Riigikohus_arvamus asjas nr 3-23-2480

Hr Ivo Pilving

Riigikohtu halduskolleegiumi esimees

[email protected]

Teie 03.04.2024 nr 3-23-2480

Meie 16.04.2024 nr 16-4/240581/2402254

Õppekeel avalik-õiguslikus põhikoolis

Lugupeetud härra Ivo Pilving

Riigikohtu halduskolleegium kaasas kohtuasja nr 3-23-2480 menetlusse õiguskantsleri.

Kohtumääruse kohaselt on õiguskantsleril võimalik esitada kohtule seisukoht kaebajate

kaebeõiguse kohta ning anda hinnang, kas Eesti Vabariigi põhiseaduse või Eestile siduva

rahvusvahelise õiguse kohaselt on lapsel ja noorel õigus tasuta emakeelsele põhiharidusele.

Tänan Teid selle võimaluse eest.

Põhiseaduse kohaselt on Eesti riigikeel eesti keel ja lastel on õigus eestikeelsele tasuta

põhiharidusele. Ka Eestile siduvast rahvusvahelisest õigusest ei tulene, et lapsele või noorele peab

olema tagatud tasuta põhiharidus tema emakeeles, mis pole riigikeel. Neis õigusaktides on

rõhutatud, et riigil tuleb luua ühtne haridussüsteem ja tagada riigi ametliku keele õppimine, selleks

et inimesed saaksid ühiskonnaelus osaleda. Mõistagi ei või inimesel keelata oma emakeelt

kasutada.

Eestis on ajaloolistel põhjustel olnud seni kaks eraldi haridussüsteemi. Probleemid, mis sellega on

kaasnenud, on teada: vene õppekeelega koolide õpilaste õpitulemused kipuvad olema kehvemad

kui eesti õppekeelega koolide õpilastel, vene õppekeelega lastel on seetõttu ka kehvemad

väljavaated haridusteed jätkata ning sobivat ametit ja tööd valida, vene emakeelega inimesed

jäävad sagedamini ühiskonnaelust eemale.

Poliitilisel tasandil on räägitud haridussüsteemi ühtseks ja eestikeelseks muutmise vajadusest Eesti

taasiseseisvumisest alates. Konkreetsed sammud eestikeelsele õppele üleminekuks astuti

1997. aastal, kui põhikooli- ja gümnaasiumiseadusega sätestati tähtajad avalik-õiguslike

gümnaasiumide eestikeelsele õppele üleminekuks ja seati kõrgendatud nõudeid eesti keele õppele

põhikoolis. Põhikoolide ja lasteaedade eestikeelsele õppele ülemineku küsimust hakati Riigikogus

ja ühiskonnas laiemalt arutama alates 2018. aastast (vt nt arutelu Riigikogus).

Seega ei saa avalik-õiguslike koolide ja lasteaedade eestikeelsele õppele üleminek olla ootamatu

või üllatuslik.

2

Kas Eesti Vabariigi põhiseaduse § 37 lg 4 esimesest või teisest lausest või §-st 49 tuleneb

isikule põhiõigus saada tasuta emakeelne (mitteriigikeelne) põhiharidus?

1. Ei, neist sätetest ei tulene inimese põhiõigust tasuta emakeelsele (mitteriigikeelsele)

põhiharidusele. Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) § 37 lõike 4 esimene lause sätestab, et igaühel

on õigus saada eestikeelset õpetust. Säte annab inimesele subjektiivse õiguse nõuda õpet eesti

keeles ja paneb avalikule võimule kohustuse tagada igaühele õpetus eesti keeles.

2. Põhiseaduse § 37 lõike 4 tõlgendamisel tuleb arvestada teisi põhiseaduse sätteid ning

rahvusvahelise õiguse norme, mida Eesti peab järgima.

3. Eesti on rahvusriik, mille eesmärk on põhiseaduse preambuli kohaselt muu hulgas eesti rahvuse,

keele ja kultuuri säilimise tagamine läbi aegade. Selle eesmärgi tagamiseks sätestab PS § 6, et

Eesti riigikeel on eesti keel. Eesti keele riigikeele staatus kohustab avalikku võimu tagama nii eesti

keele arengu, säilimise kui ka kasutamise. Seega on põhiseaduse kohaselt eesti keelel võrreldes

kõigi teiste keeltega eristaatus (vt ka RKPJK otsus asjas nr 3-4-1-7-98 III osa, RKPJK otsus asjas

nr 3-4-1-1-98, II osa, vt ka EIK otsus Valiullina jt vs. Läti p 187). Kuna Eestis elab ka muust

rahvusest inimesi, kelle emakeel ei ole eesti keel, on riigikeelel täita ka ühiskonda ühendav

funktsioon. Ühiskond saab toimida vaid siis, kui selle liikmetel on võimalik omavahel suhelda ja

elada ühes inforuumis. Ka neil inimestel, kelle emakeel ei ole eesti keel, tuleb õppida ja kasutada

riigiga suhtlemisel eesti keelt ja riigil on õigus neilt seda nõuda. Muu hulgas tähendab riigikeel

seda, et selles keeles korraldab riik oma haridusasutuste tegevust.

4. Põhiseadus näeb ette ka erandid eesti keele kui riigikeele kasutamise põhimõttest. Näiteks

sätestab PS § 21, et kohtu otsus inimese vahistamise kohta tuleb teatavaks teha inimesele

arusaadavas keeles. PS § 52 lõikes 2 on öeldud, et paikkondades, kus elanike enamiku keel ei ole

eesti keel, võivad kohalikud omavalitsused seaduses sätestatud ulatuses ja korras kasutada

sisemise asjaajamiskeelena selle paikkonna püsielanike enamiku keelt.

5. Erand õigusest nõuda eestikeelset õpetust (PS § 37 lg 4 esimene lause), on ette nähtud ka

PS § 37 lõike 4 teises lauses, mille järgi valib vähemusrahvuse õppeasutuse õppekeele õppeasutus.

6. Põhiseadus vähemusrahvuse õppeasutuse mõistet ei ava, kuid põhiseaduse § 50 sätestab, et

vähemusrahvustel on õigus luua rahvuskultuuri huvides omavalitsusasutusi vähemusrahvuste

kultuurautonoomia seaduses sätestatud tingimustel ja korras.

Eesti on vähemusrahvuse mõiste defineerinud vähemusrahvuste kaitse raamkonventsiooni

ratifitseerimise seaduses. Konventsiooniga kaitstavad õigused laienevad vaid Eesti kodanikele, kes

vastavad viidatud seaduses näidatud tingimustele. Vähemusrahvuste kaitse raamkonventsiooni

(edaspidi raamkonventsioon) artikli 13 lõike 1 järgi tunnistavad konventsiooniga ühinenud riigid,

et vähemusrahvusesse kuuluvatel inimestel on õigus asutada ja juhtida oma erakoole

või -täiendõppeasutusi. Lõike 2 järgi ei pane selle õiguse kasutamine riikidele mingeid rahalisi

kohustusi. Artikkel 14 lõike 1 järgi kohustuvad riigid tunnistama iga vähemusrahvusesse kuuluva

inimese õigust õppida oma vähemuse keelt. Lõige 2 ütleb, et piirkondades, kus vähemusrahvusesse

kuuluvad inimesed on traditsiooniliselt asunud või kus neid elab palju, püüavad riigid võimaluste

piires ja oma haridussüsteemi raames piisava vajaduse korral tagada vähemusrahvusest inimestele

võrdsed võimalused vähemuse keele õppimiseks või õpetuse saamiseks selles keeles. Lõike 3 järgi

rakendatakse artikli 14 lõiget 2, takistamata riigikeele õppimist või riigikeelset õpetust.

3

7. Seega tuleb eelnevat arvestades lugeda vähemusrahvuse õppeasutusteks rahvuskultuuri huvides

moodustatud kultuuriomavalitsusasutusi. Need ei ole riigi või kohaliku omavalitsuse peetavad

avalik-õiguslikud koolid ja seega ei pea kool (õpilased) saama valida neile sobivat õppekeelt.

Riigilt ei saa raamkonventsiooni alusel nõuda seda, et riik tagaks õppe vähemusrahvuse keeles.

8. Põhiseaduse § 49 sätestab, et igaühel on õigus säilitada oma rahvuskuuluvus. PS § 49 on üldsäte

ja õigus säilitada rahvuskuluvus on kõigil inimestel. Keelelised õigused on sätestatud põhiseaduse

teistes paragrahvides (nt PS § 51-52, § 37 lg 4, § 21 lg 1). PS §-ga 49 on hõlmatud nii eestlased

kui ka mõne muu rahvuse esindajad, seahulgas need, kes vähemusrahvuse määratluse alla ei mahu.

Kuigi rahvuskuuluvuse üks osa on ka õigus kasutada selle rahvuse keelt ja seda keelt õppida (vt

raamkonventsiooni artikkel 5 ja artikkel 14), ei kohusta see säte riiki tagama igaühele tema

emakeeles tasuta põhiharidust. Nagu eespool öeldud, ei ole sellist õigust ka neil, keda Eesti peab

vähemusrahvuseks. Pole alust väita, et neil rahvustel, keda Eesti vähemusrahvuseks ei pea, oleks

suuremad õigused.

9. Raamkonventsioon sõnastab riigi kohustused, kuidas tagada vähemusrahvusele emakeele õpe,

väga paindlikult (artiklid 12–14). Raamkonventsiooni alusel peetakse õiguspäraseks, kui riik tagab

võimaluse oma emakeelt õppida näiteks eraldi keeleõppe klassides avalik-õiguslikus koolis,

erakoolides või n-ö pühapäevakoolides (vt raamkonventsiooni selgitav ettekanne, punktid 72−79).

Kas üksnes riigikeelse tasuta põhihariduse pakkumine on teise emakeelega isiku ilmajätmine

õigusest saada haridus Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni

lisaprotokolli 1 artikli 2 esimese lause tähenduses? Kas Euroopa inimõiguste ja

põhivabaduste kaitse konventsiooni lisaprotokolli 1 artikli 2 teisest lausest tuleneb riigile

keeld pakkuda üksnes riigikeelset tasuta põhiharidust?

10. Õiguskantsleri hinnangul on vastus mõlemale küsimusele eitav. Euroopa inimõiguste ja

põhivabaduste kaitse konventsiooni lisaprotokolli 1 artikli 2 esimene lause sätestab, et kedagi ei

või jätta ilma õigusest haridusele. Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni

lisaprotokolli 1 artikli 2 teine lause näeb ette, et haridus- ja õpetamisfunktsioone täites peab riik

austama lapsevanemate õigust tagada lastele nende endi usuliste ja filosoofiliste veendumustega

kooskõlas olev haridus.

11. Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni tõlgendab Euroopa Inimõiguste

Kohus (EIK). EIK on koostanud konventsiooni lisaprotokolli 1 artikli 2 kohta juhise, milles on

analüüsitud kohtupraktika varal sätte sisu ja mõtet (vt täpsemalt nt keele kasutamise kohta lk 8).

19.02.2024 jõustus EIK otsus asjas Valiullina jt vs. Läti. Selles otsuses analüüsis kohus Euroopa

inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni lisaprotokolli 1 artikli 2 sätet nii oma

varasemaid seisukohti kui ka rahvusvahelist õigust arvestades. Tuginedes oma varasemale

praktikale (Belgia keelekaasus), selgitas kohus, et lisaprotokolli 1 artikkel 2 ei kohusta riiki

kehtestama teatud haridussüsteemi, vaid tagab inimesele õiguse saada õpetust nii, nagu see

vastavas riigis on korraldatud (p 122).

Kohus teeb kokkuvõtte, et lisaprotokolli 1 artikli 2 esimene lause ei määra kindlaks keelt, milles

tuleb haridust anda. Õigus haridusele tähendab juurdepääsu olemasolevatele haridusasutustele

ning et inimene peab talle antavast haridusest kasu saama (p 123). Kohus selgitas, et lisaprotokolli

1 artikli 2 esimene lause nõuab, et riik reguleeriks hariduse andmist, kuid regulatsioon võib ajas ja

ruumis muutuda, sõltuvalt ühiskonna ja isikute vajadustest ja võimalustest. Kohus rõhutas, et

4

selline reguleerimine ei tohi kahjustada haridusõiguse olemust ega minna vastuollu teiste

konventsiooniga tagatud õigustega (p 124).

Kohtu selgituse järgi ei kohusta lisaprotokolli 1 artikli 2 teine lause riiki hariduse andmisel

arvestama vanemate keelelisi eelistusi, vaid ainult nende usulisi ja filosoofilisi veendumusi

(p 125). Riik ei pea tagama võimalust saada haridust muus kui oma riigikeeles (p 125).

Seega leidis kohus, et pole põhjust muuta kohtu seniseid seisukohti lisaprotokolli 1 artikli 2

tõlgenduse kohta.

12. Kohtu hinnangul pole ka piisavalt rahvusvahelisi allikaid, mis võimaldaksid lisaprotokolli 1

artiklit 2 tõlgendada nii, et inimesel on õigus õppida enda valitud keeles (punktid 134, 211). Kohus

märkis, et mõned rahvusvahelised institutsioonid on emakeelset haridust soovitanud, kuid Euroopa

riigid pole jõudnud üksmeelele, et see peaks nii olema (p 210). Kohus selgitas, et Haagi 1996. aasta

soovitused pole riikidele kohustuslikud. Ühtlasi leidis kohus, et praegusel juhul tuleb rõhutada ja

arvestada asjaolu, et vene õppekeel oli Lätis (ja teistes Balti riikides) üldlevinud, kuna

Nõukogude Liit oli need riigid okupeerinud.

Kohus märkis, et enamik konventsiooniga liitunud riike on valinud põhiseadusega ühe keele riigi

ametlikuks keeleks. Ametlik keel on neile riikidele samasugune põhiseaduslik väärtus nagu riigi

territoorium, riigi organisatsiooniline ülesehitus või riigilipp (p 187).

Kohus tegi kokkuvõtva järelduse, et lisaprotokolli 1 artikkel 2 ei anna õigust saada haridust mingis

konkreetses keeles, see tagab õiguse haridusele riigi ametlikus keeles (p 135). Kohus lisas, et kuna

läti keel on Läti ainus ametlik keel, siis ei saa avaldajad kaevata lisaprotokolli 1 artikli 2 alusel

vene keele kui kooli õppekeele kasutamise vähenemise üle per se (p 135).

Kohus analüüsis ka seda, kas õigus haridusele vene keeles võiks tuleneda lisaprotokolli 1 artikli 2

koosmõjust konventsiooni artikliga 14 (võrdne kohtlemine), kuid ei leidnud rikkumist, sest Läti

esitas kohtule mõistlikud põhjused läti õppekeele kasutamise kohta riigi haridussüsteemis (p 213).

13. Kokkuvõtvalt: EIK praktikast ei tulene, et üksnes riigikeelse tasuta põhihariduse pakkumisega

jäetakse teise emakeelega inimesed ilma õigusest haridusele. Riigil ei ole keelatud pakkuda ka

üksnes riigikeelset tasuta põhiharidust. Õiguskantsler ei näe alust EIK järeldustega mitte nõustuda.

Kas ÜRO majanduslike, sotsiaalsete ja kultuurialaste õiguste rahvusvahelise pakti artikli 13

punktist 1 või punktist 3 tuleneb isikule õigus saada tasuta emakeelset põhiharidust?

14. ÜRO majanduslike, sotsiaalsete ja kultuurialaste õiguste rahvusvahelise pakti artikli 13 punkt 1

sätestab: „Käesolevast paktist osavõtvad riigid tunnustavad iga inimese õigust haridusele. Nad on

ühel arvamusel, et haridus peab tagama iga inimese täieliku arengu, looma väärikustunde,

tugevdama lugupidamist inimese õiguste ja põhivabaduste vastu. Nad on ühel arvamusel, et

haridus peab andma kõigile võimaluse olla vaba ühiskonna kasulikuks liikmeks, soodustama

vastastikust mõistmist, sallivust ja sõprust kõigi rahvaste ja rasside, etniliste ja religioossete

gruppide vahel ja kaasa aitama Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni tööle rahu kindlustamisel.“

Pakti artikli 13 punkt 3 sätestab: „Käesolevast paktist osavõtvad riigid kohustuvad austama

vanemate ja vastavatel juhtudel seaduslike hooldajate vabadust valida oma lastele nii riigivõimude

poolt asutatud koole kui ka teisi koole, mis vastavad tollele hariduse miinimumnõudele, mida riik

võib määrata või kinnitada, ning tagada oma laste usuline ja kõlbeline kasvatus vastavalt omaenda

veendumustele.“

5

15. Pakti rakendamist jälgib ÜRO majanduslike, sotsiaalsete ja kultuuriliste õiguste komitee. Muu

hulgas on komitee andnud pakti tõlgendamiseks üldisi selgitusi. Komitee üldkommentaar nr 13

käsitleb õigust haridusele. Komitee selgitas, et haridus (riiklikus või eraõppeasutuses) peab olema

suunatud pakti artikli 13 punktis 1 loetletud eesmärkide täitmisele. Need eesmärgid on sätestatud

ka ÜRO inimõiguste ülddeklaratsiooni artiklis 26 punktis 2, kuigi paktis on neid eesmärke rohkem.

Pakti artikli 13 punktis 1 ja ülddeklaratsioonis loetletud ühistest eesmärkidest on kõige olulisem

see, et haridus peab tagama iga inimese täieliku arengu. Komitee ei ole sidunud õigust haridusele

õigusega õppida ja saada haridust oma emakeeles.

16. Artikli 13 punkti 3 kohta selgitas komitee, et sellel sättel on kaks osa. Esiteks, riik kohustub

austama vanemate ja hooldajate vabadust valida religioosne ja moraalne haridus (religious and

moral education) kooskõlas nende endi veendumustega. Komitee selgitas, et avalik-õiguslikus

koolis võib õpetada religiooniajalugu ja eetikat siis, kui seda tehakse erapooletult ja objektiivselt,

austades arvamus-, südametunnistus- ja väljendusvabadust. Mõne konkreetse usundi alase

hariduse andmine avalik-õiguslikus koolis ei ole kooskõlas artikli 13 punktiga 3, välja arvatud

juhul, kui vanematel ja hooldajatel on võimalik sellest õppest loobuda ning saada erikohtlemist

mittediskrimineerival moel.

Teiseks, artikli 13 punkt 3 tagab vanematele ja hooldajatele õiguse valida lapsele avalik-õigusliku

kooli asemel muu kool. Nõue on täidetud, kui see kool vastab riigi kehtestatud haridusstandardile.

Komitee sõnul tuleb sätet tõlgendada koos artikli 13 punktiga 4, mis tagab inimestele õiguse

asutada haridusasutusi, eeldusel et need asutused vastavad artikli 13 punktis 1 nimetatud

eesmärkidele ja kindlale miinimumstandardile. Miinimumstandard võib tähendada, et koolil tuleb

kehtestada vastuvõtureeglid ja õppekava jne. Niisiis ei seosta komitee pakti artikli 13 punkti 3

lapsevanemate õigusega nõuda riigilt, et avalik-õigusliku või eraõigusliku kooli õpe peaks

toimuma lapse emakeeles.

17. Kommentaari punktides 49 jj esitab komitee hariduse andmisega seotud riigi kohustused.

Näiteks peab riik looma igale haridustasemele õppekava, efektiivse järelevalve hariduse andmise

üle ning tagama, et haridus on hea kvaliteediga ning kultuuriliselt sobiv vähemusrahvustele ja

põlisrahvale. Riigil pole kohustust artikli 13 punktis 3 ja 4 sätestatud eraõppeasutusi rahastada, ent

kui riik siiski otsustab seda teha, siis ei tohi kedagi diskrimineerida.

Need sätted ei anna vähemusrahvustele õigust saada avalik-õiguslikus koolis põhiharidust oma

emakeeles.

18. Diskrimineerimist käsitlevas üldkommentaaris nr 20 (pakti artikli 2 p 2) selgitab komitee

(punkt 21), et keelebarjääri tõttu võivad vähemusrahvused mitmest paktiga tagatud õigusest ilma

jääda. Seetõttu peab näiteks avalike teenuste kohta andma võimaluse korral teavet ka keeltes, mida

räägivad vähemusrahvusest inimesed. Samuti peavad riigid tagama, et tööd ja haridust puudutavad

keelenõuded põhineksid mõistlikel ja objektiivsetel kriteeriumidel. Rahvuse alusel

diskrimineerimise kohta selgitas komitee (p 30), et kõigil on õigus haridusele ning et see õigus

laieneb ka mittekodanikele, põgenikele, asüülitaotlejatele ja teistele. Seega ei ole ka selle sätte

alusel õigust nõuda, et riigil tuleb tasuta põhiharidust anda igaühe emakeeles.

6

Kas ÜRO lapse õiguste konventsiooni artikli 28 punktist 1 tuleneb isikule õigus saada tasuta

emakeelne põhiharidus?

19. ÜRO lapse õiguste konventsiooni (edaspidi LÕK) artikli 28 punkt 1 sätestab: „Osalisriigid

tunnustavad lapse õigust haridusele. Pidades silmas selle õiguse järjekindlat elluviimist ja lähtudes

võrdsete võimaluste printsiibist, osalisriigid: a) teevad alghariduse kõigile kohustuslikuks ja tasuta

kättesaadavaks; b) soodustavad keskhariduse eri vormide arendamist, kaasa arvatud üld- ja

kutseharidus, tehes need igale lapsele kättesaadavaks, ning rakendavad selliseid abinõusid, nagu

tasuta hariduse juurutamine ja vajaduse korral rahalise abi andmine; c) teevad kõrghariduse

kõikide vastavate vahenditega kättesaadavaks kõigile vastavalt nende võimetele; d) teevad

hariduse ja erialase ettevalmistamise informatsiooni ja juhendmaterjalid kättesaadavaks kõigile

lastele; e) rakendavad meetmeid, mis tagaksid korrapärase koolikohustuse täitmise ja

väljalangemuse vähendamise.“

20. LÕK artiklites 28 ja 29 on sätestatud lapse õigus haridusele. Laste haridusõigus põhineb ÜRO

inimõiguste ülddeklaratsioonil (art 26) ning majanduslike, kultuuriliste ja sotsiaalsete õiguste

rahvusvahelisse paktil (art 13). LÕK koostamise ajal väljendasid riikide esindajad seisukohta, et

LÕK ei tohiks olla oma nõudmiste poolest nõrgem ega tugevam kui majanduslike, kultuuriliste ja

sotsiaalsete õiguste rahvusvaheline pakt.1 Enamjaolt korratakse LÕK-s seda, mis on sätestatud

viidatud rahvusvahelistes dokumentides. Courtis ja Tobin loetlevad LÕK viis erinevust võrreldes

pakti artikliga 13: 1) LÕK reguleerib eraldi juurdepääsu haridusele (art 28) ja hariduse eesmärke

(art 29); 2) LÕK kehtestab riikidele uue kohustuse: kohustuse rakendada meetmeid koolikohustuse

korrapärase täitmise tagamiseks ja koolist väljalangemise vältimiseks; 3) LÕK paneb riikidele

kohustuse tagada, et distsipliin koolis vastab lapse inimväärikusele; 4) LÕK-st on jäetud välja

paktis esitatud nõue, et riigid peavad austama vanemate vabadust valida oma lastele kool ning

jälgida, et laste haridusega seotud usulised ja moraalsed tõekspidamised sobiks nende enda

vaadetega; 5) LÕK kohustab riike edendama haridusküsimustes rahvusvahelist koostööd.2 Seega

ei soovinud riigid LÕK koostamisel reguleerida hariduse omandamise keeleküsimust teisiti, kui

on sätestatud paktis. Samamoodi nagu majanduslike, kultuuriliste ja sotsiaalsete õiguste

rahvusvahelise pakti artiklis 13, pole ka LÕK artikli 28 punktis 1 sätestatud lapse õigust tasuta

emakeelsele põhiharidusele.

21. LÕK rakendamist jälgib ÜRO Lapse Õiguste Komitee. Komitee on muu hulgas andnud üldisi

selgitusi konventsiooni tõlgendamise kohta ja riikidele soovitusi konventsiooni järgimiseks. Ehkki

komitee toetab vähemusrahvusesse kuuluvate laste õpetamist nende emakeeles ja on riikidele

soovitanud pakkuda põlisrahvast ja vähemusrahvusest lastele õpet nende emakeeles,3 aktsepteerib

komitee ka seda, kui kõigile lastele ei pakuta haridust nende emakeeles. Neil juhtudel on komitee

soovitanud riigil edendada vähemusrahvuse keele õpetamist4 ja arendada kakskeelseid

1 Hodgkin, R. ja Newell, P. Implementation Handbook for the Convention on the Rights of the Child, 3rd ed. United

Nations Children’s Fund 2007, lk 408. 2 Courtis ja Tobin (Courtis, C. ja Tobin, J. Article 28: The Right to Education. – Tobin, J. (toim). The UN Convention

on the Rights of the Child. A Commentary. Oxfrod University Press 2019, lk 1059) loetlevad LÕK-i viis erinevust

võrreldes pakti artikliga 13: 1) LÕK reguleerib eraldi juurdepääsu haridusele (art 28) ja hariduse eesmärke (art 29);

2) LÕK kehtestab riikidele uue kohustuse: kohustuse rakendada meetmeid koolikohustuse korrapärase täitmise

tagamiseks ja koolist väljalangemise vältimiseks; 3) LÕK lisab riikidele kohustuse tagada, et distsipliin koolis vastab

lapse inimväärikusele; 4) LÕK-ist on jäetud välja paktis sisalduv nõue, et riigid peavad austama vanemate vabadust

valida oma lastele kool ning järgida, et laste haridus vastaks religiooni ja moraali osas nende enda vaadetele; 5) LÕK

lisab riikidele kohustuse edendada haridusküsimustes rahvusvahelist koostööd. 3 Lapse Õiguste Komitee soovitused Marokole: CRC/C/15/ Add.60, p 14 ja Paraguaile CRC/C/15/Add.75, p. 3, 24 ja

46. 4 Lapse Õiguste Komitee soovitused Ühendkuningriigile: CRC/C/15/Add.34, p. 33.

7

haridussüsteeme5. Komitee on möönnud, et vähemusrahvusesse kuuluvate laste õpetamine ainult

emakeeles ei pruugi alati olla neile kasulik.6 Igal juhul ei tohi keeleoskus saada takistuseks

hariduse omandamisel, mistõttu on komitee hinnangul oluline pakkuda muust rahvusest lastele

tuge keeleõppel.7

22. LÕK artikkel 30 sätestab: „Riikides, kus eksisteerivad rahvus-, usu või keelevähemused või

põlisrahvusest inimesed, peab sellise vähemuse hulka kuuluval või põlisrahvusest lapsel olema

õigus koos oma kogukonnakaaslastega saada osa oma kultuurist, tunnistada ja viljeleda oma usku

ning kasutada oma keelt.“

23. Komitee on selgitanud, et artiklist 30 tuleneb põlisrahvaste õigus nõuda, et riigid ei teeks

põlisrahvastele takistusi oma haridusasutuste asutamisel ja pidamisel, eeldusel et laste jaoks on

sellises haridusasutuses käimine vabatahtlik, nende riigikeeleoskus ei kannata sellises asutuses

õppimise tõttu ja hariduse kvaliteet sellises asutuses on samal tasemel kui riigikeelsetes

haridusasutustes.8

24. Selleks et põlirahva hulka kuuluvad lapsed omandaksid emakeele, peavad nad selles keeles

õppima, on selgitanud komitee.9 Samuti on komitee soovitanud riikidel pakkuda

vähemusrahvusesse kuuluvatele lastele haridust ka nende emakeeles.

25. Komitee on oma soovitustes läinud kaugemale, kui oli konventsiooni teksti koostajate soov.

Valdav osa konventsiooniga liitunud riikidest ei soovinud sätestada LÕK artiklis 30 lapse õigust

tasuta emakeelsele põhiharidusele.10 Ka teaduskirjanduses on väljendatud seisukohta, et ei saa

siiski väita, et laste õigus kasutada oma keelt tähendab seda, et neil on tingimata õigus täielikult

emakeelsele õppele, kuigi pagulastest ja immigrantidest laste puhul võib esialgu emakeelse õppe

pakkumine olla vajalik.11 Selleks et laps saaks kasutada oma emakeelt, on riigil vaja rakendada

meetmeid, et lastele saaks koolis õpetada nende emakeelt.12

Kokkuvõttes, lapse õiguste konventsioonist ei tulene nõuet, et igal lapsel on õigus saada avalik-

õiguslikus koolis põhiharidust oma emakeeles, mis erineb riigikeelest.

Kas ÜRO inimõiguste ülddeklaratsiooni artikli 26 punkti 1 esimesest lausest või punkti 2

teisest lausest tuleb isikule õigus saada tasuta emakeelne põhiharidus?

26. Ei, neist sätetest ei tulene inimese õigust tasuta emakeelsele põhiharidusele. ÜRO inimõiguste

ülddeklaratsiooni artikli 26 punkti 1 esimene lause sätestab, et igal inimesel on õigus haridusele.

Artikli 26 punkti 2 teise lause kohaselt peab haridus kaasa aitama vastastikusele mõistmisele,

sallivusele ja sõprusele kõigi rahvaste, rassiliste ja usuliste rühmituste vahel ning soodustama

Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni tegevust rahu säilitamisel.

5 Lapse Õiguste Komitee soovitused Hiinale: CRC/C/15/Add.56, paras. 19 and 40 ja Panamale CRC/C/15/Add.233,

para. 64. 6 Lapse Õiguste Komitee soovitused Eestile: CRC/C/15/Add.196, p. 52 ja 53. 7 Lapse Õiguste Komitee soovitused Luksemburgile: CRC/C/15/Add.250, p 50 ja 51. 8 Lapse Õiguste Komitee üldkommentaar nr 11, p 60. 9 Lapse Õiguste Komitee üldkommentaar nr 11, p 62. 10 Harris-Short, S. ja Tobin, J. Article 30: The Right of Minorities and Indigenous Children. – Tobin, J. (toim). The

UN Convention on the Rights of the Child. A Commentary. Oxfrod University Press 2019, lk 1173. 11 Hodgkin, Newell, lk 464. 12 Samas.

8

27. ÜRO kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvaheline pakt (vt selle kohta täpsemalt p-st 31) ja

ÜRO majanduslike, sotsiaalsete ja kultuurialaste õiguste rahvusvaheline pakt kajastavad kõiki

peamisi ülddeklaratsioonis sätestatud õigusi. Nende paktide kaudu on ülddeklaratsioonis

sätestatud õiguste järgimine riikidele kohustuslik (vt täpsemalt ÜRO kodulehelt). Seega tuleb

deklaratsiooni tõlgendada eelkõige nimetatud paktide kaudu (vt punktid 14-18 ja 31).

Kas mõnest muust Eesti õigusnormist, välislepingust või rahvusvahelise õiguse õigusaktist

tuleneb isikule õigus saada tasuta emakeelne põhiharidus?

28. Õiguskantslerile pole teada, et mõni muu Eesti õigusnorm, välisleping või rahvusvahelise

õiguse õigusakt annab inimesele õiguse tasuta emakeelsele põhiharidusele.

29. Eesti ei ole ühinenud Euroopa regionaal- või vähemuskeelte hartaga.

30. Eesti pole ka ühinenud ÜRO konventsiooniga, mis keelab diskrimineerimise hariduse

andmisel. Samas ei näe ka see haridust puudutavaid õigusi käsitlev konventsioon ette õigust nõuda

riigilt tasuta õpet emakeeles (vt artikkel 5 punkt 1-c ja konventsiooni kommentaar, lk 33–36).

31. Eesti on ühinenud kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvaheline paktiga. Pakti artikkel 27

sätestab, et riikides, kus eksisteerivad etnilised, usulised või keelelised vähemusrühmad, ei tohi

sellistesse vähemusrühmadesse kuuluvatele inimestele keelata õigust kasutada koos selle rühma

teiste liikmetega oma kultuuri, tunnistada oma usku ja täita selle rituaale ning rääkida emakeeles.

Seega tunnustab pakt õigust emakeelt kasutada, kuid ei taga õigust tasuta emakeelsele haridusele.

ÜRO Inimõiguste Komitee on üldkommentaaris nr 23 vähemuste õiguste kohta öelnud (punkt 6.1),

et riigil on kohustus kaitsta vähemusrahvuste õigust oma emakeelt kasutada, kuid komitee pole

sidunud emakeele kasutamise õigust õigusega saada tasuta emakeelset haridust.13

32. Eesti on ühinenud ka ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsiooniga. Konventsiooni ühe

põhimõtte kohaselt tuleb kõik puuetega inimesed kaasata riigi haridussüsteemi nii, et neil oleks

teistega võrdne võimalus õppida ja valmistuda ühiskonnaelus osalemiseks. Kaasava hariduse

põhimõttega ei ole kooskõlas eraldi haridussüsteemi kasutamine (vt puuetega inimeste õiguste

komitee üldkommentaari nr 4 kaasava hariduse kohta ning puuetega inimeste õiguste komitee ja

Lapse Õiguste Komitee 23.08.2021 ühisavaldust puuetega laste õiguste kohta )

Kaebeõigus

33. Kaebajad soovivad, et seadus ei sätestaks kohustust õppida (põhi)koolis eesti keeles, kuna

kaebajate väitel rikutakse nõnda õigust õppida koolis vene keeles (emakeeles). Kaebajad paluvad

kohtul tühistada seaduste muudatused, mille Riigikogu kehtestas põhikooli- ja

gümnaasiumiseaduse ning teiste seaduste muutmise seadusega (eestikeelsele õppele üleminek).

Nõustun Tallinna Halduskohtu ja Tallinna Ringkonnakohtu kohtumäärustes esitatud kohtute

seisukohtadega, et halduskohtu pädevuses ei ole lahendada abstraktseid nõudeid seaduse

põhiseadusele vastavuse kontrollimiseks. Kaebajate määruskaebusest selgub, et nad ei soovi

13 Vt ÜRO Inimõiguste Komitee seisukoht asjas Ballantyne vs. Kanada: kui riik kehtestab ühe või mitu ametlikku

keelt, ei ole siiski lubatud väljaspool avalikku sfääri piirata inimese õigust eneseväljendusele enda valitud keeles (p

11.4); M. Susi. Eesti Vabariigi põhiseaduse kommentaarid. – Eesti Teaduste Akadeemia Riigiõiguse Sihtkapital, 2022

Paragrahv 6 kommentaar, allmärkus 18: M. Paz. The Failed Promise of Language Rights: A Critique of the

International Language Rights Regime. – Harvard International Law Journal 2013/1, lk 200-201.

9

kaevata ühegi kooli, lasteaia või nende pidajate peale. Kaebajad saavad tõstatada halduskohtus

küsimuse emakeelse õppe puudumise põhiseadusvastasuse kohta, kui laps hakkab kooli minema.

Praegu on kaebaja (laps) alles kolmeaastane ja koolikohustust tuleb tal täitma hakata mitme aasta

pärast.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Ülle Madise

Aigi Kivioja 693 8428; [email protected]

Andres Aru 693 8433; [email protected]