Selgitustaotlus rahvastikuregistri andmetele juurdepääsu piiramise asjus

TARTU LINNAVALITSUS

______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

Raekoja plats 1a tel 736 1111 www.tartu.ee 50089 TARTU rg-kood 75006546 [email protected]

Siseministeerium

Pikk 61

15065 TALLINN

Justiitsministeerium

Suur-Ameerika tn 1

10122 TALLINN

Regionaal- ja Põllumajandusministeerium

Suur-Ameerika tn 1

10122 TALLINN

Selgitustaotlus rahvastikuregistri andmetele

juurdepääsu piiramise asjus

17.04.2024 nr 21.3-1.2/06004

Tartu Linnavalitsus soovib asjaomastelt ministeeriumitelt selgitusi kohaliku omavalitsuse

ülesannete täitmiseks rahvastikuregistrile juurdepääsu piiramisel.

Asjaolud

Tartu Linnavalistus esitas jaanuaris 2024 Siseministeeriumi infotehnoloogia- ja arenduskeskusele

(SMIT) taotluse saada rahvastikuregistrist juhuslikult valmisse sattunud 13 200 Tartu linna 15-

aastaste ja vanemate kodanike e-posti aadresse, et saata neile kutsed Tartu Linnavalitsuse ja e-

Riigi Akadeemia korraldatavasse Tartu toidukogusse. Tartu toidukogu oli plaanis kokku kutsuda

23. märtsil 2024 ning see on rahvakogu meetodil põhinev võimalus tartlastele toidu

jätkusuutlikkuse teemal kaasa rääkida. Rahvakogu meetodi üks oluline komponent on, et osalejad

kutsutakse juhuvalimi abil. See annab kogule esinduslikkuse ja kogu poolt välja töötatud

ettepanekutele legitiimsuse. Toidukogu tulemused on otseseks sisendiks linnale toidu

jätkusuutlikkuse tegevuskava koostamiseks, mis on osa ringmajanduse teekaardist. Andmete

küsimisel tuginesime kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 6 ja § 372 lg 5.

Taotluses selgitasime täpsemalt rahvakogu kokkukutsumise rahvusvaheliselt tunnustatud

meetodeid. Sarnast meetodit on linnavalitsus kasutanud kliimakogu kokkukutsumisel 2022. a

aprilli-mais. Siis otsiti koos linnaelanikega võimalusi, kuidas muuta linnaruum ohutumaks ja

atraktiivsemaks.

Teine juhtum juurdepääsu andmisest keeldumise kohta on aprillist 2024. Soovisime

rahvastikuregistrist saada juhuvalimi põhjal ca 8500 Tartu linnas elavate 60-aastaste ja vanemate

inimeste andmeid: sugu, emakeel, vanus, kontaktandmed (telefon, e-posti aadress). Uuringu

läbiviimiseks oli saadud Tartu Ülikooli eetikakomitee heakskiit. Andmete küsimisel tuginesime

rahvatervise seadusele (RTerS), mis määratleb kohalike omavalitsuste ülesanded elanike tervist,

heaolu ja turvalisust toetava elukeskkonna kujundamisel. RTerS § 10 lg 1 punkti 2 kohaselt peab

piirkonnas olema koostatud tervise- ja heaoluprofiil, milles sisalduva teabega tuleb arvestada

piirkondliku arengustrateegia koostamisel. Tervise- ja heaoluprofiil on strateegilise planeerimise

alusdokument, milles on kirjeldatud ja analüüsitud kindla territooriumi elanike tervise ja heaolu

seisundit ning neid mõjutavaid tegureid (RTerS § 2 p 9). Profiilis tuleb esitada haldusüksuse või

piirkonna elanike üldandmed ning ülevaade haldusüksuse või piirkonna rahvastiku tervise ja

heaolu seisundist ning tervisemõjuritest, nende andmete analüüs ning kokkuvõte haldusüksuse või

piirkonna prioriteetsetest tervise- ja heaolunäitajatest ning peamistest tervisemõjuritest. Tartu linn

.

piirkonna prioriteetsetest tervise- ja heaolunäitajatest ning peamistest tervisemõjuritest. Tartu linn

peab täitma talle pandud kohustusi, arvestama kõigi elanikega, tegema andmepõhiseid

otsuseid. On võimatu koostada ülevaateid, omamata alginfot. Sageli on inimeste heaolu ja eluolu

puudutavad uuringud väga suure üldistusega - nt riiklikud uuringuandmed on kättesaadavad Tartu

maakonna tasandil, sageli ei saa andmeid kätte ka päringuga (nt Tartu linna vanemaealiste

kukkumiste statistika kohta on väljavõte vaid paari aasta kohta, mis ei näita trende). Riiklikult

korraldatakse tervisekäitumise uuringuid (küsitlusuuringud). Iga kahe aasta järel toimub Eesti

täiskasvanud elanike tervisekäitumise uuring, mille valim üle kogu Eesti on ca 5000 inimest ja

mille pealkiri on eksitav (valim jätab välja täiskasvanud vanuses 65+).

https://statistika.tai.ee/Resources/PX/Databases/Andmebaas/05Uuringud/02TKU/01Tervis

/TKUinfo.htm

Riiklikult korraldatakse tervisekäitumise uuringut "Eesti tervisuuring", mis on 5-aastase sammuga

ja uurib 15-aastast ja vanemat elanikkonda. Uuring on esinduslik vaid kogu Eestile - Harju, Ida-

Viru, Lääne-Viru, Pärnu ja Tartu maakonna valim kokku oli 2019. aasta uuringus 3500 inimest

(võrdluseks, et meie plaanitud uuringus on ainuüksi Tartu linna 60+ rahvastiku seast valim juba

1000 inimest, mis tagaks esindatuse Tartu linnale). See tähendab, et selle uuringu põhjal saab teha

üldistusi Eestile, aga isegi mitte Tartu maakonnale, rääkimata Tartu linnast. https://tai.ee/sites

/default/files/2022-03/Eesti_Terviseuuring2019_Metoodika_ylevaade.pdf

Seega võime üldistavalt öelda, et avalikes andmebaasides (tai.ee) kättesaadavad tervist ja

tervisekäitumist puudutavad andmed tuginevad küsitlusuuringutele, mille valimid on kas nii

väikesed, et ei võimalda teinekord isegi maakonna tasandil üldistust või jätavad süstemaatiliselt

välja vanema vanuserühma. Registriandmetel tuginev info või rahvaloendusel saadud info kaasab

küll kõik elanikud ja võimaldab heal juhul päringuga saada väljavõtte Tartu linna kohta, kuid need

andmed sageli ainult loendavad haigusi, surmasid, mingeid demograafilisi näitajaid, kuid ei anna

aimu inimese eluolu kohta.

Kuni viimase ajani on olnud üsna tavapärane, et kohalikud omavalitsused küsivad

rahvastikuregistrist oma elanike kontaktandmeid kas siis juhusliku valimi põhjal või mingite

konkreetsete parameetrite järgi. Näiteks Tartus on hea tava korraldada kuldpulmapaaridele

austamisüritus, kinkida sündinud tartlasele hõbelusikas, tunnustada kaunimate kodude omanikke.

KOKS § 22 lõikega 5 on antud KOV volikogule pädevus otsustada kohalikust eelarvest

makstavate toetuste andmist ja eelarvest finantseeritavate teenuste pakkumist. Kõikide

tunnustatavate/toetatavate kontaktandmed saadakse rahvastikuregistrist kas siis

menetlustarkavaras selleks loodud vastava päringu kaudu või esitades taotluse rahvastikuregistri

andmete juurdepääsu menetlemise infosüsteemis.

Kui varasemalt ei ole linnavalitsusel olnud takistusi saada rahvastikuregistrist oma elanike

kontaktandmeid, siis toidukogu ja vanemaealiste uuringu taotluse menetlemisel selgitas SMIT, et

kuna kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses ja (teise näite korral) rahvatervise seaduses

vastavad sätted puuduvad, pole isikuandmete töötlemine uuringute eesmärgil käsitletav avaliku

ülesande täitmisena ning puudub õigus juurdepääsuks rahvastikuregistri andmetele uuringute

teostamise eesmärgil.

Tõime kirjeldatud juhtumid vaid näitena. Me ei soovi oma selgitustaotluses vastust konkreetsete

juhtumite valguses, vaid üldisi suuniseid ja lahendusi, kuidas on kohalikul omavalitsusel võimalik

kontakteeruda oma elanikega.

Asjassepuutuvad õigusaktid

SMIT selgitab, et „tulenevalt rahvastikuregistri seaduse (RRS) § 44 punktist 2 on

rahvastikuregistri andmetele juurdepääsu õigus RRS 8. peatükis sätestatud korras kohaliku

omavalitsuse asutusel avaliku ülesande täitmisel. Avalik ülesanne RRS mõistes on seadusega või

seaduse alusel pandud avalik-õiguslik ülesanne (RRS § 4 punkt 1). RRS § 2 kohaselt lähtutakse

rahvastikuregistri pidamisel ja andmete töötlemisel RRS-s sätestatud eesmärkidest, korrast ja

rahvastikuregistri pidamisel ja andmete töötlemisel RRS-s sätestatud eesmärkidest, korrast ja

tingimustest ning kohaldatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) 2016/679 füüsiliste

isikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise ning direktiivi 95

/46/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (isikuandmete kaitse üldmäärus) (ELT L 119, 04.05.2016, lk

1–88) (edaspidi IKÜM) ja avaliku teabe seadust, arvestades käesoleva seaduse erisusi. IKÜMis

artiklis 6 on toodud isikuandmete töötlemise õiguslikud alused. Lõike 2 punkti e kohaselt on

isikuandmete töötlemine seaduslik juhul kui isikuandmete töötlemine on avajalik avalikes huvides

oleva ülesande täitmiseks või vastutava töötleja avaliku võimu teostamiseks. Lõige 3 näeb ette, et

lõike punktides c ja e osutatud isikuandmete töötlemise alus kehtestatakse kas liidu õigusega või

vastutava töötleja suhtes kohaldatava liikmesriigi õigusega. Eesti vabariigi põhiseaduse § 26

kohaselt on igaühel õigus eraelu puutumatusele ning riigiasutused, kohalikud omavalitsused ja

nende ametiisikud ei tohi kellegi perekonna- ega eraellu sekkuda muidu, kui seaduses sätestatud

juhtudel ja korras tervise, kõlbluse, avaliku korra või teiste inimeste õiguste ja vabaduste kaitseks,

kuriteo tõkestamiseks või kurjategija tabamiseks. Seega peab kohalikul omavalitsusel kui avaliku

ülesande täitjal esinema seaduses sätestatud konkreetne alus isikuandmete töötlemiseks.“

Tahame siinkohal osundada, et SMITi antud tõlgendus linnaelanike kontaktandmete juurdepääsu

võimalikkuse osas ei ole kooskõlas Euroopa kohaliku omavalitsuse harta, EV põhiseaduse,

kohaliku omavalitsuse korralduse seadusega ja ka mitte rahvastikuregistri seaduse määratletud

rahvastikuregistri pidamise eesmärgiga.

Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (https://www.riigiteataja.ee/akt/13104622) on vastu võetud,

kinnitades, et kodanike õigus osaleda ühiskonnaelus on üks demokraatlikke põhimõtteid ja et just

kohalikul tasandil saab seda õigust kõige otsesemalt kasutada ning et tõelise vastutusega töötavate

kohalike omavalitsusasutuste olemasolu saab tagada efektiivse ja kodanikule lähedalseisva

juhtimisega. Hartas esitatu kohaselt tähendab kohalik omavalitsus kohalike võimuorganite õigust

ja võimet seaduse piires ja kohalike elanike huvides korraldada ja juhtida valdavat osa nende

vastutusalasse kuuluvast ühiskonnaelust (harta art 3). Euroopa kohaliku omavalitsuse harta

kohaliku omavalitsuse üksuse tegevuses osalemise õigust käsitleva lisaprotokolliga https://www.

riigiteataja.ee/akt/208032011002 on hartat täiendatud sätetega, mis tagavad õiguse osaleda

kohaliku omavalitsuse üksuse tegevuses. Lisaprotokolli artiklis 2 on kokku lepitud meetmed selle

osalusõiguse rakendamiseks. Viidatud artikli punkti 1 kohaselt peavad osalusõiguse kasutamise

tagamise meetmed sisaldama kohaliku omavalitsuse üksustele volituste andmist protokollis

sätestatud osalusõiguse kasutamise võimaldamiseks, edendamiseks ja lihtsustamiseks ning

meetmeid inimeste kaasamise menetluseks, mis võib sisaldada nõupidamisi, kohalikke

referendumeid ja taotlusi ning suure elanike arvu ja/või territooriumiga kohaliku omavalitsuse

üksuste korral meetmeid inimeste kaasamiseks neile lähedasel tasandil. Nimetatuid põhimõtteid

tuleb tunnustada riigisiseses seadusandluses ning seal, kus võimalik, põhiseaduses (harta art 2).

Põhiseaduses reguleerib kohaliku omavalitsuse toimimist § 154 - kõiki kohaliku elu küsimusi

otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt.

Seega on selle sättega antud kohalikele omavalitsustele õigus ilma erivolitusteta otsustada ja

korraldada kõiki kohaliku elu küsimusi (universaalpädevus) ning otsustada, kas üldse, millal ja

kuidas ta oma pädevusse kuuluvaid küsimusi lahendab (iseseisvus ehk enesekorraldusõigus).

Nii hartas kui põhiseaduses esitatud põhimõtted on sätestatud ka kohaliku omavalitsuse

korralduse seaduses (KOKS), mille § 2 annab kohaliku omavalitsuse mõiste - kohalik omavalitsus

on põhiseaduses sätestatud omavalitsusüksuse – valla või linna – demokraatlikult moodustatud

võimuorganite õigus, võime ja kohustus seaduste alusel iseseisvalt korraldada ja juhtida kohalikku

elu, lähtudes valla- või linnaelanike õigustatud vajadustest ja huvidest ning arvestades valla või

linna arengu iseärasusi. Lisaks on antud kohalikule omavalitsusele kohustus otsustada ja

korraldada neid kohaliku elu küsimusi, mis ei ole seadusega antud kellgi teise otsustada ja

korraldada (KOKS § 6 lg 3 p 2).

Seega peab olema kohalikul omavalitsusel võimalik toimetada kohaliku elu küsimuste

Seega peab olema kohalikul omavalitsusel võimalik toimetada kohaliku elu küsimuste

lahendamisel ka siis, kui seaduses selgesõnalist volitust antud ei ole ning ebakohane on hinnang,

et selliste ülesannete täitmisel pole tegemist avaliku ülesandega. Põhiseaduse kommenteeritud

väljaandes (https://pohiseadus.ee/) § 154 kohta esitatud selgituste kohaselt õigus lahendada kõiki

kohaliku elu küsimusi välistab kohaliku elu küsimuste ammendava loetelu seadustes. KOVü-l

peab olema õigus lahendada ka neid tunnustelt kohaliku elu küsimusi, mida seadused ei nimeta.

Enesekorraldusõiguse raames võib KOVü kasutada kõiki legaalseid ülesannete lahendamise viise

– avalik- ja eraõiguslikke, otseseid ja kaudseid (kolmanda isiku kaasamine), plaanilisi,

spontaanseid või rutiinseid.

Lisaks avaliku ülesande määratlemisele tekitab vaidlust ka küsimus, kas kohaliku omavalitsuse

õigus omada isikulist ülevaadet oma elanikest ja nende kontaktandmetest riivab oluliselt isiku

perekonna- ja eraelu puutumatust. Põhiseaduse viidatud kommenteeritud väljaande koostajad on

asunud seisukohale , et kuna KOV on üksikisikule kõige lähemal asuv avalik võim, siis kohalike

elanike reaalse osaluseta neid vahetult puudutavate otsustuste kujundamisel kaotaks KOV oma

sisulise tähenduse. Autorid on asunud seisukohale, et kuigi teatud intensiivsusega põhiõiguste

piiranguid saab kehtestada üksnes formaalses mõttes seadusega, ei ole see põhimõte absoluutne.

(XIV peatüki sissejuhatuse punkt 4). Isiku perekonna- ja eraelu puutumatuse riivega oleks

tegemist, kui KOV kehtestaks isikutele mingeid piiranguid või esitaks täiendavaid nõudeid.

Leiame, et viidatud aktidele tuginedes on kohalikel omavalitsustel piisav õiguslik alus oma

elanike kontaktandmete saamiseks, omamata selleks seaduses antud selgesõnalist luba. Kui

omavalitsus ei võiks seaduse volitusnormita otsustada kohaliku elu küsimusi, siis ei saaks ta

korraldada kõiki selliseid küsimusi, kuna neid on võimatu ette näha. Soovitud andmete

väljastamine on kooskõlas ka rahvastikuregistri seaduse pidamise eesmärgiga, milleks on

muuhulgas usaldusväärse teabe kogumine ja isikuandmetele juurdepääsu võimaldamine kohaliku

omavalitsuse asutustele neile seadusega või seaduse alusel pandud avalik-õigusliku ülesande

täitmiseks (RRS § 4 punkt 1).

Oleme seisukohal, et rahvastikuregistri andmete selline kasutamine ei ole vastuolus isikuandmete

kaitse üldmääruse nõuetega. Artikli 6 lõige 3 näeb ette, et lõike punktides c ja e osutatud

isikuandmete töötlemise alus kehtestatakse kas liidu õigusega või vastutava töötleja suhtes

kohaldatava liikmesriigi õigusega. Isikuandmete töötlemise eesmärk määratakse kindlaks selles

õiguslikus aluses või see on artikli 6 lõike 1 punktis e osutatud isikuandmete töötlemise osas

vajalik avalikes huvides oleva ülesande täitmiseks või vastutava töötleja avaliku võimu

teostamiseks. Ülalesitatud argumentide põhjal leiame, et Euroopa kohaliku omavalitsuse harta,

EV põhiseadus, kohaliku omavalitsuse korralduse seadus ja rahvastikuregistri seadus määratlevad

KOVi eesmärgid piisavalt selgelt. Ka juhul, kui riigi hinnangul ei ole rahvastikuregistri andmete

kasutamine kooskõlas nende kogumise eesmärgiga või ei põhine kehtival õigusel, on ta vastutava

töötlejana kohustatud IKÜM artikli 6 lõike 4 kohaselt arvestama seost nende eesmärkide, mille

jaoks isikuandmeid koguti, ja kavandatava edasise töötlemise eesmärkide vahel, isikuandmete

kogumise konteksti, eelkõige andmesubjektide ja vastutava töötleja vahelist seost.

Kui riik jätkuvalt leiab, et kohalikul omavalitsusel ei ole kehtivate siseriiklike seaduste pinnalt

õigust omale elanike poole pöörduda nende arvamuse küsimisel/toetuste-teenuste pakkumisel, on

ta jätnud täitmata Euroopa kohaliku omavalitsuse harta lisaprotokollis võetud kohustuse anda

kohaliku omavalitsuse üksustele volitused protokollis sätestatud osalusõiguse kasutamise

võimaldamiseks, edendamiseks ja lihtsustamiseks ning meetmeid inimeste kaasamise

menetluseks.

Me oleme endiselt valmis põhjendama ning vajadusel kaasama Andmekaitse Inspektsiooni

kõikidel juhtudel, kui me soovime rahvastikuregistrist saada oma elanike kontaktandmeid, olgu

selleks siis rahulolu küsitluste korraldamiseks või kuldpulmaliste meelespidamiseks, ent neile

andmetele ligipääsu keelamist peame oluliseks enesekorraldusõiguse riiveks.

Esitatav küsimus

Ootame selgitusi, kuidas omavalitsus peab toimima, kui soovib saada rahvastikuregistrist isikulist

väljavõtet oma elanike kohta juhtudel, kui seadus ei anna selliseks andmetöötluseks sõnaselgelt

luba sätte täpsusega.

Lisame ennetavalt, et teie poolt tõenäolisena pakutav lahendus, millega kaasame inimesi pelgalt

avaliku üleskutsega tulla kaasa rääkima või anda oma tähtpäevast teada, ei ole

kaasaja demokraatlike protsessidega kooskõlas. Isikuline pöördumine võimaldab kujundada

kaasavamaid strateegiaid, mis peegeldavad kogukonna mitmekesisust ja vajadusi, tagades samas

tulemuslikud ja jätkusuutlikud lahendused.

Palume võimalusel vastust mitte hiljem kui kuu aja jooksul. Läheneb Tartu linna päev, mida Tartu

linn tähistab juba viimased 20 aastat ning kus jätkuva traditsioonina soovime korraldada

kuldpulmapaaridele piduliku vastuvõtu. Et sellised paarid üles leida, vajame endiselt

rahvastikuregistri abi. Kord kuus kingime hõbelusika lapsele, kelle elukohaks on

rahvastikuregistris 6 kuud pärast lapse sündi märgitud Tartu linn. Ka sellisel puhul kasutame kutse

saatmiseks rahvastikuregistri andmeid.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Jüri Mölder

linnasekretär

Egle Lääne

[email protected]