Villu Kõve Teie 30.09.2026 nr 5-24-5/28

Riigikohus

Meie .10.2026 nr 2-8/26-18/3

Vastus Riigikohtu küsimustele

põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-24-5

Austatud Riigikohtu esimees

Riigikohus edastas 30.09.2026 Riigikogule põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

menetluse uuendamise määruse põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-24-5 ja kohtunõude,

milles palus vastust kolmele küsimusele. Riigikohtu kiri suunati vastamiseks

põhiseaduskomisjonile.

Põhiseaduskomisjon arutas Teie kirja 20.10.2026 istungil ja esitab järgmised vastused.

1. Riigikohtu esitatud küsimus nr 1

„Kui hinnata Euroopa Parlamendi valimistel kandideerimiseks kehtestatud kautsjoni

põhiseaduspärasust, siis millistele põhiseaduse sätetele vastavust tuleks kontrollida, võttes

arvesse Euroopa Kohtu otsuses väljendatud seisukohti ning Euroopa Liidu põhiõiguste hartas

ja Euroopa Liidu lepingu artiklis 10 sätestatut?“

Kautsjoni põhiseaduspärasust tuleks kontrollida eelkõige erakondade võrdsete võimaluste (PS

§ 48 lg 1 koostoimes § 12 lg-ga 1) ja proportsionaalsuse põhimõtte (PS § 11) järgi, sest

kaebuse on esitanud erakond ja nimekirja kandidaatide eest tasub kautsjoni erakond (EPVS §

29 lg 5). Neid tuleb tõlgendada PSTS § 2 alusel kooskõlas Euroopa Liidu põhiõiguste harta

art 39 lg-ga 2 ja ELL art-ga 10, nagu ka Euroopa Kohus välja tõi.

Euroopa Parlament on liidu institutsioon ja liidu kodanike esindus (ELL art 10 lg 2, art 14 lg 2

ja 3). Õigus kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel on liidu kodaniku õigus (ELTL art

20 lg 2 p b, art 22 lg 2; harta art 39). Euroopa Kohus tuletas selle õiguse harta art 39 lg-st 2 ja

ELL art 14 lg-st 3 ning sidus selle liidu esindusdemokraatiaga (ELL art 10; EK otsus, p-d 43,

51–53). Liikmesriik määrab küll kandideerimise tingimused, kuid peab seejuures järgima

liidu õigust (p-d 44–47).

Erakondade võrdsed võimalused (PS § 48 lg 1 koostoimes § 12 lg-ga 1). Erakonnaseaduse

§ 2 lg 1 järgi on Euroopa Parlamendi valimistel kandidaatide esitamine ja valimiskampaania

läbiviimine erakonna tegevuse osa. Riigikohus on Riigikogu valimiste kautsjonit selle

mõõdupuu järgi hinnanud (RKPJKo 12.04.2019, 5-19-27, p-d 18–19). Euroopa Kohus

rõhutas, et erakonnad täidavad esindusdemokraatia süsteemis olulist ülesannet (ELL art 10 lg

4; p 54) ning et suur kautsjon võib takistada uute erakondade teket ja kahjustada seeläbi

2

poliitilist pluralismi (p-d 83–84). Need kaalutlused näitavad, et kautsjon ei koorma kõiki

erakondi võrdselt: suurtele ja rahaliselt tugevatele erakondadele on see väiksem takistus kui

uutele ja väikestele.

Nimekirja kandidaadid. Erakonna nimekirjas kandideerijate vabadust kandideerida (PS § 19

lg 1) riivab kautsjon kaudselt, sest nende registreerimine sõltub erakonna tasutud kautsjonist.

See ei muuda kontrolli peamist mõõdupuud, milleks on PS § 48 lg 1.

Proportsionaalsus (PS § 11). Arvesse tuleb võtta samu asjaolusid, millele Euroopa Kohus

rajas vajalikkuse hinnangu (vt III osa).

2. Riigikohtu esitatud küsimus nr 2

„Kas Euroopa Kohtu otsuse punktis 79, võttes arvesse Euroopa Kohtu järeldust otsuse p-s 86,

tuleb mõista nii, et juhul, kui Euroopa Parlamendi ja Riigikogu valimiste erisusi analüüsides

ilmneb, et kehtestatud kautsjonite erinevus on põhjendatud, võib EPVS § 29 lg-s 5 sätestatud

kautsjoni suurust pidada proportsionaalseks Euroopa Liidu õiguse tähenduses?“

Väljavõte Euroopa Kohtu otsuse C-438/24 punktidest 79 ja 86

Euroopa Kohtu otsuse C-438/24 punkt 79:

„Euroopa Kohtu istungil põhjendas Eesti valitsus kautsjoni suuruse erinevust asjaoluga, et

jagatavate mandaatide arvu arvestades on riigisisestel parlamendivalimistel ülesseatavate

kandidaatide arv suurem kui Euroopa Parlamendi valimistel kandideerijate arv.

Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on kontrollida, kas kautsjonite erinevus on

põhjendatav neil valimistel kasutatavate erinevate hääletussüsteemidega. Eitava vastuse korral

ei saa EPVS § 29 lõikes 5 kindlaks määratud kautsjoni suurust pidada proportsionaalseks

eesmärgiga hoida ära mittetõsiseltvõetavate kandidaatide ülesseadmist ja kandidaatide

kergekäelist ülesseadmist.“

Euroopa Kohtu otsuse C-438/24 punkt 86:

„Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 39 lõiget 2 koostoimes ELL artiklis 10 väljendatud

esindusdemokraatia põhimõttega, mis reguleerib Euroopa Parlamendi valimisi, tuleb

tõlgendada nii, et sellega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt tuleb Euroopa

Parlamendi valimistel kandidaadi registreerimiseks tasuda kautsjon, mille suurus on viis

asjaomases liikmesriigis kehtivat kuupalga alammäära ja mis makstakse tagasi tingimusel, et

üksikkandidaat või erakonna kandidaatide nimekiri on kogunud 5% nendel valimistel antud

häältest, kuna kautsjoni suurus ja selle tagasimaksmise kord lähevad kaugemale sellest, mis on

vajalik nende õigusnormidega taotletavate eesmärkide saavutamiseks.“

Euroopa Kohtu otsuse punkti 79 tõlgendus

Euroopa Kohtu otsuse punktist 79 koostoimes punktiga 86 ei saa teha järeldust, et Riigikogu ja

Euroopa Parlamendi valimiste kautsjonite erinevuse põhjendatus muudaks EPVS § 29 lõikes 5

sätestatud kautsjoni suuruse proportsionaalseks.

3

1) Eesti valitsus põhjendas Riigikogu ja Euroopa Parlamendi valimiste kautsjonite erinevust

asjaoluga, et jagatavate mandaatide arvu arvestades on riigisisestel parlamendivalimistel

ülesseatavate kandidaatide arv suurem kui Euroopa Parlamendi valimistel kandideerijate arv.

2) Euroopa Kohus rõhutas, et Riigikohtu ülesanne on kontrollida, kas kautsjonite erinevus on

põhjendatav neil valimistel kasutatavate erinevate hääletussüsteemidega.

3) Punkti 79 viimasest lausest võib esmapilgul teha a contrario järelduse, et kui kautsjonite

erinevus on põhjendatud, võiks kautsjon olla proportsionaalne. Selline järeldus ei ole siiski

põhjendatud. Punkt 79 näeb ette ühe täiendava proportsionaalsuse hindamise asjaolu. Punkti 79

viimane lause on sõnastatud eitavalt: kui erinevus ei ole hääletussüsteemide erinevusega

põhjendatav, ei saa kautsjoni suurust pidada proportsionaalseks. Erinevuse põhjendatus on

seega proportsionaalsuse hindamisel vajalik, kuid mitte ainuke tingimus. Punkt 79 käsitleb üht

proportsionaalsuse hindamisel arvesse võetavat asjaolu, mitte proportsionaalsuse hindamist

tervikuna.

4) Kui kautsjonite erinevus on erinevate hääletussüsteemidega põhjendatav, langeb ära üksnes

punktis 79 käsitletud alus, mille põhjal saaks kautsjoni ebaproportsionaalsuse tuvastada.

Proportsionaalsuse hindamise tulemust see ei muuda, sest Euroopa Kohus tugines ka muudele

asjaoludele: kautsjoni suurusele võrreldes keskmise ja mediaanpalgaga (p-d 75–76),

riigieelarvelise eraldise puudumisele Euroopa Parlamendi valimistel (p 80), erakondade

piiratud võimalusele oma tegevust rahastada (p-d 81–82) ning kautsjoni mõjule poliitilisele

pluralismile (p-d 83–84). Arvestada tuleb Euroopa Kohtu ülejäänud põhjendusi, sealhulgas

punkti 85, ning eelkõige punktis 86 antud lõplikku vastust.

Euroopa Kohtu otsuse punkti 86 tõlgendus

1) Euroopa Parlamendi valimistele kohaldub Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 39 lõige 2

koostoimes ELL artiklis 10 väljendatud esindusdemokraatia põhimõttega. Harta artikli 39 lõike

2 kohaselt valitakse Euroopa Parlamendi liikmed otsestel ja üldistel valimistel vaba ja salajase

hääletuse teel. ELL artikli 10 kohaselt toimib Euroopa Liit esindusdemokraatia alusel ning

kodanikud on liidu tasandil otseselt esindatud Euroopa Parlamendis.

2) Euroopa Kohus leidis, et harta artikli 39 lõikega 2 koostoimes ELL artiklis 10 väljendatud

esindusdemokraatia põhimõttega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt tuleb

Euroopa Parlamendi valimistel kandidaadi registreerimiseks tasuda viie kuupalga alammäära

suurune kautsjon, mis makstakse tagasi tingimusel, et üksikkandidaat või erakonna

kandidaatide nimekiri on kogunud 5% valimistel antud häältest.

3) Euroopa Kohtu hinnang hõlmab seejuures nii kautsjoni suurust kui ka selle tagasimaksmise

korda. Euroopa Kohus järeldas, et need lähevad kaugemale sellest, mis on vaidlusaluste

õigusnormidega taotletavate eesmärkide saavutamiseks vajalik.

4) Punktis 86 ei jäta Euroopa Kohus enam Riigikohtu otsustada, kas kirjeldatud viie kuupalga

alammäära suurune kautsjon koos 5% tagasimaksekünnisega on liidu õiguse tähenduses

proportsionaalne. Euroopa Kohus annab selles küsimuses lõppjärelduse, et selline regulatsioon

läheb taotletavate eesmärkide saavutamiseks vajalikust kaugemale. Euroopa Kohtu antud

tõlgendus on Riigikohtule siduv (Euroopa Kohtu 5.07.2016, otsus C-614/14, Ognyanov, p 33).

Punkti 79 kontrolli tulemus ei mõjuta seega liidu õigusega vastuolu olemasolu; see võib olla

asjakohane põhiseaduspärasuse hindamisel ja uue regulatsiooni kujundamisel.

Kokkuvõte

Euroopa Kohtu ülesanne eelotsusemenetluses on tõlgendada Euroopa Liidu õigust, et tagada

selle ühetaoline tõlgendamine ja kohaldamine liikmesriikides. Euroopa Kohtu otsuse

resolutsiooni ja põhjendusi tuleb lugeda koostoimes. Resolutsioonis antakse eelotsuse

4

küsimusele lõplik vastus, põhjendused aga selgitavad selle vastuse aluseid ja ulatust. Üksikut

põhjenduste punkti ei saa tõlgendada eraldiseisvalt viisil, mis viiks resolutsioonis sõnaselgelt

väljendatud järeldusega vastupidise tulemuseni. Punkt 79 näeb ette ühe kontrollikriteeriumi,

samas kui punkt 86 sisaldab Euroopa Kohtu lõplikku järeldust vaidlusaluse kautsjonikorra

kooskõla kohta Euroopa Liidu õigusega.

Arvestada tuleb Euroopa Kohtu ülejäänud põhjendustega ning eelkõige punktis 86 antud

lõppjäreldusega. Selle kohaselt on harta artikli 39 lõikega 2 koostoimes ELL artiklis 10

väljendatud esindusdemokraatia põhimõttega vastuolus regulatsioon, mis näeb Euroopa

Parlamendi valimistel ette viie kuupalga alammäära suuruse kautsjoni ja seob selle

tagasimaksmise 5% häältekünnise saavutamisega, kuna kautsjoni suurus ja selle

tagasimaksmise kord lähevad kaugemale sellest, mis on taotletavate eesmärkide saavutamiseks

vajalik.

Seega tuleb Riigikohtu küsimusele nr 2 vastata eitavalt. See tähendab, et isegi juhul, kui

Riigikogu ja Euroopa Parlamendi valimiste kautsjonite erinevus osutub erinevate

hääletussüsteemide tõttu põhjendatuks, ei saa selle põhjal pidada EPVS § 29 lõikes 5 sätestatud

kautsjoni suurust Euroopa Liidu õiguse tähenduses proportsionaalseks, sest Euroopa Kohus on

selle küsimuse punktis 86 lahendanud.

3. Riigikohtu esitatud küsimus nr 3

„Kui Riigikohus peaks leidma, et kautsjoni suurus ja selle tagasimaksmise kord, nagu see on

kehtestatud EPVS § 29 lg-s 5 ja §-s 77, on Euroopa Liidu õiguse ja/või põhiseadusega

vastuolus, siis milline oleks praeguses asjas Euroopa Liidu õiguse ja/või põhiseadusega

kooskõlas olev lahendus, võttes arvesse, et seadusandjal on võimalik kehtestada erinevaid

kandideerimiskünniseid ning on otsustanud kautsjoni kasuks?“

Euroopa Kohus pidas kautsjoni nõuet kui sellist lubatavaks ja sobivaks (p-d 60, 66–67, 70–

72); vastuolus on üksnes kautsjoni suurus koos tagastamise korraga (p 86). Kautsjoni

eesmärki – mittetõsiseltvõetavate ja kergekäeliste kandidatuuride ärahoidmist – saab Euroopa

Kohtu otsusega kooskõlas saavutada, kui kandideerimisega kaasnev rahaline kogukoormus on

praegusest oluliselt väiksem. Kautsjon võib seega jääda, kuid mitte praegusel kujul.

Euroopa Kohtu otsusest lähtudes on seadusandjal järgmised võimalused:

Väiksem kautsjon. Kautsjon, mis ei tekita keskmise sissetulekuga isikule märkimisväärset

rahalist koormust (p-d 75–76). Riigikogu valimiste tase (üks kuupalga alammäär kandidaadi

kohta) on Euroopa Kohtu otsusega eriti hästi kooskõlas, sest seadusandja on ise pidanud seda

sama eesmärgi saavutamiseks piisavaks (p-d 77–78).

Madalam tagastamise lävend. Lävend, mis koos kautsjoni suurusega ei jäta kõrvale väikesi

ja uusi erakondi ega väikese sissetulekuga kandidaate (p-d 82–84).

Alternatiiv kautsjonile. Kandidaat või erakond võib kautsjoni asemel esitada teatud arvu

toetusallkirju. See näitab kandidatuuri tõsiseltvõetavust, ilma et seda peaks rahaga toetama.

Kombinatsioon eelnimetatud võimalustest.

Euroopa Kohus ei määranud konkreetset lahendust; oluline on kautsjoni kogukoormus. Kuna

etteheite tuum on kautsjoni summa (p-d 75–76), ei pruugi üksnes tagastamise lävendi

muutmine vastuolu kõrvaldada. Kui Euroopa Parlamendi valimiste kautsjon jääb kandidaadi

kohta Riigikogu valimiste omast suuremaks, peab erinevus olema põhjendatav

valimissüsteemide erinevusega (p 79). Liikmesriik ei saa „kaotsi läinud häälte“ vastu võidelda

üksnes hinnangu alusel, et teatud poliitilistel programmidel puudub tegelik võimalus saada

5

piisavalt hääli (p 68). Riigikogu valimistel leevendab kautsjoni kaotusest tulenevat rahalist

riski riigieelarveline toetus erakondadele, kes on kogunud vähemalt 2% häältest (p 80). Kui

vähemalt sellise toetusega erakond jääb Riigikogu valimistel kautsjonist ilma, saab ta selle

toetuse kaudu siiski riigilt raha. Euroopa Parlamendi valimistel sellist toetust ei ole, nii et

kautsjoni kaotus jääb täielikult erakonna kanda. Seetõttu peab Euroopa Parlamendi valimiste

kautsjoni suurus ja selle tagastamise lävend olema mõõdukas iseenesest, mitte üksnes

võrreldes Riigikogu valimiste kautsjoniga.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Ando Kiviberg

esimees

631 6443 [email protected]

Villu Kõve Teie 30.09.2026 nr 5-24-5/28

Riigikohus

Meie .10.2026 nr 2-8/26-18/3

Vastus Riigikohtu küsimustele

põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-24-5

Austatud Riigikohtu esimees

Riigikohus edastas 30.09.2026 Riigikogule põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

menetluse uuendamise määruse põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-24-5 ja kohtunõude,

milles palus vastust kolmele küsimusele. Riigikohtu kiri suunati vastamiseks

põhiseaduskomisjonile.

Põhiseaduskomisjon arutas Teie kirja 20.10.2026 istungil ja esitab järgmised vastused.

1. Riigikohtu esitatud küsimus nr 1

„Kui hinnata Euroopa Parlamendi valimistel kandideerimiseks kehtestatud kautsjoni

põhiseaduspärasust, siis millistele põhiseaduse sätetele vastavust tuleks kontrollida, võttes

arvesse Euroopa Kohtu otsuses väljendatud seisukohti ning Euroopa Liidu põhiõiguste hartas

ja Euroopa Liidu lepingu artiklis 10 sätestatut?“

Kautsjoni põhiseaduspärasust tuleks kontrollida eelkõige erakondade võrdsete võimaluste (PS

§ 48 lg 1 koostoimes § 12 lg-ga 1) ja proportsionaalsuse põhimõtte (PS § 11) järgi, sest

kaebuse on esitanud erakond ja nimekirja kandidaatide eest tasub kautsjoni erakond (EPVS §

29 lg 5). Neid tuleb tõlgendada PSTS § 2 alusel kooskõlas Euroopa Liidu põhiõiguste harta

art 39 lg-ga 2 ja ELL art-ga 10, nagu ka Euroopa Kohus välja tõi.

Euroopa Parlament on liidu institutsioon ja liidu kodanike esindus (ELL art 10 lg 2, art 14 lg 2

ja 3). Õigus kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel on liidu kodaniku õigus (ELTL art

20 lg 2 p b, art 22 lg 2; harta art 39). Euroopa Kohus tuletas selle õiguse harta art 39 lg-st 2 ja

ELL art 14 lg-st 3 ning sidus selle liidu esindusdemokraatiaga (ELL art 10; EK otsus, p-d 43,

51–53). Liikmesriik määrab küll kandideerimise tingimused, kuid peab seejuures järgima

liidu õigust (p-d 44–47).

Erakondade võrdsed võimalused (PS § 48 lg 1 koostoimes § 12 lg-ga 1). Erakonnaseaduse

§ 2 lg 1 järgi on Euroopa Parlamendi valimistel kandidaatide esitamine ja valimiskampaania

läbiviimine erakonna tegevuse osa. Riigikohus on Riigikogu valimiste kautsjonit selle

mõõdupuu järgi hinnanud (RKPJKo 12.04.2019, 5-19-27, p-d 18–19). Euroopa Kohus

rõhutas, et erakonnad täidavad esindusdemokraatia süsteemis olulist ülesannet (ELL art 10 lg

4; p 54) ning et suur kautsjon võib takistada uute erakondade teket ja kahjustada seeläbi

2

poliitilist pluralismi (p-d 83–84). Need kaalutlused näitavad, et kautsjon ei koorma kõiki

erakondi võrdselt: suurtele ja rahaliselt tugevatele erakondadele on see väiksem takistus kui

uutele ja väikestele.

Nimekirja kandidaadid. Erakonna nimekirjas kandideerijate vabadust kandideerida (PS § 19

lg 1) riivab kautsjon kaudselt, sest nende registreerimine sõltub erakonna tasutud kautsjonist.

See ei muuda kontrolli peamist mõõdupuud, milleks on PS § 48 lg 1.

Proportsionaalsus (PS § 11). Arvesse tuleb võtta samu asjaolusid, millele Euroopa Kohus

rajas vajalikkuse hinnangu (vt III osa).

2. Riigikohtu esitatud küsimus nr 2

„Kas Euroopa Kohtu otsuse punktis 79, võttes arvesse Euroopa Kohtu järeldust otsuse p-s 86,

tuleb mõista nii, et juhul, kui Euroopa Parlamendi ja Riigikogu valimiste erisusi analüüsides

ilmneb, et kehtestatud kautsjonite erinevus on põhjendatud, võib EPVS § 29 lg-s 5 sätestatud

kautsjoni suurust pidada proportsionaalseks Euroopa Liidu õiguse tähenduses?“

Väljavõte Euroopa Kohtu otsuse C-438/24 punktidest 79 ja 86

Euroopa Kohtu otsuse C-438/24 punkt 79:

„Euroopa Kohtu istungil põhjendas Eesti valitsus kautsjoni suuruse erinevust asjaoluga, et

jagatavate mandaatide arvu arvestades on riigisisestel parlamendivalimistel ülesseatavate

kandidaatide arv suurem kui Euroopa Parlamendi valimistel kandideerijate arv.

Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on kontrollida, kas kautsjonite erinevus on

põhjendatav neil valimistel kasutatavate erinevate hääletussüsteemidega. Eitava vastuse korral

ei saa EPVS § 29 lõikes 5 kindlaks määratud kautsjoni suurust pidada proportsionaalseks

eesmärgiga hoida ära mittetõsiseltvõetavate kandidaatide ülesseadmist ja kandidaatide

kergekäelist ülesseadmist.“

Euroopa Kohtu otsuse C-438/24 punkt 86:

„Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 39 lõiget 2 koostoimes ELL artiklis 10 väljendatud

esindusdemokraatia põhimõttega, mis reguleerib Euroopa Parlamendi valimisi, tuleb

tõlgendada nii, et sellega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt tuleb Euroopa

Parlamendi valimistel kandidaadi registreerimiseks tasuda kautsjon, mille suurus on viis

asjaomases liikmesriigis kehtivat kuupalga alammäära ja mis makstakse tagasi tingimusel, et

üksikkandidaat või erakonna kandidaatide nimekiri on kogunud 5% nendel valimistel antud

häältest, kuna kautsjoni suurus ja selle tagasimaksmise kord lähevad kaugemale sellest, mis on

vajalik nende õigusnormidega taotletavate eesmärkide saavutamiseks.“

Euroopa Kohtu otsuse punkti 79 tõlgendus

Euroopa Kohtu otsuse punktist 79 koostoimes punktiga 86 ei saa teha järeldust, et Riigikogu ja

Euroopa Parlamendi valimiste kautsjonite erinevuse põhjendatus muudaks EPVS § 29 lõikes 5

sätestatud kautsjoni suuruse proportsionaalseks.

3

1) Eesti valitsus põhjendas Riigikogu ja Euroopa Parlamendi valimiste kautsjonite erinevust

asjaoluga, et jagatavate mandaatide arvu arvestades on riigisisestel parlamendivalimistel

ülesseatavate kandidaatide arv suurem kui Euroopa Parlamendi valimistel kandideerijate arv.

2) Euroopa Kohus rõhutas, et Riigikohtu ülesanne on kontrollida, kas kautsjonite erinevus on

põhjendatav neil valimistel kasutatavate erinevate hääletussüsteemidega.

3) Punkti 79 viimasest lausest võib esmapilgul teha a contrario järelduse, et kui kautsjonite

erinevus on põhjendatud, võiks kautsjon olla proportsionaalne. Selline järeldus ei ole siiski

põhjendatud. Punkt 79 näeb ette ühe täiendava proportsionaalsuse hindamise asjaolu. Punkti 79

viimane lause on sõnastatud eitavalt: kui erinevus ei ole hääletussüsteemide erinevusega

põhjendatav, ei saa kautsjoni suurust pidada proportsionaalseks. Erinevuse põhjendatus on

seega proportsionaalsuse hindamisel vajalik, kuid mitte ainuke tingimus. Punkt 79 käsitleb üht

proportsionaalsuse hindamisel arvesse võetavat asjaolu, mitte proportsionaalsuse hindamist

tervikuna.

4) Kui kautsjonite erinevus on erinevate hääletussüsteemidega põhjendatav, langeb ära üksnes

punktis 79 käsitletud alus, mille põhjal saaks kautsjoni ebaproportsionaalsuse tuvastada.

Proportsionaalsuse hindamise tulemust see ei muuda, sest Euroopa Kohus tugines ka muudele

asjaoludele: kautsjoni suurusele võrreldes keskmise ja mediaanpalgaga (p-d 75–76),

riigieelarvelise eraldise puudumisele Euroopa Parlamendi valimistel (p 80), erakondade

piiratud võimalusele oma tegevust rahastada (p-d 81–82) ning kautsjoni mõjule poliitilisele

pluralismile (p-d 83–84). Arvestada tuleb Euroopa Kohtu ülejäänud põhjendusi, sealhulgas

punkti 85, ning eelkõige punktis 86 antud lõplikku vastust.

Euroopa Kohtu otsuse punkti 86 tõlgendus

1) Euroopa Parlamendi valimistele kohaldub Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 39 lõige 2

koostoimes ELL artiklis 10 väljendatud esindusdemokraatia põhimõttega. Harta artikli 39 lõike

2 kohaselt valitakse Euroopa Parlamendi liikmed otsestel ja üldistel valimistel vaba ja salajase

hääletuse teel. ELL artikli 10 kohaselt toimib Euroopa Liit esindusdemokraatia alusel ning

kodanikud on liidu tasandil otseselt esindatud Euroopa Parlamendis.

2) Euroopa Kohus leidis, et harta artikli 39 lõikega 2 koostoimes ELL artiklis 10 väljendatud

esindusdemokraatia põhimõttega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt tuleb

Euroopa Parlamendi valimistel kandidaadi registreerimiseks tasuda viie kuupalga alammäära

suurune kautsjon, mis makstakse tagasi tingimusel, et üksikkandidaat või erakonna

kandidaatide nimekiri on kogunud 5% valimistel antud häältest.

3) Euroopa Kohtu hinnang hõlmab seejuures nii kautsjoni suurust kui ka selle tagasimaksmise

korda. Euroopa Kohus järeldas, et need lähevad kaugemale sellest, mis on vaidlusaluste

õigusnormidega taotletavate eesmärkide saavutamiseks vajalik.

4) Punktis 86 ei jäta Euroopa Kohus enam Riigikohtu otsustada, kas kirjeldatud viie kuupalga

alammäära suurune kautsjon koos 5% tagasimaksekünnisega on liidu õiguse tähenduses

proportsionaalne. Euroopa Kohus annab selles küsimuses lõppjärelduse, et selline regulatsioon

läheb taotletavate eesmärkide saavutamiseks vajalikust kaugemale. Euroopa Kohtu antud

tõlgendus on Riigikohtule siduv (Euroopa Kohtu 5.07.2016, otsus C-614/14, Ognyanov, p 33).

Punkti 79 kontrolli tulemus ei mõjuta seega liidu õigusega vastuolu olemasolu; see võib olla

asjakohane põhiseaduspärasuse hindamisel ja uue regulatsiooni kujundamisel.

Kokkuvõte

Euroopa Kohtu ülesanne eelotsusemenetluses on tõlgendada Euroopa Liidu õigust, et tagada

selle ühetaoline tõlgendamine ja kohaldamine liikmesriikides. Euroopa Kohtu otsuse

resolutsiooni ja põhjendusi tuleb lugeda koostoimes. Resolutsioonis antakse eelotsuse

4

küsimusele lõplik vastus, põhjendused aga selgitavad selle vastuse aluseid ja ulatust. Üksikut

põhjenduste punkti ei saa tõlgendada eraldiseisvalt viisil, mis viiks resolutsioonis sõnaselgelt

väljendatud järeldusega vastupidise tulemuseni. Punkt 79 näeb ette ühe kontrollikriteeriumi,

samas kui punkt 86 sisaldab Euroopa Kohtu lõplikku järeldust vaidlusaluse kautsjonikorra

kooskõla kohta Euroopa Liidu õigusega.

Arvestada tuleb Euroopa Kohtu ülejäänud põhjendustega ning eelkõige punktis 86 antud

lõppjäreldusega. Selle kohaselt on harta artikli 39 lõikega 2 koostoimes ELL artiklis 10

väljendatud esindusdemokraatia põhimõttega vastuolus regulatsioon, mis näeb Euroopa

Parlamendi valimistel ette viie kuupalga alammäära suuruse kautsjoni ja seob selle

tagasimaksmise 5% häältekünnise saavutamisega, kuna kautsjoni suurus ja selle

tagasimaksmise kord lähevad kaugemale sellest, mis on taotletavate eesmärkide saavutamiseks

vajalik.

Seega tuleb Riigikohtu küsimusele nr 2 vastata eitavalt. See tähendab, et isegi juhul, kui

Riigikogu ja Euroopa Parlamendi valimiste kautsjonite erinevus osutub erinevate

hääletussüsteemide tõttu põhjendatuks, ei saa selle põhjal pidada EPVS § 29 lõikes 5 sätestatud

kautsjoni suurust Euroopa Liidu õiguse tähenduses proportsionaalseks, sest Euroopa Kohus on

selle küsimuse punktis 86 lahendanud.

3. Riigikohtu esitatud küsimus nr 3

„Kui Riigikohus peaks leidma, et kautsjoni suurus ja selle tagasimaksmise kord, nagu see on

kehtestatud EPVS § 29 lg-s 5 ja §-s 77, on Euroopa Liidu õiguse ja/või põhiseadusega

vastuolus, siis milline oleks praeguses asjas Euroopa Liidu õiguse ja/või põhiseadusega

kooskõlas olev lahendus, võttes arvesse, et seadusandjal on võimalik kehtestada erinevaid

kandideerimiskünniseid ning on otsustanud kautsjoni kasuks?“

Euroopa Kohus pidas kautsjoni nõuet kui sellist lubatavaks ja sobivaks (p-d 60, 66–67, 70–

72); vastuolus on üksnes kautsjoni suurus koos tagastamise korraga (p 86). Kautsjoni

eesmärki – mittetõsiseltvõetavate ja kergekäeliste kandidatuuride ärahoidmist – saab Euroopa

Kohtu otsusega kooskõlas saavutada, kui kandideerimisega kaasnev rahaline kogukoormus on

praegusest oluliselt väiksem. Kautsjon võib seega jääda, kuid mitte praegusel kujul.

Euroopa Kohtu otsusest lähtudes on seadusandjal järgmised võimalused:

Väiksem kautsjon. Kautsjon, mis ei tekita keskmise sissetulekuga isikule märkimisväärset

rahalist koormust (p-d 75–76). Riigikogu valimiste tase (üks kuupalga alammäär kandidaadi

kohta) on Euroopa Kohtu otsusega eriti hästi kooskõlas, sest seadusandja on ise pidanud seda

sama eesmärgi saavutamiseks piisavaks (p-d 77–78).

Madalam tagastamise lävend. Lävend, mis koos kautsjoni suurusega ei jäta kõrvale väikesi

ja uusi erakondi ega väikese sissetulekuga kandidaate (p-d 82–84).

Alternatiiv kautsjonile. Kandidaat või erakond võib kautsjoni asemel esitada teatud arvu

toetusallkirju. See näitab kandidatuuri tõsiseltvõetavust, ilma et seda peaks rahaga toetama.

Kombinatsioon eelnimetatud võimalustest.

Euroopa Kohus ei määranud konkreetset lahendust; oluline on kautsjoni kogukoormus. Kuna

etteheite tuum on kautsjoni summa (p-d 75–76), ei pruugi üksnes tagastamise lävendi

muutmine vastuolu kõrvaldada. Kui Euroopa Parlamendi valimiste kautsjon jääb kandidaadi

kohta Riigikogu valimiste omast suuremaks, peab erinevus olema põhjendatav

valimissüsteemide erinevusega (p 79). Liikmesriik ei saa „kaotsi läinud häälte“ vastu võidelda

üksnes hinnangu alusel, et teatud poliitilistel programmidel puudub tegelik võimalus saada

5

piisavalt hääli (p 68). Riigikogu valimistel leevendab kautsjoni kaotusest tulenevat rahalist

riski riigieelarveline toetus erakondadele, kes on kogunud vähemalt 2% häältest (p 80). Kui

vähemalt sellise toetusega erakond jääb Riigikogu valimistel kautsjonist ilma, saab ta selle

toetuse kaudu siiski riigilt raha. Euroopa Parlamendi valimistel sellist toetust ei ole, nii et

kautsjoni kaotus jääb täielikult erakonna kanda. Seetõttu peab Euroopa Parlamendi valimiste

kautsjoni suurus ja selle tagastamise lävend olema mõõdukas iseenesest, mitte üksnes

võrreldes Riigikogu valimiste kautsjoniga.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Ando Kiviberg

esimees

631 6443 [email protected]