Meretöö seaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskiri
1. Sissejuhatus
1.1. Sisukokkuvõte
Meretöö seaduses (edaspidi MTööS) tehakse muudatused, et ühtlustada kehtivad riigisisesed tähtajaliste meretöölepingute sõlmimise ning töö- ja puhkeaja reeglid rahvusvaheliste konventsioonide ja praktikaga. Seaduseelnõu johtub tööturu poolte (laevaomanike ja ametiühingu) tahtest ning on koostatud väljatöötamiskavatsuse (edaspidi VTK) üle peetavate arutelude tulemuste põhjal.
Seaduseelnõuga on kavandatud muuta tähtajaliste meretöölepingute sõlmimise, tööaja piirangu ja ületunnitöö reegleid.
Seaduseelnõuga kavandatu ei suurenda ega vähenda halduskoormust, sest muudatused ei tekita tööandjatele ega töötajatele kohustust muuta kehtivaid meretöölepinguid, luuakse vaid võimalus leppida meretöölepingutes kokku teisiti, kui seni on tehtud.
1.2. Eelnõu ettevalmistaja
Eelnõu valmistas ette Kliimaministeeriumi merendusosakonna õigusnõunik Aleks Martin Rebane (625 6307,
[email protected]). Eelnõu õigusekspertiisi tegi õigusosakonna nõunik Kristina Parnaul-Ollik (626 2870,
[email protected]). Eelnõu keeletoimetuse tegi Justiits- ja Digiministeeriumi õigusloome korralduse talituse toimetaja Aili Sandre (
[email protected]).
1.3. Märkused
Eelnõu ei ole seotud ühegi muu menetluses oleva eelnõuga. Eelnõu on seotud Vabariigi Valitsuse koalitsioonileppe punktiga 353 (viime ellu uue konkurentsivõimelise laevanduspaketi koos laevaregistrite reformiga laevade toomiseks Eesti lipu alla). Kuigi MTööS kuulub Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi vastutusvaldkonda, on Vabariigi Valitsuse koalitsioonileppe punkti 353 täitmise kohustus taristuministril. Seetõttu leppis Kliimaministeerium Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumiga kokku, et kõnealuse eelnõu valmistab ette ja esitab Vabariigi Valitsusele Kliimaministeerium.
Eelnõu on kooskõlas Euroopa Liidu õigusega, kuid ei ole koostatud Euroopa Liidu õiguse rakendamiseks.
Eelnõukohase seadusega muudetakse MTööS-i redaktsiooni avaldamismärkega RT I, 28.01.2026, 6.
Eelnõu seadusena vastuvõtmiseks on vaja Riigikogu poolthäälte enamust.
2. Seaduse eesmärk
Eesti meremajanduse sektor on kõrge lisandväärtusega sektor, mille panus Eesti SKP-sse on hinnanguliselt 4%.1 Laevandust võib pidada meremajanduse üheks olulisemaks osaks, mille suurim majanduslik mõju avaldub ennekõike kaldasektoris. Iga laevaga kaasneb terve hulk spetsiifilisi teenuseid kaldal, mis on laeva toimimiseks hädavajalikud – nii laeva kui ka meeskonna haldamisega seotud teenused, laevade ostu finantseerimise teenused, IT-teenused, õigusabiteenused, raamatupidamine, koolitusteenused jpm. Tavaliselt on kõik need teenused valdkonnaspetsiifilised ning ka oluliselt kallimad, kui on sama valdkonna kaldaettevõttele pakutavad teenused. Kallimate teenuste pealt makstakse suuremat tasu, millelt omakorda laekub riigile rohkem maksutulu. See, millisesse riiki need tulud laekuvad, sõltub paljuski riigi enda poliitikast. Eestil on võimalus kasutada ära oma potentsiaali ning saada rahvusvahelisel tasandil arvestatavaks mereriigiks. Võimaluse kasutamiseks tuleb valdkonnaga pidevalt tegeleda ja seda arendada, et konkurentsivõimeline keskkond oleks tagatud.
Seadusemuudatuste paketti, mille eesmärk oli arendada laevandusvaldkonna äritegevust ning luua vajalikud erandid rahvusvahelises konkurentsis püsimiseks, hakati kutsuma laevanduspaketiks. Õigusloomelisi muudatusi täiendavad muud laevandusvaldkonna arendamisega seotud tegevused, sealhulgas infosüsteemide arendused ning turundus- ja müügitegevus.
Eelnõukohane seadus on ainult üks osa laevanduspaketist, mistõttu on mõju Eesti meremajanduse konkurentsivõimele kaudne ning mille tulemusel ei pruugi kasvada Eesti lipu all sõitvate laevade arv, küll aga aitab eelnõu kaasa sellele, et Eesti lipu all sõitvate laevade arv veelgi ei väheneks. Eelnõukohase seadusega ühtlustatakse Eesti merenduses töötamist reguleeriv õigus rahvusvahelise õigusega ja see aitab muuta Eesti laevaregistri potentsiaalsetele klientidele atraktiivsemaks. Selleks, et laevanduspaketil oleks laiem mõju Eesti meremajanduse konkurentsivõimele, tuleb tulevikus muuta ka merendust puudutavat maksupoliitikat, laevade registreerimise ning meremeeste sotsiaalgarantiidega seotud reegleid.
Seaduse eesmärk on viia kehtiv meretöölepinguid reguleeriv riigisisene õigus vastavusse rahvusvahelise praktikaga merenduses, et suurendada Eesti kui mereriigi konkurentsivõimet ning vähendada riivet sektori tööandjate ettevõtlusvabadusele, mis on kehtiva korra alusel sektori spetsiifikat arvestades intensiivne. Eesmärk väljendub kahes suuremas muudatuses.
Esiteks on seaduseelnõuga kavandatud muuta tähtajaliste meretöölepingute sõlmimise reegleid. Edaspidi on reederil võimalik sõlmida laevapere liikmetega tähtajalisi meretöölepinguid kolme aasta jooksul piiramatu arv kordi, kui tööturu osapooltel on sõlmitud kollektiivleping. Pärast kolmeaastase perioodi möödumist rakendub tähtajalise töölepingu sõlmimisel ooteaeg kuus kuud. Kui ooteajal sõlmitakse uus meretööleping, loetakse töösuhe algusest peale tähtajatuks.
Teiseks muudetakse seaduseelnõu kohaselt tööaja maksimaalset kestust meretöölepingute puhul. Edaspidi ei kohaldu meretöölepingutele töölepingu seaduse (edaspidi TLS) § 46 lõigetest 1 ja 3 tulenevad tööaja piirangud. Pooled võivad meretöölepingu sõlmimisel leppida kokku pikemas tööajas. Töötajale peab olema tagatud Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni (edaspidi ILO) meretöö konventsiooni (edaspidi MLC) ja MTööS-i kohane igapäevane ja -nädalane puhkeaeg. Muudatus lähtub tööturu osapoolte kokkuleppest ning rahvusvahelisest praktikast.
Lisaks nähakse muudatusega ette, et üle 24 meetri pikkustel kalalaevadel töötamisele ei kohaldata TLS-is ette nähtud töö- ja puhkeaja piiranguid ega ületunnitöö kohta sätestatut. Seeläbi jäetakse pooltele võimalus leppida kokku teistsuguses töö- ja puhkeaja korralduses, arvestades sealjuures MTööS-i §-des 48 ja 49 seatud minimaalse puhkeaja nõudeid. Muudatus on eelkõige tingitud 24 meetri pikkustele kalalaevadele kohalduvast ILO kalandustöö konventsioonist, selliste laevade omapärast ning sektori rahvusvahelisest praktikast. Täpsemad selgitused on esitatud seletuskirja punktis 3.
Eelnõu koostamiseks on tehtud VTK. VTK-s pakutud regulatiivsed lahendused lähtuvad kohtumiste käigus tööturu osapoolte, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi, Kliimaministeeriumi ning AS-i Tallink Grupp vahel saavutatud kokkulepetest. Seaduseelnõu mõjuanalüüs toetub kommentaaridele, mille esitas Justiits- ja Digiministeerium VTK kohta.
2.1. VTK põhiseisukohad
Eelnõu VTK on kättesaadav siin: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/93237882-ffbf-43d7-b08f-cff5be57172d#vAinzTsr.
VTK kooskõlastas või kooskõlastas märkustega Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium, Regionaal- ja Põllumajandusministeerium, Justiits- ja Digiministeerium. Sotsiaalministeerium märkis, et neil pole puutumust. VTK kohta esitas ettepanekuid Eesti Meremeeste Sõltumatu Ametiühing, Eesti Laevaomanike Liit, Tööinspektsioon ja Eesti Kaugpüüdjate Liit.
VTK kohta esitatud tagasisides toodi välja, et oluline on põhjendada, miks planeeriti VTK käigus kehtestada tööajapiiri erand vaid neile meremeestele, kes ei tööta summeritud tööaja graafikuga. Osaliselt jäi VTK kommenteerijatele arusaamatuks, miks on maksimaalse tööaja määramiseks kasutatud VTK-s kirjeldatud ajavahemikke ning kuidas plaanitakse kaitsta tähtajaliste meretöölepingute sõlmimisel meremehe huve. Tähelepanu juhiti ka VTK-s analüüsitud teiste riikide praktikale, mis võib tehtud märkuste kohaselt olla juba muutunud.
VTK puhul märgiti ka võimalikku vastuolu Euroopa sotsiaalhartaga (edaspidi sotsiaalharta), mille kohaselt ei ole nädalas üle 60 tunni töötamine mõistlik, ning Euroopa Sotsiaalõiguste Komitee tõlgendusega sotsiaalhartast. Selgitused potentsiaalse vastuolu kohta sotsiaalhartaga on esitatud seletuskirja punktis 3.
Samuti märgiti, et VTK mõjuanalüüs on liiga üldine ning see vajab täpsemat lähenemist eelnõu ja seletuskirja koostamisel. Muu hulgas tuleb täpsemalt eristada sihtrühmad ning neile avalduva mõju liik ja ulatus. Analüüsida tuleb, kas eelnõul on mõju halduskoormusele, Eesti riigilipu all seilatavatele meremeestele ning laevade arvule.
VTK kooskõlastamise käigus tehti ettepanek arvestada eelnõus ILO kalandustöö konventsiooni eripäraga ning reguleerida eraldi kalalaevadel töötavate meremeeste tööaeg, sealhulgas sätestada selgelt, et kalalaevadel töötavatele meremeestele kehtivad MTööS-is sätestatud tööaja reeglid, mitte TLS-is sätestatu.
VTK puhul juhiti tähelepanu veel asjaolule, et tööaja piirangu muutmisel ei tohi tekkida olukorda, mis koormaks liialt töötajat, näiteks ei tohi tekkida võimalus tõlgendada sätestatut selliselt, et minimaalsest puhkeajast (77 tundi nädalas) ülejäänud aeg oleks tööaeg (91 tundi nädalas).
VTK sihtrühmad (töötajate ja tööandjate esindajad) toetasid VTK eesmärke. Eelnõu vastab suures osas VTK kooskõlastamisel tehtud ettepanekutele.
3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs
3.1. Eelnõu põhiseaduspärasus
Eelnõuga on kavandatud kaks suuremat muudatust. Esiteks on kavandatud muuta tähtajaliste meretöölepingute sõlmimise reegleid ning teiseks tööaja maksimaalset kestust meretöölepingute puhul. Seetõttu hinnatakse järgmisena mõlema muudatuse põhiseaduspärasust eraldi.
3.1.1. Tähtajaliste meretöölepingute sõlmimist puudutavad muudatused (MTööS-i § 13 lg 4)
Eelnõu punktiga 1 nähakse ette MTööS-i § 13 täiendamine lõikega 4, mille kohaselt võib töötajate ja tööandja (esindajate) kollektiivlepinguga kokku leppida, et meretöölepingu pooled võivad järjestikuseid tähtajalisi meretöölepinguid sõlmida või lepingut pikendada kolme aasta jooksul piiramatu arv kordi. Kui pooled peaksid sõlmima pärast kolmeaastast perioodi kuue kuu jooksul uue meretöölepingu, loetakse töösuhe algusest peale tähtajatuks.
Asjakohased põhiseaduse sätted.
Põhiseadus (PS) ei kehtesta otsesõnu riigi kohustust reguleerida töötingimusi ning tagada töösuhtes töötaja piisav kaitse. Võttes arvesse sotsiaalriigi põhimõtet ning lugedes PS-i § 29 lõikeid 1 ja 4 ning § 13 esimest lauset koostoimes, saab järeldada, et seadusandjale on pandud kohustus kehtestada teatud töösuhte kohustuslikud tingimused, sest riik saab PS-i § 29 lõike 4 järgi kontrollida ainult olemasolevaid (s.o juba kehtestatud tingimusi). Seega on põhiseaduse § 29 lõikel 4 koostoimes §-ga 13 kaitseõiguslik olemus.2 Muudatusega sekkutakse eraõiguslikku suhtesse, mistõttu tuleb arvestada privaatautonoomia ja lepinguvabadusega ning mille tõttu peaks riik reguleerima töötingimusi vaid üksnes nii palju, kui on hädavajalik poolte õiguste kaitseks.3 Muudatusega kaitstakse nii reederi (kui tööandja) kui ka laevapere liikmete (kui töötajate) ettevõtlusvabadust (PS § 31).
Esemeline kaitseala.
PS-i § 29 lõike 4 ja § 13 koosmõjust tulenevalt peab seadusandja reguleerima töösuhetes miinimumtingimusi. Kohustuslikke töötingimusi, mida riik töösuhtes reguleerima peab, aitavad määrata rahvusvahelised õigusaktid ja EL-i õigus. EL-i liikmesriigi tähtajalise töölepingute sõlmimise nõuded peavad olema kooskõlas nõukogu direktiiviga 1999/70/EÜ, milles käsitletakse Euroopa Ametiühingute Konföderatsiooni (ETUC), Euroopa Tööandjate Föderatsiooni (UNICE) ja Euroopa Riigiosalusega Ettevõtete Keskuse (CEEP) sõlmitud raamkokkulepet tähtajalise töö kohta (EÜT L 175, 10.07.1999, lk 43–48) (edaspidi raamkokkuleppe direktiiv).
Eelnõu kooskõla EL-i õigusega on selgitatud punktis 3.2.
Riive.
Põhiõiguse riive on selle kaitseala igasugune ebasoodus mõjutamine. Soorituspõhiõiguste puhul seisneb see täpsemalt väidetavas ebapiisavas kaitses. Tähtajaliste töölepingute sõlmimise piirangud aitavad vältida nende kuritarvitamist tööandja poolt, kuivõrd tähtajatute töölepingute korral kohaldub töötajale soodsam regulatsioon. Tähtajaliste töölepingute sõlmimise piiramisega aidatakse kaasa töösuhte püsimisele ning seeläbi ka töötaja majanduslikule stabiilsusele. Muudatuse järgi võivad pooled (kui kollektiivlepingus on kokku lepitud) sõlmida järjestikuseid tähtajalisi meretöölepinguid või lepingut pikendada kolme aasta jooksul piiramatu arv kordi, mis võib ühtlasi vähendada ka eelnimetatud kaitset. Seega on riive kõnealusel juhul olemas.
Iga muudatusega, millega reguleeritakse töösuhte kohustuslike tingimusi, piiratakse ka lepinguvabadust (PS § 29 lg 1, § 19 lg 1), kuid eelnõukohase seadusega muudetakse meretöölepingute sõlmimine paindlikumaks, mistõttu kaitstakse sisuliselt ka lepinguvabadust.
Riive põhiseaduslik õigustatus.
Järgmisena kontrollitakse, kas põhiõiguse riive, mis tuleneb töö- ja puhkeaja regulatsiooni muutmisest, on põhiseaduslikult õigustatud. Soorituspõhiõiguse (s.o kõnealusel juhul PS § 28 lg 1) puhul on selle kaitseala riive õigustatud, kui riigi pakutav kaitsetase on piisav. Seadusandjal on suur mänguruum, et otsustada, kuidas põhiseaduslikult nõutud tasemeni jõuda4 ning kaitsetaseme piisavus tuvastatakse kaalumise teel. Kõnealuse muudatuse puhul tuleb arvesse võtta, et sekkutakse eraõiguslikku suhtesse, mistõttu tuleb arvestada ka privaatautonoomia ja lepinguvabadusega. Eraõiguslike suhete puhul võib riigi kohaldatava kaitse tase olla madalam, kui juhtudel, mil riik kaitseb inimest riigipoolse sekkumise eest.5
Riigikohus on leidnud, et kui ühe isiku põhiõiguste kaitse toob kaasa vajaduse piirata teise isiku õigusi, tuleb põhiõiguste vahel leida mõistlik tasakaal.6 Kuivõrd kõnealuse muudatusega sekkutakse eraõiguslikku suhtesse, kaitstes tööandjate ettevõtlusvabadust, kuid piirates töötajate õigust riigi positiivsele tegevusele töösuhte reguleerimisel, tuleb kaalumise teel hinnata, kas puudutatud õigused on omavahel tasakaalus. Ka põhiseaduse kommentaarides on leitud, et töötingimuste regulatsiooni kujundamisel tuleb seadusandjal tasakaalustada töötajate sotsiaalsete põhiõiguste kaitse ja ettevõtjate PS-i §-des 31 ja 32 kaitstud ettevõtlusvabadus ja omandipõhiõigus.7
Muudatusega kaitstakse ühelt poolt merendussektori tööandjate ettevõtlusvabadust (PS § 31), kuid teiselt poolt vähendatakse töötajate kaitset meretöölepingute sõlmimisel. Praegune meretöölepingute regulatsioon pakub laevapere liikmetele suuremat kaitset, kuid riivab samal ajal suuremal määral tööandjate ettevõtlusvabadust ning ka mõlema poole õigust lepinguvabadusele.
Tähtajaliste meretöölepingute sõlmimise korra paindlikumaks muutmine võib mõjuda negatiivselt töösuhte püsimisele. Tähtajaliste töölepingute regulatsioon on ka osaliselt töötajale ebasoodsam kui tähtajatute töölepingute puhul (nt ei saa töötaja öelda korraliselt tähtajalist töölepingut üles). Küll aga põhjendab kõnealust muudatust selle kooskõla sektori omapäraga. Meretöö on olemuselt ajutine. Töötaja vajadus on sageli seotud konkreetse laeva, reisi, tööperioodi või muu ajutise asjaoluga, mistõttu ei ole tähtajatute töölepingute sõlmimine reederite jaoks sobiv lahendus ning senisel kujul ettevõtlusvabaduse piiramine ei ole piisavalt põhjendatud. Töötajat kaitseb edasi objektiivsete põhjenduste nõue ja tähtajaliste lepingute sõlmimise ülemmäär. Lisaks saab erandit kasutada vaid kollektiivlepingu olemasolul. Muudatus on põhjendatud ka lepinguvabaduse vaatepunktist, kuivõrd seab paindlikumad võimalused töölepingu sõlmimiseks.
Eeltoodu põhjal tagab uus regulatsioon tasakaalu laevapere liikme ja reederi õiguste vahel, säilitades piisava kaitse laevapere liikmele, kuid tagades ka reederi ettevõtlusvabaduse ning poolte õiguse lepinguvabadusele.
3.1.2. Tööaega puudutavad muudatused (eelnõu § 1 punktid 2–4)
Asjakohased põhiseaduse sätted.
Kavandatavad MTööS-i muudatused puudutavad laevapere liikmete töö- ja puhkeaja regulatsiooni ning võimaldavad teha erandeid TLS-i § 46 lõikes 1 sätestatud tööaja piirangutest. Eelnõu kohaselt võivad reeder ja laevapere liige kokku leppida tavapärasest pikemas tööajas. Samuti seotakse TLS-ist lahti tööaja piirangud ja ületunnitööga seotu üle 24 meetri pikkuste kalalaevadel töötamise korral. Kavandatud muudatused puudutavad eelkõige PS-i § 29 lõiget 4, § 13 esimest lauset ja töötaja õigust tervise kaitsele (PS § 28 lg 1). Kuna töösuhe on lepinguline suhe, tuleb selle reguleerimisel võtta arvesse privaatautonoomiat ja lepinguvabadust. Muudatusega kaitstakse eelkõige tööandjate õigust ettevõtlusvabadusele (PS § 31), kuid samuti poolte õigust (töö)lepinguvabadusele (PS § 29 lg 1, § 19 lg 1).
Esemeline kaitseala.
Muudatus puudutab töötaja õigust riigi positiivsele tegevusele töötingimuste reguleerimisel (PS § 29 lg 4 koosmõjus PS §-ga 13). Seejuures taandub töö- ja puhkeaja reguleerimine ka riigi kohustusele tagada tervise kaitse (PS § 28 lg 1). Eelnimetatud põhiseaduse sätted kohustavad seadusandjat tegutsema positiivselt (on kaitseõiguslikud) ning nende sätete alusel peab riik tagama töötajate tervise kaitse ka töösuhetes,8 reguleerides minimaalseid töötingimusi. Põhiseaduse kommentaaride järgi tuleb töötaja tervisepõhiõiguse kaitseks seadusandjal muu hulgas reguleerida töö- ja puhkeaega.9 PS-i § 28 lõike 1 esemelise kaitsealaga on hõlmatud nii inimese vaimne kui ka füüsiline tervis ning sotsiaalne heaolu.10
Isikuline kaitseala.
PS-i § 29 lõikes 4, §-s 13 ning § 28 lõikes 1 sätestatu on igaühe põhiõigus.
Riive tuvastamine.
Põhiõiguse riive on selle kaitseala igasugune ebasoodus mõjutamine, soorituspõhiõiguste puhul seisneb see täpsemalt väidetavas ebapiisavas kaitses. Tööaja maksimaalse kestuse pikendamine ning võimalus töötada pikema aja jooksul järjest intensiivse töökoormusega vähendab töötaja seaduslikku kaitset üleväsimuse, tööõnnetuste ja tervisekahjustuste eest. Riive intensiivsust suurendab asjaolu, et kalalaevadel tehtav meretöö toimub suure ohuga töökeskkonnas11, kus väsimus võib mõjutada nii töötaja enda kui ka teiste isikute elu ja tervist ning meresõiduohutust tervikuna. Seega kujutavad eelnõuga kavandatud tööaja erandid riivet põhiõigustele.
Riive eesmärk.
Kavandatava muudatuse eesmärk on kaitsta sektori ettevõtlusvabadust (PS § 31), viies tööaja regulatsiooni kauba- ja reisilaevadel kooskõlla MLC-ga ja kalalaevadel kooskõlla ILO kalandustöö konventsiooniga. Nii ühtlustatakse regulatsioon merendussektori praktikaga. Ühtlasi soovitakse muudatusega tugevdada Eesti merendussektori konkurentsivõimet. Merendussektoris konkureerivad Eesti ettevõtjad teiste lipuriikide ettevõtetega. Viies kohalduva regulatsiooni kooskõlla rahvusvahelise praktikaga, tuleb seejuures tagada, et laevapere liikmetele oleks tagatud rahvusvahelisest õigusest tulenevad puhkeaja nõuded. Muudatuste eesmärk on vältida ka seda, et laevandusettevõtjad viivad ebapiisava ettevõtlusvabaduse kaitse tõttu tegevuse või töökohad teise riiki.
Riive põhiseaduslik õigustatus.
Järgmisena kontrollitakse, kas põhiõiguse riive, mis tuleneb töö- ja puhkeaja regulatsiooni muutmisest, on põhiseaduslikult õigustatud. Soorituspõhiõiguse (s.o kõnealusel juhul PS § 28 lg 1) puhul on selle kaitseala riive õigustatud, kui riigi pakutav kaitsetase on piisav. Kaitsetaseme piisavus tuvastatakse kaalumise teel. Käsitletava muudatuse puhul tuleb arvesse võtta, et sekkutakse eraõiguslikku suhtesse, mistõttu tuleb arvestada ka privaatautonoomia ja lepinguvabadusega. Eraõiguslike suhete puhul võib riigi kohaldatava kaitse tase olla madalam, kui on juhtudel, mil riik kaitseb inimest riigipoolse sekkumise eest.12
Riigikohus on leidnud, et kui ühe isiku põhiõiguste kaitse toob kaasa vajaduse piirata teise isiku õigusi, tuleb põhiõiguste vahel leida mõistlik tasakaal.13 Kuivõrd kõnealuse muudatusega sekkutakse eraõiguslikku suhtesse, kaitstes tööandjate ettevõtlusvabadust, kuid piirates töötajate õigust tervise kaitsele, tuleb kaalumise teel hinnata, kas puudutatud põhiõigused on omavahel tasakaalus. Ka põhiseaduse kommentaarides on leitud, et töötingimuste regulatsiooni kujundamisel tuleb seadusandjal tasakaalustada töötajate sotsiaalsete põhiõiguste kaitse (s.o antud juhul PS § 28 lg 1) ja ettevõtjate PS-i §-des 31 ja 32 kaitstud ettevõtlusvabadus ja omandipõhiõigus.14 Kokkuvõtlikult tuleb seega anda vastus küsimusele, kas muudatus tagab tasakaalu töötajate ja tööandjate õiguste vahel ning kas seejuures säilib töötajate tervisele piisav kaitsetase.
Kehtiv kord pärsib merendussektori tööandjatel majandustegevusega tegelemist, kuna see ei vasta merendussektori praktikale ega seejuures ka regulatsiooni subjektiks olevatele laevade ning nendel töötamise omapärale. Praegune töö- ja puhkeaja regulatsioon kehtestab seejuures kalalaevadele oluliselt rangemad töö- ja puhkeajapiirangud võrreldes ILO kalandustöö konventsiooniga, mille miinimumnõuded vastavad ILO kinnitusel15 ka kalandussektori praktikale ning tagavad kaitse töötajate tervisele.
Üle 24 meetri pikkustel kalalaevadel tehakse tööd peamiselt avamerel, seejuures võib kalalaev olla merel nädalaid või kuid sadamasse minemata. Meretöö lepinguid sõlmitakse merereisideks, mis üldjuhul ei kesta kauem kui neli kuud. Pärast merereisi lõppemist saab laevapere liige suunduda kohe puhkusele ning tal on võimalik valida, kas ta soovib lepingu sõlmida uueks merereisiks paari kuu või isegi aasta pärast. Üle 24 meetri pikkustel laevadel ei ole aga pideva mehituse tagamiseks ning samaaegselt tööaja regulatsiooni järgimiseks objektiivselt realistlik suurema meeskonna komplekteerimine. Seda eeskätt põhjusel, et neis ei ole tihti suurema meeskonna tarbeks piisavalt majutuskohti ega päästevarustust.
Kavandatav kord riivab töötajate õigusi, kuna võimaldab töötamist intensiivse töökoormusega tingimustes. Pikema tööajaga võib kaasneda üleväsimus, mis võib omakorda suurendada tõenäosust tööõnnetusteks ja tervisekahjustuste tekkeks. Siiski tuleb arvestada, et privaatautonoomia võimaldab isikutel omavahelistes suhetes suuremal määral loobuda oma põhiõiguslikust kaitsest, mis võib ühtlasi tähendada, et töötaja saab konkreetse töö eripära arvesse võttes hinnata, kas tema jaoks on õigustatud lepinguliste kohustustega kaasnev risk tervisele ning ta soovib sellisesse töösuhtesse astuda.
Kuigi uue korraga pakutakse töötajatele piiratumat kaitset, tagab väiksem kaitsetase siiski töötaja tervise kaitse ning selle riive on eesmärgi suhtes proportsionaalne. Kehtiv kord ei arvesta piisaval määral rahvusvahelise merendussektori eripäraga ning piirab seeläbi nii reederi kui ka laevapere liikmete ettevõtlusvabadust.
Sealjuures tuleb ka muudatuse järel laevadel (sh üle 24 meetri pikkustel kalalaevadel) töötamisel endiselt järgida MTööS-i §-des 48 ja 49 kehtestatud puhkeaja nõudeid. Töötajate kaitsetase jääb seega piisavaks ning muudatusega saavutatakse tasakaal töötajate ja tööandjate õiguste vahel.
Järelevalve.
PS-i § 29 lõike 4 järgi on töötingimused riigi kontrolli all. PS-i § 29 lõige 4 kohustab riiki korraldama pidevat järelevalvet töötingimuste järgimise üle ning võtma tulemuslikke meetmeid rikkumiste avastamisel.
Kuna riik peab tagama tõhusa ja spetsialiseeritud järelevalve töötingimuste üle, sõltub regulatsiooni põhiseaduspärasus olulisel määral sellest, kas töö- ja puhkeaja nõuete täitmise üle toimub tegelik ja tõhus järelevalve ning kas töötaja tervise ja ohutuse kaitseks rakendatakse sisulisi kontrollimehhanisme, see tähendab, et järelevalve ei tohi jääda formaalseks. Kui järelevalve jääb formaalseks või ebapiisavaks, võib regulatsioon osutuda ebaproportsionaalseks. Meretöö järelevalve ülesanded on avatud meresõiduohutuse seaduse §-s 1114 ja MTööS-i §-s 73.
Meretöö puhul jaotub järelevalve kahte ossa:
1) füüsiliste objektide, nagu meremehe majutus- ja kambüüsitingimuste hindamine;
2) inimväärse töö hindamine, mis on seotud inimesega või käitamisküsimuste muude elementidega nagu töötasu maksmine, meremehe tööleping, vanuse alammäär, arstitõend, töö- ja puhkeaeg.16
Eelnõukohane regulatsioon puudutab teisena nimetatud järelevalvet. Selleks, et järelevalve oleks rahuldav, peab inspektor kasutama eri meetodeid, muu hulgas dokumentide ülevaatus, visuaalne vaatlus, üldarutelud ning silmast silma intervjuud meremeestega.17 Tööinspektsioon, kes on pädev tegema sisulist18 järelevalvet, on eelnõu koostajale kinnitanud, et tehtav järelevalve vastab rahuldavale tasemele.
Kokkuvõttes riivavad muudatused küll töötajate õigusi, kuid riived on proportsionaalsed ning muudatustega tagatakse tasakaal tööandja ja töötajate õiguste vahel. Töö- ja puhkeaja tingimuste suhtes tehtav järelevalve vastab rahuldavale tulemusele, seega on tagatud ka PS-i § 29 lõikest 4 tulenev õigus järelevalvele. Seega on eelnõuga kavandatud muudatused põhiseadusega kooskõlas.
3.2 Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs
Eelnõu koosneb kahest paragrahvist, millest esimene koosneb neljast punktist.
Eelnõu § 1 punktiga 1 täiendatakse MTööS-i § 13 lõikega 4. Lõike 4 kohaselt võib töötajate ja tööandja (või nende esindajate) vahelise kollektiivlepinguga kokku leppida, et meretöölepingu pooled võivad järjestikuseid tähtajalisi meretöölepinguid sõlmida või lepingut pikendada kolme aasta jooksul piiramatu arv kordi. Kui pooled peaksid sõlmima pärast kolmeaastast perioodi kuue kuu jooksul uue meretöölepingu, loetakse töösuhe algusest peale tähtajatuks.
Riigisisese õiguse kohaselt reguleerib tähtajaliste töölepingute sõlmimist TLS-i § 9, mille lõike 1 kohaselt võib tähtajalise töölepingu sõlmida kuni viieks aastaks, kui seda õigustavad töö ajutisest tähtajalisest iseloomust tulenevad mõjuvad põhjused, eelkõige töömahu ajutine suurenemine või hooajatöö tegemine. TLS-i § 10 lõige 1 seab piirangu tähtajaliste töölepingute sõlmimiseks ning selle kohaselt loetakse töösuhe algusest peale tähtajatuks, kui tähtajaline tööleping on samalaadse töö tegemiseks sõlmitud järjestikku rohkem kui kaks korda või tähtajalist lepingut pikendatud rohkem kui üks kord viie aasta jooksul.
MTööS loob tähtajaliste töölepingute sõlmimise puhul erandina võimaluse sõlmida tööleping üheks merereisiks (MTööS § 11 lg 2). Tähtajalise meretöölepingu pikendamise või uue sõlmimise puhul rakendatakse TLS-i.
Rahvusvahelisel tasandil tähtajaliste meretöölepingute sõlmimisist MLC ei reguleeri, küll aga on nõuded sätestatud EL-i tasandil. Iga EL-i liikmesriigi tähtajalise töölepingute sõlmimise nõuded peavad olema kooskõlas raamkokkuleppe direktiiviga.
Tähtajaliste töölepingute sõlmimise kohta sätestab raamkokkuleppe direktiivi lisa klausel 5 järgmist: „Järjestikuste tähtajaliste töölepingute või töösuhete kasutamise võimaliku kuritarvitamise vältimiseks kehtestavad liikmesriigid, olles kooskõlas siseriikliku õiguse, kollektiivlepingute või praktikaga konsulteerinud tööturu osapooltega, ja/või tööturu osapooled konkreetsete sektorite ja/või töötajakategooriate vajadusi arvestades ühe või mitu järgmistest meetmetest, juhul kui kuritarvituste vältimiseks puuduvad samaväärsed juriidilised meetmed:
a) objektiivsed alused, mis õigustaksid selliste töölepingute või töösuhete uuendamist;
b) järjestikuste tähtajaliste töölepingute või töösuhete maksimaalne kogukestus;
c) selliste töölepingute või töösuhete uuendamiste arv.“
Kui raamkokkuleppe direktiiv sätestab, et liikmesriik võib rakendada tähtajaliste töölepingute sõlmimisel üht või mitut loetelus olevat piirangut, siis on Eesti otsustanud rakendada kõiki kolme. Nii on riik kehtestanud tööandja kohustuse põhjendada tähtajalise töölepingu sõlmimist (TLS § 6 lg 2 ja § 9, MTööS § 13 lg 1).
Piirangutena on kehtestatud ka järjestikuste tähtajaliste töölepingute või töösuhete maksimaalne kogukestus (TLS § 9 lg 1, MTööS § 11 lg 2 ja § 13 lg-d 1 ja 2) ning selliste töölepingute või töösuhete uuendamiste arv (TLS § 10).
Seaduseelnõuga on kavandatud leevendada tähtajaliste töösuhete uuendamise arvu. Muid piiranguid ei muudeta ning need jäävad kehtivas sõnastuses alles. Seaduseelnõu ja selle VTK koostamisel analüüsiti Malta, Soome, Norra, Hollandi, Saksamaa ja Prantsusmaa sama valdkonna reegleid. Lähtudes VTK kohta esitatud tagasisidest, on uuendatud Saksamaa ja Prantsusmaa reeglite analüüsi. Prantsusmaa õiguse kohaselt võib tähtajalist töölepingut pikendada ühe korra ning tähtajalise töölepingu maksimaalne kestus võib olla 12 kuud.19 Saksamaa õiguse kohaselt võib tähtajaline tööleping kesta maksimaalselt kaks aastat (erijuhtudel viis aastat) ning seda võib pikendada kuni kolm korda.20 Saksamaal nähakse tähtajalise töölepingu pikendamise puhul ette aga mitu erandit, näiteks võib kollektiivlepingu olemasolu korral või vastloodud ettevõttes esimese nelja aasta jooksul töötades pikendada tähtajalisi töölepinguid piiramatult.21
Piirangu kehtestamiseks või selle leevendamiseks näeb raamkokkuleppe direktiiv ette, et liikmesriik peab pidama nõu tööturu osapooltega. VTK aruteludesse kaasati kõik tööturu osapooled ning nende kokkulepe väljendub eelnõus. Seadusemuudatuse tulemusena jäävad alles raamkokkuleppe direktiivis sätestatud objektiivsete aluste nõue ja tähtajalise töölepingu maksimaalse kestuse piirang.
Punktiga 2 täiendatakse MTööS-i § 40 lõigetega 2 ja 3, millega kaotatakse meretöölepingute puhul TLS-ist tulenev tööajapiirang. Lõike 2 kohaselt võivad meretöölepingu pooled edaspidi kokku leppida TLS-i § 46 lõigetes 1 ja 3 sätestatust pikemas tööajas, kui tavagraafikuga töötavale laevapere liikmele on tagatud MTööS-i §-des 48 ja 49 sätestatud puhkeaeg. Probleem on tekkinud kehtivas MTööS-is ja TLS-is sätestatu ebakõlast ning Tööinspektsiooni rakenduspraktikast, mille kohaselt on küll MTööS-is avatud minimaalne puhkeaeg, kuid järgida tuleb siiski TLS-is sätestatud maksimaalset tööaega (TLS-i § 46 lõiked 1 ja 3). Sotsiaalpartnerid leppisid eelnõu sõnastamise juures kokku, et muudatus ei hakka kehtima summeeritud tööajaga töötavate laevapere liikmete suhtes, sest kokkulepitud ületunnitöö kontseptsiooni rakendamine sel puhul oleks liiga keeruline. Uue kontseptsiooni selgitus on eelnõu § 1 punkti 3 selgituses.
Rahvusvahelisel tasandil reguleerib töö- ja puhkeaega merenduses MLC, mille standardi A2.3 punkti 5 alapunkt a lubab maksimaalse tööajana kehtestada 72 tundi seitsmepäevase ajavahemiku ja 14 tundi tööaega ööpäeva jooksul. Alternatiivina võib konventsiooni osalisriik sama punkti alapunkti b kohaselt kehtestada minimaalse puhkeaja, mis on 77 tundi seitsmepäevase ajavahemiku ja kümme tundi puhkeaega ööpäeva jooksul. Eesti on MTööS-i loomisel valinud alternatiividest teise võimaluse, kuid siiski tuleb lähtuda ka TLS-i tööaja piirangutest.
EL-i tasandil reguleerivad töö- ja puhkeaega merenduses nõukogu direktiiv 1999/63/EÜ, milles käsitletakse Euroopa Ühenduse Reederite Ühingu (ECSA) ja Euroopa Liidu Transporditööliste Ametiühingute Liidu (FST) sõlmitud kokkulepet meremeeste tööaja korralduse kohta (EÜT L 167, 02.07.1999, lk 33–37), ja seda muutev nõukogu direktiiv 2009/13/EÜ, millega rakendatakse Euroopa Ühenduse Reederite Ühingu (ECSA) ja Euroopa Liidu Transporditööliste Ametiühingute Liidu (ETF) sõlmitud kokkulepet 2006. aasta meretöönormide konventsiooni kohta ja muudetakse direktiivi 1999/63/EÜ (ELT L 124, 20.05.2009, lk 30–50). Mõlemad direktiivid sätestavad töö- ja puhkeaja piirangu samas sõnastuses nagu MLC.
Sotsiaalharta artikli 2 lõike 1 kohaselt kohustub riik tagama „vastuvõetava igapäevase ja nädalase tööaja ning töönädala järkjärgulise lühendamise“. Terminit „vastuvõetav“ ei ole täpselt määratletud. 2026. aasta jaanuari seisuga on Euroopa Sotsiaalõiguste Komitee (ESK) vaadanud üle sotsiaalharta tõlgenduse, arvestades sealjuures meretöö eripäraga. Uue tõlgenduse järgi on lühimeresõidu puhul praktika kooskõlas sotsiaalharta maksimaalse tööaja regulatsiooniga, kui see ei ületa keskmiselt 14 tundi ööpäeva või 72 tundi nädala jooksul.22 Keskmise arvutamisel võib maksimaalseks perioodiks võtta üks aasta.23 Saksamaal on näiteks lubatud maksimaalne tööaeg meretöölepingute puhul 72 tundi nädalas24, Soomes kollektiivlepinguga kuni 271 tundi kuus25.
Muudatuse tulemusena ei tule lähtuda enam TLS-ist tulenevast tööajapiirangust. Siiski tagab seadus töötajate tervise ja ohutuse. MTööS-i § 49 lõige 1 näeb ette vähemalt 84 tundi puhkeaega nädalas ning § 48 vähemalt kümme tundi puhkeaega ööpäevas, mis ületab MLC-st tulenevaid rahvusvahelisi miinimumnõudeid. Oluline on, et selline meretööleping ei oleks töötajat ülemäära kahjustav. Muudatuse tulemusema jääb kehtima TLS-i §-st 43 tulenev täistööaja käsitlus: kõik töötunnid, mis ületavad 40 tundi nädalas, loetakse ületunnitööks. Ületunnitöö kontseptsiooni muudetakse ning selgitatakse lähemalt eelnõu § 1 punkti 3 selgituse juures. Lähtudes MTööS-i §-dest 48 ja 49, võivad laevapere liige ja reeder kokku leppida, et laevapere liige võib teha nädalas kuni 84 tundi (vahiteenistuses ja kollektiivlepingu alusel rohkem tulenevalt MTööS § 49 lg-d 2 ja 3) ja päevas kuni 14 tundi tööd.
Lõikega 3 nähakse ette erisus üle 24 meetri pikkuste kalalaevade korral, mille kohaselt ei kohaldata kalalaeval töötamisele TLS-ist tulenevaid tööaja (TLS § 43 lg-d 1 ja 2 ning § 46) piiranguid ning ületunnitöö kohta sätestatut (TLS § 44). Erandi tegemist toetas Eesti Kaugpüüdjate Liit ning Regionaal- ja Põllumajandusministeerium VTK kohta arvamuste esitamisel ning sarnaselt kinnitas Transpordiamet, et üle 24 meetri pikkuste kalalaevade puhul järgib rahvusvaheline tegelik praktika vaid minimaalse puhkeaja režiimi ning sektoris ei kohaldata klassikalist tööaja arvestust, kus 40 tundi on täistööaeg ning ülejäänud ületunnitöö. Seejuures on kalalaevade laevapere liikmes keskmiselt kõrgemini tasustatud, kui on reisi- ja kaubalaevade laevapere liikmed koos tava-ja ületunnitöö tasuga. Liiati ei lähtu kalalaevadel töötasu arvestus ainult tehtud töötundidest, vaid ka teistest komponentidest. Seega ületunnitöö hüvitise regulatsiooni kohaldamata jätmine ei mõjuta kalalaevade laevapere liikmete töötasu selliselt, et see oleks edaspidi väiksem.
Õiguslikult reguleerib kalalaevadel töötamist rahvusvahelisel tasandil ILO kalandustöö konventsioon, mille Eesti on ratifitseerinud. ILO kalandustöö konventsiooni artikli 14 punkti 1 alapunkt b viitab samale minimaalsele puhkeajale, nagu sätestab MLC (kümme tundi 24-tunnise ja 77 tundi seitsmepäevase ajavahemiku jooksul). Maksimaalse tööaja piiri seadmise võimalust ILO kalandustöö konventsioon ei sätesta. Seega ongi põhjendatud kalalaevade tööaega reguleerida vaid minimaalse puhkeaja kaudu, st kehtiva MTööS-i§-de 48 ja 49 kaudu, mis on kooskõlas kalandustöö konventsiooniga ja iganädalase puhkeaja poolest mõnevõrra rangem kalandustöö konventsioonist. Erandist lähtuvalt ei kao kalalaevadel tööaja arvestus, vaid see lähtub rahvusvahelisest praktikast, mitte TLS-is toodud täistööaja ja ületunnitöö loogikast. Tööaja ülempiir säilib minimaalse puhkeaja kaudu, nagu ka lõikes 2 toodud erandi puhul, mis kehtib ka reisi- ja kaubalaevadele. Sellise praktika õigsust ning asjakohasust, sh rahvusvahelisel tasandil, on kinnitanud ka Transpordiamet. Lisaks ei võta lõike 3 kohane erand meretöölepingu pooltelt, sh laevapere liikmelt vabadust leppida kokku konkreetne tööaeg.
Erisuse tegemisel on oluline, et kaugpüüdjate heaks tegutsevate laevapere liikmete töö- ja puhkeaja regulatsiooni aluseks on ILO kalandustöö konventsioon, mitte MLC. Kalandustöö konventsioon on sisult, eesmärgilt ning praktilise rakenduse poolest oluliselt erinev MLC-st. Kahe konventsiooni erinevuste tõttu on põhjendatud ka meretöö seaduse muutmine üle 24 meetri pikkustele kalalaevadele kohalduva regulatsiooni korral, ja seda erinevalt sellest riigisisesest regulatsioonist, mis puudutab reisi- ja kaubalaevu, mille tegevus johtub MLC-st ning mille sotsiaalpartneriks on EMSA.
Kalalaevadel töötamist reguleerivad ka Euroopa parlamendi ja nõukogu direktiiv 2003/88/EÜ, tööaja korralduse teatavate aspektide kohta ning nõukogu direktiiv (EL) 2017/159, millega rakendatakse Euroopa Liidu põllumajandusühistute üldise liidu (Cogeca), Euroopa Transporditöötajate Föderatsiooni (ETF) ja Euroopa Liidu kalandusettevõtete riiklike organisatsioonide ühenduse (Europêche) vahel 21. mail 2012 sõlmitud kokkulepe, mis käsitleb Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni 2007. aasta kalandustöö konventsiooni rakendamist. Nõukogu direktiiv ei tee sisu erisusi kalandustöö konventsioonist. Sarnaselt võimaldab ka direktiiv (EL) 2003/88/EÜ üldisest töö- ja puhkeaja regulatsioonist kõrvale kalduda, kui tegemist on avameretööga (art 17 lg 3 p a) ning direktiivi (EL) 2017/159 artikli 11 lõike 1 kohaselt ei kohaldata nimetatud direktiiviga hõlmatud kalurite suhtes direktiivi 2003/88 artikleid 3–6, 8 ja 21 ning artikli 11 lõige 5 annab liikmesriikidele võimaluse kalduda sama direktiiviga määratud kalalaeva tööaja nõuetest kõrvale, kui objektiivsetel, tehnilistel või töökorralduslikel põhjustel on see õigustatud, võttes seejuures arvesse ka sagedasemaid või pikemaid puhkeaegu või kompenseerivat puhkust.
Erandi tegemise põhjus on eeskätt üle 24 meetri pikkuste kalalaevade ning neil töötamise eripära. Üle 24 meetri pikkustel kalalaevadel tehakse tööd peamiselt avamerel, seejuures võib kalalaev olla merel nädalaid või kuid sadamasse minemata. Samas peavad laevad nii ohutuse kui ka majandusliku efektiivsuse tagamiseks olema pidevalt mehitatud. Piisav mehitamine saab olla tagatud vähesemate töötajatega, kes töötavad pikemate vahetustega (s.o rohkem kui 8 tundi) või rohkemate töötajatega, kes töötavad lühemate vahetustega (s.o vähem kui 8 tundi). Viimati nimetatud töökorraldus ei ole aga praktikas objektiivsetel põhjustel võimalik. Üle 24 meetri pikkustel Eesti lipu all sõitvatel kalalaevadel ei ole nende suuruse tõttu suurema meeskonna jaoks piisavalt magamiskohti ega päästevarustust (päästevahendeid ja päästeparvi), mistõttu ei saa kalalaevad suurema meeskonna komplekteerimisel tagada piisavaid puhke- ega evakuatsioonitingimusi. Lisaks võib suurem meeskond tekitada raskusi efektiivse ja toimiva tööjaotuse korraldamisel laeval.
Muudatus võtab arvesse ka üle 24 meetri pikkustel kalalaevadel töötamise eripära ning väljakujunenud praktikat. Kuivõrd kalalaev viibib enamiku ajast avamerel, ei ole laevapere liikmel võimalik laevalt enne selle kaldale jõudmist lahkuda, mis tähendab ühtlasi, et laevapere liikmele ei paku puhkeaeg samasugust lisandväärtust nagu tavalisele palgatöötajale, kuivõrd töötaja ei saa puhkeajal vabalt valida oma tegevuse üle. See tingib ühtlasi elustiili, milles ei lähtuta mustrist 8 tundi (töö) – 8 tundi (vaba aeg) – 8 tundi (uni), vaid ajal, mida laevapere liige ei kasuta magamiseks, täidab ta tihti laeval muid ülesandeid. Seejuures on tagatud laevapere liikmete tervis ja heaolu, kuivõrd meretöö lepinguid sõlmitakse merereisideks, mis üldjuhul ei kesta kauem kui neli kuud. Pärast merereisi lõppemist on laevapere liikmel võimalik valida, kas ta soovib lepingu sõlmida uueks merereisiks paari kuu või isegi aasta pärast.
Eesti õiguse järgi on ületunnitöö regulatsioon vahend reguleerimaks ette planeerimata tööaega. Olukorras, kus töö iseloom tingib vajaduse töötada pidevalt normaaltööajast kauem, ei ole seega probleemi mõistlik lahendada ületunnitöö põhjal, kuivõrd olemuslikult on tegemist ette planeeritud tööajaga. Ületunnitöö käsitlemist ei eelda ka ILO kalandustöö konventsioon ning üle 24 meetri pikkustele kalalaevadele ületunnitöö regulatsiooni ei kohaldata.
Erandist sõltumata jääb kehtima tööajapiiri muutmisel töötaja kaitseks edasi MLC-s, ILO kalandustöö konventsioonis ja MTööS-i §-des 48 ja 49 sätestatud minimaalse puhkeaja nõuded. Kokkulepe, mis on vastuolus minimaalsete puhkeaja reeglitega, on tühine. Lisaks kaitseb eelnõust eraldiseisvalt töötajat tööandja kohustus rakendada mõistlikke meetmeid tervise ja ohutuse kaitseks ning informeerida töötajat tööga kaasnevatest riskidest.
Punktiga 3 nähakse ette erand eelnõu punkti 2 järgi muudetud MTööS-i § 40 lõike 2 kohaldamisel. Erand hakkab kehtima TLS-i § 44 suhtes. Kehtiva õiguse kohaselt on ületunnitöö puhul tegemist õigusliku kontseptsiooniga, mis saab tekkida ainult ette määramata töö tegemisel. Rahvusvahelises praktikas kasutatakse meretöös ületunnitöö ette kokku leppimise kontseptsiooni, mille kohaselt lepivad pooled meretöölepingus kokku, et laevapere liige teeb täistööajast rohkem tööd, mis loetakse ületunnitööks ning kompenseeritakse eri koefitsiendi alusel. Koefitsient erineb riigiti.26 Praktikat ühtlustavad Rahvusvahelise Transporditöötajate Föderatsiooni (edaspidi ITF) kollektiivlepingud, mis näevad ette meretöölepingute standardid.27 Muudatusega ühtlustatakse ületunnitöö kontseptsiooni meretöölepingute puhul rahvusvahelise praktikaga.
TLS-i § 44 lõike 6 kohaselt hüvitatakse praegu ületunnitöö vaba aja andmisega, kui ei ole kokku lepitud ületunnitöö hüvitamises rahas. Edaspidi hüvitab tööandja MTööS-i § 40 lõike 2 kohaldamisel töötavale meremehele ette kokkulepitud ületunnitöö rahas olenemata sellest, kas laevapere liige kõik tunnid tegelikult töötab. Ette kokkulepitud ületunnitöö hüvitamisele rahas rakendub 1,25-kordne töötasu, mille suuruses leppisid kokku sotsiaalpartnerid.
Praktikas hakkab kontseptsioon töötama nii, et laevapere liige ja reeder lepivad meretöölepingus kokku, et 40 tundi on täistööaeg, mille hüvitamise koefitsient on 1,0. Ülejäänud võimalikud töötunnid (maksimaalselt 44 tundi) hüvitatakse 1,25-kordse töötasu ulatuses. Kui meretöölepingus on lepitud kokku, et laevapere liikme maksimaalsed töötunnid on 65 töötundi, kuid laevapere liige teeb näiteks vaid 41 tundi tööd, hüvitatakse talle ikkagi ülejäänud 24 reaalselt tegemata töötunni tasu. Kui laevapere liige töötab meretöölepingus sätestatud ette kokkulepitud ületunnitööst kauem, rakendub TLS-i §-s 44 sätestatud ületunnitöö regulatsioon, mis hüvitatakse 1,5-kordse töötasuga, kui ei ole kokkulepitud hüvitamises vaba aja andmisega. Hüvitamise põhimõtte muutmine on tingitud laeval töötamise eripärast. Pahatihti juhtub, et kui meremehele antakse laeval vaba aega, sisustab ta selle mõne muu tööülesandega, mida laeval teha tuleb. Seetõttu on otstarbekas muuta ka ületunnitöö hüvitamise põhimõtte järjekorda.
Punktis 4 sätestatakse kehtiva korra jätkumine siseveetranspordivahenditel töötamisele. Siseveetranspordivahendil töötamisele kohaldatakse tööaja arvestamisel 12-kuulise arvestusperioodi jooksul maksimaalset töötundide arvu (MTööS § 721 lg 3), mis erineb merel töötamisest. Siseveetranspordivahendi suhtes jääb edasi kehtima MTööS-i § 40 lõige 1, mis sätestab arvestusperioodi pikkuse.
Eelnõu §-ga 2 nähakse ette piisav jõustumisaeg, mille jooksul saavad meretöölepingu pooled vajaduse korral lepinguid muuta või kehtivad lepingud lõpetada ning uued sõlmida.
4. Eelnõu terminoloogia
Eelnõus kasutatakse uut terminit „kokkulepitud ületunnitöö“, mille tähendust on selgitatud eelnõu § 1 punkti 3 selgituses.
5. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele
Eelnõu punkt 1 vastab nõukogu direktiivile 1999/70/EÜ, milles käsitletakse Euroopa Ametiühingute Konföderatsiooni (ETUC), Euroopa Tööandjate Föderatsiooni (UNICE) ja Euroopa Riigiosalusega Ettevõtete Keskuse (CEEP) sõlmitud raamkokkulepet tähtajalise töö kohta (EÜT L 175, 10.07.1999, lk 43–48).
Eelnõu punkt 2 vastab nõukogu direktiivile 1999/63/EÜ, milles käsitletakse Euroopa Ühenduse Reederite Ühingu (ECSA) ja Euroopa Liidu Transporditööliste Ametiühingute Liidu (FST) sõlmitud kokkulepet meremeeste tööaja korralduse kohta (EÜT L 167, 02.07.1999, lk 33–37), ning nõukogu direktiivile 2009/13/EÜ, millega rakendatakse Euroopa Ühenduse Reederite Ühingu (ECSA) ja Euroopa Liidu Transporditööliste Ametiühingute Liidu (ETF) sõlmitud kokkulepet 2006. aasta meretöönormide konventsiooni kohta ja muudetakse direktiivi 1999/63/EÜ (ELT L 124, 20.05.2009, lk 30–50).
6. Seaduse mõjud
Eelnõu mõjuanalüüs lähtub Justiits- ja Digiministeeriumi VTK kohta esitatud tagasisidest, mistõttu analüüsitakse mõjuanalüüsis muudatusi kogumina ühe muudatusena.
Muudatusel on otsene sotsiaalne mõju, mõju majandusele ning kaudne mõju regionaalarengule ja riigi- ja kohaliku omavalitsuse korraldusele. Seaduse rakendamisega ei kaasne demograafilist mõju, mõju riigi julgeolekule, elu- ja looduskeskkonnale ega riigi välissuhetele.
Mõju valdkond 1: sotsiaalne mõju.
Mõju sihtrühm: Eesti riigilipu all sõitvatel laevadel töötavad meremehed28.
Mõju kirjeldus: seisuga 01.01.2022 oli kogumahutavusega 100 ja rohkem laevu laevapereta prahitud laevade registris 13 ja laevakinnistusraamatus 137. Üle 24 meetri pikkuseid kalalaevu on praeguse seisuga laevakinnistusraamatus 48. Meremeeste üldarv Eesti meremeeste registris on praegu 6455. Mõju avaldub Eesti riigilipu all sõitvatele meremeestele. Kuna muudatusega ühtlustatakse riigisisest seadust rahvusvahelise õiguse ja praktikaga, pakuvad muudatused Eesti meremeestele konkurentsivõimelisemat koduriigiga seotud töökohta. Ületunnitöö hüvitamise põhimõtte muutmisega, mille kohaselt hüvitatakse tekkinud ületunnitöö esmalt rahas, kui ei ole teisiti kokkulepitud, võib suureneda Eesti riigilipu all sõitvate laevade meremeeste sissetulek. Selleks, et uut korda rakendada, tuleb selles kokku leppida meretöölepingus.
Järeldus mõju olulisuse kohta: mõju olulisus on väike. Muudatuse tulemusel võib Eesti meremees valida töötamiseks mõne Eesti lipu all oleva laeva, mistõttu saab ta hakata töötama kodule lähemal (Eesti lipu all olevad laevad sõidavad eelkõige Euroopa Majanduspiirkonna vetes). Töökorraldus muutub meremehe seisukohast ühtlasemaks, sest riigisisest praktikat ühtlustatakse rahvusvahelise (nt ITF-i) praktikaga. Puhkeaja reeglid jäävad rahvusvahelisest praktikast erinevaks, sest meremehele tuleb minimaalse 77-tunnise puhkeaja seitsme päeva jooksul asemel tagada 84 tundi puhkeaega. Puhkeaja muutmata jätmise põhjus on meremehe heaolu ja tervislike kaalutlustega arvestamine, et vähendada väsimusest tekkivate ohtude riski. Puhkeaja muutmata jätmisega ei kaasne ebasoovitavat mõju. Eelnõu võib suurendada kauba- ja reisilaevade laevade laevapere liikme teenimisvõimalusi olukorras, kus töötaja ja tööandja lepivad kokku ületunnitöö tegemises ning ületunnitöö hüvitatakse rahas. Suurema sissetuleku tekkimine sõltub konkreetse töökorralduse vajadusest ning poolte kokkuleppest. Muudatus ei too automaatselt kaasa kõigi laevapere liikmete töötasu suurenemist.
Ebasoovitava mõju risk on väike. Uue korra kohaselt võib tavagraafikuga töötav laevapere liige teha maksimaalselt 84 tundi nädalas tööd, mis on kooskõlas rahvusvahelise merenduspraktikaga. Merenduses tehakse valdavalt tähtajalised töölepingud ja enamjaolt maksimaalselt kuueks kuuks või kindlaks merereisiks, mis tähendab, et selline töötamine ei kesta järjestikku kaua. Sellegipoolest võib kaasneda tööaja pikenemisega meremehe väsimuse suurenemine.
Laiemast vaatepunktist võib muudatusel olla ka positiivne mõju: töö- ja puhkeaja ühtlustamine rahvusvahelise praktikaga loob meremehele soodsama keskkonna töötamaks koduriigi lähedal. See tähendab, et meremees ei pea tööle asumiseks lendama koduriigist eemale, mis omakorda vähendab reisimisest tuleneva kurnatuse tekkimist.
Mõju ei saa pidada väga oluliseks, kuna muudatus on osa laevanduspaketist ja suurem sotsiaalne mõju avaldub koos teiste kavandatavate meetmetega (nt maksupoliitika, meremeeste sotsiaalgarantiid ja laevaregistrite muudatused).
Mõju valdkond 2: mõju majandusele.
Mõju sihtrühm: Eesti lipu all sõitvate laevade reederid, Eestis tegutsevad ettevõtted29.
Mõju kirjeldus: muudatuse tulemusel ühtlustub riigisisene õigus rahvusvahelise merenduspraktikaga, mis loob eelduse Eesti merenduse rahvusvahelise konkurentsivõime suurenemiseks. Eesti merenduse rahvusvahelise konkurentsivõime suurenemine toob kaasa kaldasektori majandusarengu. Laevaomanikud, kes Eestis tegutsevad, peavad kasutama kaldasektori teenuseid (näiteks IT-teenused, õigusabiteenused, raamatupidamise ja koolitusteenused.) Uued teenused tekitavad kaldasektoris uusi töökohti, suurendavad tööjõuvajadust ning ettevõtete käivet ja tulu.
Järeldus mõju olulisuse kohta: mõju ulatus on keskmine. Eelmainitud teenused kohandatakse merenduse tarbeks, mistõttu kasvab nende teenuste hind ning mis elavdab Eesti majandust. Mõju ei saa pidada siiski väga oluliseks, sest kavandatu on osa laevanduspaketist ning suurem mõju avaldub Eesti majandusele siis, kui laevanduspaketiga kavandatavad muud muudatused (nt maksupoliitika ja laevaregistrite muudatused) viiakse ellu.
Mõju halduskoormusele
Mõju sihtrühm: Eesti lipu all sõitvate laevade reederid ja meremehed.
Mõju kirjeldus: muudatuste tulemusel lisanduvad uued võimalused meretöölepingute sõlmimiseks. Muudatused ei eelda vanade lepingute ümber vormistamist, vaid lisavad tööturu poolte jaoks paindlikkuse.
Järeldus mõju olulisuse kohta: mõju on väike. Muudatused lisavad uue aluse meretöölepingute sõlmimiseks. Uued alused ei kohusta olemasolevaid meretöölepinguid muutma ega pooli uusi meretöölepinguid sõlmima.. Muudatusega võib suureneda tööturu poolte soov sõlmida olemasolev meretööleping uute tingimuste kohaselt. Meretöö tähtajalisuse (tähtajalised meretöölepingud sõlmitakse kas üheks merereisiks või maksimaalselt kuueks kuuks) tõttu nähakse ette piisav jõustumistähtaeg, mille tulemusel saab riik sihtrühmale uusi muudatusi tutvustada ning tööturu pooled saavad vajadusel sõlmida järgmised lepingud uute sätete alusel.
Mõju valdkond 3: mõju regionaalarengule.
Mõju sihtrühm: kohalikud omavalitsused.
Mõju kirjeldus: mõju regionaalarengule on kaudne, sest merenduse konkurentsivõime suurenemisega võib merendussektorisse ja eeskätt Eesti lipu all sõitvatele laevadele tekkida juurde töökohti. Meretöö ei ole seotud kindla töö tegemise kohaga maismaal ning meremehed elavad sageli Eesti eri piirkondades. Muudatused võivad aidata säilitada või luua merendussektoris töökohti, mis võib toetada tööhõivet ka väljaspool suuremaid tõmbekeskusi.
Järeldus mõju olulisuse kohta: mõju on väike. Mõju saab tekkida alles siis, kui Eesti meremajanduse konkurentsivõime suureneb, misjärel tekib Eesti riigilipu all sõitvatele laevadele rohkem töökohti. Kõik see eeldab aga laevanduspaketiga ettenähtu täiemahulist elluviimist ning selle tulemusel positiivsete mõjude (eelkõige töökohtade teke laevanduses) realiseerumist, mistõttu ei ole mõju ulatust võimalik usaldusväärselt prognoosida ning seetõttu hinnatakse mõju väikseks.
Mõju valdkond 4: mõju riigi- ja kohaliku omavalitsuse korraldusele.
Mõju kirjeldus: muudatuste tulemusel muutub meretöölepingute järelevalve materiaalõiguslik alus. Edaspidi peab Tööinspektsioon järelevalvet tegema, toetudes erinevatele materiaalõiguslikele normidele. Menetlusõiguslikku muudatust ei kaasne.
Järeldus mõju olulisuse kohta: mõju on väike. Muudatustega kaasneb vajaduse viia Tööinspektsiooni inspektorid kurssi uute materiaalõiguslike normidega. Selleks tuleb luua informatiivne materjal, millega tutvustatakse uusi regulatsioone ja nende rakendamist. Kuna menetlusõiguslikku muudatust ei tule, ei vaja seaduse rakendamine lisaressurssi. Informatiivse materjali loob Kliimaministeerium koos Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumiga asutuste eelarvevahendite arvel.
7. Seaduse rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused, eeldatavad kulud ja tulud
Seaduse rakendamiseks peab riik tutvustama meremeestele ja laevaomanikele uusi nõudeid. Seaduse rakendamisega ei kaasne riigile ega kohalikule omavalitsusele kulusid, sest muudetakse ainult materiaalõigusliku normi sisu ega tekitata uusi kohustusi. Seaduse rakendamisest ei saa eeldada meretööga seotud väärteomenetluste arvu kasvu. Aastatel 2022–2024 on Tööinspektsioon menetlenud kokku 315 väärtegu, neist 71 TLS-i alusel. MTööS-i alusel ei ole kümne aasta jooksul menetletud ühtegi väärtegu.30 Muudatuste tulemusena võivad väheneda meretöölepingutega seotud töö- ja puhkeaja reeglite rikkumised. Tööinspektsiooni 2023. aasta aastaraamatu järgi tehti 2023. aastal 86 järelevalvemenetlust, mille käigus leitud peamised probleemid olid seotud töö- ja puhkeajaga.31 Töö- ja puhkeaja reeglite muutmine võib vähendada töö- ja puhkeajaga seotud probleeme, sest selgemad ja ajakohasemad nõuded aitavad ennetada rikkumisi ning nii tööandjatel kui ka töötajatel on lihtsam reegleid järgida.
Seaduse rakendamine võib tuua riigile tulu, sest merenduse konkurentsivõime paranemisega suureneb ka Eesti kaldasektori väärtus kodu- ja välismaiste ettevõtete ja investorite silmis. See omakorda võib soodustada uute töökohtade loomist siin ja selle tulemusena võiks eeldada maksutulu laekumise suurenemist. Täpset maksutulu ei saa prognoosida, kuna töökohtade teke sõltub kogu laevanduspaketi rakendamisest.
8. Rakendusaktid
Seadusega ei kavandata rakendusakte.
9. Seaduse jõustumine
Seadus jõustub 2027. aasta 1. juulil, mis tagab piisava üleminekuaja.
10. Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon
Eelnõu esitati kooskõlastamiseks Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumile, Justiits- ja Digiministeeriumile ning Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumile eelnõude infosüsteemi (EIS) kaudu.
Eelnõu esitati arvamuse avaldamiseks järgmistele huvirühmadele ja asutustele: Eesti Laevaomanike Liit, Eesti Meremeeste Sõltumatu Ametiühing, Eesti Kaugpüüdjate Liit, AS Tallink Grupp, MTÜ Eesti Merendusklaster ja Tööinspektsioon.
Eelnõu kohta esitatud arvamused ja Kliimaministeeriumi seisukohad nendega arvestamisel on toodud seletuskirja lisaks olevas tabelis.
Algatab Vabariigi Valitsus „…“ 2026. a
Vabariigi Valitsuse nimel
(allkirjastatud digitaalselt)
….