Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 626 9301 / [email protected] / www.sm.ee / Registrikood 70001952

Hugo Robin Õigus VENDINGVIVENT OÜ [email protected]

Teie 07.09.2026 nr 14-8/262068/2607332 Meie 23.09.2026 nr 1.2-5/2151-2

Vastus pöördumisele Lugupeetud Hugo Robin Õigus Õiguskantsleri kantselei edastas Sotsiaalministeeriumile seisukoha kujundamiseks teie pöördumise, milles seate kahtluse alla tubakaseaduse (TubS) § 22 lõike 2 punktis 2 sätestatud tubakatoodete automaatmüügi piirangu, täpsemalt piirangu tingimusteta ulatuse, et keeld hõlmab ka ostja vanust tehniliselt kontrollivaid automaate täisealistele mõeldud ruumides. Selgitame, et Eesti ühinedes Maailma Terviseorganisatsiooni (WHO) tubaka tarbimise leviku vähendamise raamkonventsiooniga on ratifitseerimise seaduse §-ga 2 deklareerinud: Konventsiooni artikli 16 lõike 5 alusel deklareerib Eesti Vabariik, et ta keelab täielikult tubakamüügiautomaatide kasutuselevõtu oma jurisdiktsiooni piires. Siinjuures ei ole vanusekontroll selle keelu ainuke eesmärk, vaid tegemist on ka füüsilise tubakatoodete kättesaadavuse piiramisega. Seda põhjusel, et tubakatooted ei ole tavapärased kaubad, vaid tooted, mis põhjustavad kasutajatele tervisekahju ning enneaegset suremust. Oleme järgnevalt analüüsinud TubS § 22 lõike 2 punkti 2 vastavust põhiseadusele TubS § 22 lõike 2 punkti 2 kohaselt on tubakatoote ja tubakatootega seonduva toote jaemüük müügiautomaadist keelatud. Keeld hõlmab kõiki müügiautomaate sõltumata nende tehnilisest lahendusest või asukohast. TubS-i esmane eesmärk on inimese tervise kaitse (TubS § 1 lg 1 ls 2). 1. Ettevõtlusvabaduse riive Müügiautomaadist jaemüügi keeld riivab Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) §-s 31 tagatud ettevõtlusvabadust, sest piirab ettevõtja õigust otsustada oma majandustegevuse korralduse, müügikanalite ja töökorralduse üle. Ettevõtlusvabadus laieneb PS § 9 lg 2 alusel ka juriidilistele isikutele. Riive on otsene, kuid seda ei saa pidada ettevõtlustegevust välistavaks: ettevõtjal säilib võimalus müüa asjaomaseid tooteid teistes TubS-ga lubatud müügikohtades ja müügivormides. Piirang puudutab ühte võimalikku turustusviisi, mitte õigust tubakatoodete ja nendega seonduvate toodete jaemüügiga üldse tegeleda.

2

PS § 31 on lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigus. Riigikohtu praktika kohaselt võib ettevõtlusvabadust piirata avalikust huvist või teiste isikute õiguste ja vabaduste kaitse vajadusest tuleneval mõistlikul ja õiguspärasel põhjusel. Mida intensiivsem on sekkumine ettevõtlusvabadusse, seda kaalukamad peavad olema seda õigustavad põhjused.

1.1. Piirangu eesmärgid Keelu eesmärk ei piirdu üksnes ostja vanuse kontrollimisega. Piirang on osa tubaka- ja nikotiinitoodete kättesaadavust ja turustamist reguleerivast meetmete kogumist ning selle eesmärgid on:

1. kaitsta alaealisi tubaka- ja nikotiinitoodete eest; 2. vähendada nende toodete füüsilist kättesaadavust; 3. vältida täiendavate automaatsete ja potentsiaalselt pidevalt kasutatavate

müügikohtade tekkimist; 4. tagada, et müük toimub kontrollitavas müügikeskkonnas; 5. võimaldada müügipiirangute tõhusat ja ühetaolist järelevalvet; 6. piirata toodete tavapäraseks tarbekaubaks muutumist ning nende ostmise liigset

mugavust. Tubakaseaduse eesmärgist ja riigi tervisekaitsekohustusest tulenevalt on need põhiseaduslikult õiguspärased eesmärgid. Rahvusvahelises tubakakontrollis käsitatakse müügiautomaatide keelamist eraldi kättesaadavust vähendava abinõuna ning WHO tubaka tarbimise leviku vähendamise raamkonventsiooni artikli 16 rakendamise seires eristatakse nii automaatmüügi täielikku keeldu kui ka automaatide alaealistele ligipääsmatuks muutmist.

1.2. Sobivus

Keeld on nimetatud eesmärkide saavutamiseks sobiv. Müügiautomaatide välistamine hoiab ära uue jaemüügikanali lisandumise, vähendab toodete automaatset kättesaadavust ning välistab olukorra, kus müük toimub ilma müüja või teenindaja vahetu osaluseta. Sobivuse hindamisel ei ole määrav, kas keeld kõrvaldab üksnes alaealiste juurdepääsu või ka kõik täiskasvanute tarbimise juhtumid. Abinõu on sobiv juba siis, kui see aitab eesmärgi saavutamisele kaasa. Pöördumise punktis 3 mööndakse samuti, et keeld on sobiv, kuna vähendab müügikohtade arvu.

1.3. Vajalikkus ja elektroonilise vanusekontrolli alternatiiv Pöörduja keskne argument on, et täielik keeld ei ole vajalik, sest automaadi võiks lubada juhul, kui see kontrollib ostja vanust elektrooniliselt ja asub ruumis, kuhu alaealistel puudub juurdepääs. Pöörduja leiab, et selline süsteem võib kontrollida vanust usaldusväärsemalt kui letimüük ning jätta kontrollitava logi. Tegemist on asjakohase argumendiga ning näitab, et tehniline vanusekontroll võib teatud tingimustel vähendada alaealisele müümise riski. Samas ei tõenda see, et pakutud lahendus oleks keelu kõigi eesmärkide saavutamisel sama tõhus. Esiteks lahendab elektrooniline vanusekontroll peamiselt ostu algatava isiku vanuse tuvastamise küsimust. See ei vähenda automaatsete müügikohtade lisandumist ega täiskasvanutele toodete kättesaadavuse ja ostumugavuse suurenemist. Samuti ei kõrvalda see täielikult võimalust, et tuvastamisvahendit kasutab või toote annab alaealisele teine isik. Viimased riskid ei ole automaatmüügile ainuomased, kuid tehniline vanusekontroll neid iseenesest ei lahenda.

3

Teiseks eeldaks erandi tegemine terviklikku tehnilist ja haldusõiguslikku raamistikku. Reguleerida tuleks vähemalt aktsepteeritavad tuvastamisvahendid, süsteemi töökindlus, tõrkerežiimid, audit, sertifitseerimine, järelevalveasutuse ligipääs kontrollandmetele, automaadi asukoha nõuded ning rikkumise tagajärjed. Kui süsteem talletaks ostjate identiteedi või ostutehingute logisid, tekiks lisaks PS § 26 (eraelupuutumatus) ja isikuandmete kaitse nõuetest tulenev vajadus määrata andmete töötlemise eesmärk, õiguslik alus, koosseis, säilitustähtaeg, juurdepääs ja turvameetmed.Ehk vanusetuvastust tuleks rakendada riskipõhiselt ja viisil, mis ei põhjusta ülemäärast privaatsusriivet. Nagu pöördumises märgite, kinnitab Saksamaa lahendus, et automaatmüüki on võimalik reguleerida ka erandipõhiselt: Saksamaa noortekaitseseaduse (Jugendschutzgesetz (JuSchG)) § 10 lg 2 järgi ei kohaldata automaatmüügi keeldu, kui automaat asub lastele ja noortele ligipääsmatus kohas või tehniliste vahendite või pideva järelevalvega on tagatud, et nad toodet automaadist ei saa. See võrdlus näitab alternatiivse mudeli olemasolu, kuid mitte seda, et Eesti põhiseadus kohustaks valima sama mudeli. Tegemist on õigusvõrdlusliku näitega, mitte Eesti põhiseaduslikkuse kontrolli määrava alusega. Liikmesriikide erinevad regulatiivsed valikud võivad kõik jääda lubatud kaalutlusruumi piiridesse, kui nende eesmärgid ja mõjud on proportsionaalsed. Pöördumises ei ole täpsustatud, millise tehnilise lahendusega vanusekontroll toimuks. Pelgalt vanusenõude kontrollimine ei pruugi tagada, et toodet ostab sama isik, kelle andmete alusel vanusekontroll tehti. Kui süsteem kontrollib üksnes dokumenti, kaarti või digitaalset identiteeti, ei pruugi olla välistatud nende kasutamine teise isiku poolt. Kui süsteem omakorda hõlmaks isiku biomeetrilist tuvastamist või dokumendi ja näokujutise võrdlemist, kaasneks sellega täiendav eraelu puutumatuse ja isikuandmete kaitse riive ning sõltuvalt lahendusest võib tekkida vajadus reguleerida põhjalikult töödeldavaid andmeid, säilitamist, turvameetmeid ja järelevalvet. Isegi kui eeldada, et automaat suudab vanuse ja isiku eksimatult tuvastada, ei piirdu seaduse eesmärk üksnes vanusekontrolliga. Seadusandja eesmärk on samuti vähendada tubaka- ja nikotiinitoodete kättesaadavust, piirata automaatsete müügikanalite kasutamist ning tagada lihtne ja ühetaoline järelevalve. Elektroonilise tuvastusega automaat lahendab üksnes osa neist eesmärkidest. Seetõttu ei ole kirjeldatud lahendus pelgalt olemasolevast keelust vähem koormav võrdväärne abinõu. Tegemist oleks teistsuguse regulatsioonimudeliga, mis vähendaks automaatmüüja ettevõtlusvabaduse riivet, kuid suurendaks kättesaadavust, aga ka järelevalvekoormust ning looks ostjate andmekaitsega seotud riived ja riskid. Kolmandaks on seadusandjal tubaka- ja nikotiinitoodete kättesaadavuse ning terviseriskide reguleerimisel avar hindamisruum. Kui alternatiivi samaväärne tõhusus sõltub tehnilistest, käitumuslikest ja järelevalvelistest eeldustest, ei pea seadusandja valima ettevõtjale soodsamat lahendust üksnes seetõttu, et see on tehniliselt võimalik. Vajalikkuse hindamisel võib arvestada ka regulatsiooni lihtsat kontrollitavust, ühetaolist kohaldamist ja kõrvalehoidmise riski.

1.4. Mõõdukus Keeld on mõõdukas kitsamas tähenduses. Ettevõtja huvi kasutada tööjõukulusid vähendavat ja ööpäevaringset müügikanalit on kaitstud PS §-ga 31, kuid sellele vastanduvad inimeste tervise kaitse, alaealiste kaitse, sõltuvust tekitavate toodete kättesaadavuse vähendamine ja tõhusa järelevalve huvi.

4

Riive intensiivsust vähendab asjaolu, et:

 keelatud ei ole asjaomaste toodete jaemüük tervikuna;  ettevõtja võib kasutada seadusega lubatud müügikohti;  automaati võib kasutada muude kaupade müügiks;  keeld kehtib kõigile turuosalistele ühetaoliselt;  sellega ei kaasne loa äravõtmist ega ettevõtte tegevuse lõpetamist.

Kaitstavad avalikud huvid on seevastu kaalukad ja puudutavad nii alaealiste kui ka täiskasvanute tervist. Seetõttu ei ole ühe müügivormi välistamisest tulenev ettevõtlusvabaduse riive eesmärkidega võrreldes ülemäärane. 2. Võrdsuspõhiõigus Pöörduja leiab, et tehnilise vanusekontrolliga automaati koheldakse ebasoodsamalt kui letimüüki, kuigi automaat võib tema hinnangul vanust tõhusamalt kontrollida. Kuid selline võrdlus ei ole siiski täielik. Letimüügi ja automaatmüügi erinevus ei seisne ainult vanuse kontrollimise viisis. Letimüügil toimub tehing kindlaksmääratud müügikohas müüja või teenindaja osalusel, automaatmüük aga loob iseseisva müügikanali, mille puhul tuleb tehniliselt tagada kogu müügiprotsessi ning automaadi asukoha nõuetele vastavus. Seetõttu võib seadusandja neid müügiviise erinevalt reguleerida. Pöördumises nimetatud kioskite, liikuvate müügikohtade, laevade ja lennujaamaalade regulatsioon ei tõenda automaatmüügi põhjendamatut ebavõrdset kohtlemist. Need on seaduses eraldi reguleeritud müügikohad, kus müük ei muutu automaatmüügiks. Erinev kohtlemine põhineb seega müügi korralduslikul viisil, mitte konkreetse ettevõtja isikul. Hasartmänguvaldkonna võrdlus Pöörduja viitab hasartmänguseaduse isikusamasuse kontrollile ning järeldab, et kui elektroonilist ja dokumendipõhist tuvastamist peetakse piisavaks hasartmängude puhul, peab see olema piisav ka tubakatoodete automaatmüügil. See võrdlus ei ole põhiseaduslikkuse hindamisel määrav. Hasartmängukohta sisenemise kontroll ja kauba väljastamine müügiautomaadist on erinevad tegevused, mille riskid, järelevalvemudel ja regulatsiooni eesmärgid ei lange täielikult kokku. Ühes valdkonnas kasutatav isikusamasuse tuvastamine tõendab tehnilise kontrolli võimalikku tõhusust selle konkreetse kontrollietapi puhul, kuid ei kohusta seadusandjat lubama sama tehnoloogia alusel teistsugust müügikanalit teises valdkonnas. Samuti ei ole põhiõiguste võrdsuskontrolli esemeks erinevate seaduste tehniliste lahenduste abstraktne ühetaolisus, vaid see, kas võrreldavaid isikuid või olukordi koheldakse meelevaldselt erinevalt. 3. Omandipõhiõigus ja õigusselgus Keeld võib riivata vähesel määral PS §-s 32 tagatud omandipõhiõigust, kui ettevõtja on soetanud automaadi eesmärgiga müüa selle kaudu tubakatooteid või tubakatootega seonduvaid tooteid. Riive ei ole siiski intensiivne, sest automaati ei võõrandata ega muudeta kasutuskõlbmatuks ning seda saab põhimõtteliselt kasutada muude kaupade müügiks. Norm vastab õigusselguse nõudele. Seaduse tekstist nähtub üheselt, et tubakatoote ja tubakatootega seonduva toote jaemüük müügiautomaadist on keelatud. Asjaolu, et norm ei sisalda tehnoloogiapõhist erandit, ei muuda normi ebaselgeks. Eeltoodust tulenevalt nõustume, et TubS § 22 lõike 2 punktis 2 sätestatud keeld riivab ettevõtlusvabadust, kuid riive on seadusega ette nähtud, teenib kaalukaid tervise- ja alaealiste kaitse eesmärke ning on nende saavutamiseks sobiv. Elektrooniline vanusekontroll on

5

arvestatav alternatiiv alaealisele müügi riski vähendamiseks, kuid see ei saavuta sama ulatuslikult keelu teisi eesmärke ega kujuta endast ilma täiendava regulatsiooni ja järelevalvesüsteemita samaväärselt tõhusat abinõu. Keeld ei välista tubaka- ja seonduvate toodete jaemüüki tervikuna, vaid üksnes ühe müügikanali. Seetõttu on põhjendatud asuda seisukohale, et piirang on vajalik ja mõõdukas ning kooskõlas PS §-dega 11, 12, 31 ja 32. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Anniki Lai asekantsler Lily Mals [email protected] /*Lisaadressaadid: Õiguskantsler

Taotlus õiguskantslerile | lk 1 / 2

Hugo Robin Õigus

Vee tn 1, Märja, 61406 Tartu maakond

[email protected]

Õiguskantsleri Kantselei

Kohtu 8, 15193 Tallinn

[email protected]

28.08.2026

Taotlus tubakaseaduse § 22 lõike 2 punkti 2 põhiseaduspärasuse

kontrollimiseks

1. Taotluse ese

Palun kontrollida, kas tubakaseaduse § 22 lõike 2 punktis 2 sätestatud tingimusteta keeld müüa

tubakatootega seonduvat toodet müügiautomaadist on kooskõlas põhiseaduse §-ga 31 koostoimes §-ga 11

osas, milles see keeld laieneb ka müügiautomaatidele, mis tuvastavad ostja vanuse elektrooniliselt ja asuvad

ruumides, kuhu alaealistel juurdepääs puudub.

2. Vaidlustatav säte ja põhiõiguse riive

Tubakaseaduse § 22 lõike 2 punkti 2 kohaselt on tubakatoote ja tubakatootega seonduva toote jaemüük

müügiautomaadist keelatud. Keeld on sõnastatud tingimusteta ega sõltu sellest, millise vanusekontrolli

automaat tagab või millises ruumis ta paikneb.

Riive seisneb selles, et säte välistab ühe müügivormi täielikult, sealhulgas olukorras, kus see müügivorm

täidab seaduse eesmärki tõendatavalt paremini kui lubatud müügivormid.

3. Piirangu eesmärk ja sobivus

Piirangu eesmärk, milleks on alaealiste juurdepääsu tõkestamine ja tarbimise leviku vähendamine, on

legitiimne ja kaalukas. Eesmärki ma ei vaidlusta.

Keeld on selle eesmärgi saavutamiseks sobiv, kuna vähendab müügikohtade arvu.

4. Vajalikkus

Meede on vajalik üksnes juhul, kui eesmärki ei ole võimalik saavutada isikut vähem koormava vahendiga.

Selline vahend on olemas ja Eesti õiguskorras juba kasutusel.

Hasartmänguseaduse § 37 lõiked 8–10 kohustavad õnnemängu korraldajat tuvastama iga siseneja

isikusamasuse dokumendi alusel, tegema dokumendist koopia ning kandma andmed elektroonilisse

andmekogusse, § 34 lõike 2 kohaselt on õnnemängu mängimine alla 21-aastasel isikul keelatud. Seadusandja

on seega pidanud elektroonilist ja dokumendipõhist vanusekontrolli piisavaks ka valdkonnas, kus kaalul on

sõltuvusriskiga teenus.

Tubakaseadus ei võimalda sama standardit rakendada isegi vabatahtlikult. Ettevõtja, kes soovib kohaldada

letimüügil nõutavast rangemat kontrolli, ei saa seda teha, kuna müügivorm ise on talle tervikuna keelatud.

5. Mõõdukus ja sisuliselt sarnaste olukordade ebavõrdne kohtlemine

Kehtiv regulatsioon kohtleb kahte olukorda nende tegeliku riskiastmega vastupidiselt:

a) müügiautomaat, mis väljastab toote alles pärast ostja vanuse elektroonilist tuvastamist ja säilitab selle

kohta logi, on täielikult keelatud;

b) letimüük, kus kontroll sõltub müüja tähelepanelikkusest ega jäta järelkontrollitavat jälge, on lubatud.

Taotlus õiguskantslerile | lk 2 / 2

Punktis a kirjeldatud müügiviis on alaealiste kaitse seisukohalt objektiivselt tõhusam kui punktis b kirjeldatu.

Regulatsioon keelab neist tõhusama ja lubab nõrgemat.

Sama paragrahv näeb ette erandid müügisaalita müügikohtadele, kioskitele, liikuvatele müügikohtadele ning

laevadele ja lennujaamade kinnistele aladele. Seadusandja on seega müügikoha laadist lähtuvalt juba

diferentseerinud, automaatmüügi puhul on diferentseerimine tegemata.

6. Võrdlev taust

Saksamaal on tubakatoodete automaatmüük lubatud elektroonilise vanusekontrolli tingimusel: kaardipõhine

lukustus muutus kohustuslikuks 1. jaanuaril 2007 ning alates 2009. aastast saavad automaadist osta üksnes

vähemalt 18-aastased isikud. Kuna tegemist on Euroopa Liidu liikmesriigiga, ei tulene tingimusteta keeld

Euroopa Liidu õigusest, vaid on siseriiklik valik.1

7. Kokkuvõte

Ma ei väida, et automaatmüügi piiramine oleks põhiseadusvastane. Küsitav on piirangu tingimusteta ulatus,

see tähendab asjaolu, et keeld hõlmab ka ostja vanust tehniliselt kontrollivaid automaate täisealistele

mõeldud ruumides. Sellises ulatuses ei pruugi keeld olla vajalik ega mõõdukas põhiseaduse § 11 tähenduses.

Palun Teie seisukohta selles küsimuses.

Lugupidamisega

Hugo Robin Õigus

VENDINGVIVENT OÜ registrikood 17584809

[email protected]· 5035808

1 Jugendschutzgesetz (JuSchG) § 10 lg 2 p 2: automaatmüügi keeld ei kohaldu, kui „durch technische Vorrichtungen

oder durch ständige Aufsicht sichergestellt ist, dass Kinder und Jugendliche Tabakwaren … nicht entnehmen können“.

Vanusepiiri tõstis 16 aastalt 18 aastale Gesetz zum Schutz vor den Gefahren des Passivrauchens (20.07.2007, BGBl. I lk

1595) art 3, jõustumisega 01.09.2007; automaatide tehnilise ümberseadistamise tähtaja 01.01.2009 sätestab sama

seaduse art 7 lg 3.

Anniki Lai

Sotsiaalministeerium

Suur-Ameerika 1

10122, Tallinn

[email protected]

07.09.2026 nr 14-8/262068/2607332

Avalduse edastamine

Lugupeetud asekantsler

Edastame Sotsiaalministeeriumile vastamiseks õiguskantslerile esitatud avalduse, milles palutakse

hinnata, kas tubakaseaduse (TubS) § 22 lõike 2 punktis 2 sätestatud keeld müüa tubakatooteid ja

tubakatootega seonduvaid tooteid müügiautomaadist on põhiseadusega kooskõlas ka juhul, kui

müügiautomaat on võimeline kontrollima ostja vanust ning see asub ruumis, kuhu alaealistel

puudub juurdepääs.

Avaldaja küsimus puudutab eelkõige seda, kas müügiautomaadist müügi täielik keeld on praeguste

tehniliste võimaluste juures endiselt põhjendatud. Kuna tegemist on Sotsiaalministeeriumi

vastutusvaldkonda kuuluva küsimusega, palume ministeeriumil avaldajale vastata.

Palume edastada avaldajale saadetava vastuse koopia ka õiguskantslerile. Pärast ministeeriumi

vastusega tutvumist saame vajaduse korral uuesti hinnata, kas avalduses tõstatatud küsimust on

põhjust analüüsida ka õiguskantsleri menetluses.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Evelin Lopman

ettevõtluskeskkonna osakonna juhataja-õiguskantsleri nõunik

õiguskantsleri volitusel

Teadmiseks: avaldaja

Lisa: VENDINGVIVENT OÜ avaldus

Mariann Salomets 693 8410

[email protected]

Hugo Robin Õigus

VENDINGVIVENT OÜ

[email protected]

Teie 28.09.2026 nr

Meie 26.10.2026 nr 14-8/262068/2608962

Tubakatootega seonduvate toodete müügiautomaadist müümise keeld

Lugupeetud Hugo Robin Õigus

Pöördusite uuesti õiguskantsleri poole seoses tubakatoodete ja tubakatootega seonduvate toodete

müügiautomaadist müümise keeluga. Palute nüüd hinnata, kas Eesti Vabariigi põhiseadusega on

kooskõlas tubakaseaduse (TubS) § 22 lõike 2 punkt 2 osas, milles see keelab müüa

müügiautomaadist tubakatootega seonduvaid tooteid juhul, kui automaat asub üksnes täisealistele

mõeldud personaliga ruumis ja kontrollib ostja vanust elektrooniliselt.

Sotsiaalministeerium selgitas Teile edastatud vastuses, et müügiautomaatide keelu eesmärk ei ole

üksnes takistada alaealistel tubaka- ja nikotiinitooteid osta. Keeluga soovitakse vähendada nende

toodete kättesaadavust, vältida täiendavate automaatsete müügikanalite tekkimist ning tagada

müügipiirangute lihtne ja ühetaoline järelevalve. Ministeerium märkis ka, et Eesti on Maailma

Terviseorganisatsiooni (WHO) tubaka tarbimise leviku vähendamise raamkonventsiooniga

ühinemisel deklareerinud, et keelab täielikult tubakamüügiautomaatide kasutuselevõtu.

See, et WHO raamkonventsioon ei hõlma kõiki tubakaseaduses nimetatud tubakatootega

seonduvaid tooteid, ei tähenda, et nende toodete müügiautomaadist müümise keeld oleks

põhiseadusega vastuolus. Ka juhul, kui WHO raamkonventsioon Eestit sellist keeldu kehtestama

ei kohusta, võib Riigikogu piirata nende toodete müügiviise, kui piirangul on õiguspärane eesmärk

ning see on selle eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ja mõõdukas (PS § 11).

Tubakatootega seonduvate toodete müügiautomaadist müümise keeld piirab põhiseaduse §-ga 31

kaitstud ettevõtlusvabadust, mis hõlmab tulu saamise eesmärgil toimuvat tegevust ning ettevõtja

õigust otsustada vabalt oma ettevõtluse üksikasjade üle (Eesti Vabariigi põhiseadus.

Kommenteeritud väljaanne. 5. vlj. Tallinn: Juura 2020, § 31 komm 5). Ettevõtlusvabadus ei ole

siiski piiramatu, sest põhiseaduse järgi on Riigikogule ettevõtluse tingimuste kujundamisel avar

otsustusruum (PS § 31 teine lause).

Riigikohus on leidnud, et ettevõtlusvabaduse piiramiseks piisab igast mõistlikust põhjusest

(RKPJKo 10.05.2002, 3-4-1-3-02, p 14). Piirangu põhjus peab tulenema avalikust huvist või teiste

inimeste õiguste ja vabaduste kaitse vajadusest ning olema kaalukas ja õiguspärane. Mida

tugevamalt piirang ettevõtlusvabadusse sekkub, seda kaalukamad peavad olema seda õigustavad

põhjused.

See, et võimalik on kasutada ettevõtjat vähem piiravat lahendust, ei tähenda veel, et kehtiv piirang

oleks põhiseadusega vastuolus. Piirang ei ole vajalik siis, kui sama eesmärki on võimalik

saavutada mõne teise, ettevõtjat vähem koormava abinõuga, mis on vähemalt sama tõhus. Seega

ei piisa üksnes sellest, et elektroonilise vanusekontrolliga müügiautomaat vähendaks alaealisele

2

müümise ohtu. Hinnata tuleb ka seda, kas selline lahendus täidaks sama tõhusalt piirangu muid

eesmärke.

Õiguskantsler on ka varem leidnud, et rahva tervise kaitse vajadus võib õigustada tubakatoodete

ja nendega seonduvate toodete kättesaadavuse ning müügi piiramist. Riigikogul on tubaka- ja

nikotiinipoliitika kujundamisel avar otsustusruum ning ta võib valida meetmeid, millega

vähendada nende toodete pakkumist, kasutamist ja nähtavust ühiskonnas. Rahva tervise kaitseks

võib piiranguid rakendada ka ennetavalt, kui võimaliku terviseriski kohta ei ole veel täielikku

teadmist või kui abinõu täpset mõju ei ole võimalik ette kindlalt hinnata. Piirang peab siiski olema

taotletava eesmärgi suhtes proportsionaalne (vt 02.04.2025 seisukoht tubakaseaduses ette nähtu

teavitamiskohustus; 01.03.2019 seisukoht E-sigarette puudutavate piirangute põhiseaduspärasus;

12.07.2018 seisukoht tubakatoodete väljapanekukeelu põhiseaduspärasus).

Tubakatootega seonduvate toodete hulka kuuluvad nii tubakatooteid asendavad või nende

tarvitamist jäljendavad tooted kui ka tubakatoodete tarvitamiseks mõeldud tarvikud (vt TubS §

31). Ka nende toodete kättesaadavuse piiramine võib aidata vähendada tubaka- ja nikotiinitoodete

tarvitamist. Seda eesmärki silmas pidades on Riigikogu otsustanud, et müügiautomaadist müümise

keeld laieneb ka neile toodetele.

Praegu ei ole alust arvata, et tubakatootega seonduvate toodete müügiautomaadist müümise keeld

oleks põhiseadusega vastuolus. Selline piirang teenib kaalukat avalikku huvi ning nende toodete

jaemüük on muul viisil jätkuvalt võimalik.

Teie tõstatatud küsimus võib siiski anda põhjust arutada, kas tehnoloogia arengut ja erinevate

toodete omadusi arvestades võiks kaaluda kõnealusest keelust erandite tegemist. See on aga

ennekõike tubakapoliitika kujundamise küsimus, mille üle saab otsustada Riigikogu, arvestades

muu hulgas Eesti rahvusvahelisi kohustusi ja seniseid valikuid tubakatoodete kättesaadavuse

piiramisel. Kui soovite, võite oma ettepaneku Riigikogule esitada.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Olari Koppel

asetäitja-nõunik, õiguskantsleri kantselei direktor

õiguskantsleri ülesannetes

Mariann Salomets 693 8410

[email protected]

Taotlus õiguskantslerile | lk 1 / 2

Hugo Robin Õigus

Vee tn 1, Märja, 61406 Tartu maakond

[email protected]

Õiguskantsleri Kantselei

Kohtu 8, 15193 Tallinn

[email protected]

28.08.2026

Taotlus tubakaseaduse § 22 lõike 2 punkti 2 põhiseaduspärasuse

kontrollimiseks

1. Taotluse ese

Palun kontrollida, kas tubakaseaduse § 22 lõike 2 punktis 2 sätestatud tingimusteta keeld müüa

tubakatootega seonduvat toodet müügiautomaadist on kooskõlas põhiseaduse §-ga 31 koostoimes §-ga 11

osas, milles see keeld laieneb ka müügiautomaatidele, mis tuvastavad ostja vanuse elektrooniliselt ja asuvad

ruumides, kuhu alaealistel juurdepääs puudub.

2. Vaidlustatav säte ja põhiõiguse riive

Tubakaseaduse § 22 lõike 2 punkti 2 kohaselt on tubakatoote ja tubakatootega seonduva toote jaemüük

müügiautomaadist keelatud. Keeld on sõnastatud tingimusteta ega sõltu sellest, millise vanusekontrolli

automaat tagab või millises ruumis ta paikneb.

Riive seisneb selles, et säte välistab ühe müügivormi täielikult, sealhulgas olukorras, kus see müügivorm

täidab seaduse eesmärki tõendatavalt paremini kui lubatud müügivormid.

3. Piirangu eesmärk ja sobivus

Piirangu eesmärk, milleks on alaealiste juurdepääsu tõkestamine ja tarbimise leviku vähendamine, on

legitiimne ja kaalukas. Eesmärki ma ei vaidlusta.

Keeld on selle eesmärgi saavutamiseks sobiv, kuna vähendab müügikohtade arvu.

4. Vajalikkus

Meede on vajalik üksnes juhul, kui eesmärki ei ole võimalik saavutada isikut vähem koormava vahendiga.

Selline vahend on olemas ja Eesti õiguskorras juba kasutusel.

Hasartmänguseaduse § 37 lõiked 8–10 kohustavad õnnemängu korraldajat tuvastama iga siseneja

isikusamasuse dokumendi alusel, tegema dokumendist koopia ning kandma andmed elektroonilisse

andmekogusse, § 34 lõike 2 kohaselt on õnnemängu mängimine alla 21-aastasel isikul keelatud. Seadusandja

on seega pidanud elektroonilist ja dokumendipõhist vanusekontrolli piisavaks ka valdkonnas, kus kaalul on

sõltuvusriskiga teenus.

Tubakaseadus ei võimalda sama standardit rakendada isegi vabatahtlikult. Ettevõtja, kes soovib kohaldada

letimüügil nõutavast rangemat kontrolli, ei saa seda teha, kuna müügivorm ise on talle tervikuna keelatud.

5. Mõõdukus ja sisuliselt sarnaste olukordade ebavõrdne kohtlemine

Kehtiv regulatsioon kohtleb kahte olukorda nende tegeliku riskiastmega vastupidiselt:

a) müügiautomaat, mis väljastab toote alles pärast ostja vanuse elektroonilist tuvastamist ja säilitab selle

kohta logi, on täielikult keelatud;

b) letimüük, kus kontroll sõltub müüja tähelepanelikkusest ega jäta järelkontrollitavat jälge, on lubatud.

Taotlus õiguskantslerile | lk 2 / 2

Punktis a kirjeldatud müügiviis on alaealiste kaitse seisukohalt objektiivselt tõhusam kui punktis b kirjeldatu.

Regulatsioon keelab neist tõhusama ja lubab nõrgemat.

Sama paragrahv näeb ette erandid müügisaalita müügikohtadele, kioskitele, liikuvatele müügikohtadele ning

laevadele ja lennujaamade kinnistele aladele. Seadusandja on seega müügikoha laadist lähtuvalt juba

diferentseerinud, automaatmüügi puhul on diferentseerimine tegemata.

6. Võrdlev taust

Saksamaal on tubakatoodete automaatmüük lubatud elektroonilise vanusekontrolli tingimusel: kaardipõhine

lukustus muutus kohustuslikuks 1. jaanuaril 2007 ning alates 2009. aastast saavad automaadist osta üksnes

vähemalt 18-aastased isikud. Kuna tegemist on Euroopa Liidu liikmesriigiga, ei tulene tingimusteta keeld

Euroopa Liidu õigusest, vaid on siseriiklik valik.1

7. Kokkuvõte

Ma ei väida, et automaatmüügi piiramine oleks põhiseadusvastane. Küsitav on piirangu tingimusteta ulatus,

see tähendab asjaolu, et keeld hõlmab ka ostja vanust tehniliselt kontrollivaid automaate täisealistele

mõeldud ruumides. Sellises ulatuses ei pruugi keeld olla vajalik ega mõõdukas põhiseaduse § 11 tähenduses.

Palun Teie seisukohta selles küsimuses.

Lugupidamisega

Hugo Robin Õigus

VENDINGVIVENT OÜ registrikood 17584809

[email protected]· 5035808

1 Jugendschutzgesetz (JuSchG) § 10 lg 2 p 2: automaatmüügi keeld ei kohaldu, kui „durch technische Vorrichtungen

oder durch ständige Aufsicht sichergestellt ist, dass Kinder und Jugendliche Tabakwaren … nicht entnehmen können“.

Vanusepiiri tõstis 16 aastalt 18 aastale Gesetz zum Schutz vor den Gefahren des Passivrauchens (20.07.2007, BGBl. I lk

1595) art 3, jõustumisega 01.09.2007; automaatide tehnilise ümberseadistamise tähtaja 01.01.2009 sätestab sama

seaduse art 7 lg 3.

Taotlus õiguskantslerile | lk 1 / 2

Hugo Robin Õigus Vee tn 1, Märja, 61406 Tartu maakond [email protected] Õiguskantsleri Kantselei Kohtu 8, 15193 Tallinn [email protected]

28.09.2026 Teie 07.09.2026 nr 14-8/262068/2607332

Täiendav taotlus tubakaseaduse § 22 lõike 2 punkti 2 põhiseaduspärasuse kontrollimiseks

1. Taotluse ese ja täpsustus Edastasite minu 28.08.2026 pöördumise Sotsiaalministeeriumile, kes vastas 23.09.2026 kirjaga nr 1.2-5/2151-2. Palun Teie enda seisukohta, kuna ministeeriumi vastus ei käsitle pöördumise eset täielikult. Ühtlasi kitsendan taotlust. Tubakatoodete (TubS § 3) osas ma taotlust ei jätka. Eesti on WHO tubaka tarbimise leviku vähendamise raamkonventsiooni ratifitseerimisel deklareerinud tubakamüügiautomaatide täieliku keelu ning see kohustus kohaldub põhiseaduse § 123 lõike 2 alusel. Taotlus puudutab üksnes seda, kas TubS § 22 lõike 2 punktis 2 sätestatud keeld on kooskõlas põhiseaduse §-ga 31 koostoimes §-ga 11 osas, milles see hõlmab tubakatootega seonduvaid tooteid (TubS § 31) müügiautomaadist, mis asub täisealistele mõeldud personaliga ruumis ja väljastab toote alles pärast ostja vanuse elektroonilist kontrolli.

2. Ministeeriumi peamine argument ei hõlma taotluse eset Ministeerium toetub esmajoones raamkonventsiooni artikli 16 lõike 5 alusel antud deklaratsioonile. Konventsiooni artikli 1 punkti f järgi on tubakatoode aga üksnes täielikult või osaliselt tubakalehest valmistatud toode.1 Deklaratsioon puudutab tubakamüügiautomaate. TubS § 31 lõike 1 punkti 1 kohaselt on tubakatootega seonduv toode muu hulgas elektrooniline sigaret, taimne suitsetatav toode ja tubakavaba huuletubakas, sõltumata nende nikotiinisisaldusest. Punkti 2 järgi kuuluvad sinna ka sigaretipaberid, -hülsid, filtrid ja piibud. Neis toodetes ei ole tubakalehte ning need ei ole konventsiooni tähenduses tubakatooted. Seega ei tulene seonduvate toodete automaatmüügi keeld rahvusvahelisest kohustusest. Tegemist on siseriikliku valikuga, mille vajalikkust ja mõõdukust tuleb hinnata iseseisvalt. Vastuses on seda vahet käsitlemata jäetud: ministeerium kirjeldab taotluse eset kui tubakatoodete automaatmüügi piirangut, kuigi pöördumise punkt 1 käsitles tubakatootega seonduvaid tooteid.

3. Keeld hõlmab ka nikotiinita tooteid Ministeeriumi esitatud eesmärgid on sõnastatud tubaka- ja nikotiinitoodete kättesaadavuse vähendamisena. Keeld hõlmab aga ka tooteid, milles nikotiini ei ole: nikotiinita e-sigaretid, taimsed suitsetatavad tooted, sigaretipaberid, hülsid ja filtrid. Nende osas ei anna vastus keelu tingimusteta ulatusele põhjendust.

4. Täpsustatud alternatiiv Ministeerium märkis õigustatult, et pöördumises ei olnud vanusekontrolli tehnilist lahendust täpsustatud. Täpsustan, et küsimus puudutab üksnes automaati, mis vastab kõigile järgmistele tingimustele:

a) asub ruumis, kuhu alaealistel juurdepääs puudub ja kus lahtiolekuajal viibib pidevalt personal; b) töötab üksnes selle ruumi lahtiolekuajal; c) väljastab toote alles pärast ostja autentimist ID-kaardi, Mobiil-ID või Smart-ID abil, mis eeldab PIN-koodi sisestamist;

Taotlus õiguskantslerile | lk 2 / 2

d) talletab üksnes vanusekontrolli tulemuse (täisealine: jah/ei) ja ajatempli, mitte ostja isikuandmeid.

Selline lahendus vastab ministeeriumi vastuses esitatud kahtlustele järgmiselt. Teise isiku tuvastusvahendi kasutamine. Autentimine eeldab PIN-koodi, mida kõrvaline isik ei tea. Tuvastusvahendi vabatahtlik edasiandmine on ministeeriumi enda sõnul risk, mis ei ole automaatmüügile ainuomane, ning ka letimüügil ei kontrolli müüja, kellele toode hiljem edasi antakse. Isikuandmete kaitse. Kuna süsteem ei säilita ostja isikut, biomeetrilisi andmeid ega ostude ajalugu, ei teki ministeeriumi kirjeldatud eraelu puutumatuse riivet. Uue müügikanali lisandumine ja ööpäevaringne kättesaadavus. Automaat asub personaliga ruumis ja töötab üksnes selle lahtiolekuajal. See ei loo iseseisvat, järelevalveta müügikohta, vaid asendab müüki kohas, kus toimub niigi kontrollitud teenindus. Järelevalve. Iga väljastuse kohta jääb ajatempliga kirje, mida järelevalveasutus saab kontrollida tagantjärele. Letimüügil on vanusekontrolli järgimist võimalik tuvastada peamiselt kontrolltehinguga (TubS § 332).

Sarnaselt Saksamaa mudelile saaks erandi sõnastada tehnoloogianeutraalsete tingimustena, ilma et seadusandja peaks valima konkreetse tehnilise lahenduse.

5. Vajalikkus ja kaalutlusruum Nõustun, et seadusandjal on tervisekaitse valdkonnas avar hindamisruum. Kaalutlusruum ei vabasta siiski kohustusest põhjendada, miks vähem koormav abinõu ei ole piisav just keelu kõikide hõlmatud toodete osas. Tubakatoodete puhul on see põhjendus olemas rahvusvahelise kohustuse näol. Seonduvate toodete puhul tugineb vastus eelkõige regulatsiooni lihtsusele ja ühetaolisele järelevalvele. Halduslik lihtsus üksi ei saa minu hinnangul õigustada ühe müügivormi täielikku välistamist olukorras, kus alternatiiv on tehniliselt teostatav ja Eesti õiguskorras juba kasutusel. Hasartmänguseadusele viitasin pöördumises selleks, et näidata, et seadusandja on sõltuvusriskiga valdkonnas pidanud elektroonilist ja dokumendipõhist isikutuvastust usaldusväärseks. Tegemist ei ole võrdsuspõhiõiguse argumendiga.

6. Palve Palun Teie seisukohta, kas TubS § 22 lõike 2 punktis 2 sätestatud tingimusteta keeld on punktis 4 kirjeldatud tingimustel toimiva automaatmüügi osas tubakatootega seonduvate toodete puhul vajalik ja mõõdukas põhiseaduse § 11 tähenduses. Kui leiate, et keeld on põhiseadusega kooskõlas, palun hinnangut, kas oleks põhjendatud juhtida seadusandja tähelepanu keelu ulatusele seonduvate toodete osas, eelkõige nikotiinita toodete osas.

Lugupidamisega

Hugo Robin Õigus VENDINGVIVENT OÜ registrikood 17584809 [email protected] · 5035808

Lisa: Sotsiaalministeeriumi 23.09.2026 vastus nr 1.2-5/2151-2

______________________________ 1 WHO tubaka tarbimise leviku vähendamise raamkonventsioon, art 1 p f: tobacco products – “products entirely or partly made of the leaf tobacco as raw material which are manufactured to be used for smoking, sucking, chewing or snuffing”. Art 16 lg 1 p c näeb deklaratsiooni kõrval ette ka alternatiivi tagada, et müügiautomaadid ei ole alaealistele kättesaadavad.

Taotlus õiguskantslerile | lk 1 / 2

Hugo Robin Õigus Vee tn 1, Märja, 61406 Tartu maakond [email protected] Õiguskantsleri Kantselei Kohtu 8, 15193 Tallinn [email protected]

28.09.2026 Teie 07.09.2026 nr 14-8/262068/2607332

Täiendav taotlus tubakaseaduse § 22 lõike 2 punkti 2 põhiseaduspärasuse kontrollimiseks

1. Taotluse ese ja täpsustus Edastasite minu 28.08.2026 pöördumise Sotsiaalministeeriumile, kes vastas 23.09.2026 kirjaga nr 1.2-5/2151-2. Palun Teie enda seisukohta, kuna ministeeriumi vastus ei käsitle pöördumise eset täielikult. Ühtlasi kitsendan taotlust. Tubakatoodete (TubS § 3) osas ma taotlust ei jätka. Eesti on WHO tubaka tarbimise leviku vähendamise raamkonventsiooni ratifitseerimisel deklareerinud tubakamüügiautomaatide täieliku keelu ning see kohustus kohaldub põhiseaduse § 123 lõike 2 alusel. Taotlus puudutab üksnes seda, kas TubS § 22 lõike 2 punktis 2 sätestatud keeld on kooskõlas põhiseaduse §-ga 31 koostoimes §-ga 11 osas, milles see hõlmab tubakatootega seonduvaid tooteid (TubS § 31) müügiautomaadist, mis asub täisealistele mõeldud personaliga ruumis ja väljastab toote alles pärast ostja vanuse elektroonilist kontrolli.

2. Ministeeriumi peamine argument ei hõlma taotluse eset Ministeerium toetub esmajoones raamkonventsiooni artikli 16 lõike 5 alusel antud deklaratsioonile. Konventsiooni artikli 1 punkti f järgi on tubakatoode aga üksnes täielikult või osaliselt tubakalehest valmistatud toode.1 Deklaratsioon puudutab tubakamüügiautomaate. TubS § 31 lõike 1 punkti 1 kohaselt on tubakatootega seonduv toode muu hulgas elektrooniline sigaret, taimne suitsetatav toode ja tubakavaba huuletubakas, sõltumata nende nikotiinisisaldusest. Punkti 2 järgi kuuluvad sinna ka sigaretipaberid, -hülsid, filtrid ja piibud. Neis toodetes ei ole tubakalehte ning need ei ole konventsiooni tähenduses tubakatooted. Seega ei tulene seonduvate toodete automaatmüügi keeld rahvusvahelisest kohustusest. Tegemist on siseriikliku valikuga, mille vajalikkust ja mõõdukust tuleb hinnata iseseisvalt. Vastuses on seda vahet käsitlemata jäetud: ministeerium kirjeldab taotluse eset kui tubakatoodete automaatmüügi piirangut, kuigi pöördumise punkt 1 käsitles tubakatootega seonduvaid tooteid.

3. Keeld hõlmab ka nikotiinita tooteid Ministeeriumi esitatud eesmärgid on sõnastatud tubaka- ja nikotiinitoodete kättesaadavuse vähendamisena. Keeld hõlmab aga ka tooteid, milles nikotiini ei ole: nikotiinita e-sigaretid, taimsed suitsetatavad tooted, sigaretipaberid, hülsid ja filtrid. Nende osas ei anna vastus keelu tingimusteta ulatusele põhjendust.

4. Täpsustatud alternatiiv Ministeerium märkis õigustatult, et pöördumises ei olnud vanusekontrolli tehnilist lahendust täpsustatud. Täpsustan, et küsimus puudutab üksnes automaati, mis vastab kõigile järgmistele tingimustele:

a) asub ruumis, kuhu alaealistel juurdepääs puudub ja kus lahtiolekuajal viibib pidevalt personal; b) töötab üksnes selle ruumi lahtiolekuajal; c) väljastab toote alles pärast ostja autentimist ID-kaardi, Mobiil-ID või Smart-ID abil, mis eeldab PIN-koodi sisestamist;

Taotlus õiguskantslerile | lk 2 / 2

d) talletab üksnes vanusekontrolli tulemuse (täisealine: jah/ei) ja ajatempli, mitte ostja isikuandmeid.

Selline lahendus vastab ministeeriumi vastuses esitatud kahtlustele järgmiselt. Teise isiku tuvastusvahendi kasutamine. Autentimine eeldab PIN-koodi, mida kõrvaline isik ei tea. Tuvastusvahendi vabatahtlik edasiandmine on ministeeriumi enda sõnul risk, mis ei ole automaatmüügile ainuomane, ning ka letimüügil ei kontrolli müüja, kellele toode hiljem edasi antakse. Isikuandmete kaitse. Kuna süsteem ei säilita ostja isikut, biomeetrilisi andmeid ega ostude ajalugu, ei teki ministeeriumi kirjeldatud eraelu puutumatuse riivet. Uue müügikanali lisandumine ja ööpäevaringne kättesaadavus. Automaat asub personaliga ruumis ja töötab üksnes selle lahtiolekuajal. See ei loo iseseisvat, järelevalveta müügikohta, vaid asendab müüki kohas, kus toimub niigi kontrollitud teenindus. Järelevalve. Iga väljastuse kohta jääb ajatempliga kirje, mida järelevalveasutus saab kontrollida tagantjärele. Letimüügil on vanusekontrolli järgimist võimalik tuvastada peamiselt kontrolltehinguga (TubS § 332).

Sarnaselt Saksamaa mudelile saaks erandi sõnastada tehnoloogianeutraalsete tingimustena, ilma et seadusandja peaks valima konkreetse tehnilise lahenduse.

5. Vajalikkus ja kaalutlusruum Nõustun, et seadusandjal on tervisekaitse valdkonnas avar hindamisruum. Kaalutlusruum ei vabasta siiski kohustusest põhjendada, miks vähem koormav abinõu ei ole piisav just keelu kõikide hõlmatud toodete osas. Tubakatoodete puhul on see põhjendus olemas rahvusvahelise kohustuse näol. Seonduvate toodete puhul tugineb vastus eelkõige regulatsiooni lihtsusele ja ühetaolisele järelevalvele. Halduslik lihtsus üksi ei saa minu hinnangul õigustada ühe müügivormi täielikku välistamist olukorras, kus alternatiiv on tehniliselt teostatav ja Eesti õiguskorras juba kasutusel. Hasartmänguseadusele viitasin pöördumises selleks, et näidata, et seadusandja on sõltuvusriskiga valdkonnas pidanud elektroonilist ja dokumendipõhist isikutuvastust usaldusväärseks. Tegemist ei ole võrdsuspõhiõiguse argumendiga.

6. Palve Palun Teie seisukohta, kas TubS § 22 lõike 2 punktis 2 sätestatud tingimusteta keeld on punktis 4 kirjeldatud tingimustel toimiva automaatmüügi osas tubakatootega seonduvate toodete puhul vajalik ja mõõdukas põhiseaduse § 11 tähenduses. Kui leiate, et keeld on põhiseadusega kooskõlas, palun hinnangut, kas oleks põhjendatud juhtida seadusandja tähelepanu keelu ulatusele seonduvate toodete osas, eelkõige nikotiinita toodete osas.

Lugupidamisega

Hugo Robin Õigus VENDINGVIVENT OÜ registrikood 17584809 [email protected] · 5035808

Lisa: Sotsiaalministeeriumi 23.09.2026 vastus nr 1.2-5/2151-2

______________________________ 1 WHO tubaka tarbimise leviku vähendamise raamkonventsioon, art 1 p f: tobacco products – “products entirely or partly made of the leaf tobacco as raw material which are manufactured to be used for smoking, sucking, chewing or snuffing”. Art 16 lg 1 p c näeb deklaratsiooni kõrval ette ka alternatiivi tagada, et müügiautomaadid ei ole alaealistele kättesaadavad.

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 626 9301 / [email protected] / www.sm.ee / Registrikood 70001952

Hugo Robin Õigus VENDINGVIVENT OÜ [email protected]

Teie 07.09.2026 nr 14-8/262068/2607332 Meie 23.09.2026 nr 1.2-5/2151-2

Vastus pöördumisele Lugupeetud Hugo Robin Õigus Õiguskantsleri kantselei edastas Sotsiaalministeeriumile seisukoha kujundamiseks teie pöördumise, milles seate kahtluse alla tubakaseaduse (TubS) § 22 lõike 2 punktis 2 sätestatud tubakatoodete automaatmüügi piirangu, täpsemalt piirangu tingimusteta ulatuse, et keeld hõlmab ka ostja vanust tehniliselt kontrollivaid automaate täisealistele mõeldud ruumides. Selgitame, et Eesti ühinedes Maailma Terviseorganisatsiooni (WHO) tubaka tarbimise leviku vähendamise raamkonventsiooniga on ratifitseerimise seaduse §-ga 2 deklareerinud: Konventsiooni artikli 16 lõike 5 alusel deklareerib Eesti Vabariik, et ta keelab täielikult tubakamüügiautomaatide kasutuselevõtu oma jurisdiktsiooni piires. Siinjuures ei ole vanusekontroll selle keelu ainuke eesmärk, vaid tegemist on ka füüsilise tubakatoodete kättesaadavuse piiramisega. Seda põhjusel, et tubakatooted ei ole tavapärased kaubad, vaid tooted, mis põhjustavad kasutajatele tervisekahju ning enneaegset suremust. Oleme järgnevalt analüüsinud TubS § 22 lõike 2 punkti 2 vastavust põhiseadusele TubS § 22 lõike 2 punkti 2 kohaselt on tubakatoote ja tubakatootega seonduva toote jaemüük müügiautomaadist keelatud. Keeld hõlmab kõiki müügiautomaate sõltumata nende tehnilisest lahendusest või asukohast. TubS-i esmane eesmärk on inimese tervise kaitse (TubS § 1 lg 1 ls 2). 1. Ettevõtlusvabaduse riive Müügiautomaadist jaemüügi keeld riivab Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) §-s 31 tagatud ettevõtlusvabadust, sest piirab ettevõtja õigust otsustada oma majandustegevuse korralduse, müügikanalite ja töökorralduse üle. Ettevõtlusvabadus laieneb PS § 9 lg 2 alusel ka juriidilistele isikutele. Riive on otsene, kuid seda ei saa pidada ettevõtlustegevust välistavaks: ettevõtjal säilib võimalus müüa asjaomaseid tooteid teistes TubS-ga lubatud müügikohtades ja müügivormides. Piirang puudutab ühte võimalikku turustusviisi, mitte õigust tubakatoodete ja nendega seonduvate toodete jaemüügiga üldse tegeleda.

2

PS § 31 on lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigus. Riigikohtu praktika kohaselt võib ettevõtlusvabadust piirata avalikust huvist või teiste isikute õiguste ja vabaduste kaitse vajadusest tuleneval mõistlikul ja õiguspärasel põhjusel. Mida intensiivsem on sekkumine ettevõtlusvabadusse, seda kaalukamad peavad olema seda õigustavad põhjused.

1.1. Piirangu eesmärgid Keelu eesmärk ei piirdu üksnes ostja vanuse kontrollimisega. Piirang on osa tubaka- ja nikotiinitoodete kättesaadavust ja turustamist reguleerivast meetmete kogumist ning selle eesmärgid on:

1. kaitsta alaealisi tubaka- ja nikotiinitoodete eest; 2. vähendada nende toodete füüsilist kättesaadavust; 3. vältida täiendavate automaatsete ja potentsiaalselt pidevalt kasutatavate

müügikohtade tekkimist; 4. tagada, et müük toimub kontrollitavas müügikeskkonnas; 5. võimaldada müügipiirangute tõhusat ja ühetaolist järelevalvet; 6. piirata toodete tavapäraseks tarbekaubaks muutumist ning nende ostmise liigset

mugavust. Tubakaseaduse eesmärgist ja riigi tervisekaitsekohustusest tulenevalt on need põhiseaduslikult õiguspärased eesmärgid. Rahvusvahelises tubakakontrollis käsitatakse müügiautomaatide keelamist eraldi kättesaadavust vähendava abinõuna ning WHO tubaka tarbimise leviku vähendamise raamkonventsiooni artikli 16 rakendamise seires eristatakse nii automaatmüügi täielikku keeldu kui ka automaatide alaealistele ligipääsmatuks muutmist.

1.2. Sobivus

Keeld on nimetatud eesmärkide saavutamiseks sobiv. Müügiautomaatide välistamine hoiab ära uue jaemüügikanali lisandumise, vähendab toodete automaatset kättesaadavust ning välistab olukorra, kus müük toimub ilma müüja või teenindaja vahetu osaluseta. Sobivuse hindamisel ei ole määrav, kas keeld kõrvaldab üksnes alaealiste juurdepääsu või ka kõik täiskasvanute tarbimise juhtumid. Abinõu on sobiv juba siis, kui see aitab eesmärgi saavutamisele kaasa. Pöördumise punktis 3 mööndakse samuti, et keeld on sobiv, kuna vähendab müügikohtade arvu.

1.3. Vajalikkus ja elektroonilise vanusekontrolli alternatiiv Pöörduja keskne argument on, et täielik keeld ei ole vajalik, sest automaadi võiks lubada juhul, kui see kontrollib ostja vanust elektrooniliselt ja asub ruumis, kuhu alaealistel puudub juurdepääs. Pöörduja leiab, et selline süsteem võib kontrollida vanust usaldusväärsemalt kui letimüük ning jätta kontrollitava logi. Tegemist on asjakohase argumendiga ning näitab, et tehniline vanusekontroll võib teatud tingimustel vähendada alaealisele müümise riski. Samas ei tõenda see, et pakutud lahendus oleks keelu kõigi eesmärkide saavutamisel sama tõhus. Esiteks lahendab elektrooniline vanusekontroll peamiselt ostu algatava isiku vanuse tuvastamise küsimust. See ei vähenda automaatsete müügikohtade lisandumist ega täiskasvanutele toodete kättesaadavuse ja ostumugavuse suurenemist. Samuti ei kõrvalda see täielikult võimalust, et tuvastamisvahendit kasutab või toote annab alaealisele teine isik. Viimased riskid ei ole automaatmüügile ainuomased, kuid tehniline vanusekontroll neid iseenesest ei lahenda.

3

Teiseks eeldaks erandi tegemine terviklikku tehnilist ja haldusõiguslikku raamistikku. Reguleerida tuleks vähemalt aktsepteeritavad tuvastamisvahendid, süsteemi töökindlus, tõrkerežiimid, audit, sertifitseerimine, järelevalveasutuse ligipääs kontrollandmetele, automaadi asukoha nõuded ning rikkumise tagajärjed. Kui süsteem talletaks ostjate identiteedi või ostutehingute logisid, tekiks lisaks PS § 26 (eraelupuutumatus) ja isikuandmete kaitse nõuetest tulenev vajadus määrata andmete töötlemise eesmärk, õiguslik alus, koosseis, säilitustähtaeg, juurdepääs ja turvameetmed.Ehk vanusetuvastust tuleks rakendada riskipõhiselt ja viisil, mis ei põhjusta ülemäärast privaatsusriivet. Nagu pöördumises märgite, kinnitab Saksamaa lahendus, et automaatmüüki on võimalik reguleerida ka erandipõhiselt: Saksamaa noortekaitseseaduse (Jugendschutzgesetz (JuSchG)) § 10 lg 2 järgi ei kohaldata automaatmüügi keeldu, kui automaat asub lastele ja noortele ligipääsmatus kohas või tehniliste vahendite või pideva järelevalvega on tagatud, et nad toodet automaadist ei saa. See võrdlus näitab alternatiivse mudeli olemasolu, kuid mitte seda, et Eesti põhiseadus kohustaks valima sama mudeli. Tegemist on õigusvõrdlusliku näitega, mitte Eesti põhiseaduslikkuse kontrolli määrava alusega. Liikmesriikide erinevad regulatiivsed valikud võivad kõik jääda lubatud kaalutlusruumi piiridesse, kui nende eesmärgid ja mõjud on proportsionaalsed. Pöördumises ei ole täpsustatud, millise tehnilise lahendusega vanusekontroll toimuks. Pelgalt vanusenõude kontrollimine ei pruugi tagada, et toodet ostab sama isik, kelle andmete alusel vanusekontroll tehti. Kui süsteem kontrollib üksnes dokumenti, kaarti või digitaalset identiteeti, ei pruugi olla välistatud nende kasutamine teise isiku poolt. Kui süsteem omakorda hõlmaks isiku biomeetrilist tuvastamist või dokumendi ja näokujutise võrdlemist, kaasneks sellega täiendav eraelu puutumatuse ja isikuandmete kaitse riive ning sõltuvalt lahendusest võib tekkida vajadus reguleerida põhjalikult töödeldavaid andmeid, säilitamist, turvameetmeid ja järelevalvet. Isegi kui eeldada, et automaat suudab vanuse ja isiku eksimatult tuvastada, ei piirdu seaduse eesmärk üksnes vanusekontrolliga. Seadusandja eesmärk on samuti vähendada tubaka- ja nikotiinitoodete kättesaadavust, piirata automaatsete müügikanalite kasutamist ning tagada lihtne ja ühetaoline järelevalve. Elektroonilise tuvastusega automaat lahendab üksnes osa neist eesmärkidest. Seetõttu ei ole kirjeldatud lahendus pelgalt olemasolevast keelust vähem koormav võrdväärne abinõu. Tegemist oleks teistsuguse regulatsioonimudeliga, mis vähendaks automaatmüüja ettevõtlusvabaduse riivet, kuid suurendaks kättesaadavust, aga ka järelevalvekoormust ning looks ostjate andmekaitsega seotud riived ja riskid. Kolmandaks on seadusandjal tubaka- ja nikotiinitoodete kättesaadavuse ning terviseriskide reguleerimisel avar hindamisruum. Kui alternatiivi samaväärne tõhusus sõltub tehnilistest, käitumuslikest ja järelevalvelistest eeldustest, ei pea seadusandja valima ettevõtjale soodsamat lahendust üksnes seetõttu, et see on tehniliselt võimalik. Vajalikkuse hindamisel võib arvestada ka regulatsiooni lihtsat kontrollitavust, ühetaolist kohaldamist ja kõrvalehoidmise riski.

1.4. Mõõdukus Keeld on mõõdukas kitsamas tähenduses. Ettevõtja huvi kasutada tööjõukulusid vähendavat ja ööpäevaringset müügikanalit on kaitstud PS §-ga 31, kuid sellele vastanduvad inimeste tervise kaitse, alaealiste kaitse, sõltuvust tekitavate toodete kättesaadavuse vähendamine ja tõhusa järelevalve huvi.

4

Riive intensiivsust vähendab asjaolu, et:

 keelatud ei ole asjaomaste toodete jaemüük tervikuna;  ettevõtja võib kasutada seadusega lubatud müügikohti;  automaati võib kasutada muude kaupade müügiks;  keeld kehtib kõigile turuosalistele ühetaoliselt;  sellega ei kaasne loa äravõtmist ega ettevõtte tegevuse lõpetamist.

Kaitstavad avalikud huvid on seevastu kaalukad ja puudutavad nii alaealiste kui ka täiskasvanute tervist. Seetõttu ei ole ühe müügivormi välistamisest tulenev ettevõtlusvabaduse riive eesmärkidega võrreldes ülemäärane. 2. Võrdsuspõhiõigus Pöörduja leiab, et tehnilise vanusekontrolliga automaati koheldakse ebasoodsamalt kui letimüüki, kuigi automaat võib tema hinnangul vanust tõhusamalt kontrollida. Kuid selline võrdlus ei ole siiski täielik. Letimüügi ja automaatmüügi erinevus ei seisne ainult vanuse kontrollimise viisis. Letimüügil toimub tehing kindlaksmääratud müügikohas müüja või teenindaja osalusel, automaatmüük aga loob iseseisva müügikanali, mille puhul tuleb tehniliselt tagada kogu müügiprotsessi ning automaadi asukoha nõuetele vastavus. Seetõttu võib seadusandja neid müügiviise erinevalt reguleerida. Pöördumises nimetatud kioskite, liikuvate müügikohtade, laevade ja lennujaamaalade regulatsioon ei tõenda automaatmüügi põhjendamatut ebavõrdset kohtlemist. Need on seaduses eraldi reguleeritud müügikohad, kus müük ei muutu automaatmüügiks. Erinev kohtlemine põhineb seega müügi korralduslikul viisil, mitte konkreetse ettevõtja isikul. Hasartmänguvaldkonna võrdlus Pöörduja viitab hasartmänguseaduse isikusamasuse kontrollile ning järeldab, et kui elektroonilist ja dokumendipõhist tuvastamist peetakse piisavaks hasartmängude puhul, peab see olema piisav ka tubakatoodete automaatmüügil. See võrdlus ei ole põhiseaduslikkuse hindamisel määrav. Hasartmängukohta sisenemise kontroll ja kauba väljastamine müügiautomaadist on erinevad tegevused, mille riskid, järelevalvemudel ja regulatsiooni eesmärgid ei lange täielikult kokku. Ühes valdkonnas kasutatav isikusamasuse tuvastamine tõendab tehnilise kontrolli võimalikku tõhusust selle konkreetse kontrollietapi puhul, kuid ei kohusta seadusandjat lubama sama tehnoloogia alusel teistsugust müügikanalit teises valdkonnas. Samuti ei ole põhiõiguste võrdsuskontrolli esemeks erinevate seaduste tehniliste lahenduste abstraktne ühetaolisus, vaid see, kas võrreldavaid isikuid või olukordi koheldakse meelevaldselt erinevalt. 3. Omandipõhiõigus ja õigusselgus Keeld võib riivata vähesel määral PS §-s 32 tagatud omandipõhiõigust, kui ettevõtja on soetanud automaadi eesmärgiga müüa selle kaudu tubakatooteid või tubakatootega seonduvaid tooteid. Riive ei ole siiski intensiivne, sest automaati ei võõrandata ega muudeta kasutuskõlbmatuks ning seda saab põhimõtteliselt kasutada muude kaupade müügiks. Norm vastab õigusselguse nõudele. Seaduse tekstist nähtub üheselt, et tubakatoote ja tubakatootega seonduva toote jaemüük müügiautomaadist on keelatud. Asjaolu, et norm ei sisalda tehnoloogiapõhist erandit, ei muuda normi ebaselgeks. Eeltoodust tulenevalt nõustume, et TubS § 22 lõike 2 punktis 2 sätestatud keeld riivab ettevõtlusvabadust, kuid riive on seadusega ette nähtud, teenib kaalukaid tervise- ja alaealiste kaitse eesmärke ning on nende saavutamiseks sobiv. Elektrooniline vanusekontroll on

5

arvestatav alternatiiv alaealisele müügi riski vähendamiseks, kuid see ei saavuta sama ulatuslikult keelu teisi eesmärke ega kujuta endast ilma täiendava regulatsiooni ja järelevalvesüsteemita samaväärselt tõhusat abinõu. Keeld ei välista tubaka- ja seonduvate toodete jaemüüki tervikuna, vaid üksnes ühe müügikanali. Seetõttu on põhjendatud asuda seisukohale, et piirang on vajalik ja mõõdukas ning kooskõlas PS §-dega 11, 12, 31 ja 32. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Anniki Lai asekantsler Lily Mals [email protected] /*Lisaadressaadid: Õiguskantsler

Anniki Lai

Sotsiaalministeerium

Suur-Ameerika 1

10122, Tallinn

[email protected]

07.09.2026 nr 14-8/262068/2607332

Avalduse edastamine

Lugupeetud asekantsler

Edastame Sotsiaalministeeriumile vastamiseks õiguskantslerile esitatud avalduse, milles palutakse

hinnata, kas tubakaseaduse (TubS) § 22 lõike 2 punktis 2 sätestatud keeld müüa tubakatooteid ja

tubakatootega seonduvaid tooteid müügiautomaadist on põhiseadusega kooskõlas ka juhul, kui

müügiautomaat on võimeline kontrollima ostja vanust ning see asub ruumis, kuhu alaealistel

puudub juurdepääs.

Avaldaja küsimus puudutab eelkõige seda, kas müügiautomaadist müügi täielik keeld on praeguste

tehniliste võimaluste juures endiselt põhjendatud. Kuna tegemist on Sotsiaalministeeriumi

vastutusvaldkonda kuuluva küsimusega, palume ministeeriumil avaldajale vastata.

Palume edastada avaldajale saadetava vastuse koopia ka õiguskantslerile. Pärast ministeeriumi

vastusega tutvumist saame vajaduse korral uuesti hinnata, kas avalduses tõstatatud küsimust on

põhjust analüüsida ka õiguskantsleri menetluses.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Evelin Lopman

ettevõtluskeskkonna osakonna juhataja-õiguskantsleri nõunik

õiguskantsleri volitusel

Teadmiseks: avaldaja

Lisa: VENDINGVIVENT OÜ avaldus

Mariann Salomets 693 8410

[email protected]

Hugo Robin Õigus

VENDINGVIVENT OÜ

[email protected]

Teie 28.09.2026 nr

Meie 26.10.2026 nr 14-8/262068/2608962

Tubakatootega seonduvate toodete müügiautomaadist müümise keeld

Lugupeetud Hugo Robin Õigus

Pöördusite uuesti õiguskantsleri poole seoses tubakatoodete ja tubakatootega seonduvate toodete

müügiautomaadist müümise keeluga. Palute nüüd hinnata, kas Eesti Vabariigi põhiseadusega on

kooskõlas tubakaseaduse (TubS) § 22 lõike 2 punkt 2 osas, milles see keelab müüa

müügiautomaadist tubakatootega seonduvaid tooteid juhul, kui automaat asub üksnes täisealistele

mõeldud personaliga ruumis ja kontrollib ostja vanust elektrooniliselt.

Sotsiaalministeerium selgitas Teile edastatud vastuses, et müügiautomaatide keelu eesmärk ei ole

üksnes takistada alaealistel tubaka- ja nikotiinitooteid osta. Keeluga soovitakse vähendada nende

toodete kättesaadavust, vältida täiendavate automaatsete müügikanalite tekkimist ning tagada

müügipiirangute lihtne ja ühetaoline järelevalve. Ministeerium märkis ka, et Eesti on Maailma

Terviseorganisatsiooni (WHO) tubaka tarbimise leviku vähendamise raamkonventsiooniga

ühinemisel deklareerinud, et keelab täielikult tubakamüügiautomaatide kasutuselevõtu.

See, et WHO raamkonventsioon ei hõlma kõiki tubakaseaduses nimetatud tubakatootega

seonduvaid tooteid, ei tähenda, et nende toodete müügiautomaadist müümise keeld oleks

põhiseadusega vastuolus. Ka juhul, kui WHO raamkonventsioon Eestit sellist keeldu kehtestama

ei kohusta, võib Riigikogu piirata nende toodete müügiviise, kui piirangul on õiguspärane eesmärk

ning see on selle eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ja mõõdukas (PS § 11).

Tubakatootega seonduvate toodete müügiautomaadist müümise keeld piirab põhiseaduse §-ga 31

kaitstud ettevõtlusvabadust, mis hõlmab tulu saamise eesmärgil toimuvat tegevust ning ettevõtja

õigust otsustada vabalt oma ettevõtluse üksikasjade üle (Eesti Vabariigi põhiseadus.

Kommenteeritud väljaanne. 5. vlj. Tallinn: Juura 2020, § 31 komm 5). Ettevõtlusvabadus ei ole

siiski piiramatu, sest põhiseaduse järgi on Riigikogule ettevõtluse tingimuste kujundamisel avar

otsustusruum (PS § 31 teine lause).

Riigikohus on leidnud, et ettevõtlusvabaduse piiramiseks piisab igast mõistlikust põhjusest

(RKPJKo 10.05.2002, 3-4-1-3-02, p 14). Piirangu põhjus peab tulenema avalikust huvist või teiste

inimeste õiguste ja vabaduste kaitse vajadusest ning olema kaalukas ja õiguspärane. Mida

tugevamalt piirang ettevõtlusvabadusse sekkub, seda kaalukamad peavad olema seda õigustavad

põhjused.

See, et võimalik on kasutada ettevõtjat vähem piiravat lahendust, ei tähenda veel, et kehtiv piirang

oleks põhiseadusega vastuolus. Piirang ei ole vajalik siis, kui sama eesmärki on võimalik

saavutada mõne teise, ettevõtjat vähem koormava abinõuga, mis on vähemalt sama tõhus. Seega

ei piisa üksnes sellest, et elektroonilise vanusekontrolliga müügiautomaat vähendaks alaealisele

2

müümise ohtu. Hinnata tuleb ka seda, kas selline lahendus täidaks sama tõhusalt piirangu muid

eesmärke.

Õiguskantsler on ka varem leidnud, et rahva tervise kaitse vajadus võib õigustada tubakatoodete

ja nendega seonduvate toodete kättesaadavuse ning müügi piiramist. Riigikogul on tubaka- ja

nikotiinipoliitika kujundamisel avar otsustusruum ning ta võib valida meetmeid, millega

vähendada nende toodete pakkumist, kasutamist ja nähtavust ühiskonnas. Rahva tervise kaitseks

võib piiranguid rakendada ka ennetavalt, kui võimaliku terviseriski kohta ei ole veel täielikku

teadmist või kui abinõu täpset mõju ei ole võimalik ette kindlalt hinnata. Piirang peab siiski olema

taotletava eesmärgi suhtes proportsionaalne (vt 02.04.2025 seisukoht tubakaseaduses ette nähtu

teavitamiskohustus; 01.03.2019 seisukoht E-sigarette puudutavate piirangute põhiseaduspärasus;

12.07.2018 seisukoht tubakatoodete väljapanekukeelu põhiseaduspärasus).

Tubakatootega seonduvate toodete hulka kuuluvad nii tubakatooteid asendavad või nende

tarvitamist jäljendavad tooted kui ka tubakatoodete tarvitamiseks mõeldud tarvikud (vt TubS §

31). Ka nende toodete kättesaadavuse piiramine võib aidata vähendada tubaka- ja nikotiinitoodete

tarvitamist. Seda eesmärki silmas pidades on Riigikogu otsustanud, et müügiautomaadist müümise

keeld laieneb ka neile toodetele.

Praegu ei ole alust arvata, et tubakatootega seonduvate toodete müügiautomaadist müümise keeld

oleks põhiseadusega vastuolus. Selline piirang teenib kaalukat avalikku huvi ning nende toodete

jaemüük on muul viisil jätkuvalt võimalik.

Teie tõstatatud küsimus võib siiski anda põhjust arutada, kas tehnoloogia arengut ja erinevate

toodete omadusi arvestades võiks kaaluda kõnealusest keelust erandite tegemist. See on aga

ennekõike tubakapoliitika kujundamise küsimus, mille üle saab otsustada Riigikogu, arvestades

muu hulgas Eesti rahvusvahelisi kohustusi ja seniseid valikuid tubakatoodete kättesaadavuse

piiramisel. Kui soovite, võite oma ettepaneku Riigikogule esitada.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Olari Koppel

asetäitja-nõunik, õiguskantsleri kantselei direktor

õiguskantsleri ülesannetes

Mariann Salomets 693 8410

[email protected]

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 626 9301 / [email protected] / www.sm.ee / Registrikood 70001952

Hugo Robin Õigus VENDINGVIVENT OÜ [email protected]

Teie 07.09.2026 nr 14-8/262068/2607332 Meie 23.09.2026 nr 1.2-5/2151-2

Vastus pöördumisele Lugupeetud Hugo Robin Õigus Õiguskantsleri kantselei edastas Sotsiaalministeeriumile seisukoha kujundamiseks teie pöördumise, milles seate kahtluse alla tubakaseaduse (TubS) § 22 lõike 2 punktis 2 sätestatud tubakatoodete automaatmüügi piirangu, täpsemalt piirangu tingimusteta ulatuse, et keeld hõlmab ka ostja vanust tehniliselt kontrollivaid automaate täisealistele mõeldud ruumides. Selgitame, et Eesti ühinedes Maailma Terviseorganisatsiooni (WHO) tubaka tarbimise leviku vähendamise raamkonventsiooniga on ratifitseerimise seaduse §-ga 2 deklareerinud: Konventsiooni artikli 16 lõike 5 alusel deklareerib Eesti Vabariik, et ta keelab täielikult tubakamüügiautomaatide kasutuselevõtu oma jurisdiktsiooni piires. Siinjuures ei ole vanusekontroll selle keelu ainuke eesmärk, vaid tegemist on ka füüsilise tubakatoodete kättesaadavuse piiramisega. Seda põhjusel, et tubakatooted ei ole tavapärased kaubad, vaid tooted, mis põhjustavad kasutajatele tervisekahju ning enneaegset suremust. Oleme järgnevalt analüüsinud TubS § 22 lõike 2 punkti 2 vastavust põhiseadusele TubS § 22 lõike 2 punkti 2 kohaselt on tubakatoote ja tubakatootega seonduva toote jaemüük müügiautomaadist keelatud. Keeld hõlmab kõiki müügiautomaate sõltumata nende tehnilisest lahendusest või asukohast. TubS-i esmane eesmärk on inimese tervise kaitse (TubS § 1 lg 1 ls 2). 1. Ettevõtlusvabaduse riive Müügiautomaadist jaemüügi keeld riivab Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) §-s 31 tagatud ettevõtlusvabadust, sest piirab ettevõtja õigust otsustada oma majandustegevuse korralduse, müügikanalite ja töökorralduse üle. Ettevõtlusvabadus laieneb PS § 9 lg 2 alusel ka juriidilistele isikutele. Riive on otsene, kuid seda ei saa pidada ettevõtlustegevust välistavaks: ettevõtjal säilib võimalus müüa asjaomaseid tooteid teistes TubS-ga lubatud müügikohtades ja müügivormides. Piirang puudutab ühte võimalikku turustusviisi, mitte õigust tubakatoodete ja nendega seonduvate toodete jaemüügiga üldse tegeleda.

2

PS § 31 on lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigus. Riigikohtu praktika kohaselt võib ettevõtlusvabadust piirata avalikust huvist või teiste isikute õiguste ja vabaduste kaitse vajadusest tuleneval mõistlikul ja õiguspärasel põhjusel. Mida intensiivsem on sekkumine ettevõtlusvabadusse, seda kaalukamad peavad olema seda õigustavad põhjused.

1.1. Piirangu eesmärgid Keelu eesmärk ei piirdu üksnes ostja vanuse kontrollimisega. Piirang on osa tubaka- ja nikotiinitoodete kättesaadavust ja turustamist reguleerivast meetmete kogumist ning selle eesmärgid on:

1. kaitsta alaealisi tubaka- ja nikotiinitoodete eest; 2. vähendada nende toodete füüsilist kättesaadavust; 3. vältida täiendavate automaatsete ja potentsiaalselt pidevalt kasutatavate

müügikohtade tekkimist; 4. tagada, et müük toimub kontrollitavas müügikeskkonnas; 5. võimaldada müügipiirangute tõhusat ja ühetaolist järelevalvet; 6. piirata toodete tavapäraseks tarbekaubaks muutumist ning nende ostmise liigset

mugavust. Tubakaseaduse eesmärgist ja riigi tervisekaitsekohustusest tulenevalt on need põhiseaduslikult õiguspärased eesmärgid. Rahvusvahelises tubakakontrollis käsitatakse müügiautomaatide keelamist eraldi kättesaadavust vähendava abinõuna ning WHO tubaka tarbimise leviku vähendamise raamkonventsiooni artikli 16 rakendamise seires eristatakse nii automaatmüügi täielikku keeldu kui ka automaatide alaealistele ligipääsmatuks muutmist.

1.2. Sobivus

Keeld on nimetatud eesmärkide saavutamiseks sobiv. Müügiautomaatide välistamine hoiab ära uue jaemüügikanali lisandumise, vähendab toodete automaatset kättesaadavust ning välistab olukorra, kus müük toimub ilma müüja või teenindaja vahetu osaluseta. Sobivuse hindamisel ei ole määrav, kas keeld kõrvaldab üksnes alaealiste juurdepääsu või ka kõik täiskasvanute tarbimise juhtumid. Abinõu on sobiv juba siis, kui see aitab eesmärgi saavutamisele kaasa. Pöördumise punktis 3 mööndakse samuti, et keeld on sobiv, kuna vähendab müügikohtade arvu.

1.3. Vajalikkus ja elektroonilise vanusekontrolli alternatiiv Pöörduja keskne argument on, et täielik keeld ei ole vajalik, sest automaadi võiks lubada juhul, kui see kontrollib ostja vanust elektrooniliselt ja asub ruumis, kuhu alaealistel puudub juurdepääs. Pöörduja leiab, et selline süsteem võib kontrollida vanust usaldusväärsemalt kui letimüük ning jätta kontrollitava logi. Tegemist on asjakohase argumendiga ning näitab, et tehniline vanusekontroll võib teatud tingimustel vähendada alaealisele müümise riski. Samas ei tõenda see, et pakutud lahendus oleks keelu kõigi eesmärkide saavutamisel sama tõhus. Esiteks lahendab elektrooniline vanusekontroll peamiselt ostu algatava isiku vanuse tuvastamise küsimust. See ei vähenda automaatsete müügikohtade lisandumist ega täiskasvanutele toodete kättesaadavuse ja ostumugavuse suurenemist. Samuti ei kõrvalda see täielikult võimalust, et tuvastamisvahendit kasutab või toote annab alaealisele teine isik. Viimased riskid ei ole automaatmüügile ainuomased, kuid tehniline vanusekontroll neid iseenesest ei lahenda.

3

Teiseks eeldaks erandi tegemine terviklikku tehnilist ja haldusõiguslikku raamistikku. Reguleerida tuleks vähemalt aktsepteeritavad tuvastamisvahendid, süsteemi töökindlus, tõrkerežiimid, audit, sertifitseerimine, järelevalveasutuse ligipääs kontrollandmetele, automaadi asukoha nõuded ning rikkumise tagajärjed. Kui süsteem talletaks ostjate identiteedi või ostutehingute logisid, tekiks lisaks PS § 26 (eraelupuutumatus) ja isikuandmete kaitse nõuetest tulenev vajadus määrata andmete töötlemise eesmärk, õiguslik alus, koosseis, säilitustähtaeg, juurdepääs ja turvameetmed.Ehk vanusetuvastust tuleks rakendada riskipõhiselt ja viisil, mis ei põhjusta ülemäärast privaatsusriivet. Nagu pöördumises märgite, kinnitab Saksamaa lahendus, et automaatmüüki on võimalik reguleerida ka erandipõhiselt: Saksamaa noortekaitseseaduse (Jugendschutzgesetz (JuSchG)) § 10 lg 2 järgi ei kohaldata automaatmüügi keeldu, kui automaat asub lastele ja noortele ligipääsmatus kohas või tehniliste vahendite või pideva järelevalvega on tagatud, et nad toodet automaadist ei saa. See võrdlus näitab alternatiivse mudeli olemasolu, kuid mitte seda, et Eesti põhiseadus kohustaks valima sama mudeli. Tegemist on õigusvõrdlusliku näitega, mitte Eesti põhiseaduslikkuse kontrolli määrava alusega. Liikmesriikide erinevad regulatiivsed valikud võivad kõik jääda lubatud kaalutlusruumi piiridesse, kui nende eesmärgid ja mõjud on proportsionaalsed. Pöördumises ei ole täpsustatud, millise tehnilise lahendusega vanusekontroll toimuks. Pelgalt vanusenõude kontrollimine ei pruugi tagada, et toodet ostab sama isik, kelle andmete alusel vanusekontroll tehti. Kui süsteem kontrollib üksnes dokumenti, kaarti või digitaalset identiteeti, ei pruugi olla välistatud nende kasutamine teise isiku poolt. Kui süsteem omakorda hõlmaks isiku biomeetrilist tuvastamist või dokumendi ja näokujutise võrdlemist, kaasneks sellega täiendav eraelu puutumatuse ja isikuandmete kaitse riive ning sõltuvalt lahendusest võib tekkida vajadus reguleerida põhjalikult töödeldavaid andmeid, säilitamist, turvameetmeid ja järelevalvet. Isegi kui eeldada, et automaat suudab vanuse ja isiku eksimatult tuvastada, ei piirdu seaduse eesmärk üksnes vanusekontrolliga. Seadusandja eesmärk on samuti vähendada tubaka- ja nikotiinitoodete kättesaadavust, piirata automaatsete müügikanalite kasutamist ning tagada lihtne ja ühetaoline järelevalve. Elektroonilise tuvastusega automaat lahendab üksnes osa neist eesmärkidest. Seetõttu ei ole kirjeldatud lahendus pelgalt olemasolevast keelust vähem koormav võrdväärne abinõu. Tegemist oleks teistsuguse regulatsioonimudeliga, mis vähendaks automaatmüüja ettevõtlusvabaduse riivet, kuid suurendaks kättesaadavust, aga ka järelevalvekoormust ning looks ostjate andmekaitsega seotud riived ja riskid. Kolmandaks on seadusandjal tubaka- ja nikotiinitoodete kättesaadavuse ning terviseriskide reguleerimisel avar hindamisruum. Kui alternatiivi samaväärne tõhusus sõltub tehnilistest, käitumuslikest ja järelevalvelistest eeldustest, ei pea seadusandja valima ettevõtjale soodsamat lahendust üksnes seetõttu, et see on tehniliselt võimalik. Vajalikkuse hindamisel võib arvestada ka regulatsiooni lihtsat kontrollitavust, ühetaolist kohaldamist ja kõrvalehoidmise riski.

1.4. Mõõdukus Keeld on mõõdukas kitsamas tähenduses. Ettevõtja huvi kasutada tööjõukulusid vähendavat ja ööpäevaringset müügikanalit on kaitstud PS §-ga 31, kuid sellele vastanduvad inimeste tervise kaitse, alaealiste kaitse, sõltuvust tekitavate toodete kättesaadavuse vähendamine ja tõhusa järelevalve huvi.

4

Riive intensiivsust vähendab asjaolu, et:

 keelatud ei ole asjaomaste toodete jaemüük tervikuna;  ettevõtja võib kasutada seadusega lubatud müügikohti;  automaati võib kasutada muude kaupade müügiks;  keeld kehtib kõigile turuosalistele ühetaoliselt;  sellega ei kaasne loa äravõtmist ega ettevõtte tegevuse lõpetamist.

Kaitstavad avalikud huvid on seevastu kaalukad ja puudutavad nii alaealiste kui ka täiskasvanute tervist. Seetõttu ei ole ühe müügivormi välistamisest tulenev ettevõtlusvabaduse riive eesmärkidega võrreldes ülemäärane. 2. Võrdsuspõhiõigus Pöörduja leiab, et tehnilise vanusekontrolliga automaati koheldakse ebasoodsamalt kui letimüüki, kuigi automaat võib tema hinnangul vanust tõhusamalt kontrollida. Kuid selline võrdlus ei ole siiski täielik. Letimüügi ja automaatmüügi erinevus ei seisne ainult vanuse kontrollimise viisis. Letimüügil toimub tehing kindlaksmääratud müügikohas müüja või teenindaja osalusel, automaatmüük aga loob iseseisva müügikanali, mille puhul tuleb tehniliselt tagada kogu müügiprotsessi ning automaadi asukoha nõuetele vastavus. Seetõttu võib seadusandja neid müügiviise erinevalt reguleerida. Pöördumises nimetatud kioskite, liikuvate müügikohtade, laevade ja lennujaamaalade regulatsioon ei tõenda automaatmüügi põhjendamatut ebavõrdset kohtlemist. Need on seaduses eraldi reguleeritud müügikohad, kus müük ei muutu automaatmüügiks. Erinev kohtlemine põhineb seega müügi korralduslikul viisil, mitte konkreetse ettevõtja isikul. Hasartmänguvaldkonna võrdlus Pöörduja viitab hasartmänguseaduse isikusamasuse kontrollile ning järeldab, et kui elektroonilist ja dokumendipõhist tuvastamist peetakse piisavaks hasartmängude puhul, peab see olema piisav ka tubakatoodete automaatmüügil. See võrdlus ei ole põhiseaduslikkuse hindamisel määrav. Hasartmängukohta sisenemise kontroll ja kauba väljastamine müügiautomaadist on erinevad tegevused, mille riskid, järelevalvemudel ja regulatsiooni eesmärgid ei lange täielikult kokku. Ühes valdkonnas kasutatav isikusamasuse tuvastamine tõendab tehnilise kontrolli võimalikku tõhusust selle konkreetse kontrollietapi puhul, kuid ei kohusta seadusandjat lubama sama tehnoloogia alusel teistsugust müügikanalit teises valdkonnas. Samuti ei ole põhiõiguste võrdsuskontrolli esemeks erinevate seaduste tehniliste lahenduste abstraktne ühetaolisus, vaid see, kas võrreldavaid isikuid või olukordi koheldakse meelevaldselt erinevalt. 3. Omandipõhiõigus ja õigusselgus Keeld võib riivata vähesel määral PS §-s 32 tagatud omandipõhiõigust, kui ettevõtja on soetanud automaadi eesmärgiga müüa selle kaudu tubakatooteid või tubakatootega seonduvaid tooteid. Riive ei ole siiski intensiivne, sest automaati ei võõrandata ega muudeta kasutuskõlbmatuks ning seda saab põhimõtteliselt kasutada muude kaupade müügiks. Norm vastab õigusselguse nõudele. Seaduse tekstist nähtub üheselt, et tubakatoote ja tubakatootega seonduva toote jaemüük müügiautomaadist on keelatud. Asjaolu, et norm ei sisalda tehnoloogiapõhist erandit, ei muuda normi ebaselgeks. Eeltoodust tulenevalt nõustume, et TubS § 22 lõike 2 punktis 2 sätestatud keeld riivab ettevõtlusvabadust, kuid riive on seadusega ette nähtud, teenib kaalukaid tervise- ja alaealiste kaitse eesmärke ning on nende saavutamiseks sobiv. Elektrooniline vanusekontroll on

5

arvestatav alternatiiv alaealisele müügi riski vähendamiseks, kuid see ei saavuta sama ulatuslikult keelu teisi eesmärke ega kujuta endast ilma täiendava regulatsiooni ja järelevalvesüsteemita samaväärselt tõhusat abinõu. Keeld ei välista tubaka- ja seonduvate toodete jaemüüki tervikuna, vaid üksnes ühe müügikanali. Seetõttu on põhjendatud asuda seisukohale, et piirang on vajalik ja mõõdukas ning kooskõlas PS §-dega 11, 12, 31 ja 32. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Anniki Lai asekantsler Lily Mals [email protected] /*Lisaadressaadid: Õiguskantsler