsiooni.

D. Tagatakse efektiivsemalt ettekirjutuse täitmine

Kui praegu on VVSi kohaselt ainsaks ettekirjutuse täitmise tagamise meetmeks sunniraha

määramine ja seda ka vaid teise haldusekandja korral, siis eelnõu kohaselt võib

haldusjärelevalve teostaja antud tähtajaks korralduse täitmata jätmise korral täita

haldusjärelevalve teostaja korralduse ise. Oluline on silmas pidada, et arvestada tuleb HMSist

tulenevaid haldusakti kehtetuks tunnistamise piiranguid. Muudatus mõjutab eelkõige kohaliku

omavalitsuse üksusi, kes peavad arvestama võimalusega, et riik saab senisest tõhusamalt nende

tegevusse sekkuda. Seega mõjutab muudatus mh 78 kohaliku omavalitsuse üksust.42

Muudatus võib kaasa tuua kulu järelevalvajale, sest kui järelevalve teostaja täidab korralduse

järelevalvatava asemel, tekib talle endale täitmisest tulenev kulu. Kui korraldus täidetakse

füüsilise isiku või avalik-õigusliku või eraõigusliku juriidilise isiku asemel, saab

haldusjärelevalve teostaja nõuda asendustäitmise kulud sisse asendustäitmise ja sunniraha

seaduses sätestatud tingimustel ja korras. Sellega reguleeritakse selgelt, kuidas hüvitatakse

tekkinud kulud. Kulusid, mis võivad tekkida, ei ole võimalik täpselt prognoosida.

E. Haldusjärelevalve käigus tekkivate vaidluste lahendamine muutub selgemaks

Üldjuhul lahendatakse vaidlused alluvuskorras ehk kõrgema instantsi ja lõpuks Vabariigi

Valitsuse tasandil, kui ei leita üksmeelt. See on nii ka kehtivas õiguses. Vaidlused, mis tekivad

haldusjärelevalve käigus antud juhise või omavalitsusüksusele antud korralduse üle, peaks

kuuluma halduskohtumenetluse seadustiku reguleerimisalasse. Muudatus mõjutab

haldusjärelevalve (ja teenistusliku järelevalve) teostajat, kelle jaoks muutub selgemaks, kes

lahendab tekkinud vaidluse.

42 Vt nt: https://www.elvl.ee/kohalikud-omavalitsused/mis-kohalikud-omavalitsused-0

26

F. Haldusjärelevalve omavalitsusüksuste üle muutub tõhusamaks

Kuna praegune halduskohtulik protest haldusjärelevalve abinõuna on aeganõudev ja kohmakas,

tehakse eelnõuga ettepanek see kaotada. Muudatuse mõju on väike, sest proteste esitatakse

vähe: nt Justiitsministeerium esitas protesti aastal 2021, kuid aastatel 2022 ja 2023 ei esitatud

ühtegi protesti. Samas, kui haldusjärelevalve teostamine omavalitsusüksuste üle muutub, kuna

regulatsioon enam proteste ette ei näe, muutub see kiiremaks ja tõhusamaks.

Kohalike omavalitsusüksuste üle otstarbekuse kontrolli lisandumisega riiklike ülesannete

puhul, võib kaasneda negatiivse mõjuna kohaliku omavalitsuse autonoomia riive, kuid riiklike

haldusülesannete täitmise kontrollimisel otstarbekuse hindamine on põhjendatud sellega, et riik

peab jälgima, et vahendeid kasutatakse otstarbekalt ning efektiivselt, mitte vaid õiguspäraselt.

Sihtrühm

1. Vaidealluvuse muutmine mõjutab neid inimesi, kes vaideid esitavad kui ka edaspidi

ministeeriume, kes võivad asuvada nende allasutustele esitatud vaideid lahendama ja

haldusorganeid, kes kõiki vaideid teatud põhjendatud juhtudel enam üksi (ilma ministeeriumit

kaasamata) ei lahenda. Samuti mõjutab muudatus halduskohtuid, sest eelduslikult on vaiete

lahendamine erapooletum kui vaiet ei lahenda otsuse teinud asutus ise. Seega võib väheneda

halduskohtusse pöördumiste hulk.

2. Haldusjärelevalve regulatsiooni muutmine mõjutab neid, kes haldusjärelevalvet teostavad, ja

neid, kelle üle haldusjärelevalvet teostatakse. Lisaks ka Halduskohtuid kui enam ei saa esitada

proteste.

3. VVS § 751 lõikes 1 sätestatakse, et haldusjärelevalve on ühe haldusorgani kontroll teise

haldusorgani üle. Haldusorgan haldusmenetluse seaduse § 8 lõike 1 tähenduses on seadusega,

selle alusel antud määrusega või halduslepinguga avaliku halduse ülesandeid täitma volitatud

asutus, kogu või isik. Seega võib haldusorganiks olla:

1) riigiasutus;

2) avalik-õiguslik juriidiline isik;

3) kollegiaalorgan;

4) üksik ametnik või

5) avaliku halduse ülesannet iseseisvalt täitma volitatud eraõiguslik isik.

Ühisnimetajaks on see, et kõik need organid täidavad avaliku halduse ülesannet

(haldusülesannet), sõltumata sellest, kas haldusorgani ülesanded sisaldavad riigivõimu volituse

olemasolu või ei eelda võimuvolitusi või kas haldusfunktsiooni täitmine on organi

põhifunktsioon või abistav või lisafunktsioon. Ka organid, kes ei ole täitevvõimu organid,

täidavad ülesandeid, mis materiaalses mõttes on haldusülesanded. Milline haldusorgan on

konkreetsel juhul järelevalve teostaja ja missugune on tema pädevus, ei tulene VVSist, vaid

eriseaduse regulatsioonist.43

43 Korrakaitseseaduse muutmise ja rakendamise seaduse eelnõu (424 SE) seletuskiri, lk 30-31.

https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/2445bcfe-b04d-40c8-932e-

db51253abea3/Korrakaitseseaduse%20muutmise%20ja%20rakendamise%20seadus/.

27

Haldusjärelevalve koormus on ministeeriumide lõikes erinev. Näiteks Haridus- ja

Teadusministeerium teeb haldusjärelevalvet õppeasutuste üle44. Järelevalvet korraldab Haridus-

ja Teadusministeeriumi õiguspoliitika osakond. Järelevalvet koolieelsete lasteasutuste,

üldhariduskoolide ja kutseõppeasutuste ning nende pidajate tegevuse õiguspärasuse üle teostab

Haridus- ja Teadusministeerium eesmärgiga tagada hariduse kättesaadavus ja sellele võrdsetel

alustel juurdepääsetavus, õppe ja kasvatuse korraldamine ning selle kvaliteet ja tulemuslikkus.

Järelevalve teostaja järgi jaguneb järelevalve:

1. Erijärelevalve. See on prokuratuuripoolne järelevalve kriminaalmenetluse, tunnistajakaitse

ja kuritegude ennetamiseks tehtud jälitustoimingute raames. Õiguskantsler teostab

järelevalvet põhiõiguste ja vabaduste tagamise põhimõtte ning hea halduse tava järgimise

üle.

2. Majandusjärelevalve – Riigikontrolli-poolne järelevalve rahaliste vahendite kasutamise üle.

3. Parlamentaarne järelevalve − järelevalve täidesaatva riigivõimu asutuste üle

julgeolekuasutuste ja jälitusametkondade tegevusega, sealhulgas põhiõiguste tagamisega

ning julgeolekuasutuste ja jälitusametkondade töö tõhususega, samuti nende üle teostatava

järelevalvega seotud küsimustes.

4. Kohtulik (kontroll) järelevalve − lähtub isikute õiguste ja vabaduste riivest ja selle

seaduslikkusest (kaebeõigus).

Seega kuna haldusjärelevalve võib eri valitsusasutustes olla väga erinev, on sihtrühm väga lai

ja mõju neile erinev – sõltuvalt sellest, kui palju üks või teine haldusorgan haldusjärelevalvet

teeb.

VVS § 751 lõige 4 sätestab haldusjärelevalve ulatuse teiste haldusekandjate üle. Need on:

1. kohaliku omavalitsuse üksused;

2. teised avalik-õiguslikud juriidilised isikud (näiteks: Eesti Advokatuur, Töötukassa,

Tervisekassa jt);

3. eraõiguslik isik, kes on volitatud iseseisvalt täitma haldusülesannet.

Haldusekandjaid, kelle üle haldusjärelevalvet teostatakse, ei ole lõplikult võimalik kirja panna,

mistõttu täpne sihtrühm ei ole teada.

7. Seaduse eeldatavad kulud ja tulud

Seaduse rakendamisega ei kaasne otseseid tulusid.

Seaduse rakendamisega võivad tekkida kulud ministeeriumidele seoses sellega, et

ministeeriumis töötavate ametnike töökoormus suureneb vaiete lahendamise võrra. Kui seni

vaatasid vaideid läbi üksnes ministeeriumide allasutused ise ehk need, kes otsuse tegid, siis

nüüd võib väheneda teatud määral töökoormus allasutustes osas, milles vaideid hakkavad läbi

vaatama ministeeriumis töötavad ametnikud.

8. Rakendusaktid

Eelnõuga ei nähta ette rakendusakte.

9. Seaduse jõustumine

44 https://www.hm.ee/ministeerium-uudised-ja-kontakt/ministeerium/jarelevalve.

28

Seadus jõustub üldises korras, sest puudub vajadus näha ette pikemat aega muudatuste

elluviimiseks.

10. Eelnõu kooskõlastamine

Eelnõu esitatakse eelnõude infosüsteemi kaudu kooskõlastamiseks kõikidele

ministeeriumidele ja Riigikantseleile ning Eesti Linnade ja Valdade Liidule.

Eelnõu esitatakse arvamuse andmiseks Vabariigi Presidendi Kantseleile, Riigikogu Kantseleile,

Riigikontrollile ja Õiguskantsleri Kantseleile. Samuti saadetakse eelnõu ja seletuskiri arvamuse

andmiseks Eesti Advokatuurile, Tartu Ülikoolile, Tallinna Ülikoolile, Eesti Teaduste

Akadeemia riigiõiguse sihtkapitalile ning Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Kojale.

Algatab Vabariigi Valitsus

……………2026... nr

(allkirjastatud digitaalselt)

……………………………

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected]/ www.justdigi.ee Registrikood 70000898

Riigikantselei Eesti Linnade ja Valdade Liit Haridus- ja Teadusministeerium Kaitseministeerium Kliimaministeerium Kultuuriministeerium Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium

Meie 18.10.2026 nr 8-1/7547-1

Haldusmenetluse seaduse ja Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise seaduse eelnõu Edastame haldusmenetluse seaduse ja Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise seaduse eelnõu kooskõlastamiseks ja arvamuse andmiseks. Palume tagasisidet eelnõu osas 15 tööpäeva jooksul alates esitamisest. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Liisa-Ly Pakosta justiits- ja digiminister Lisa: 1. Eelnõu

2. Seletuskiri Monika Tappo 5189490 [email protected] Lisaadressaadid: Õiguskantsleri Kantselei

Riigikontroll Tartu Ülikooli õigusteaduskond Riigikogu Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koda Eesti Advokatuur Tallinna Ülikool Vabariigi Presidendi Kantselei Eesti Teaduste Akadeemia riigiõiguse sihtkapital

2

1

Haldusmenetluse seaduse ja Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise

seadus

EELNÕU

14.10.2026

§ 1. Haldusmenetluse seaduse § 73 lõiget 3 täiendatakse uue lausega järgmises sõnastuses:

„Põhjendatud juhul võib minister lahendada vaide haldusakti andnud või toimingu sooritanud

haldusorgani asemel ise.“.

§ 2. Vabariigi Valitsuse seaduses tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 59lõikest 1 jäetakse välja sõnad„järelevalve kohaliku omavalitsuse üksuste

haldusaktide üle,“;

2) paragrahvi 751 tekst muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Haldusjärelevalve on ühe haldusorgani kontroll teise haldusorgani haldusülesande täitmise

üle väljaspool alluvuskorda.

(2) Haldusjärelevalve ese on haldusülesande täitmise õiguspärasuse kontroll ning riigiks

mitteoleva avaliku võimu kandja riikliku haldusülesande täitmise õiguspärasuse ja otstarbekuse

kontroll.“;

3) paragrahvid 752-753 tunnistatakse kehtetuks;

4) seadust täiendatakse §-dega 754-7513 järgmises sõnastuses:

„§ 754. Haldusülesanne

(1) Haldusülesanne on:

1) riigi haldusülesanne, mida ei ole antud ühegi avalik-õigusliku juriidilise isiku pädevusse

täitmiseks tema enesekorraldusõiguse alusel (edaspidi riiklik haldusülesanne);

2) muu haldusülesanne, mida täidab riigiks mitteolev avaliku võimu kandja

enesekorraldusõiguse alusel (edaspidi omavalitsuslik haldusülesanne).

(2) Haldusülesande täitmine on õiguspärane, kui see on õiguspärane haldusmenetluse seaduse

kohaselt.

(3) Haldusülesande täitmine on otstarbekas, kui see on eesmärgipärane. Haldusülesande

täitmine on eesmärgipärane eelkõige, kui see on:

1) kooskõlas Vabariigi Valitsuse, ministeeriumi, kohaliku omavalitsuse üksuse või muu avalik-

õigusliku juriidilise isiku eesmärkidega;

2) tõhus seaduse või selle alusel määratud eesmärgi jaoks;

3) säästlik ja kooskõlas avalike huvidega.

(4) Haldusorgan vastutab enda haldusülesande täitmisel avaliku korra tagamise eest.

Haldusorgani haldusülesande täitmise suhtes ei kohaldata korrakaitseseadust.

2

(5) Käesolevas seaduses haldusjärelevalve kohta sätestatut ei kohaldata:

1) tsiviilõiguslikus suhtes haldusülesannet täitva isiku tegevusele;

2) haldusülesande täitmiseks asutatud eraõigusliku juriidilise isiku tegevusele, välja arvatud

ulatuses, milles nimetatud isik on volitatud haldusülesannet täitma.

§ 755. Haldusjärelevalve teostamise pädevus

(1) Haldusjärelevalve teostamise pädevus on ministeeriumil, kelle valitsemisalasse täidetav

haldusülesanne kuulub, või ministeeriumi volitusel tema valitsemisalasse kuuluval

valitsusasutusel.

(2) Kui kohaliku omavalitsuse üksuse täidetav haldusülesanne ei kuulu ühegi ministeeriumi

valitsemisalasse, määrab Vabariigi Valitsus ministeeriumi, kelle pädevuses on kontrollida

omavalitsusliku haldusülesande täitmise õiguspärasust ning riikliku haldusülesande täitmise

õiguspärasust ja otstarbekust.

(3) Käesoleva paragrahvi lõikes 2 nimetatud ministeerium võib haldusjärelevalvet teostama

volitada enda valitsemisala valitsusasutuse.

§ 756. Haldusjärelevalve teostaja volitused

(1) Haldusjärelevalve teostaja võib riikliku haldusülesande täitmise kontrollimisel:

1) rakendada uurimismeetmeid;

2) anda korralduse haldusülesande õiguspäraseks täitmiseks;

3) anda korralduse riigiks mitteoleva avaliku võimu kandja riikliku haldusülesande täitmise

õiguspäraseks ja otstarbekaks täitmiseks;

4) anda juhiseid haldusülesande õiguspäraseks täitmiseks ning riigiks mitteoleva avaliku võimu

kandja riikliku haldusülesande täitmise õiguspäraseks ja otstarbekaks täitmiseks.

(2) Haldusjärelevalve teostaja võib omavalitsusliku haldusülesande täitmise kontrollimisel:

1) rakendada uurimismeetmeid;

2) anda korralduse haldusülesande õiguspäraseks täitmiseks.

§ 757. Haldusjärelevalve teostaja uurimismeetmed

(1) Haldusjärelevalve teostaja võib rakendada järgmisi uurimismeetmeid:

1) nõuda järelevalvatavalt seletusi ja dokumentide esitamist;

2) küsitleda järelevalvatava asjakohast ametnikku või töötajat;

3) kontrollida meeleliselt või tehnilise vahendi abil järelevalvatava valduses olevat vallasasja,

sealhulgas avada uksi ja kõrvaldada muid takistusi;

4) võtta järelevalvatava valduses olev vallasasi hoiule ning vajaduse korral hoiulevõetud

vallasasi müüa või hävitada;

5) siseneda järelevalvatava territooriumile, piiratud või tähistatud kinnisasjale, ehitisse või

ruumi, sealhulgas avada uksi, väravaid või kõrvaldada muid takistusi;

6) jäädvustada olukord, võtta proove ja näidiseid, samuti teha mõõtmisi või ekspertiisi;

7) rakendada seaduses sätestatud muid haldusjärelevalve meetmeid.

3

(2) Haldusjärelevalve teostaja teatab järelevalvatavale võimaluse korral ette järelevalve

teostamise aja ja viisi.

§ 758. Haldusjärelevalve teostaja korraldus

(1) Haldusjärelevalve teostaja võib anda järelevalvatavale korralduse:

1) haldusakti andmiseks, halduslepingu sõlmimiseks või toimingu sooritamiseks;

2) haldusakti või halduslepingu muutmiseks;

3) toimingu sooritamise lõpetamiseks või keelamiseks;

4) haldusakti osaliselt või täielikult kehtetuks tunnistamiseks või halduslepingu kehtetuks

tunnistamiseks;

5) haldusakti või halduslepingu kehtivuse või toimingu sooritamise osaliseks või täielikuks

peatamiseks.

(2) Haldusjärelevalve teostaja määrab käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud korralduse

täitmiseks mõistliku tähtaja.

(3) Haldusjärelevalve teostaja annab käesoleva paragrahvi lõikes 1 sätestatud korralduse

kirjalikus vormis ja see sisaldab järgmisi andmeid:

1) järelevalvatav, kellele korraldus on antud;

2) andmed korralduse objektiks oleva haldusakti või toimingu kohta;

3) korralduse resolutiivosa vastavalt käesoleva paragrahvi lõike 1 punktidele 1–5;

4) korralduse täitmise tähtaeg;

5) põhjendus korralduse objektiks oleva haldusakti või toimingu õigusvastasuse kohta või

õigusvastasuse ja ebaotstarbekuse kohta;

6) korralduse tegemise kuupäev ning korralduse tegemiseks volitatud isiku nimi ja allkiri.

(4) Järelevalvatav täidab käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud korralduse viivitamata, kuid

järelevalve teostaja määratud tähtaja jooksul.

(5) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud korralduse täidab järelevalvatav asutus.

(6) Käesoleva paragrahvi alusel võib anda korralduse üksikjuhtumi või määratlemata arvu

juhtumite reguleerimiseks.

§ 759. Sunniraha ja vahetu sund haldusülesande täitmise kontrollimisel

(1) Käesoleva seaduse §-s 758 sätestatud korralduse tähtaegselt täitmata jätmise korral võib

haldusjärelevalve teostaja rakendada sunniraha või vahetut sundi.

(2) Teise haldusekandja üle teostatavas haldusjärelevalves on korralduse täitmata jätmise

korral asendustäitmise ja sunniraha seaduses sätestatud korras rakendatava sunniraha

ülemmäär 20 000 eurot.

(3) Haldusjärelevalve teostaja võib haldusülesande täitmise kontrollimisel rakendada vahetut

sundi korrakaitseseaduses sätestatud alustel ja korras. Politsei osutab haldusjärelevalve

4

teostajale abi käesolevas seaduses ettenähtud ametiabi andmise alustel ja korras, kui abi seisneb

vahetu sunni kohaldamises.

§ 7510. Korralduse täitmine järelevalvatava asemel

(1) Kui käesoleva seaduse §-s 758 lõikes 1 sätestatud korraldus on jäetud tähtaegselt täitmata,

võib haldusjärelevalve teostaja täita korralduse järelevalvatava asemel ise järgmiselt:

1) annab järelevalvatava pädevusse kuuluva haldusakti, sõlmib halduslepingu või teeb

toimingu;

2) muudab järelevalvatava pädevusse kuuluvat haldusakti või halduslepingut;

3) lõpetab järelevalvatava pädevusse kuuluva toimingu sooritamise või tagab toimingu

sooritamisest hoidumise;

4) tunnistab järelevalvatava pädevusse kuuluva haldusakti või halduslepingu osaliselt või

täielikult kehtetuks;

5) peatab järelevalvatava pädevusse kuuluva haldusakti või halduslepingu kehtivuse või

toimingu sooritamise.

(2) Haldusjärelevalve teostaja kasutab käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud volitust

käesoleva seaduse § 758 lõikes 1 sätestatud korraldust eelnevalt andmata, kui tegemist on

edasilükkamatu juhtumiga. Sellisel juhul teavitab haldusjärelevalve teostaja sellest viivitamata

järelevalvatavat.

(3) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud asendustäitmise pädevus on haldusjärelevalve

teostajal.

(4) Haldusjärelevalves järelevalvatava asemel korralduse täitmisele kohaldatakse

haldusmenetluse seadust ning asendustäitmise ja sunniraha seadust.

§ 7511. Haldusjärelevalve teostaja juhis

(1) Haldusjärelevalve teostaja võib anda järelevalvatavale juhiseid haldusülesande

õiguspäraseks või õiguspäraseks ja otstarbekaks täitmiseks.

(2) Haldusjärelevalve teostaja juhised on järelevalvatavale ning asutuse ametnikele ja

töötajatele soovituslikud.

(3) Juhise annab haldusjärelevalve teostaja juht või tema volitatud isik. Juhis antakse kirjalikus

vormis.

§ 7512. Vaidluste lahendamine haldusjärelevalves

(1) Kui haldusjärelevalve korras antakse korraldus või juhis käesoleva seaduse § 758 või 7510

alusel, lahendatakse vaidlus järgmiselt:

1) eri ministeeriumide valitsemisalasse kuuluvate valitsusasutuste vaidlused riikliku

haldusülesande täitmise üle lahendavad asjaomased ministrid ja kokkuleppe saavutamata

jäämise korral lahendab vaidluse Vabariigi Valitsus;

5

2) ministeeriumi ja riigiks mitteoleva avalik-õigusliku juriidilise isiku vaidluse riikliku

haldusülesande täitmise üle lahendab minister.

(2) Kui haldusjärelevalve korras antakse korraldus omavalitsusliku haldusülesande täitmise

kohta käesoleva seaduse § 756 lõike 2 punkti 2 alusel, lahendatakse vaidlus

halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud korras.

§ 7513. Haldusjärelevalve kulud

(1) Haldusjärelevalve teostaja täidab järelevalvatava asemel korralduse enda kulul.

(2) Kui haldusjärelevalve teostaja täidab haldusjärelevalve korras antud korralduse

järelevalvatava füüsilise isiku või avalik-õigusliku või eraõigusliku juriidilise isiku asemel,

nõuab haldusjärelevalve teostaja asendustäitmise kulud nimetatud isikult sisse asendustäitmise

ja sunniraha seaduses sätestatud tingimustel ja korras.“;

5) seadust täiendatakse §-ga 1076 ja sõnastatakse järgmiselt:

„Käesoleva seaduse § 753 lõike 8 alusel esitatud protesti vaatab kohus läbi ja lahendab kuni

kaebuse kohta tehtud lõpliku lahendi jõustumiseni kaebuse esitamise ajal kehtinud käesoleva

seaduse redaktsiooni kohaselt.”.

Tallinn, … …………………..2026. a

Liisa-Ly Pakosta, justiits- ja digiminister

1

14.10.2026

Haldusmenetluse seaduse ja Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise seaduse

eelnõu seletuskiri 1. Sissejuhatus

1.1. Sisukokkuvõte

Eelnõu eesmärgiks on paremini tagada isikutele teenuste kättesaadavus, parandada

halduspraktika kvaliteeti ja vähendada bürokraatiat, samuti vähendada halduskohtute koormust.

Vigase ning seega õigusvastase halduspraktika sagenemine on muret valmistav suundumus.

Muret valmistab ka haldusesiseste protsesside venimine ning haldusorganite ükskõiksus

probleemide suhtes (nt planeeringute kehtestamise valdkonnas).1 Selle lahendamiseks leidub

mitmeid viise. Eestis juurdunud mudel halduspraktika vigade parandamiseks on esitada kaebus

halduskohtusse. See tähendab aga halduspraktika vigadega tegelemise koormuse asetamist nii

inimesele kui ka kohtusüsteemile. Otsida tuleks võimalusi vigade parandamiseks ka halduse

sees. Keskne roll avaliku halduse vigade korrigeerimiseks ning väärpraktikate ärahoidmiseks

on tõhus haldusesisene juhtimine ning järelevalve. Tänaseks praktikas juurdunud

vaidemenetlus on praktikas samuti pigem nõrk abinõu halduspraktika vigade korrigeerimiseks

läbi haldusesisese juhtimise. Samas peaks ennekõike ministeerium seisma hea selle eest, et

avaliku halduse väärpraktikad tuvastatakse ning korrigeeritakse.

Seadusemuudatusega lahendatavad probleemid jagunevad üldjoones kolmeks

1. Selgem ja terviklikum haldusjärelevalve regulatsioon aitab tagada, et avalik võim tegutseb

inimese jaoks arusaadavalt, ühetaoliselt ja õiguspäraselt. Kui haldusülesande mõiste,

järelevalve ese ning riikliku ja haldusjärelevalve piirid on täpselt määratletud, väheneb

ametiasutuste ebakindlus ja eksimisruum. Inimese seisukohast tähendab see

prognoositavamaid otsuseid ja paremat õiguste kaitset; ühiskonna jaoks aga läbipaistvamat,

usaldusväärsemat ja tõhusamalt toimivat avalikku haldust.

2. Ennetavale tegevusele suurema kaalu andmine aitab puudusi ära hoida enne, kui need

kahjustavad inimeste õigusi või avalikke huve. Juhiste andmine toetab haldusasutusi

õiguspäraste ja kvaliteetsete otsuste tegemisel ning vähendab vajadust hilisemate vaidluste

ja kuluka sekkumise järele. Tõhusamad võimalused korralduste täitmise tagamiseks aitavad

rikkumised kiiremini kõrvaldada. Inimese jaoks tähendab see kiiremat ja paremat kaitset;

ühiskonna jaoks väiksemaid kulusid, tõhusamat ressursikasutust ja tugevamat õigusriiki.

3. Riigil peavad olema toimivad ja proportsionaalsed vahendid, et tagada omavalitsusüksustele

seadusega pandud haldusülesannete tegelik täitmine. See on oluline, sest inimesed peavad

saama vajalikke avalikke teenuseid ja õiguste kaitset võrdselt sõltumata elukohast. Kui

järelevalvet teeb haldusülesande valdkonda kõige paremini tundev ministeerium, saab

probleemidele reageerida kiiremini ja asjatundlikumalt. Selgem vastutusjaotus vähendab

dubleerimist ja viivitusi, parandab avalike vahendite kasutamist ning suurendab inimeste

usaldust riigi ja kohaliku omavalitsuse vastu.

Eelnõuga täiendatakse ja muudetakse kehtivat haldusjärelevalve korda. Kehtima jäävad

eriseaduste erisused, mis on vajalikud ühe või teise valdkonna spetsiifika tõttu. Põhiseaduslikke

1 Vt nt Eesti Advokatuuri 03.04.2025 pöördumist (nr 1-2/25/229) Vabariigi Valitsuse juures tegutseva efektiivsuse

ja majanduskasvu nõukoja poole: Ettepanekud ärikeskkonna parandamiseks ja halduskoormuse vähendamiseks,

sh nt ettepanekud nr 5.1. ja 5.2. ning 5.4. Arvutivõrgus: 2025-04-03_Eesti-Advokatuuri-ettepanekud-

arikeskkonna-parandamiseks-ja-halduskoormuse-vahendamiseks-03.04.2025.pdf

2

institutsioone ja neid teenindavaid asutusi (nt Riigikogu Kantselei, Õiguskantsleri Kantselei

jne) haldusjärelevalvele reeglina ei allutata, v.a seaduses sätestatud erijuhtudel.

Haldusjärelevalve eraldati riiklikust järelevalvest 2014. aastal korrakaitseseaduse muutmise ja

rakendamise seadusega (edaspidi KorSi eelnõu), millega loodi Vabariigi Valitsuse

seadusesse haldusjärelevalve menetluse üldosa. Haldusjärelevalve sätete lisamisega Vabariigi

Valitsuse seadusesse taotleti Eesti seadustes selle tühimiku täitmist, mis seondus täitevvõimu

haldusesisese, mitte alluvussuhtes teostatava järelevalvega ning milleks oli riikliku järelevalve

instituut. Ühtlasi lisati haldusjärelevalve pädevust ja volitusi sätestavad erinormid 56

valdkondlikku seadusesse.1 Maavalitsuste tegevuse lõpetamisest tuleneva Vabariigi Valitsuse

seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõuga (432 SE)2 lisati VVSi uus

haldusjärelevalvet reguleeriv paragrahv – § 753.

Haldusjärelevalve regulatsiooni ei ole Eestis varem terviklikult korrastatud. Eelnõuga luuakse

põhjalikult uuendatud haldusjärelevalve regulatsioon, kuna haldusjärelevalve rakendamisel on

kerkinud mitmeid küsimusi. Üldise raamina reguleeritakse VVSi haldusjärelevalve osa

selgemalt ja detailsemalt, kuid eriseadusi praegu ei muudeta.

Eelnõu soovitakse saavutada üldjoones järgmiseid eesmärke ja tulemusi

1) Inimese õigused on paremini kaitstud ning avalik haldus toimib ühiskonna jaoks

usaldusväärsemalt:

- inimene ei pea avaliku võimu vea parandamiseks alati ise vaidlust algatama, sest

asutuste ja ametnike tegevuse üle toimib tugevam haldusesisene kontroll;

- inimeste küsimused lahendatakse kiiremini ning väheneb haldusesiseste viivituste mõju

teenuste kättesaadavusele ja õiguste teostamisele;

- selgemad reeglid aitavad asutustel valida õige järelevalvekorra, mis vähendab

õiguslikku ebakindlust ning toetab ühetaolist ja prognoositavat halduspraktikat kogu

ühiskonnas;

- järelevalve tõhusamad võimalused, sealhulgas korralduste ja juhiste andmine ning

vajaduse korral korralduse täitmine järelevalvatava asemel, aitavad rikkumised

kiiremini kõrvaldada ja ennetada nende kordumist.

2) Avalikud teenused ja õiguste kaitse on eri omavalitsustes paremini tagatud:

- omavalitsusüksused saavad senisest selgema toe ja tugevama ajendi seadusest

tulenevate kohustuste täitmiseks, mis aitab tagada inimestele vajalikud teenused ja

õiguste kaitse sõltumata nende elukohast;

- õigusvastase tegevuse kahtluse korral saab asjaolud kiiremini välja selgitada ja nõuda

rikkumise kõrvaldamist ning kui korraldust ei täideta, võimaldavad sunnivahendid või

asendustäitmine kaitsta inimese õigusi ja avalikke huve ilma pika viivituseta;

- riiklike ülesannete täitmisel saab hinnata ka seda, kas avalikke vahendeid kasutatakse

eesmärgipäraselt, säästlikult ja ühiskonna huvides;

- rikkumiste kõrvaldamine muutub kiiremaks, sest senise ajamahuka protestimenetluse

asemel saab kasutada vahetumaid abinõusid;

- järelevalvet teeb edaspidi üldjuhul ministeerium, kes tunneb vastavat valdkonda kõige

paremini.

Kokkuvõtvalt võimaldab eeltoodu probleemidele asjatundlikumalt reageerida, vähendab

asutuste vahelist dubleerimist ja suurendab inimeste usaldust riigi ning kohaliku omavalitsuse

koostöö vastu.

3

Eelnõuga ei panda ettevõtjatele, inimestele ega vabaühendustele uusi kohustusi ning nende

halduskoormus ei suurene. Pikemas vaates aitab tõhusam järelevalve vähendada vajadust

vaidlustada haldusasutuste vigu ning toetab avalike teenuste ühtlasemat kvaliteeti ja ühiskonna

usaldust avaliku võimu vastu. Seetõttu ei rakendata eelnõus halduskoormuse tasakaalustamise

reeglit.

Eelnõu sisukokkuvõte

Vabariigi Valitsuse seaduse muudatused puudutavad haldusjärelevalve täpsustamist, pädevusi,

meetmeid ja vaidluste lahendamist. Muudatused täpsustavad haldusülesandeid, järelevalve

teostamise volitusi ning korralduste täitmise korda. Kokkuvõtvalt on eelnõu sisuks:

1. Haldusjärelevalve mõiste ja ulatus: Haldusjärelevalve on ühe haldusorgani kontroll teise

haldusorgani haldusülesande täitmise üle väljaspool alluvust, hõlmates haldusülesande

õiguspärasuse ja otstarbekuse kontrolli. Kehtetuks tunnistatakse VVS §-d 752-753 ning

kehtestatakse uued sätted haldusülesande ja järelevalve kohta.

2. Haldusülesande määratlus ja täitmise tingimused: Haldusülesanne jaguneb riiklikuks ja

omavalitsuslikuks. Selle täitmine peab olema õiguspärane haldusmenetluse seaduse

kohaselt ning otstarbekas, olles kooskõlas eesmärkide, tõhususe ja avalike huvidega.

Haldusorgan vastutab avaliku korra tagamise eest, kuid korrakaitseseadust ei kohaldata.

3. Haldusjärelevalve teostamise pädevus: Pädevus on ministeeriumil või selle volitatud

valitsusasutusel vastavalt valitsemisalale. Kui haldusülesanne ei kuulu ühegi ministeeriumi

pädevusse, määrab Vabariigi Valitsus vastava ministeeriumi järelevalve teostamiseks.

4. Haldusjärelevalve teostaja volitused: Riikliku haldusülesande kontrollimisel võib ta

kasutada uurimismeetmeid, anda korraldusi ja juhiseid haldusülesande õiguspäraseks ja

otstarbekaks täitmiseks. Omavalitsusliku haldusülesande kontrollimisel võib ta samuti

rakendada uurimismeetmeid ja anda korraldusi õiguspäraseks täitmiseks, kuid

otstarbekusse ei sekkuta.

5. Uurimismeetmed ja teavitamine: Järelevalve teostaja võib nõuda seletusi, küsitleda

ametnikke, kontrollida ja võtta valduses olevaid asju, siseneda territooriumile ning

jäädvustada olukorda. Võimalusel teatatakse järelevalve ajast ja viisist ette.

6. Korraldused ja nende täitmine: Järelevalve teostaja võib anda korraldusi haldusakti

andmiseks, muutmiseks, lõpetamiseks, kehtetuks tunnistamiseks või peatamiseks, määrates

täitmiseks mõistliku tähtaja ning andes need kirjalikult ning põhjendatult. Korraldusi

täidetakse viivitamata või tähtaja jooksul.

7. Sunniraha, vahetu sunnimeetmed ja asendustäitmine: Korralduse tähtaegselt täitmata

jätmisel võib rakendada sunniraha kuni 20 000 eurot või vahetut sundi, sealhulgas politsei

abi. Kui korraldus jäetakse täitmata, võib järelevalve teostaja täita selle ise

(asendustäitmine), vajadusel eelnevat korraldust andmata edasilükkamatu juhtumikorral.

8. Vaidluste lahendamine ja kulud: Vaidlusi riikliku haldusülesande täitmise üle lahendavad

ministrid või Vabariigi Valitsus, omavalitsusliku haldusülesande vaidlused lahendatakse

halduskohtumenetluse seaduse alusel. Haldusjärelevalve teostaja kannab korralduse

täitmise kulud, kuid asendustäitmise korral nõuab kulud järelevalvatavalt isikult tagasi.

9. Vaidealluvuse muudatus: Eelnõu jätab alles vaidemenetluse senise põhimõttelise

pädevusjaotuse, kus ministeeriumi valitsemisala valitsusasutuse haldusakti või toimingu

peale esitatud vaide lahendab üldjuhul valdkonnas valitsusasutus ise, kuid ministeeriumile

antakse kaalumisruum ja võimalus võtta see pädevus põhjendatud juhtudel üle. See loob

ministeeriumile võimaluse ja instrumendi seista hea põhjendatud juhtudel valitsemisala

halduspraktika õiguspärasuse ja ühtsuse eest. Ministeerium peab arvestama vaidemenetluse

tähtajaga ning teavitama menetlusosalisi.

4

Muudatuste keskne eesmärk on tagada, et inimene saaks avaliku teenuse, otsuse ja õiguskaitse

õigel ajal ning et avalik võim parandaks oma vead (tagaks õiguspärasuse) võimalikult vara

järgmiselt:

Probleem Konkreetne näide Lahendus Oodatav mõju

Asutus ei

tegutse, tegutseb

aeglaselt või

täidab ülesannet

valesti.

Näited: • inimene ootab seaduses ette

nähtud tähtajast kauem

ehitusloa, toetuse või

tegevusloa otsust, kuid asutus

ei selgita viivitust;

• registrikanne, millest sõltub

inimese toetuse või ettevõtja

tegevuse jätkumine, jääb

ametniku tegevusetuse tõttu

tegemata;

• asutus lõpetab menetluse

sisulise põhjenduseta ega

paranda ilmset viga ka pärast

sellele tähelepanu juhtimist.

Järelevalve tegija saab

nõuda kohustuse täitmist

ja kasutada vajaduse

korral sunnivahendeid.

Inimene saab otsuse

kiiremini ning tal ei ole

vaja üksnes menetluse

käivitamiseks kohtusse

pöörduda.

Vald või linn

jätab seadusest

tuleneva

ülesande

täitmata.

Näited: • omavalitsus ei korralda eakale

või puudega inimesele

seadusega ette nähtud

sotsiaalteenust;

• lapsele ei tagata õigel ajal

kohta lasteaias või vajalikku

tugiteenust;

• ohtlik kohalik tee,

ülekäigukoht või

tänavavalgustus jäetakse

korduvatele teadetele

vaatamata pikaks ajaks

korrastamata.

Riik saab olukorda uurida,

teha ettekirjutuse ning

viimase abinõuna

kasutada asendustäitmist,

sunniraha või vahetut

sundi.

Vajalik teenus või ohutu

elukeskkond taastatakse

kiiremini ning inimese

õigused sõltuvad vähem

tema elukohast.

Vaide lahendab

alati sama

asutus, kes tegi

vaidlustatud

otsuse.

Näited: • ettevõtja vaidlustab ameti loa

andmisest keeldumise, kuid

vaiet kontrollivad sama asutuse

ametnikud, kelle kolleegid

algse otsuse tegid;

• inimene vaidlustab toetuse

tagasinõude, kuid vaide

lahendamisel korratakse algse

otsuse põhjendusi uusi

vastuväiteid sisuliselt

hindamata;

• mitu inimest esitavad sarnase

vea kohta vaideid, kuid samas

asutuses lahendades ei jõua

korduv probleem ministeeriumi

ega anna põhjust kogu

valitsemisala praktikat

parandada.

Ameti või inspektsiooni

otsuse peale esitatud vaide

võib lahendada

põhjendatud juhul ka

ministeerium.

Otsust hinnatakse

suurema institutsionaalse

distantsiga ning korduvad

vead võivad tulla

nähtavale kogu

valitsemisalas.

5

1.2. Eelnõu ettevalmistajad

Eelnõu ja seletuskirja on koostanud Justiits- ja Digiministeeriumi õiguspoliitika

osakonna avaliku õiguse talituse nõunik Monika Tappo ([email protected]) ja sama

talituse juhataja Illimar Pärnamägi ([email protected]).

Eelnõu ja seletuskirja on keeleliselt toimetanud Justiits- ja Digiministeeriumi õiguspoliitika

osakonna õigusloome korralduse talituse toimetaja Mari Koik ([email protected]).

1.3. Märkused

Eelnõu ei ole seotud muu menetluses oleva eelnõuga ega Euroopa Liidu õigusega. Eelnõu ei

ole seotud Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammiga.

Muudetakse haldusmenetluse seadust (RT I, 06.07.2023, 31). Muudetakse ka Vabariigi

Valitsuse seadust (RT I, 30.06.2026, 43), mistõttu on eelnõu seadusena vastuvõtmiseks vaja

Riigikogu koosseisu häälteenamust (PS § 104 p 8).

2. Seaduse eesmärk

Valitsus on võtnud eesmärgiks muuta riigiasutuste töö tõhusamaks ja inimestele paremini

arusaadavaks ning haldusjärelevalve korrastamine on selle osa. Seega on seaduse eesmärgiks

tagada inimestele parem teenuste kättesaadavus muutes haldusjärelevalve regulatsioon

selgemaks ja tõhusamaks, samuti parandada halduspraktika kvaliteeti ja tagada

haldusülesannete õiguspärane ja otstarbekas täitmine. Muudatused toetavad avalike vahendite

tõhusamat kasutamist ja avaliku sektori üldist usaldusväärsust.

Eelnõu kohta on 2025.a koostatud väljatöötamiskavatsus2 (edaspidi VTK). VTK saadeti

eelnõude infosüsteemis kooskõlastamiseks kõikidele ministeeriumidele, Eesti Linnade ja

Valdade Liidule ning arvamuse andmiseks erinevatele asutustele. Regionaal- ja

Põllumajandusministeerium ning Eesti Linnade ja Valdade Liit jätsid VTK kooskõlastamata.

Haridus- ja Teadusministeerium kooskõlastas VTK märkustega arvestamisel.

Rahandusministeerium, Kaitseministeerium, Siseministeerium, Sotsiaalministeerium ja

Kliimaministeerium kooskõlastasid VTK märkustega. Arvamuse VTK kohta andsid Riigikohus

ning Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koda.

Üldjoontes toetasid ministeeriumid ettepanekut korrastada haldusjärelevalve norme ning muuta

need selgemaks.

VTK kooskõlastamisel toodi põhilise murekohana välja vaidemenetluse regulatsiooni

muutmine. Ministeeriumid leidsid, et vaidemenetluse viimine allasutustest ministeeriumidesse

toob kaasa märkimisväärse töökoormuse, vajaduse värvata uusi töötajaid ja korraldada

koolitusi. Toodi välja ka võimaliku lisanduva töömahu ja kulude kohta mõjuhinnangu

puudumist.

Regionaal- ja Põllumajandusministeerium tõi välja murekohti kohaliku omavalitsuse üksuste

üle teostatavas regulatsioonis.

2 Algatatud Justiits- ja digiministeeriumi poolt 06.11.2025 (nr 8-3/8914-1). Arvutivõrgus: Vabariigi Valitsuse

seaduse, halduskoostöö seaduse ja teiste seaduste muutmiseks – EIS.

6

Võrreldes VTK-ga on loobutud kavast haldusjärelevalve regulatsioon tõsta VVS-st

halduskoostöö seadusesse. Varasemalt on olnud plaanis koostada halduskorralduse eelnõu, mis

hõlmaks mh kõiki eelpool nimetatud küsimusi, kuid vastavasisulised eelnõud ei ole siiani

ametlikult algatatud. Samas sobitub koostatav regulatsioon olemuselt hetkel ka VVSi, mis

reguleerib asutuste tegevust, teenistuslikku järelevalvet jms.

Eelnõust on võrreldes VTK-ga välja jäetud ka kava korrastada teenistuslikku järelevalvet

puudutav regulatsioon. Teenistuslik järelevalve jääb praegusel kujul VVSi ja seda ei muudeta.

Seega käsitleb eelnõu vaid haldusjärelevalve küsimusi, mille osas on regulatsiooni

korrastamine selgelt prioriteetsem.

VTK tagasisides esitati ka mitmeid ettepanekuid teemade kohta, mida võiks eelnõusse lisada,

nt ametiabi normide täpsustamine, halduslepinguid puudutavate sätete ülevaatamine ja

korrastamine jne. Eelnõusse ei ole siiski lisatud teemasid, mida VTKs ei olnud, kuivõrd

tegemist on mahukate küsimustega, mis võivad vajada põhjalikumat analüüsi ja eraldi VTKd.

3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs

Eelnõu koosneb kahest paragrahvist, millest esimesega muudetakse HMSi (vaidealluvus) ja

teisega VVSi (haldusjärelevalve).

Eelnõu § 1 - kehtiva HMSi kohaselt kui haldusorgani üle teostab teenistuslikku järelevalvet

minister, lahendab vaide haldusakti andnud või toimingu sooritanud haldusorgan, kui seadusega

ei ole sätestatud teisiti (HMS § 73 lg 3).

Ametid, inspektsioonid ning muud otse ministeeriumile alluvad valitsusasutused lahendavad

praktikas enda vaideid ise. Seega lahendab vaide sama haldusorgan, kes otsuse tegi. Lisaks, kui

ministril puudub vahetu ülevaade enda valitsemisala praktilise elu murekohtadest, on tal selle

võrra raskendatud ka valdkonna juhtimine. Näiteks, kui riikliku järelevalve pädevusega

ametnike tegevuses nähakse ühiskonnas probleeme3, siis oleks ministeeriumil vaideorganiks

olles vahetud hoovad nende kitsaskohtadega tegelemiseks. Kui ministeerium ei saa piisavalt

kaasa rääkida enda valitsemisala vaidemenetlustes, võib see probleemne olla ka õigusriigi

põhimõtte seisukohast. Seega on mõneti sisutühjaks osutunud üldpõhimõte, et vaie esitatakse

haldusakti andnud või toimingu sooritanud haldusorgani kaudu haldusorganile, kes teostab

haldusakti andnud või toimingu sooritanud haldusorgani üle teenistuslikku järelevalvet (HMS

§ 73 lg 1).

Tulenevalt eelnevast võib öelda, et praktikas juurdunud vaidemenetlus on pigem nõrk abinõu

halduspraktika vigade korrigeerimiseks läbi haldusesisese juhtimise. Samas peaks ennekõike

ministeerium seisma hea selle eest, et avaliku halduse väärpraktikad tuvastatakse ning

korrigeeritakse.

Eelnõu §-ga 1 muudetakse HMS § 73 lõiget 3 ja täiendatakse uue lausega, mille kohaselt võib

põhjendatud juhul minister lahendada vaide haldusakti andnud või toimingu sooritanud

haldusorgani asemel ise.

3 Vt nt Efektiivsuse ja majanduskasvu nõukoja ettepanekuid. Nõukoda töötas 18 kuud (2025. aasta märtsist kuni

2026. aasta septembrini). Arvutivõrgus: https://www.riigikantselei.ee/majanduskasvu-noukoda.

7

Nii säilib kehtiv kord, kus kohaldub HMS § 73 lg 3 ehk hoitakse ministeeriumi pädevus

vaidemenetlusest lahus ning valitsemisala asutused lahendavad igaüks enda vaideid ise. Samas

tuuakse sisse ka ehk HMS § 73 lg 1 põhimõte ehk üldregulatsioon, mille kohaselt saab

põhjendatud juhul vaide lahendada haldusorgani üle teenistuslikku järelevalvet tegev organ

(ministeerium). Põhjendatud juhuga on tegemist eelkõige siis, kui võimalik õiguste rikkumine

on vältav, samalaadseid võimalikke õiguste rikkumisi on esinenud korduvalt ühe või mitme

isiku suhtes või haldusakt või toiming põhjustab avalikule korrale olulise või kõrgendatud ohu.

Põhjendatud juhuga võib olla näiteks tegemist järgmistes olukordades:

1. Õiguste rikkumine on vältav. Näiteks keeldub ministeeriumi valitsemisala amet jätkuvalt

võimaldamast isikul tutvuda teda puudutavate dokumentidega, kuigi keeldumise õiguslik

alus on vaieldav. Kuna riive kestab iga päev edasi, võib olla põhjendatud, et minister

lahendab vaide ise.

2. Õiguste rikkumine seisneb kestvas tegevusetuses. Näiteks jätab amet korduvalt tegemata

seadusest tuleneva toimingu, mille viibimine takistab ettevõtlusega tegelemist, toetuse

saamist või mõne muu õiguse kasutamist. Minister võib sekkuda, kui tavapärane vaide

lahendamise kord ei tagaks piisavalt kiiret õiguskaitset ning õigusliku vea parandamist.

3. Esineb mitu samalaadset juhtumit. Näiteks on amet andnud suurele hulgale isikutele

ühesuguse sisuga haldusaktid, mille õiguspärasus sõltub sama õigusnormi tõlgendusest.

Ministri otsus võimaldaks kujundada valitsemisalas ühtse praktika ning vältida samalaadsete

rikkumiste jätkumist.

4. Haldusorgan kordab varasemast vaideotsusest hoolimata sama viga. Näiteks on

kõrgemalseisev organ juba selgitanud, et teatud menetluspraktika on õigusvastane, kuid amet

jätkab samasuguste otsuste tegemist. Korduvus ja seniste abinõude ebapiisavus võivad

õigustada vaide lahendamist ministri poolt.

5. Praktika puudutab määratlemata või suurt isikute ringi. Näiteks rakendab amet avalikult

teatavaks tehtud juhendit või automatiseeritud otsustusreeglit, mille alusel võidakse anda

palju samalaadseid õigusvastaseid haldusakte. Kuigi vaie puudutab konkreetset isikut, võib

ministri lahendil olla laiem korrastav mõju.

6. Haldusakt või toiming võib põhjustada olulise ohu avalikule korrale. Näiteks annab amet loa

tegevuseks, millega võib kaasneda ulatuslik keskkonnakahju, paljude inimeste tervise

kahjustamine või olulise taristu toimimise häirimine.

7. Võimalik on oluline või kõrgendatud oht. Näiteks puudutab vaidlustatud otsus sellise ehitise,

seadme, kemikaali või tegevuse kasutamist, mille puhul on reaalne oht inimese elule, raskeks

tervisekahjustuseks või suure väärtusega vara kahjustamiseks. Sellisel juhul võib ministri

vahetu sekkumine olla põhjendatud ka enne kahjuliku tagajärje saabumist.

8. Juhtum ühendab mitu tunnust. Näiteks jätkab amet korduvalt selliste lubade väljastamist,

millega kaasneb kõrgendatud oht inimeste elule või tervisele. Sel juhul on võimalik

rikkumine ühtaegu korduv ning avaliku korra seisukohalt eriti kaalukas.

Normi rakendamisel tuleks siiski ministeeriumil iga kord eraldi põhjendada, miks ei ole piisav,

et vaide lahendab tavapäraselt pädev haldusorgan, ning miks on ministri poolt asja ülevõtmine

vajalik ja õigustatud.

Minister peab sekkumise korral arvestama olemasoleva HMS §-s 84 sätestatud vaidemenetluse

tähtajaga (ehk 10 päeva, mida saab pikendada üks kord 30 päeva võrra). Pädevuse ülevõtmisest

tuleb teavitada menetlusosalisi, sh nii vaide esitajat kui ka vaiet lahendavat haldusorgani.

8

Väljatöötamiskavatsuses kaaluti vaidealluvuse muutmist selliselt, et ministeeriumi

valitsemisala valitsusasutuse haldusakti või toimingu peale esitatud vaide lahendaks senise

valitsusasutuse asemel alati valdkonna eest vastutav ministeerium. Eesmärk oli seeläbi

tugevdada ministeeriumi sisulist vastutust valitsemisala halduspraktika eest, tagada sõltumatum

teisene kontroll, ühtlustada õiguse kohaldamist ning siduda vaidemenetlus paremini

haldusjärelevalve ja valdkondliku juhtimisega.

Ministeeriumid tõid aga väljatöötamiskavatsuse kooskõlastamisel esile lisatöökoormuse,

vajaduse täiendava pädevuse ja võimalike ametikohtade järele ning puuduliku mõjuhinnangu.

Seega käesoleva eelnõuga pakutav võimalus on paindlik lahendus, mis annab võimaluse teatud

juhtudel vaidealluvust muuta.

Eelnõu §-ga 2 muudetakse VVSi. Haldusjärelevalve üldregulatsioon asub praegu VVSis (§-d

751–753). Viidatud sätted reguleerivad haldusjärelevalvet, haldusjärelevalve meetmeid ning

haldusjärelevalvet omavalitsusüksuste tegevuse üle. Uus loodav regulatsioon täiustab,

korrastab ning asendab senise lakooniliselt kirja pandud haldusjärelevalve sätted.

Eelnõu järgib põhimõtet, et valdkonnaseadustes on võimalik teha üldregulatsioonist erisusi.

Praegu kehtivad eriseadused juba sätestavad erisusi VVSis kehtestatud üldregulatsiooni suhtes,

sh näevad ette näiteks täiendavad haldusjärelevalve meetmed, mis võivad tuleneda valdkonna

eripärast. Haldusjärelevalvet on reguleeritud lisaks VVSile veel umbes 81 seaduses. Käesoleva

eelnõuga valdkonnaseadustes muudatusi ei tehta.

Valdkonnaseadustes on praegu näiteks reguleeritud:

1. haldusjärelevalve teostaja ja tema ülesanded (pädevus);

2. haldusjärelevalve teostaja õigused (volitused);

3. haldusjärelevalve tulemused ja nende vormistamine (nt huvikooli seaduse § 26 lg 1:

„Haldusjärelevalve tulemused vormistatakse õiendiga“);

4. haldusjärelevalve erisused (isikuandmete kaitse seaduse § 59 lg 1: „Andmekaitse

Inspektsioon võib haldusjärelevalve teostamisel kooskõlas Euroopa Parlamendi ja nõukogu

määruse (EL) 2016/679 artikli 83 lõikega 7 ning Vabariigi Valitsuse seaduse §-

des 751 ja 752 sätestatu kohaselt antud ettekirjutuse täitmata jätmise korral pöörduda

ettekirjutuse saaja kõrgemalseisva asutuse, isiku või kogu poole teenistusliku järelevalve

korraldamiseks või ametniku suhtes distsiplinaarmenetluse algatamiseks“).

Kuna praegu puudub üldseaduses sätestatud pädevusjaotuse mudel, siis on seni olnud vajalik

valdkonnaseadustes reguleerida vähemalt see, kellel on haldusjärelevalve pädevus

haldusülesannete täitmise üle konkreetsest õigusaktist tulenevate nõuete täitmise puhul.

Enamasti on seadustes nimetatud konkreetne ministeerium (nt kutseseaduse puhul Haridus- ja

Teadusministeerium) või amet (nt keeleseaduses sätestatud nõuete täitmise üle teeb

haldusjärelevalvet Keeleamet) või inspektsioon (töölepingu seaduses ettenähtud nõuete

täitmise üle teostab haldusjärelevalvet Tööinspektsioon). Kui haldusülesandeid täidab

omavalitsusüksus, võib haldusjärelevalvet teostada samuti amet (nt haldusjärelevalvet

lastekaitseseaduses sätestatud kohaliku omavalitsuse üksuse ülesannete täitmise üle teostab

Sotsiaalkindlustusamet) või inspektsioon või ministeerium. Sageli on seaduses määratud mitu

haldusjärelevalve teostajat – sõltuvalt täidetavatest haldusülesannetest.

Eelnõu § 2 punktiga 1 jäetakse VVS § 59 lõikest 1 välja sõnad „järelevalve kohaliku

omavalitsuse üksuste haldusaktide üle“. Muudatus on seotud eelnõuga lisatava §-ga 755, mille

9

kohaselt on edaspidi haldusjärelevalve teostamise pädevus sellel ministeeriumil, kelle

valitsemisalasse täidetav haldusülesanne kuulub.

Eelnõu § 2 punktis 2 muudetakseVVS §-d 751 teksti. Paragrahvis 751 reguleeritakse

haldusjärelevalve teostamise põhimõtteid. Haldusjärelevalve on ühe haldusorgani kontroll teise

haldusorgani haldusülesande täitmise üle väljaspool alluvuskorda.

Kehtiva VVSi § 751 kohaselt on haldusjärelevalve ühe haldusorgani kontroll teise haldusorgani

haldusülesande täitmise üle. Haldusjärelevalvet riigi haldusorgani üle teostatakse juhul, kui see

ei ole järelevalve teostaja alluvuses. Seega sisu ei muudeta.

Haldusülesande täitmisel hinnatakse haldusülesande täitmise õiguspärasust ja riigiks mitteoleva

avaliku võimu kandja riikliku haldusülesande täitmisel lisaks õiguspärasusele ka

otstarbekust. Riiklike ülesannete puhul on riigil õigus ja kohustus tagada, et haldusülesandeid,

mis on KOV-ile antud, täidetakse nõuetekohaselt ja riigi vahendeid kasutatakse otstarbekalt.

Kui nt KOV ei kasuta riigi vahendeid otstarbekalt või täidab riiklikke ülesandeid

ebaefektiivselt, peab olema riigil võimalus sekkuda. Omavalitsuslike ülesannete puhul on

sekkumisõigus vaid õiguspärasuse osas.

Riigiks mitteolev avaliku võimu kandja on kohaliku omavalitsuse üksus vm avalik-õiguslik

juriidiline isik.

Kehtivas õiguses eristatakse teenistuslikku järelevalvet, haldusjärelevalvet ja riiklikku

järelevalvet. Korrakaitseseaduse vastuvõtmisega kujundati põhimõtteline seisukoht, et riikliku

järelevalve all mõistetakse eksternest järelevalvet, st see on suunatud halduseväliste ohtude

ennetamisele, väljaselgitamisele ja tõrjumisele. Korrakaitseseaduse eelnõu seletuskirjas on

selgitatud, et riiklikku järelevalvet ei toimu ühe haldusekandja sees, tema organite vahel

vastastikku ega ka erinevate haldusekandjate vahel, kui järelevalvet teostatakse

haldusülesannete täitmise üle.3 Ühtlasi on riiklikust järelevalvest eristatud teenistuslikku

järelevalvet kui ühe haldusekandja (eelkõige riigi või kohaliku omavalitsuse üksuse) siseste,

teenistuslikus alluvuses olevate organite vahelist järelevalvesuhet. Teenistusliku järelevalve

sisu on riigiorganite puhul täpsemalt lahti kirjutatud Vabariigi Valitsuse seaduse §-des 93–101

ja kohaliku omavalitsuse organite puhul kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) §-

s 66¹.4 Haldusjärelevalvet on siiani käsitletud haldusesisese (internse) järelevalve liigina, mille

korral kontrollib üks haldusekandja (juriidiline või füüsiline isik, kes täidab avaliku halduse

ülesannet) teise haldusekandja poolt haldusülesande täitmist, samuti sama haldusekandja

organite vahel ja väljaspool alluvusvahekorda toimuvat seaduslikkuse ja otstarbekuse

kontrolli.5

Riikliku ja haldusjärelevalve eristamine KorSis ja VVSis tekitas piiritlemisprobleemi.

Probleem on nii seadusandjal, kes peab määrama, milliste subjektide ja ülesannete üle üht või

teist liiki järelevalvet tuleb teostada, kui ka järelevalvet teostaval haldusorganil, kellele on

antud pädevus nii riikliku kui ka haldusjärelevalve teostamiseks või kes kahtleb, kas ta saab

konkreetses olukorras sekkuda. VVS siin selgeid reegleid ei anna. Ka eriseadused sätestavad

üldjuhul vaid selle, kas mingi konkreetse seaduse normide järgimise üle saab teostada riiklikku

või haldusjärelevalvet või mõlemat, kuid mingit täpsemat selgitust selle kohta, millal peaks

kohalduma üks või teine järelevalverežiim, enamasti ei anta. Seetõttu jääb järelevalvet

teostavale haldusorganile otsustusruum.6

10

Ülal viidatud kehtiva õiguse eristust – riiklik järelevalve, teenistuslik järelevalve ja

haldusjärelevalve – ei muudeta, kuid täpsustatakse haldusjärelevalvet, mis peaks muutma

haldusjärelevalve eristamise nii riiklikust kui ka teenistuslikust järelevalvest hõlpsamaks.

Joonis 1. Lihtsustatud ülevaade riiklikust järelevalvest, haldusjärelevalvest ja teenistuslikust järelevalvest

Eelnõu § 2 punktiga 3 tunnistatakse VVS § 752-753 kehtetuks ja uute lisatavate paragrahvidega

754-7513 (eelnõu § 2 punkt 4) tehakse kehtetuks tunnistatud paragrahvidega ette nähtud

regulatsioonis muudatused, mis on lahti selgitatud allpool.

Paragrahv 754 reguleerib haldusülesannet. Tulenevalt sellest, et haldusjärelevalvet teostatakse

haldusülesannete täitmise üle, on kerkinud küsimus, kuidas tuleks haldusülesande mõistet

määratleda.

Haldusjärelevalvet reguleerib peamiselt VVS, kuid ei ole üheselt selge, kas see on

rakendatav üksnes nende avaliku võimu kandjate suhtes, kes on käsitatavad VVSi tähenduses

haldusorganina.7

VVS § 751 lõikes 1 sätestatakse, et haldusjärelevalve on ühe haldusorgani kontroll teise

haldusorgani üle. Haldusorgan haldusmenetluse seaduse § 8 lõike 1 tähenduses on seadusega,

selle alusel antud määrusega või halduslepinguga avaliku halduse ülesandeid täitma volitatud

asutus, kogu või isik. Seega võib haldusorganiks olla:

1. riigiasutus;

2. avalik-õiguslik juriidiline isik;

3. kollegiaalorgan;

4. üksik ametnik või

5. avaliku halduse ülesannet iseseisvalt täitma volitatud eraõiguslik isik.

Ühisnimetajaks on see, et kõik need organid täidavad avaliku halduse ülesannet

(haldusülesannet), sõltumata sellest, kas haldusorgani ülesanded eeldavad riigivõimu volituse

olemasolu või ei eelda võimuvolitusi või kas haldusfunktsiooni täitmine on organi

põhifunktsioon või abistav või lisafunktsioon. Ka organid, kes ei ole täitevvõimu organid,

11

täidavad ülesandeid, mis materiaalses mõttes on haldusülesanded. Milline haldusorgan on

konkreetsel juhul järelevalve teostaja ja missugune on tema pädevus, ei tulene VVSist, vaid

eriseadusest.8

Eelnõu koostamisel on lähtutud KorSi vastuvõtmisel kujundatud õiguspoliitilisest seisukohast,

et halduseväliste isikute üle teostatakse riiklikku järelevalvet, ja seetõttu puudutab

haldusjärelevalve haldusorganisatsiooni sisest kontrolli. Seda põhjusel, et KorSi kohased

riikliku järelevalve meetmed on mõeldud printsiibis kohaldamiseks avaliku korra eest vastutava

isiku suhtes (näiteks KorS § 28) ja nendeks saavad olla nii füüsilised kui ka eraõiguslikud

juriidilised isikud ehk teisisõnu isikud, kes on põhiõiguste kandjad.

Paragrahvis 754 on defineeritud haldusülesanne, mida kehtivas õiguses lahti kirjutatud ei ole.

Haldusülesanne jaguneb:

1. riiklik haldusülesanne – riigi haldusülesanne, mida ei ole antud ühegi teise avalik-õigusliku

juriidilise isiku pädevusse täitmiseks, st riik täidab seda ise;

2. omavalitsuslik haldusülesanne – muu haldusülesanne, mida täidab riigiks mitteolev avaliku

võimu kandja enesekorraldusõiguse piires (nt omavalitsusüksus või muu avalik-õiguslik

juriidiline isik).

Riiklikud haldusülesanded on ühtlasi mõistetavad vastandina kohalikele haldusülesannetele

(põhiseaduse § 154 ja järgnevad paragrahvid). Seega tuleb rõhutada, et riiklike ülesannete puhul

on tegemist haldusülesannetega, millele on iseloomulik, et neid tuleb täita kogu riigi ulatuses

ning ühtselt. Seejuures mõistetakse, et seaduslikult on võimalik seadusega või seaduse alusel

kohaliku omavalitsuse haldusekandjat, iseäranis linna, üksikuid riiklikke ülesandeid täitma

volitada. Riiklikke haldusülesandeid, mida olemuse või olulisuse tõttu peab põhiseadusest

tulenevalt täitma riik, ei või kedagi täitma volitada. Kõik kohaliku elu küsimused kuuluvad

kohaliku omavalitsuse pädevusse (põhiseaduse § 154) ning neid otsustavad ja korraldavad

vallad ja linnad kui kohaliku omavalitsuse üksused (põhiseaduse § 155).

Selguse huvides on eelnõuga täpsustatud ka seda, millal on haldusülesande täitmine

õiguspärane ja millal otstarbekas. Kehtiv VVS seda ei reguleeri (v.a osaliselt teenistusliku

järelevalve regulatsioonis).

Haldusülesannet täitma volitamine on õiguspärane, kui see on õiguspärane haldusmenetluse

seaduse kohaselt: HMS § 54 kohaselt on haldusakt õiguspärane, kui ta on antud pädeva

haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne,

kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele.

Haldusülesannet täitma volitamine on otstarbekas, kui see on eesmärgipärane, mis tähendab

seda, et see on:

1. kooskõlas Vabariigi Valitsuse, ministeeriumi, omavalitsusüksuse või muu avalik-õiguslik

juriidilise isiku eesmärkidega;

2. tõhus seaduse või selle alusel määratud eesmärgi suhtes;

3. säästlik ja kooskõlas avalike huvidega.

Kuivõrd praktikas on kerkinud küsimus, kas haldusjärelevalve teostamisel võib kohaldada

korrakaitseseadust (KorS), on eelnõus sõnaselgelt kirjas, et haldusorgani poolt haldusülesande

täitmise suhtes ei kohaldata KorSi. Sama põhimõtet kannab ka KorS § 1 lõige 7. On oluline

märkida, et sõltumata KorS § 1 lõikest 7 tulenevast välistusest, on haldusasutused ja

12

haldusülesande täitmiseks volitatud eraõiguslikud juriidilised või füüsilised isikud vastutavad

enda haldusülesande täitmisel avaliku korra tagamise eest (PS § 3 lg 1). Olukorras, kus

haldusorgan tekitab ohu (nt ministeeriumi hoonelt kukub vapp alla), peab haldusorgan ise

tagama avaliku korra. KorS peab silmas suhet kodanik vs. riik.

Haldusjärelevalve hõlmab ka selliste nõuete täitmise kontrolli, mis ei ole haldusülesande

põhisisu, vaid mille järgimine kaasneb selle haldusülesande täitmisega (nt elektri- ja

tuleohutusnõuded).

Täpsustatud on ka seda, et haldusjärelevalve kohta sätestatut ei kohaldata tsiviilõiguslikus

suhtes haldusülesannet täitva isiku tegevusele (näiteks kui isik tegutseb töölepinguga või

töövõtulepinguga) – siin toimivad eraõiguslikele suhetele kohalduvad regulatsioonid. Näitena

võib tuua ka olukorra, kus riigiasutuse ümbruse haljastamise või riigiasutuse haljasalale tellitud

eraõigusliku isiku taimekaitsetöö tegemise üle tehtav järelevalve ei ole haldusjärelevalve.

Haldusjärelevalve omavalitsusüksuse haldusülesannete täitmise üle

Kohaliku omavalitsuse üksuse üle tehtav haldusjärelevalve (eelnõu kohaselt)

Omavalitsuslik haldusülesanne (PS § 154 lg 1) Riiklik haldusülesanne (PS § 154 lg 2)

Paragrahv 755 sätestab haldusjärelevalve teostamise pädevuse.Õiguspärasuse kontrolli puhul

kontrollitakse omavalitsusliku haldusülesande täitmise vastavust seadusele või

riikliku haldusülesande täitmise vastavust seadusele ja selle täitmise eesmärgipärasust. Lõikes

1 on nimetatud isikud, kelle pädevuses on haldusjärelevalvet teostada. Kuna tegemist saab olla

nii omavalitsuslike haldusülesannete täitmise õiguspärasuse kontrolliga kui ka

riiklike haldusülesannete täitmise õiguspärasuse ja otstarbekuse kontrolliga,

saavad haldusjärelevalvet teostada valitsusasutused, kelle valitsemisalasse täidetav

haldusülesanne kuulub, või kui ministeerium on volitanud järelevalvet teostama muu asutuse,

siis tema valitsemisalasse kuuluv valitsusasutus.

Haldusjärelevalve ulatus on õiguspärasuse ja

otstarbekuse kontroll:

- Lisaks seaduslikkuse (sh kaalumisvigade)

kontrollimisele hõlmab eesmärgipärasuse

hindamist, sh kas tegevus on:

o kooskõlas avalik-õiguslike

eesmärkidega;

o tõhus seaduse või selle alusel määratud

eesmärgi suhtes;

o säästlik ja kooskõlas avalike huvidega

(mis on nt väljendatud mõnes

valdkondlikus poliitikas).

Haldusjärelevalve teostaja volitused:

- rakendada uurimismeetmeid, anda juhised,

anda korraldus, asendustäitmine, sunniraha

ja vahetu sund.

Haldusjärelevalve ulatus on õiguspärasuse

kontroll:

- hõlmab üksnes seadusega kooskõla

hindamist;

- kui on antud kaalumisruum, kontrollitakse

kaalumisvigu.

Haldusjärelevalve teostaja volitused:

- rakendada uurimismeetmeid, anda

korraldus, asendustäitmine, sunniraha ja

vahetu sund.

13

Lõike 2 kohaselt määrab Vabariigi Valitsus ministeeriumi, kelle pädevuses on kontrollida

kohaliku omavalitsuse üksuse (kui avalik-õigusliku territoriaalse korporatsiooni) täidetava

haldusülesande täitmise õiguspärasust, kui täidetav omavalitsuslik haldusülesanne ei kuulu

ühegi ministeeriumi valitsemisalasse, ning riiklike haldusülesannete täitmise õiguspärasust ja

otstarbekust. Tegemist oleks nn kinnipüüdva pädevuse sätestamisega, vältimaks olukorda, et

haldusjärelevalve teostamine võiks takerduda pädevuse puudumise taha. Ministeerium ei pea

kohaliku omavalitsuse üksuse haldusülesannete täitmise õiguspärasust ja otstarbekust ise

kontrollima, vaid võib seda ülesannet täitma volitada enda valitsemisala valitsusasutuse. Seega

eeldus on, et kõikide haldusülesannete puhul on selge, kes haldusjärelevalvet ühe või teise

haldusülesande puhul teostab, kuid kui peaks tekkima valdkond või haldusülesanne, mille osas

ei ole VVSi ega peaministri korralduse kohaselt pädevus selge, on võimalik Vabariigi Valitsusel

määrata ministeerium, kelle pädevuses haldusülesanne sel juhul oleks.

Kohaliku omavalitsuse üksuse üle teostatavat haldusjärelevalvet reguleerib praegu VVS § 753.

Sätte kohaselt teostab Justiits- ja Digiministeerium haldusjärelevalvet kohaliku omavalitsuse

üksuste haldusaktide õiguspärasuse üle ning Rahandusministeerium seaduses sätestatud

juhtudel ja ulatuses kohaliku omavalitsuse üksuste kasutuses või valduses oleva riigivara

kasutamise seaduslikkuse ja otstarbekuse üle. VVS § 59 lõike 1 kohaselt kuulub Justiits- ja

Digiministeeriumi valitsemisalasse järelevalve kohaliku omavalitsuse üksuste haldusaktide üle.

Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi valitsemisalasse kuulub VVS § 65 lõike 1 kohaselt

muu hulgas kohaliku omavalitsuse poliitika kujundamine. Regionaal- ja

Põllumajandusministeeriumi kohalike omavalitsuste osakonna pädevuses on anda selgitusi

vastutusvaldkonna seaduste (sh KOKS, KOFS, ETHS, KOÜS, KOLS, KNS, VSaarS)

tõlgendamise ja rakendamise kohta ning nõustada kohaliku omavalitsuse üksusi

omavalitsuslikes küsimustes.4

Nagu eespool mainitud, on eelnõu kohaselt haldusjärelevalve teostamise pädevus

ministeeriumil, kelle valitsemisalasse täidetav haldusülesanne kuulub. Kui praegu kehtiva VVS

§ 753 lõike 2 kohaselt on Justiits- ja Digiministeeriumil õigus kaasata haldusjärelevalve

teostamisse ministeerium, kelle valdkonda kuulub järelevalvatava kohaliku omavalitsuse

üksuse haldusakt, siis eelnõu kohaselt peakski haldusjärelevalvet teostama valdkonna eest

vastutav ministeerium. Seega tegemist on valitsemisala arvestava põhimõttega ehk

haldusülesandel, mille üle haldusjärelevalvet teostatakse, on sisuline seos valitsemisalaga.

Kehtiva regulatsiooni kohaselt: juhul, kui valdkonna eest vastutav minister või tema volitatud

ametnik leiab, et kohaliku omavalitsuse üksuse haldusakt või selle andmata jätmine on

õigusvastane ja rikub avalikku huvi, võib ta 30 tööpäeva jooksul haldusakti andmisest või

sellest keeldumisest teadasaamisest arvates teha kirjaliku ettepaneku tunnistada haldusakt

kehtetuks, viia see õigusnormidega vastavusse või anda nõutav haldusakt välja. Kui valdkonna

eest vastutav minister või tema volitatud ametnik leiab, et kehtetuks tunnistatud haldusakti

õigusvastased tagajärjed rikuvad avalikku huvi, võib ta kolme aasta jooksul haldusakti

andmisest arvates teha kirjaliku ettepaneku kõrvaldada haldusakti tagajärjed. Kui kohaliku

omavalitsuse üksus ei ole 30 tööpäeva jooksul pärast valdkonna eest vastutava ministri või tema

volitatud ametniku kirjaliku ettepaneku saamist haldusakti kehtetuks tunnistanud, seda

õigusnormidega kooskõlla viinud, nõutavat haldusakti andnud või haldusakti tagajärgede

kõrvaldamist otsustanud, võib valdkonna eest vastutav minister või tema volitatud ametnik

esitada protesti halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud tingimustel ja korras.

4 Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi veebilehel on ülevaated kohalike omavalitsuste järelevalve- ja

nõustamispraktikast.

14

Proteste on haldusjärelevalve regulatsiooni kehtivuse ajal esitatud mõni üksik.5 Protestiõiguse

mõte on halduskohtumenetluse käivitamine avalikes huvides.6 Protesti instituudi keskne idee

on järelevalvatava õigusliku positsiooni tugevdamiseks ette nähtud piirang, mis ei võimalda

järelevalve teostajal vahetult sekkuda täitmiseks kohustusliku ettekirjutuse tegemisega ja selle

sundtäitmisega, vaid võimalik on üksnes teha ettepanek rikkumise kõrvaldamiseks ja selle

täitmata jätmise korral pöörduda protestiga halduskohtusse (HKMS7 25. ptk).8

Eelnõuga muudetakse omavalitsusüksuste üle teostatav haldusjärelevalve tõhusamaks ehk

antakse võimalus paremini tagada omavalitsusüksuste haldusülesande täitmine. Üheks

võimaluseks on asendustäitmine ehk kui omavalitsusüksus ei täida haldusjärelevalve teostaja

korraldust, on võimalus täita korraldus järelevalvatava asemel. See on oluliselt tõhusam ja

kiirem võimalus kui oodata 30 tööpäeva ja kui selle aja jooksul ei tee omavalitsusüksus midagi

õigusvastase olukorra kaotamiseks, esitada halduskohtusse protest. Loomulikult tuleb

asendustäitmist kasutada viimase võimalusena, st enne tuleks kasutada teisi meetmeid ja

suunata omavalitsusüksust oma ülesannet täitma.

Seega tehakse omavalitsusüksuste üle teostatavas haldusjärelevalves järgmised muudatused:

1. ka omavalitsusüksuste haldusaktide õiguspärasuse üle teostab haldusjärelevalvet valdkonna

eest vastutav ministeerium (või selle volitatud asutus), mitte enam Justiits- ja

Digiministeerium;

2. kui praegu saab teostada vaid õiguspärasuse haldusjärelevalvet, siis eelnõuga öeldakse

selgelt, et riikliku ülesande täitmisel võib teha haldusjärelevalvet ka otstarbekuse põhjal;

3. kaob protest ning haldusülesande täitmine tagatakse teiste meetmetega: juhised, korraldus,

asendustäitmine ja teatud juhtudel vahetu sund.

Paragrahvis 756 on haldusjärelevalve teostaja volitused.Haldusjärelevalve teostaja volitused

sõltuvad sellest, kas haldusjärelevalvet teostatakse riikliku haldusülesande või omavalitsusliku

haldusülesande täitmise üle.

Haldusjärelevalve teostaja võib riikliku haldusülesande korral:

1. rakendada uurimismeetmeid puuduste väljaselgitamiseks;

2. anda korralduse haldusülesande õiguspäraseks täitmiseks;

3. anda korralduse riigiks mitteoleva avaliku võimu kandja riikliku

haldusülesande täitmise õiguspäraseks ja otstarbekaks täitmiseks;

4. anda juhiseid haldusülesande õiguspäraseks täitmiseks ning riigiks mitteoleva avaliku

võimu kandja riikliku haldusülesande täitmise õiguspäraseks ja otstarbekaks täitmiseks.

Haldusjärelevalve teostaja võib omavalitsusliku haldusülesande korral:

1. rakendada uurimismeetmeid puuduste väljaselgitamiseks;

2. anda korralduse haldusülesande õiguspäraseks täitmiseks.

Võrreldes kehtiva regulatsiooniga lisanduvad uued volitused, sest praegu on võimalus

rakendada vaid uurimismeetmeid ja teha ettekirjutus teise haldusekandja kontrollimisel. Nagu

eespool selgitatud, jäävad uurimismeetmed samaks, kuid lisandub võimalus anda korraldus ja

5 Kohalike omavalitsuste 2021-2023. a järelevalve- ja nõustamispraktika ülevaade. Lk 8–10, 12.

Omavalitsuspoliitika | Regionaal- ja Põllumajandusministeerium. 6 HKMS § 256 lg 1, vt ka RK 3-17-911, p 27. 7 Halduskohtumenetluse seadustik. - RT I, 08.07.2025, 14. 8 Laaring, M. Haldusjärelevalvest läbi riikliku järelevalve prisma. Juridica 4/2019, lk 262.

15

vajadusel täita korraldus järelevalvatava asemel, mis on vajalik selleks, et tagada

haldusjärelevalve käigus tehtud korralduse efektiivsem täitmine.

VVS esitab ettekirjutuse täitmise tagamise ainsa meetmena (ja sedagi vaid teise haldusekandja

korral, mitte teiste alluvussuhte väliste haldusorganite korral) sunniraha määramise võimaluse.

Kuna haldusorganite vahelised ettekirjutused ei ole haldusaktid, ei saa tulenevalt

asendustäitmise ja sunniraha seadusest nende sundtäitmiseks erinevalt haldusekandjate

vahelistest suhetest kohaldada asendustäitmist ja sunniraha.9 Regulatsioon, mis ei sätesta

kohustusliku sisuga ettekirjutuse täitmise tagamiseks toimivat regulatsiooni, ei saa täita oma

eesmärki. Haldusesisese ettekirjutuse täitmist tagavaid sätteid võib leida küll erisätetest.

Näiteks 21.03.2022 jõustunud riigikaitseseaduse redaktsiooniga kohaldub riigikaitseülesande

täitmise üle haldusjärelevalve käigus tehtud ettekirjutusele § 901 lõike 2 kohaselt

asendustäitmise ja sunniraha seadus ning lisaks näeb seadus ette riigikaitselise järelevalve

käigus ka näiteks vahetu sunni kohaldamise võimaluse juhul, kui asendustäitmise või sunniraha

kohaldamine ei ole võimalik või nende kohaldamise teel ettekirjutuse täitmine ei ole saavutatav.

Siiski on üldisest haldusjärelevalve regulatsioonist vajaka toimiv ettekirjutuse täitmise tagamise

meede, nagu see oli ette nähtud nii haldusorganisatsiooni seaduse eelnõu10 § 29 lõikes 3

sundtäitmise meetmena kui ka 20.09.1999. a tööversiooni § 7 lõikes 3, 03.12.1999. a

tööversiooni alternatiivi § 48 lõikes 2 ja eelnõu 474 SE §-s 60 asendustäitmise meetmena.11

Seadusemuudatuses ei kasutata sõna „ettekirjutus“, vaid „korraldus“, sest tegemist ei ole

haldusaktiga. Nagu eelpool mainitud, ei ole haldusorganite omavahelised ettekirjutused

haldusaktid. Eriseadustes on jätkuvalt kasutusel ettekirjutuse mõiste ning kõnesoleva seadusega

ei ole plaanis kõikides seadustes muudatust teha. Küll aga võib seda kaaluda siis, kui

eriseadustes tehakse muid muudatusi, millega koos võiks siis üle vaadata ka haldusjärelevalvet

reguleerivad sätted.

Paragrahvis 757 on haldusjärelevalve teostaja uurimismeetmed.Haldusjärelevalve teostaja

uurimismeetmed on vajalikud selleks, et haldusjärelevalve teostajal oleks võimalik välja

selgitada menetluses asjakohased asjaolud ja koguda menetluse läbiviimiseks vajalikke

andmeid. Oma olemuselt on uurimismeetmete puhul tegemist hetkel kehtiva VVSi §-s

752 sätestatud haldusjärelevalve meetmetega, mistõttu sisulisi muudatusi volitustes võrreldes

kehtiva õigusega eelnõuga ei kavandata ning lahtikirjutamist ja selgitamist ei ole seetõttu vaja.

Uurimismeetmete rakendamisel lähtutakse HMS §-s 6 sätestatud uurimispõhimõttest, kuid

kuna HMS § 6 e täpsusta, milliseid meetmeid tuleb kasutada, on need eelnõus ette nähtud ja ei

erine kehtiva VVS-i uurimismeetmetest. Alati tuleb lähtuda ka proportsionaalsuse põhimõttest

– sealhulgas valida näiteks meetmed, mis kahjustavad KOV autonoomiat kõige vähem.

Paragrahv 758 reguleerib haldusjärelevalve teostaja korraldust.Haldusjärelevalve teostaja

korralduse puhul on tegemist järelevalvatavale haldusasutusele tehtava ettekirjutusega, mille

eesmärgiks on kas seadusest tulenevate ülesannete täitmisele või õigusvastase olukorra

kõrvaldamisele suunamine.

9 Laaring, M. Haldusjärelevalvest läbi riikliku järelevalve prisma. Juridica 4/2019, lk 261. 10 Haldusorganisatsiooni seaduse eelnõu (Entwurf eines Landesorganisatsionsgesetzes, edaspidi ELOG) oli ainus

Saksa eksperdi poolt reformiaegse koostöö raames kirjutatud eelnõu, mis oli selleks ajaks juba valminud, kui

Justiitsministeeriumis hakati haldusõiguse üldosa reformi seaduseelnõusid välja töötama. Schwemer, H. Entwurf

eines Landesorganisatsionsgesetzes, 08.09.1998, parandatud ja täiendatud 27.09.1999, lk 1–130. 11 Usk, M-R. Haldusõiguse üldosa reform Eesti Vabariigis 1990. aastate teisel poolel – halduskorralduse seaduse

küsimus. Tartu Ülikool sotsiaalteaduste valdkond, õigusteaduskond, magistritöö 2022, lk 90. Haldusõiguse üldosa

reform Eesti Vabariigis 1990. aastate teisel poolel − halduskorralduse seaduse küsimus (ut.ee).

16

Lõike 2 kohaselt määrab haldusjärelevalve teostaja korralduse täitmiseks mõistliku tähtaja.

Mõistliku tähtaja määramisel tuleb arvestada konkreetse menetluse eripära, kuid

menetlustähtaeg peaks olema selline, mis võimaldab menetlusosalisel talle pandud ülesande

reaalselt täita. Samas peaks tähtaeg olema selline, et õigusvastane olukord kõrvaldataks

esimesel võimalusel. Seega seadusega ei fikseerita kindlat aega, mille jooksul tuleb

haldusülesanne täita, vaid lähtuda tuleb konkreetsest olukorrast.

Lõikes 3 on haldusjärelevalve teostaja korralduse vorminõuded. Vastava korralduse andmise

pädevus on haldusasutuse juhil või tema volitatud ametnikul. Olenemata sellest, et

haldusjärelevalve teostajal tuleb määrata korralduse täitmiseks mõistlik tähtaeg,

tuleb järelevalvataval haldusasutusel vastav korraldus täita viivitamata (lõige 4). Selline

kohustus põhineb PS § 3 lõikel 1 ja tähendab oma olemuselt seda, et õigusvastase olukorra

tuvastamise korral ei peaks haldusasutus õigusvastast käitumist jätkama, vaid peaks esimesel

võimalusel viima oma käitumise õigusaktidega kooskõlla. Sama puudutab olukorda, kus

haldusasutuse käitumine ei ole otstarbekas.

Lõikes 6 luuakse võimalus anda korraldus üksikjuhtumi või määratlemata arvu juhtumite

reguleerimiseks. Selline üldine korraldus võiks olla vajalik selleks, et haldusjärelevalve teostaja

saaks preventiivselt suunata haldusasutusi käituma õiguspäraselt ja otstarbekalt, mis vähendaks

seeläbi hilisema sekkumise vajadust.

Paragrahv 759 reguleerib sunniraha ja vahetut sundi haldusülesande täitmise kontrollimisel.

Juhul, kui §-s 758 sätestatud korraldus on jäetud tähtaegselt täitmata, võib haldusjärelevalve

teostaja rakendada sunniraha või vahetut sundi.

Haldusjärelevalve teostamisel teise haldusekandja üle on korralduse täitmata jätmise korral

asendustäitmise ja sunniraha seaduses sätestatud korras rakendatava sunniraha ülemmäär

20 000 eurot. VVS näeb praegu sunniraha ülemmäärana ette 9600 eurot, kuid see ei pruugi

enam olla piisav, et motiveerida haldusasutusi korraldust täitma. Eriseadustes võib sunniraha

määr olla teistsugune.

Haldusjärelevalve teostaja võib haldusülesande täitmise kontrollimisel rakendada vahetut sundi

korrakaitseseaduses sätestatud alustel ja korras. Politsei osutab haldusjärelevalve teostamisel

teostajale ametiabi, kui see seisneb vahetu sunni kohaldamises. Ühe näitena, kus võib sellist

pigem erandlikku lähenemist vaja minna, on olukord, kus omavalitsusüksus ei kõrvalda

ehitusseadustiku nõuetele mittevastavat ehitist (nt ehitis ei ole ohutu ja olukord vajab kiiret

lahendamist). Silmas tuleb pidada seda, et selline vahetu sunni kasutamine peab olema

põhjendatud ja et seda kasutatakse vaid olukorras, kus vajadus on edasilükkamatu.

Paragrahv 7510 reguleerib korralduse täitmist järelevalvatava asemel ehk sisuliselt asendatakse

pädevus.Kui järelevalve teostaja korraldus on jäetud tähtajaks täitmata, võib järelevalve

teostaja täita korralduse järelevalvatava asemel (asendustäitmine). Oluline on siiski rõhutada,

et eelnevalt tuleks kasutada muid võimalusi ehk juhtida tähelepanu, korrata korraldust,

rakendada sunniraha vms.

Lõike 2 kohaselt on haldusjärelevalve teostajal võimalik kõrvaldada õigusrikkumine ilma

eelnevat korraldust tegemata, kui tegemist on edasilükkamatu juhtumiga. Siin on mõeldud

eelkõige juhtumeid, kus on vaja tagada riikliku haldusülesande viivitamatu täitmine. Sellisel

juhul teavitab haldusjärelevalve teostaja sellest viivitamata järelevalvatavat asutust.

17

Vältimaks küsimusi kohalduva õiguse kohta, on lõikes 4 märgitud, et järelevalvatava asemel

korralduse täitmisel või toimingu sooritamisel lähtub haldusjärelevalve teostaja

haldusmenetluse seaduses sätestatust. Teisisõnu on tegemist klassikalise haldusmenetluse

läbiviimisega, millele rakendatakse kõiki haldusmenetluse seadusest tulenevaid nõudeid.

Sisuliselt on tegemist olukorraga, kus haldusmenetluse läbiviimise pädevus on antud

haldusjärelevalve teostajale. Samuti kohaldub ATSS.

Haldusmenetluse seaduses ning asendustäitmise ja sunniraha seaduses sätestatut kohaldatakse

juhul, kui korraldus tehakse omavalitsusliku haldusülesande täitmise üle haldusjärelevalve

teostamisel. Selline käsitlus on kooskõlas ATSS § 5 lõikega 1 ja § 3 lõike 3 punktiga 2. Samuti

kohaldatakse haldusmenetluse seadust reeglina halduseväliste isikute suhtes ehk isikute suhtes,

kes on põhiõiguste kandjad. Seetõttu ei kuulu HMS ja ATSS kohaldamisele organite vahel, mis

on paigutatud halduse hierarhilisse struktuuri. Küll kohaldatakse HMSi ja ATSSi olukorras, kus

teostatakse haldusjärelevalvet omavalitsuslike haldusülesannete täitmise üle. Seda põhjusel, et

sellisel juhul tuleb arvestada ka järelevalvatava teatava autonoomiaga, samuti puuduks

haldusjärelevalve teostajal efektiivne mõjutusvahend, kui ATSS ei kohalduks. See tähendab, et

kui järelevalvatav ei täida omavalitsuslike haldusülesannete kontrollimisel tehtud

haldusjärelevalve teostaja korraldust, saab tema suhtes kohaldada ATSSis sätestatud

sunnivahendeid. Sellisel juhul on korralduse täitmata jätmise korral rakendatava sunniraha

ülemmäär 9600 eurot. Sama põhimõte tuleneb ka kehtiva VVSi § 751 lõike 4 teisest lausest.

Paragrahvis 7511 reguleeritakse haldusesisese järelevalve teostaja juhist.Haldusjärelevalve

teostaja juhise haldusesisene järgimine on soovituslik erinevalt § 758 lõikes 6 nimetatud

määratlemata arvu juhtumite reguleerimiseks ettenähtud korraldusest, mille täitmine on

kohustuslik ja mille täitmata jätmise korral järgnevad edasised sammud – sunniraha,

asendustäitmine vms. Juhistel puudub vahetu välismõju. Vastavaid juhiseid antakse selleks, et

haldusjärelevalve teostaja saaks preventiivselt suunata haldusasutusi käituma õiguspäraselt ja

otstarbekalt. Vastavad juhised aitavad seeläbi vähendada hilisema sekkumise vajadust. Oluline

on märkida, et haldusjärelevalve teostaja juhised ei ole suunatud uue õiguse loomisele, vaid

kehtiva õiguse tõlgendamisele ja halduspraktika ühtlustamisele.

Kuivõrd haldusjärelevalve teostaja juhiseid antakse subordinatsioonisuhtes, saab eelnõu

kohaselt haldusjärelevalve teostaja anda juhiseid riiklike haldusülesannete täitmise üle

teostatava haldusjärelevalve korral. See ei tähenda, et mingi osa haldustegevuse suhtes ei saaks

juhiseid anda, vaid küsimus on üksnes pädevas organis. Näiteks kohaliku omavalitsuse üksuste

omavalitsuslike haldusülesannete kohta saab juhiseid anda valla- või linnavalitsus teenistusliku

järelevalve käigus. Kui aga kontrollitakse kohaliku omavalitsuse üksuse

riiklike haldusülesannete täitmist, saab haldusjärelevalve korras juhiseid anda vastav

valitsusasutus.

Arvestades, et juhiste andmise puhul on sisuliselt tegemist haldusasutuse tegevuse juhtimisega,

kuulub juhiste andmine reeglina haldusjärelevalvet teostava haldusasutuse juhi pädevusse ja

neid antakse kirjalikus vormis. Küll aga on jäetud võimalus volitada juhise andmine allapoole.

Omavalitsusüksuste üle teostatava haldusjärelevalve põhiseaduspärasus

PS ja Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (edaspidi EKOH) seavad raamid, millises ulatuses

on võimalik KOV autonoomiat rikkumata KOVide poolt haldusülesannete täitmise üle

haldusjärelevalvet teha.

18

PSi kohaselt on riigil õigus teostada järelevalvet omavalitsusüksuste tegevuse üle: järelevalve

ulatus ja tingimused tuleb sätestada seadusega (§ 160). Koostoimes EKOH art-ga 812 järeldub

PS §-st 160 järgnev:13

1. riigil on õigus teostada järelevalvet omavalitsusüksuste tegevuse üle (EKOH art 8 lg 1);

2. järelevalve juhud, tingimused ja kord sätestatakse seadusega (EKOH art 8 lg 1);

3. järelevalve eesmärk on üldjuhul õiguspärasuse tagamine, tegevuse kooskõla seaduste ja

konstitutsiooniliste põhimõtetega (EKOH art 8 lg 2, vrd PS § 139 lg 1 ning § 133 p-d 3 ja

4);

4. järelevalve peab olema kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega (PS § 11), st järelevalve

sekkumise ulatus ning viisid peavad olema tasakaalus kaitstavate avalike huvide tähtsusega

(EKOH art 8 lg 3) ja arvestama omavalitsusüksuse õigustega (PS §-d 154, 155 ja 157–159).

Põhiseaduse kohaselt on seadusandjal tulenevalt tema üldisest seadusandlikust pädevusest (PS

§ 65 p 1) lai otsustusvabadus omavalitsusüksuste üle kehtestatava järelevalve ulatuse, viiside ja

tegija valikul.14

Omavalitsusüksuse kõige olulisem põhiseaduslik tagatis on PS § 154 lõikes 1 sätestatud õigus

iseseisvalt otsustada ja korraldada kõiki kohaliku elu küsimusi ehk enesekorraldusõigus,

millega tagatakse, et omavalitsusüksusel säiliks tegelik võimalus teha autonoomseid valikuid

kohalike ülesannete lahendamisel (vt EKOH art 3 lg 1). Seega on omavalitsusüksustele

põhiseadusega tagatud iseseisev pädevus ja kohustused ning riik ei tohi üldjuhul sekkuda

omavalitsusüksuste vastutusalasse kuuluvate küsimuste lahendamisesse. Omavalitsusüksuse

autonoomia põhimõte eksisteerib avaliku võimu detsentraliseerimise ning riigivõimu piiramise

ja tasakaalustamise huvides.15

Seega PS § 154 lg 1 kohaselt otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused kõiki kohaliku

elu küsimusi seaduse alusel iseseisvalt ja riik võib seega sekkuda üksnes juhul, kui selleks on

põhiseaduslik alus ning sekkumine ei muuda omavalitsusautonoomiat sisutühjaks.

Riigikohus16 on leidnud, et:

1. omavalitsusliku ülesande täitmise üle võib riik üldjuhul teostada üksnes õiguspärasuse

kontrolli;

2. otstarbekuse kontroll omavalitsuslike küsimuste üle on lubamatu;

3. riiklikult pandud ülesannete täitmisel võib seadusandja ette näha ulatuslikuma riikliku

kontrolli, sealhulgas otstarbekuse kontrolli.

Euroopa kohaliku omavalitsuse harta art 8 näeb samuti ette, et:

12 EKOH art 8 lõike 1 kohaselt võib administratiivkontrolli kohalike võimuorganite tegevuse üle teostada vaid

põhiseaduses või seadustes ettenähtud juhtudel ja korras. Üldjuhul on mis tahes kohalike võimuorganite suhtes

teostatava administratiivkontrolli eesmärk tagada vaid nende tegevuse vastavus seadustele ja konstitutsioonilistele

põhimõtetele. Administratiivkontrolli võivad teostada ka kõrgemad võimuorganid, selleks et kiirendada kohalikele

võimuorganitele delegeeritud ülesannete täitmist (art 8 lg 2). Administratiivkontrolli kohalike võimuorganite üle

teostatakse viisil, mis tagab, et kontrollorgani sekkumise ulatus oleks tasakaalus kaitstavate huvide tähtsusega (art

8 lg 3). 13 vt PS komm vlj (2020), § 160/4. 14 Vrd RK 3-4-1-17-08, p 47. 15 RK 3-4-1-1-05, p 17. 16 Näiteks RKÜKo 16.03.2010, nr 3-4-1-8-09 (p 53-54), RKPJKo 19.01.2010, nr 3-4-1-13-09 ja RKPJKo

09.06.2009, nr 3-4-1-2-09 (kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus on põhiseaduslik garantii ning riik ei või

kohaliku elu küsimuste lahendamisse meelevaldselt sekkuda).

19

1. omavalitsuslike ülesannete puhul peab järelevalve piirduma seaduslikkuse kontrolliga;

2. delegeeritud riiklike ülesannete puhul võib kontroll hõlmata ka otstarbekust.

Omavalitsusüksuse autonoomiale vastandub aga riigi kohustus tagada isikute põhiõiguste

kaitse ja haldustegevuse õiguspärasus (PS §-d 3, 11 ja 14). Omavalitsusüksuse

enesekorraldusõigus ei ole piiramatu.17 PS § 154 lõige 1 sätestab, et omavalitsusüksused

tegutsevad iseseisvalt seaduste alusel. Väljendit „iseseisvalt seaduste alusel“ tuleb mõista kui

seadusandjale antud volitust piirata omavalitsusüksuste iseseisvust iga vabalt seatud eesmärgi

saavutamiseks, mis ei ole PSiga vastuolus (poliitiline vastutus, avaliku võimu tegevuse

avalikkus ja läbipaistvus jms).18 PS § 3 lõike 1 esimeses lauses sätestatud seaduslikkuse

põhimõttest tulenevalt peab omavalitsusüksuse tegevus avaliku võimu teostamisel olema

kooskõlas põhiseaduse ja seadustega.19

Seadusandja võib PS § 154 lõike 1 alusel omavalitsusüksuse enesekorraldusõigust piirata, kuid

riive peab olema sobiv, vajalik ja proportsionaalne ning säilima peab omavalitsusüksuse

autonoomia põhiolemus.

Riiklike ülesannete puhul tuleb riigil tagada, et ülesandeid täidetakse nõuetekohaselt ja et riigi

vahendeid kasutatakse otstarbekalt. Kui omavalitsusüksus raiskab riigi vahendeid või täidab

riiklikke ülesandeid ebaefektiivselt, peab riigil olema võimalus sekkuda.

Seetõttu on riiklike ülesannete puhul seadusandjal õigus näha ette omavalitsusüksuse tegevuse

õiguspärasuse ja otstarbekuse kontrollimine haldusjärelevalve raames (PS § 160) ja siin ei ole

omavalitsusüksusel sama suurt autonoomiat kui omavalitsuslike ülesannete täitmisel.

Riigikohus on öelnud, et riiklikud ülesanded kuuluvad sisuliselt riigi vastutusalasse ka siis, kui

nende täitmine on antud omavalitsusele.20 Sellest tuleneb riigile suurem õigus suunata ja

kontrollida nende ülesannete täitmist.

Uurimismeetmete kaudu rakendatakse HMS § 6 tähenduses uurimispõhimõtet.

Uurimismeetmed ei ole vastuolus PS § 154 lõike 1 nõuetega. Igasugused uurimismeetmed

peavad vastama proportsionaalsuse nõudele ehk teisisõnu tuleb alati valida uurimismeetmed,

mis kahjustavad omavalitsusüksuse autonoomiat kõige vähem. Samuti tuleb silmas pidada

uurimise ulatust ehk haldusjärelevalve tegija tohib koguda vaid sellist informatsiooni, mis on

vajalik õiguspärasuse kontrolliks (omavalitsuslike ülesannete puhul) või õiguspärasuse ja

otstarbekuse kontrolliks (riiklike ülesannete puhul).

Ka korralduste andmine on kooskõlas omavalitsusüksuse enesekorraldusõigusega, sest

korralduse andmise eesmärk on tagada seaduste järgimine – omavalitsusüksuse haldusülesande

täitmine ja õigusvastase olukorra kõrvaldamine (PS § 3 lg 1).

Sunnivahenditega (sunniraha, vahetu sund, asendustäitmine) tagatakse vajadusel korralduste

täitmine olukorras, kus omavalitsusüksus on korduvalt keeldunud haldusülesandeid

vabatahtlikult täitmast. Seega ei ole muud vahendid (sunniraha) olnud piisavad selleks, et

tagada teiste isikute põhiõiguste ja vabaduste kaitse (PS § 14) ja seaduslikkuse põhimõtte

17 Vrd RK 3-4-1-8-09, p 53; 3-4-1-23-15, p 71. 18 Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., parandatud ja täiendatud väljaanne. Tartu: sihtasutus

Iuridicum 2020 (edaspidi „PS komm vlj (2020)“). § 160/4. https://pohiseadus.ee/sisu/3645. Vt ka RK 3-4-1-4-07,

p 29; 3-4-1-7-09, p 31. 19 Vrd RK 3-4-1-23-15, p 111. 20 RKPJKo 9.06.2009, nr 3-4-1-2-09, p-d 33–34.

20

realiseerumine (PS § 3 lg 1). Seega peaks sunnivahendite kasutamine olema viimane meede,

kui eelnevad tähelepanu juhtimised ei ole eesmärki täitnud.

Kohaliku omavalitsuse üksuse üle teostatava haldusjärelevalve mudel valitud riikides

Saksamaal on kogu omavalitsusüksuste regulatsioon antud liidumaade pädevusse. Seejuures

on siiski ka liidumaade seadusandjad sätestanud tulenevalt Saksa põhiseadusest liidule

ulatuslikud volitused omavalitsusüksuste tegevuse üle järelevalve teostamiseks, et tagatud

oleks õigusriiklik ja tõhus haldusorganisatsioon. Seega enamasti sisaldavadki liidumaade

kohaliku omavalitsuse korraldust reguleerivad seadused põhjalikke sätteid omavalitsusüksuste

üle järelevalve teostamise kohta.21 Läbiva tunnusena eristatakse Saksa õiguses

omavalitsusüksuste enesekorralduslikke (omavalitsuslikke) ülesandeid ja riiklikke ülesandeid.

Omavalitsuslike ülesannete puhul on seadus piiranud järelevalve üksnes õiguspärasusega.22

Seevastu riiklike ülesannete kontroll hõlmab nii õiguspärasust kui ka otstarbekust.23 Seejuures

on Saksamaa Liitvabariigi seadusandja kehtestanud põhimõtte, et riigipoolset järelevalvet

omavalitsusüksuse üle tuleb teostada nii, et see ei kahjustaks kogukonna otsustusvõimet ega

vastutusvalmidust.24 Üldjoones vastab Saksa kehtiv järelevalvemudel eelnõus pakutavale

lahendusele, kus järelevalve teostajal on esmalt uurimisvolitused vajaliku teabe saamiseks25

ning nii korralduse andmise26 kui ka selle täitmise volitused (sh on olemas ka asendustäitmise27

ja vahetu sunni28 volitus). Huvitava lahendusena võib Saksa õigusest leida spetsiaalse volituse,

mille kohaselt kui valla või linna juhtimine ei vasta olulisel määral seaduslikkuse nõuetele ja

muud järelevalveasutuse volitused ei ole piisavad valla juhtimise seaduslikkuse tagamiseks,

võib järelevalveasutus määrata nn eriesindaja, kes võib ise asuda täitma kõiki või mingit osa

valla ülesannetest valla kulul.29 Kui linnapea ei täida oma ametikoha nõudeid ja selle tulemusel

ilmneb halduses nii tõsine ametiseisundi rikkumine, et ametis jätkamine ei ole avalikes huvides

õigustatud, võib haldusjärelevalve teostaja isegi linnapea ametiaja ennetähtaegselt lõppenuks

kuulutada.30 Samuti on olemas erinorm, mille kohaselt peab haldusjärelevalve teostaja esitama

omavalitsusüksuse (asemel ja nimel) nõuded enda juhtimisorganite (volikogu ja linnapea)

vastu.31 Kui omavalitsusüksus haldusjärelevalvega ei nõustu, võib ta küll omavalitsusliku

haldusülesande puhul esitada kaebuse halduskohtusse, ent riikliku ülesande puhul

omavalitsusüksusel kaebeõigus puudub.32

Euroopa kohaliku omavalitsuse harta33artikli 8 lõike 1 kohaselt võib kohalike

võimuorganite tegevuse üle teostada põhiseaduses või seadustes ettenähtud juhtudel ja korras

21 Näiteks Baden-Württembergi Liidumaa kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (Gemeindeordnung für

Baden-Württemberg – GemO BW) §-d 118–140 sätestavad nii omavalitsusüksuste üle teostatava järelevalve

korralduse, asutuste pädevused kui ka volitused. https://www.landesrecht-bw.de/bsbw/document/jlr-

GemOBWV36IVZ. 22 Omavalitsuslikku ülesannet tähistab saksa keele termin weisungsfreie Angelegenheit (riiklikust suunisest

vabastatud asi) ning selle üle teostatav järelevalve on saksa keeles Rechtsaufsicht (vt nt GemO BW § 118 lg 1). 23 Riiklikku haldusülesannet tähistab saksa keele termin Weisungsaufgabe (riiklikule suunisele alluv ülesanne)

ning selle üle teostatav järelevalve on saksa keeles Fachaufsicht (vt nt GemO BW § 118 lg 2). 24 Vt nt GemO BW § 118 lg 3. 25 Sks Informationsrecht (vt nt GemO BW § 120). 26 Vt nt GemO BW § 122. 27 Sks Ersatzvornahme (vt nt GemO BW § 123). 28 Vt nt GemO BW § 127. 29 Vt nt GemO BW § 124. 30 Vt nt GemO BW § 128. 31 Vt nt GemO BW § 126. 32 Vt nt GemO BW § 125. 33 Ingl administrative supervision, Euroopa kohaliku omavalitsuse harta–Riigi Teataja

21

nn administratiivkontrolli.Üldjuhul on mistahes kohalike võimuorganite suhtes teostatava

administratiivkontrolli eesmärk tagada nende tegevuse vastavus seadustele ja

konstitutsioonilistele põhimõtetele.34 Administratiivkontrolli võivad teostada ka

kõrgemalseisvad võimuorganid selleks, et kiirendada kohalikele võimuorganitele delegeeritud

ülesannete täitmist.35Oluline on, et kontrollorgani sekkumise ulatus oleks tasakaalus kaitstavate

huvide tähtsusega.

Läti kohaliku omavalitsuse seaduse36 § 64 kohaselt teostabkohaliku omavalitsuse üksuse

tegevuse üle järelevalvet keskkonnakaitse- ja regionaalarenguministeerium.

Riigihaldusasutused ja -ametnikud, kes seaduses sätestatud juhtudel ja korras teostavad

järelevalvet kohaliku omavalitsuse üksuse tegevuse seaduslikkuse üle, sealhulgas

sotsiaalkindlustuse ja lapse õiguste kaitse küsimustes, ning tuvastavad, kui kohaliku

omavalitsuse asutused või ametnikud ei järgi väliseid seadusi ja määrusi või ei täida

kohtuotsuseid, on kohustatud sellest viivitamata teavitama keskkonnakaitse- ja

regionaalarenguministeeriumi. Keskkonnakaitse- ja regionaalarenguminister võib

õigusvastaste määruste või nende üksiknormide täitmise peatada põhjendatud korraldusega, kus

märgitakse ära normid, mis tunnistatakse kehtetuks kui ebaseaduslikud, või märgitakse, et

siduvad määrused tuleb tervikuna kehtetuks tunnistada. Kui volikogu ei tee määruste või nende

üksiknormide kehtetuks tunnistamise otsust, esitab ta kolme kuu jooksul keskkonnakaitse- ja

regionaalarenguministri määruse kättesaamisest arvates konstitutsioonikohtule avalduse

ministri määruse tühistamiseks. Sellisel juhul jääb keskkonnakaitse- ja regionaalarenguministri

määrus siduvate määruste või nende üksiknormide kohaldamise peatamise kohta jõusse kuni

konstitutsioonikohtu otsuse väljakuulutamiseni. Keskkonnakaitse- ja regionaalarenguminister

võib põhjendatud korraldusega volikogu esimehe ametist kõrvaldada, kui volikogu esimees ei

täida või rikub seadusi ja määrusi või ei täida kohtulahendeid.

Leedu kohaliku omavalitsuse haldusjärelevalve seaduse37artikli 2 kohaselt teostavad

omavalitsusüksuste üle haldusjärelevalvet valitsuse esindajad, kes jälgivad, et

omavalitsusüksused tegutseksid kooskõlas põhiseaduse ja seadustega ning täidaksid valitsuse

otsuseid. Iga maakonna kohta määratakse üks esindaja. Artiklist 4 tuleneb, et kui kohaliku

omavalitsuse üksus ei täida põhiseadust või seadusi või valitsuse otsuseid, saab esindaja nõuda

nende järgimist ja täitmist. Samuti on esindajal õigus teha ettepanek omavalitsusüksuse

ebaseaduslike õigusaktide kehtetuks tunnistamiseks või muutmiseks. Esindajal on õigus

pöörduda kohtusse, kui omavalitsusüksus ei nõustu õigusakti muutmise või kehtetuks

tunnistamisega või keeldub seaduse rakendamisest või valitsuse otsuse täitmisest. Artiklist 5

tuleneb, et kui valitsuse esindaja tuvastab, et omavalitsusüksus on vastu võtnud õigusakti, mille

alusel võib teha avalikku huvi rikkuva ebaseadusliku tehingu, või et omavalitsusüksuse

vastuvõetud õigusakt võib rikkuda avalikku huvi:

1. võib ta kahe tööpäeva jooksul pärast ebaseadusliku või avalikku huvi rikkuda võiva

õigusakti vastuvõtmist oma määrusega peatada sellise õigusakti täitmise;

2. teha kahe tööpäeva jooksul pärast määruse vastuvõtmist asjakohasele omavalitsusüksuse

põhjendatud ettepaneku kaaluda nimetatud õigusakti muutmist või kehtetuks tunnistamist;

3. esitada viie tööpäeva jooksul pärast taotluse rahuldamata jätmise teate saamist (kui

omavalitsusüksus keeldub valitsuse esindaja ettepaneku läbivaatamisel õigusakti muutmast

või kehtetuks tunnistamast) kohtule avalduse või hagiavalduse, milles palub kohtul võtta

meetmeid avalduse või nõude tagamiseks.

34 Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artikli 8 lõige 2 35 Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artikli 8 lõige 3. 36 Pašvaldību likums 37 VIII-730 Law on Administrative Supervision of Municipalities

22

Peatatud omavalitsusüksuse õigusakti ei saa täita enne, kui vastava pädevusega kohus on

otsustanud taotluse või nõude tagamise meetmete üle.

Soome kohalikuomavalitsuse seaduse38§ 10 kohaselt teostab rahandusministeerium üldist

järelevalvet omavalitsusüksuste tegevuse ja rahanduse üle ning tagab, et omavalitsusüksusi

käsitlevate õigusaktide väljatöötamisel arvestatakse nende iseseisva staatusega. Kui esitatakse

kaebus menetlusvea kohta, võib regionaalhaldusasutus uurida, kas omavalitsusüksus on

tegutsenud vastavalt kehtivatele õigusaktidele.

Riigiasutused ei teosta süstemaatilist kontrolli kõigi omavalitsusüksuste otsuste üle.

Omavalitsusüksuste tegevuse seaduslikkuse järelevalvet teostavad peamiselt halduskohtud

üksikjuhtudel. Enamikul juhtudel võivad halduskohtud otsuse kinnitada või tühistada, kuid

mitte seda otse muuta. Lisaks kohtukaebusele on kodanikul võimalus esitada halduskaebus,

mida võivad uurida mitmed asutused: piirkondlik valitsusasutus, õiguskantsler, Soome

parlamendi ombudsman ning sotsiaal- ja tervishoiualane riiklik järelevalveasutus Valvira.

Sotsiaalhoolekande kontrolli käsitlevad sätted annavad Valvirale või piirkondlikule

valitsusasutusele õiguse omal algatusel teostada kogu omavalitsusüksuse teenustesüsteemi

üldist järelevalvet, ilma et oleks kaebusi või haldusomavoli märke.

Sotsiaalhoolekande haldusjärelevalve on eelkõige halduslik õiguspärasuse kontroll, mille

eesmärk on jälgida omavalitsusüksuse sotsiaalhoolekande osutamise kohustuste täitmist ja

teenustesüsteemi toimimist. Õiguspärasuse kontroll võib kaasa tuua ka sanktsioone, lõplikult

siduvaid ettekirjutusi või tegevusüksuse kasutamise keelustamist. Õiguspärasuse kontrolli

käigus tehakse kindlaks, kas õigusaktide miinimumnõuded on täidetud. Lisaks õiguspärasuse

kontrollile saavad järelevalveasutused hinnata meetmete asjakohasust juhendamis- ja

läbirääkimismenetluse kaudu. Praktikas ei ole sätete üldise olemuse tõttu võimalik

kategooriliselt eristada munitsipaalteenuste osutamise seaduslikkuse järelevalvet ja selle

praktilise sobivuse hindamist. 39

Rootsi kohaliku omavalitsuse seaduse40 13. peatükist tuleneb, et igal omavalitsusüksuse või

piirkonna elanikul on õigus nõuda, et valla või piirkonna otsuse õiguspärasus vaadatakse läbi,

esitades otsuse läbivaatamiseks halduskohtule. Ühisnõukogu otsuse õiguspärasuse peale võib

samamoodi edasi kaevata iga koostööd tegeva omavalitsusüksuse ja piirkonna elanik.

Eriühingu otsuse õiguspärasust võivad ühtemoodi vaidlustada kõik eriühingusse kuuluvate

omavalitsusüksuste või piirkondade elanikud ja ühingu liikmed. Rootsis ei ole keskset

haldusjärelevalvet teostavat asutust ja riigil puudub üldjuhul kohese sekkumise õigus (erandeid

tehakse ainult seadusega määratud juhtudel – nt katastroofid, turvalisus). Iga omavalitsusüksuse

elanik võib pöörduda kohtusse ja halduskohus otsustab, kas otsus oli õiguspärane. Otstarbekust

ei saa hinnata.

Paragrahvides 7512-7513 reguleeritaksehaldusjärelevalve käigus tekkinud vaidluste

lahendamist ja kulude katmist.

Paragrahvis 7512 reguleeritakse vaidluste lahendamist haldusjärelevalve

korral. Haldusjärelevalve korral sõltub vaidluste lahendamise kord sellest, kas

38 Municipalities Act | 410/2015 | Translations of statutes | Finlex 39 Overview of administrative supervision of local authorities’ activities in selected countries, 2020, lk 10.

1680aef5bf. 40 Kommunallag (2017:725) | Sveriges riksdag.

23

haldusjärelevalve esemeks on riikliku haldusülesande või omavalitsusliku haldusülesande

täitmise kontroll. Et riikliku haldusülesande puhul kontrollib haldusasutus selle täitmist siiski

riigi nimel, siis lihtsustatult öeldes on sellises olukorras tegemist riikliku haldusülesande

täitmise juhtimisega. Seetõttu ei saa riikliku haldusülesande täitmise haldusjärelevalve kohta

esitada kaebust kohtule ja sellised vaidlused lahendatakse alluvuskorras. Siiski kui kerkib

küsimus, kas tegemist on riikliku või omavalitsusliku haldusülesandega, võib küsimuse

halduskohtus vaidlustada.

Omavalitsusüksus võib haldusjärelevalve käigus tehtud riiklike korralduste puhul pöörduda

õiguskaitse saamiseks halduskohtusse, esitades kaebuse vastavalt halduskohtumenetluse

seadustikus sätestatule.

Kui haldusjärelevalve esemeks on omavalitsusliku haldusülesande täitmise õiguspärasuse

kontroll, lahendatakse sellel teemal kerkinud vaidlused halduskohtumenetluse seadustikus

sätestatud korras. Samas korras lahendatakse vaidlused selle üle, kas tegemist on

sekkumisega omavalitsusliku haldusülesande täitmisesse.

Vaidluste lahendamise regulatsioon on analoogne VVS §-ga 101, mis sätestab teenistusliku

järelevalve all õiguslike vaidluste lahendamise korra. Olemuslikult on tegemist olukorraga, kus

vaidlus lahendatakse klassikalises alluvuskorras või siis ka nn organitüli korras. Erinevalt

kehtivast õigusest on vaidluste alluvuskorras lahendamist laiendatud ka haldusjärelevalve

teostamisele riiklike haldusülesannete täitmise üle. Seda põhjusel, et riikliku haldusülesande

täitmisel puuduvad haldusasutusel iseseisev pädevus ja muud organi õigused. Näiteks kui

haldusjärelevalvet teostatakse kohaliku omavalitsuse üksuse poolt riikliku haldusülesande

täitmise üle, ei peaks sellel teemal kerkivaid vaidlusi lahendama kohus, vaid tegemist on

juhtimiskonflikti lahendamisega.

Paragrahvis 7513 on haldusesisese järelevalve kulude sätted. Kuna haldusjärelevalve puhul on

laiemas tähenduses tegemist haldusorganisatsiooni enesekontrolliga, siis üldpõhimõtte kohaselt

kannab haldusjärelevalvega seotud kulud avaliku võimu kandja ehk riik. Eelnõuga on aga ette

nähtud erisus olukorraks, kus haldusjärelevalve teostaja täidab haldusjärelevalve korras antud

korralduse järelevalvatava füüsilise isiku või avalik-õigusliku või eraõigusliku juriidilise isiku

asemel. Sellisel juhul nõuab haldusjärelevalve teostaja asendustäitmise kulud sisse

asendustäitmise ja sunniraha seaduses sätestatud tingimustel ja korras.

Eelnõu § 2 punktis 5 nähakse ette rakendussäte pooleli olevate kohtuvaidluste osas, sest

seadusemuudatusega kaotatakse seni kasutusel olnud protest, mille esitamise õigus tuleneb

praegu VVS § 753 lõikest 8. Pooleli olevaid vaidlusi on vaid mõni üksik, kuid rakendussättega

nähakse ette, et juba esitatud protestide menetlus jätkub nii nagu see oleks toimunud juhul, kui

VVS § 753 ei oleks kehtetuks tunnistatud. Edaspidi ei näe VVS enam ette protesti esitamise

võimalust.

4. Eelnõu terminoloogia

Eelnõuga võetakse kasutusele järgmised uued mõisted:

1. riiklik haldusülesanne – riigi haldusülesanne, mida ei ole antud ühegi avalik-õigusliku

juriidilise isiku pädevusse täitmiseks tema enesekorraldusõiguse alusel;

2. omavalitsuslik haldusülesanne – muu haldusülesanne, mida täidab riigiks mitteolev avaliku

võimu kandja enesekorraldusõiguse alusel.

24

5. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele

Eelnõu ei ole seotud Euroopa Liidu õigusega.

6. Seaduse mõjud

6.1. Kavandatud muudatused

Eelnõuga kavandatakse järgmised muudatused:

1. vaidealluvus võib põhjendatud juhul muutuda – põhjendatud juhul võib vaide esitada

haldusakti andnud või toimingu sooritanud haldusorgani kaudu haldusorganile, kes teostab

haldusakti andnud või toimingu sooritanud haldusorgani üle teenistuslikku järelevalvet;

2. seaduses sätestatakse täpsemalt, milline on riiklik ja milline omavalitsuslik haldusülesanne

ja milline on otstarbekas või õiguspärane haldusülesande täitmine;

3. muudetakse pädevust teha haldusjärelevalvet omavalitsusüksuse haldusülesannete täitmise

üle (kui praegu teeb omavalitsusüksuste haldusaktide õiguspärasuse üle haldusjärelevalvet

Justiits- ja Digiministeerium, siis edaspidi on pädevus ministeeriumil (või tema

valitsemisala asutusel), kelle valitsemisalasse ülesanne kuulub;

4. ettekirjutus asendatakse korraldusega;

5. nähakse ette tõhusam regulatsioon olukorraks, kus haldusülesannet ei täideta (juhised,

korraldus, asendustäitmine).

Mõjud

A. Paraneb halduspraktika kvaliteet ja juhtimine

Sätestades tervikliku ja õiguslikult selge regulatsiooni haldusesisese järelevalve teostamiseks,

on riigil võimalik haldusesisese juhtimise ja järelevalve kaudu pidevalt ja tõhusalt tegeleda

halduspraktika vigade korrigeerimisega. Haldusesiseses juhtimisprotsessis korrastuvad

juhtimisahelad (nn käsuliinid) ning kujunevad selgelt välja vastutus ja rollid eri asutuste vahel.

Nii paraneb potentsiaalselt halduspraktika kvaliteet tervikuna ning see on senisest enam

kooskõlas õigusriigi põhimõttega. Selle tulemusena ei sõltu riigivõimu teostamise vigade

parandamine enam niivõrd suurel määral kaebusi esitavatest inimesest ning neid lahendavatest

halduskohtutest. Muudatuste tulemusena peaks leevenema tervikuna haldusesiseste protsesside

venimise probleem ja haldusorganite ükskõiksus selle suhtes.41

Seega muudatuse positiivse tulemusena ei jää halduspraktika vigadega tegelemine eelduslikult

enam (sama suures mahus kui praegu) inimesele ning kohtusüsteemile (halduskohtutele).

Lisaks väheneb suure tõenäosusega koormus halduskohtutele tulenevalt sellest, et vähem asju

jõuab halduskohtusse. Detailne statistika, kui palju selliseid asju halduskohtusse jõuab ja kui

suur oleks muutus arvuliselt, eelnõu koostamise ajal kättesaadav ei ole.

Haldusjärelevalve tõhustamine ei mõjuta üksnes järelevalve teostajaid ja adressaate. Olulisemgi

on haldusmenetluste ja halduspraktika tõhustumisest tulev pikaajalisem mõju füüsilistele

isikutele ja ettevõtjatele.

41 Vt nt Eesti Advokatuuri 03.04.2025. a pöördumist (nr 1-2/25/229) Vabariigi Valitsuse juures tegutseva

efektiivsuse ja majanduskasvu nõukoja poole: ettepanekud ärikeskkonna parandamiseks ja halduskoormuse

vähendamiseks, sh nt ettepanekud nr 5.1, 5.2 ja 5.4. 2025-04-03_Eesti-Advokatuuri-ettepanekud-arikeskkonna-

parandamiseks-ja-halduskoormuse-vahendamiseks-03.04.2025.pdf

25

B. Haldusjärelevalve korraldus on selgem

Kui praegu on olulised mõisted (nt riiklik ja omavalitsuslik haldusülesanne) seaduses selgelt

määratlemata või ebapiisavalt määratletud, siis eelnõu kohaselt plaanitakse need defineerida.

Muudatus mõjutab haldusjärelevalve teostajaid, sest haldusjärelevalve teostajate jaoks muutub

senisest selgemaks, kuidas, millistes olukordades ja kelle suhtes saab haldusjärelevalvet

rakendada. Selgemad järelevalvenormid parandavad õiguskindlust, sh võib see kiirendada

järelevalvemenetlusi ja parandada nende kvaliteeti. Selge ja tõhus järelevalve regulatsioon võib

tugevdada avalikkuse usaldust riigiasutuste vastu.

Kuna neid, kes saavad haldusjärelevalvet teostada, on mitmeid ja erinevaid, on mõju ulatus

suhteliselt suur. Samuti on suhteliselt suur mõju neile, kelle üle haldusjärelevalvet teostatakse.

C. Tõmmatakse selgem piir riikliku järelevalve ja haldusjärelevalve vahele

Lisatakse põhimõte, et haldusjärelevalve teostamisel ei kohaldata KorSi. Haldusjärelevalve

teostajate jaoks muutub regulatsioon selgemaks, mistõttu lihtsustub haldusjärelevalve

tegemine. Muudatus mõjutab nii riikliku kui ka haldusjärelevalve teostajaid, kellele on paremini

arusaadav, millist regulatsiooni kohaldada. Mõju ei ole kuigi suur, sest järelevalve teostajad on

valdkonna spetsialistid, kuid õigusselguse tagamiseks täpsustatakse regulatsiooni.

D. Tagatakse efektiivsemalt ettekirjutuse täitmine

Kui praegu on VVSi kohaselt ainsaks ettekirjutuse täitmise tagamise meetmeks sunniraha

määramine ja seda ka vaid teise haldusekandja korral, siis eelnõu kohaselt võib

haldusjärelevalve teostaja antud tähtajaks korralduse täitmata jätmise korral täita

haldusjärelevalve teostaja korralduse ise. Oluline on silmas pidada, et arvestada tuleb HMSist

tulenevaid haldusakti kehtetuks tunnistamise piiranguid. Muudatus mõjutab eelkõige kohaliku

omavalitsuse üksusi, kes peavad arvestama võimalusega, et riik saab senisest tõhusamalt nende

tegevusse sekkuda. Seega mõjutab muudatus mh 78 kohaliku omavalitsuse üksust.42

Muudatus võib kaasa tuua kulu järelevalvajale, sest kui järelevalve teostaja täidab korralduse

järelevalvatava asemel, tekib talle endale täitmisest tulenev kulu. Kui korraldus täidetakse

füüsilise isiku või avalik-õigusliku või eraõigusliku juriidilise isiku asemel, saab

haldusjärelevalve teostaja nõuda asendustäitmise kulud sisse asendustäitmise ja sunniraha

seaduses sätestatud tingimustel ja korras. Sellega reguleeritakse selgelt, kuidas hüvitatakse

tekkinud kulud. Kulusid, mis võivad tekkida, ei ole võimalik täpselt prognoosida.

E. Haldusjärelevalve käigus tekkivate vaidluste lahendamine muutub selgemaks

Üldjuhul lahendatakse vaidlused alluvuskorras ehk kõrgema instantsi ja lõpuks Vabariigi

Valitsuse tasandil, kui ei leita üksmeelt. See on nii ka kehtivas õiguses. Vaidlused, mis tekivad

haldusjärelevalve käigus antud juhise või omavalitsusüksusele antud korralduse üle, peaks

kuuluma halduskohtumenetluse seadustiku reguleerimisalasse. Muudatus mõjutab

haldusjärelevalve (ja teenistusliku järelevalve) teostajat, kelle jaoks muutub selgemaks, kes

lahendab tekkinud vaidluse.

42 Vt nt: https://www.elvl.ee/kohalikud-omavalitsused/mis-kohalikud-omavalitsused-0

26

F. Haldusjärelevalve omavalitsusüksuste üle muutub tõhusamaks

Kuna praegune halduskohtulik protest haldusjärelevalve abinõuna on aeganõudev ja kohmakas,

tehakse eelnõuga ettepanek see kaotada. Muudatuse mõju on väike, sest proteste esitatakse

vähe: nt Justiitsministeerium esitas protesti aastal 2021, kuid aastatel 2022 ja 2023 ei esitatud

ühtegi protesti. Samas, kui haldusjärelevalve teostamine omavalitsusüksuste üle muutub, kuna

regulatsioon enam proteste ette ei näe, muutub see kiiremaks ja tõhusamaks.

Kohalike omavalitsusüksuste üle otstarbekuse kontrolli lisandumisega riiklike ülesannete

puhul, võib kaasneda negatiivse mõjuna kohaliku omavalitsuse autonoomia riive, kuid riiklike

haldusülesannete täitmise kontrollimisel otstarbekuse hindamine on põhjendatud sellega, et riik

peab jälgima, et vahendeid kasutatakse otstarbekalt ning efektiivselt, mitte vaid õiguspäraselt.

Sihtrühm

1. Vaidealluvuse muutmine mõjutab neid inimesi, kes vaideid esitavad kui ka edaspidi

ministeeriume, kes võivad asuvada nende allasutustele esitatud vaideid lahendama ja

haldusorganeid, kes kõiki vaideid teatud põhjendatud juhtudel enam üksi (ilma ministeeriumit

kaasamata) ei lahenda. Samuti mõjutab muudatus halduskohtuid, sest eelduslikult on vaiete

lahendamine erapooletum kui vaiet ei lahenda otsuse teinud asutus ise. Seega võib väheneda

halduskohtusse pöördumiste hulk.

2. Haldusjärelevalve regulatsiooni muutmine mõjutab neid, kes haldusjärelevalvet teostavad, ja

neid, kelle üle haldusjärelevalvet teostatakse. Lisaks ka Halduskohtuid kui enam ei saa esitada

proteste.

3. VVS § 751 lõikes 1 sätestatakse, et haldusjärelevalve on ühe haldusorgani kontroll teise

haldusorgani üle. Haldusorgan haldusmenetluse seaduse § 8 lõike 1 tähenduses on seadusega,

selle alusel antud määrusega või halduslepinguga avaliku halduse ülesandeid täitma volitatud

asutus, kogu või isik. Seega võib haldusorganiks olla:

1) riigiasutus;

2) avalik-õiguslik juriidiline isik;

3) kollegiaalorgan;

4) üksik ametnik või

5) avaliku halduse ülesannet iseseisvalt täitma volitatud eraõiguslik isik.

Ühisnimetajaks on see, et kõik need organid täidavad avaliku halduse ülesannet

(haldusülesannet), sõltumata sellest, kas haldusorgani ülesanded sisaldavad riigivõimu volituse

olemasolu või ei eelda võimuvolitusi või kas haldusfunktsiooni täitmine on organi

põhifunktsioon või abistav või lisafunktsioon. Ka organid, kes ei ole täitevvõimu organid,

täidavad ülesandeid, mis materiaalses mõttes on haldusülesanded. Milline haldusorgan on

konkreetsel juhul järelevalve teostaja ja missugune on tema pädevus, ei tulene VVSist, vaid

eriseaduse regulatsioonist.43

43 Korrakaitseseaduse muutmise ja rakendamise seaduse eelnõu (424 SE) seletuskiri, lk 30-31.

https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/2445bcfe-b04d-40c8-932e-

db51253abea3/Korrakaitseseaduse%20muutmise%20ja%20rakendamise%20seadus/.

27

Haldusjärelevalve koormus on ministeeriumide lõikes erinev. Näiteks Haridus- ja

Teadusministeerium teeb haldusjärelevalvet õppeasutuste üle44. Järelevalvet korraldab Haridus-

ja Teadusministeeriumi õiguspoliitika osakond. Järelevalvet koolieelsete lasteasutuste,

üldhariduskoolide ja kutseõppeasutuste ning nende pidajate tegevuse õiguspärasuse üle teostab

Haridus- ja Teadusministeerium eesmärgiga tagada hariduse kättesaadavus ja sellele võrdsetel

alustel juurdepääsetavus, õppe ja kasvatuse korraldamine ning selle kvaliteet ja tulemuslikkus.

Järelevalve teostaja järgi jaguneb järelevalve:

1. Erijärelevalve. See on prokuratuuripoolne järelevalve kriminaalmenetluse, tunnistajakaitse

ja kuritegude ennetamiseks tehtud jälitustoimingute raames. Õiguskantsler teostab

järelevalvet põhiõiguste ja vabaduste tagamise põhimõtte ning hea halduse tava järgimise

üle.

2. Majandusjärelevalve – Riigikontrolli-poolne järelevalve rahaliste vahendite kasutamise üle.

3. Parlamentaarne järelevalve − järelevalve täidesaatva riigivõimu asutuste üle

julgeolekuasutuste ja jälitusametkondade tegevusega, sealhulgas põhiõiguste tagamisega

ning julgeolekuasutuste ja jälitusametkondade töö tõhususega, samuti nende üle teostatava

järelevalvega seotud küsimustes.

4. Kohtulik (kontroll) järelevalve − lähtub isikute õiguste ja vabaduste riivest ja selle

seaduslikkusest (kaebeõigus).

Seega kuna haldusjärelevalve võib eri valitsusasutustes olla väga erinev, on sihtrühm väga lai

ja mõju neile erinev – sõltuvalt sellest, kui palju üks või teine haldusorgan haldusjärelevalvet

teeb.

VVS § 751 lõige 4 sätestab haldusjärelevalve ulatuse teiste haldusekandjate üle. Need on:

1. kohaliku omavalitsuse üksused;

2. teised avalik-õiguslikud juriidilised isikud (näiteks: Eesti Advokatuur, Töötukassa,

Tervisekassa jt);

3. eraõiguslik isik, kes on volitatud iseseisvalt täitma haldusülesannet.

Haldusekandjaid, kelle üle haldusjärelevalvet teostatakse, ei ole lõplikult võimalik kirja panna,

mistõttu täpne sihtrühm ei ole teada.

7. Seaduse eeldatavad kulud ja tulud

Seaduse rakendamisega ei kaasne otseseid tulusid.

Seaduse rakendamisega võivad tekkida kulud ministeeriumidele seoses sellega, et

ministeeriumis töötavate ametnike töökoormus suureneb vaiete lahendamise võrra. Kui seni

vaatasid vaideid läbi üksnes ministeeriumide allasutused ise ehk need, kes otsuse tegid, siis

nüüd võib väheneda teatud määral töökoormus allasutustes osas, milles vaideid hakkavad läbi

vaatama ministeeriumis töötavad ametnikud.

8. Rakendusaktid

Eelnõuga ei nähta ette rakendusakte.

9. Seaduse jõustumine

44 https://www.hm.ee/ministeerium-uudised-ja-kontakt/ministeerium/jarelevalve.

28

Seadus jõustub üldises korras, sest puudub vajadus näha ette pikemat aega muudatuste

elluviimiseks.

10. Eelnõu kooskõlastamine

Eelnõu esitatakse eelnõude infosüsteemi kaudu kooskõlastamiseks kõikidele

ministeeriumidele ja Riigikantseleile ning Eesti Linnade ja Valdade Liidule.

Eelnõu esitatakse arvamuse andmiseks Vabariigi Presidendi Kantseleile, Riigikogu Kantseleile,

Riigikontrollile ja Õiguskantsleri Kantseleile. Samuti saadetakse eelnõu ja seletuskiri arvamuse

andmiseks Eesti Advokatuurile, Tartu Ülikoolile, Tallinna Ülikoolile, Eesti Teaduste

Akadeemia riigiõiguse sihtkapitalile ning Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Kojale.

Algatab Vabariigi Valitsus

……………2026... nr

(allkirjastatud digitaalselt)

……………………………

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected]/ www.justdigi.ee Registrikood 70000898

Riigikantselei Eesti Linnade ja Valdade Liit Haridus- ja Teadusministeerium Kaitseministeerium Kliimaministeerium Kultuuriministeerium Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium

Meie 18.10.2026 nr 8-1/7547-1

Haldusmenetluse seaduse ja Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise seaduse eelnõu Edastame haldusmenetluse seaduse ja Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise seaduse eelnõu kooskõlastamiseks ja arvamuse andmiseks. Palume tagasisidet eelnõu osas 15 tööpäeva jooksul alates esitamisest. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Liisa-Ly Pakosta justiits- ja digiminister Lisa: 1. Eelnõu

2. Seletuskiri Monika Tappo 5189490 [email protected] Lisaadressaadid: Õiguskantsleri Kantselei

Riigikontroll Tartu Ülikooli õigusteaduskond Riigikogu Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koda Eesti Advokatuur Tallinna Ülikool Vabariigi Presidendi Kantselei Eesti Teaduste Akadeemia riigiõiguse sihtkapital

2