Tulumaksuseaduse muutmise seaduse väljatöötamiskavatsuse (kohalike omavalitsuste tulubaasi ümberkorraldus)

Suur-Ameerika 1, 10122 Tallinn / 625 6101/ [email protected] / www.agri.ee

Registrikood 70000734

Justiitsministeerium

Rahandusministeerium

Haridus- ja Teadusministeerium

Kliimaministeerium

Kultuuriministeerium

Sotsiaalministeerium

Eesti Linnade ja Valdade Liit 16.04.2024 nr 1.4-1/498

Väljatöötamiskavatsuse esitamine kooskõlastamiseks

Esitame kooskõlastamiseks tulumaksuseaduse muutmise seaduse väljatöötamiskavatsuse

(kohalike omavalitsuste (edaspidi KOV) tulubaasi ümberkorraldus). Palume kooskõlastust

hiljemalt 25. aprilliks eelnõu kiireloomulise menetlemise tõttu. Märgime, et KOVide käest on

juba korra küsitud arvamust tulubaasi ümberkorralduste kohta regionaalministri 14.12.2023

kirjaga nr 13-1/1344. Seega muudatuse üldised põhimõtted on olnud juba pikemat aega teada.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Madis Kallas

Regionaalminister

Lisa: väljatöötamiskavatsus

Sulev Liivik, [email protected]

Väljatöötamiskavatsus 15.04.2024

Kohalike omavalitsuste tulubaasi ümberkorraldamiseks tulumaksuseaduse muudatus

1. Väljatöötamise kavatsuse koostamise põhjus

Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi (edaspidi VVTP) 2023-2027 punkt nr 7.1.2 näeb ette

omavalitsuste (edaspidi KOV) tulubaasi tasakaalustamist, et vähendada valglinnastumise ja

regionaalse mahajäämuse negatiivseid mõjusid, arvestades mh rahvastiku jaotust ja töökohtade

paiknemist.

Väljatöötamiskavatsuses esitatavad ettepanekud puudutavad füüsilise isiku tulumaksu

jaotuspõhimõtete muutmist, suurendades tulumaksu laekumist pensionituludelt ja vähendades

üldistelt tuludelt.

2. Lahendatav probleem

OECD riikides on viimase 20 a jooksul riigisisesed regionaalsed erinevused suurenenud, sest

eelkõige nooremad inimesed liiguvad piirkondadesse, kus on tasuvam töö, paremad

elamistingimused ja teenused. See tähendab, et enamasti suurlinnad koos ümbritsevate aladega

kasvatavad elanike arvu, jõukust ja heaolu ning kaugemate regioonide mahajäämus suureneb

väljarände tõttu. Vähem atraktiivsed piirkonnad seisavad silmitsi väheneva elanike arvu,

vananeva elanikkonnaga ja sellest tingitud eelarve kulude kasvuga, sest teenuste ühikuhinnad

on kõrgemad kui kasvupiirkondades.

Ligi 20 aastaga on väljaspool Harjumaad ja Tartumaad elanike arv vähenenud ligi 20%.

Väljaspool Tartu ja Harjumaad on jäänud vähemaks lapsi ja tööealisi 26% (150 tuhat inimest),

kuid samal ajal on kasvanud üle 65-aastaste arv 14% (17 tuhat). Nooremaealised inimesed ja

kõrgemapalgalised töökohad on kogunenud eelkõige Tallinna ja selle ümbruse KOVidesse (vt

joonis nr 1). Sellest tulenevalt on näitaja SKP per elanik regionaalsed erinevused suured ja ei

ole viimase 10 a jooksul vähenenud (vt joonis nr 2) ning see väljendub ka keskmise palga

statistikas (vt joonis nr 3). Regionaalset ebavõrdsust suurendab suhtelises vaesuses elavate

inimeste osakaal (vt joonis nr 4).

Joonis 1 Elanike arvu muutus 2013 - 2022

Joonis 2 Regionaalne SKP elaniku kohta võrdluses EL keskmisega 2021

Joonis 3 Keskmine palk maakonniti 2013-2022

Joonis 4 Suhtelise vaesuse määr maakonniti, 2022 võrreldes 20211

1 Statistikaamet

Eelpool joonistel näha olevad suured regionaalsed erinevused on põhjustanud suure regionaalse

ebavõrduse KOVide tulubaasis elaniku kohta2.

Väiksem tulukus elaniku kohta tähendab vähem vahendeid omavalitsuslike teenuste

korraldamiseks võrreldes tulukamate KOVidega. Teenustasemete rakendusest3 selgub, et

vähem tulukate KOVide teenustasemed on kehvemad kui tulukatel (vt joonis 5). Erinevate

kriiside tulemusena on eriti keerulisse olukorda sattunud vähem tulukamad KOVid4 (vt joonis

6) ja sellise olukorra jätkumine seab ohtu teenuste kättesaadavuse.

Joonis 5 KOVide teenustasemed valitud valdkondades ja tulukuse gruppides5

2 Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi regionaalpoliitika programmi tegevus 2.2 üheks mõõdikuks on tasandusfondi

mittesaavate KOV-de ja tasandusfondi saavate KOV-de põhitulu (tulumaks, maamaks ja tasandusfond) elaniku kohta

erinevus. Näitaja on perioodil 2018–2020 püsinud 1,22 peal ning sihttasemeks on soovitud, et see väheneks 1,2-le. Kuid

Rahandusministeeriumi värskemad andmed näitavad, et 2021. aastast on hakanud näitaja kasvama ning 2022. aastal jõudnud

juba tasemele 1,27. Seega tulukuse erinevused tulukamate ja vähem tulukamate KOV-de vahel on hüppeliselt kasvanud.

https://www.fin.ee/media/6986/download 3 Vt minuomavalitsus.ee 4 Vt https://minuomavalitsus.ee/omavalitsuste-finantsolukorra-indeks 5 https://minuomavalitsus.ee/

Joonis nr 6 Finantsolukorra indeks KOV tulukuse grupiti6

KOV tulubaasiga mitte midagi tehes läheb tasandusfondi mittesaajate tulukus per elanik

tasandusfondi saajatega võrreldes eest ära (vt joonis 7), mis tähendaks mahajäämust teenuste ja

elukeskkonna arendamisel. Rahvusvaheliselt on 1,2 kordne erinevus aktsepteeritav.

Joonis 7 KOVide põhitulu elaniku kohta tasandusfondi mitte saajate ja tasandusfondi saajate

vahel7

6 https://minuomavalitsus.ee/omavalitsuste-finantsolukorra-indeks 7 Põhitulud: tulumaks, maamaks, tasandusfond (tasanduse osa). Eesmärk on, et tasandusfondi mittesaajate ja tasandusfondi

saajate vahe ei lähe liiga suureks. Rahvusvaheliselt on 1,2 kordne erinevus aktsepteeritav

Põhiseaduse § 28 mõtte kohaselt ei ole aktsepteeritav olukord, kus esmatähtsate avalike

teenuste kättesaadavus sõltub ulatuslikult sellest, milline on isiku elu- või asukohajärgse KOV-

i majanduslik suutlikkus. Seega on riigi kohustus KOV-ide rahastamise süsteemi kujundamisel

arvestada erinevustega KOV-de sotsiaalses, demograafilises ja majanduslikus olukorras8.

Tulenevalt majandusprognoosist ei ole riigieelarve kehva seisu tõttu võimalik nõrgema

tulubaasiga KOV-ide jaoks tasandusfondi mahtu suurendada riigieelarve üldiste tulude arvelt.

Seetõttu on vähem tulukate KOVide finantsseisu parandamiseks vajalik rakendada

teistsuguseid lahendusi ehk teostada ümberjaotus KOVide vahel.

KOVide tulubaasi ümberkorraldamise esimene etapp jõustus 2024. a. Selle kohaselt suurendati

residendist füüsilise isiku riiklikult pensionilt eraldatavat tulumaksu 2,5%-ni ja vähendati samal

ajal muust maksustatavast tulust, välja arvatud kohustuslik ja täiendav kogumispension ning

vara võõrandamisest saadud kasult, eraldatavat tulumaksu 11,89%-ni. Sellest muudatusest

vabanenud raha 8,3 mln eurot suunati tasandusfondi. Tulubaasi ümberjaotuse mõjud on toodud

joonisel nr 8.

Joonis 8. Tasandusfondi arvestuslikud tulud9 ja tasandusfond võrreldes kuluvajadusega10 2024.

aastal enne ja pärast tulubaasi ümberkorraldust KOV-de lõikes.

Lahendamist vajavad probleemid:

 väljaspool Harjumaad ja Tartu ümbrust elanike arv jätkuvalt väheneb ja inimesed kolivad

elama suurlinnade lähiümbrusse, vähendades kahaneva elanike arvuga piirkondade

KOVide tulubaasi;

8 Riigikohtu 16. märts 2010. a otsus nr 3-4-1-8-09 9 Tulumaks ja maamaks 10 Tasandusfondis arvestatakse välja KOV-ide ühtlustatud kuluvajadus, võttes arvesse tema demograafilist koosseisu,

hajaasustust ning muid tegureid. Võrreldes KOV tulusid (tulumaks, maamaks) kuluvajadusega, arvestatakse välja

tasandusfondi suurus, mis võimaldab ühtlasi hinnata tulukuse erinevusi.

 kahaneva elanike arvuga piirkondade KOVides on suur surve teenuste võrku optimeerida,

aga selle raames ei tohi teenuste kättesaadavust oluliselt halvendada;

 regionaalsed erinevused on endiselt suured ja see väljendub tasandusfondi mittesaajate ja

tasandusfondi saajate tulukus per elanik erinevuse kasvus;

 võrreldes tulukamate KOVidega on vähem tulukate KOVide finantsolukord keerulisem ja

teenused on kehvemal tasemel;

 mitte midagi tehes jääb eeldatavasti vähem tulukate KOVide teenuste ja elukeskkonna

areng tulukatest veelgi rohkem maha, mis võib hoogustada väljarännet ja suurendada

regionaalseid erinevusi veelgi;

 Eesti KOVide maksuautonoomia on OECD riikide seas üks väiksemaid, mis piirab

initsiatiivi parandada elukeskkonda, pannes KOVid sõltuvusse riigieelarve võimalustest;

 kasvava elanike arvuga KOVides on surve lühikesel ajaperioodil luua uusi lastaia- ja

koolikohti, mida ei ole võimalik rahastada tulubaasi arvelt;

 keskus KOVides tarbivad avalikku taristut mujalt inimesed nt töö- või õpilasrände tõttu,

aga need isikud ei panusta maksurahaga investeeringuid teinud KOVi tulubaasi.

2. Eesmärgid

Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi (edaspidi VVTP) 2023-2027 punkt nr 7.1.2 näeb ette

KOVide tulubaasi tasakaalustamist, et vähendada valglinnastumise ja regionaalse mahajäämuse

negatiivseid mõjusid, arvestades mh rahvastiku jaotust ja töökohtade paiknemist.

KOVidele laekuva füüsilise isiku tulumaksu ümberkorralduse eesmärgiks on vähem tulukate

KOVide tulubaasi suurendamine, millega vähendatakse regionaalset mahajäämust ja

valglinnastumise negatiivset mõju. Pensionituludelt tulumaksu osa suurendamisel on

pikemaajalisem eesmärk, võimaldades kahaneva ja vananeva elanikega KOVidele tagada ajas

kasvav tulubaas teenuste osutamiseks.

Põhiseaduse § 154 kohaselt kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad KOVid, kes

tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. Riigil ei ole lubatud sekkuda KOVide otsuste

otstarbekusse. Seega põhiseadusega ei oleks kooskõlas rahastamissüsteem, kus riigi arvates

ebaefektiivse lahenduse puhul võib sellise KOVi tulubaasi vähendada otsustuskorras. KOVide

rahastamissüsteem peab olema kuluneutraalne, mis kujundatakse objektiivsete näitajate alusel,

mis arvestavad KOVide asukoha ja sotsiaalmajandusliku olukorra erisusi.

Tulumaks on kõige suurema tähtsusega KOVide ülesannete täitmise finantseerimise allikas,

moodustades üle 50%11 sissetulekutest. Seetõttu on suurema regionaalse võrdsuse

saavutamiseks tulumaksu ümberkorraldus suurima võimaliku mõjuga.

2024. a võeti suund osa tulumaksust suunata KOVidele pensionitulu alusel, sest keskmise

pensioni erinevus KOViti on väiksem kui palgatulul12. Tulumaks pensionitulult liigub enam

piirkondadesse, kus on eakaid rohkem ning need KOVid on üldjuhul vähem tulukamad. Seega

jätkatakse pensionitulult laekuva KOV-ide tulumaksu osa suurendamist ülejäänud tuludelt

laekuvat tulumaksu osa vähendades. Pensionituludelt tulumaksu osa suurendamisel on

pikemaajalisem eesmärk, võimaldades kahaneva ja vananeva elanikega KOVidele tagada ajas

kasvav tulubaas teenuste osutamiseks.

11 riigiraha.fin.ee 12 Keskmine pensioni väljamakse erines 2022. aastal näiteks Viimsi ja Narva vahel 1,2 korda, samas muud tulud (peamiselt

töötasu) 1,9 korda

Tulumaksu muudatuste soovitav tulemused on järgmised:

 tasandusfondi mittesaavate ja tasandusfondi saavate KOVide põhitulud (füüsilise isiku

tulumaks, maamaks ja tasandusfond) per elanik vahe ei suurene nii palju, võrreldes mitte

midagi tegemise stsenaariumiga;

 vähem tulukate KOVide finantsnäitajad paranevad ja muutuvad sarnasemaks tulukatele

mõõdetuna KOVide finantsolukorra indeksiga:

 vähem tulukate KOVide efektiivsus paraneb ja muutub sarnasemaks tulukatele mõõdetuna

KOVide finantsolukorra efektiivsuse indeksiga;

 vähem tulukate KOVide teenustasemed paranevad ja muutuvad sarnasemaks tulukatele

mõõdetuna minuomavalitsus rakenduses;

 väljaspool Harjumaad väljarände ja töökohtade vähenemise tempo mõnevõrra

aeglustumine võrreldes viimase 10 aastaga.

Muudatuse tulemuste mõõtmiseks ei ole otstarbekas määrata konkreetseid sihttasemeid, sest

KOVid on oma otsustes autonoomsed. Riigi roll on luua KOVide rahastamissüsteem, mille

raames KOVid teevad iseseisvaid otsuseid. Lisaks ei mõjuta KOVide tulubaasi mitte ainut

tulumaksu ümberkorraldus, vaid ka kavandatav maksuautonoomia suurendamine. Kolmandaks

on oluline tegur üldine majanduskasv ja ühiskonna areng. Seega ei ole võimalik tulumaksu

muudatuse mõju eristada muudest teguritest.

Tulumaksu muudatuste strateegiline eesmärk on regionaalse ebavõrdsuse vähendamine ning

seda seiratakse üldises korras.

3. Võimalikud lahendused

Võimalike lahendustena kaaluti järgmisi variante:

1) KOVide tasandusfondi suurendamine;

2) mitte midagi tegemine;

3) KOVide tulumaksu ümberkorraldus (soovitud lahendus).

KOVide rahastamissüsteem koosneb nii maksutuludest kui ka riigieelarvelistest toetustest.

KOVide tulubaasi (tulumaks ja maamaks) ühtlustamiseks on tasandusfond. Seega on

regionaalse ebavõrdsuse vähendamiseks alternatiivne lahendus riigieelarve tasandusfondi

suurendamine. Arvestades riigi rahanduse väga keerulist olukorda, kus aastatel 2025–2027 on

valitsussektori eelarve puudujääk ca 5%-ni SKT-st13, ei ole sisuliselt võimalik riigieelarve

tulude arvelt KOVide tasandusfondi mahtu suurendada. Valitsussektori eelarvepuudujääk

ületab Euroopa Liidus kokku lepitud reegleid. Seega vähem tulukate KOVide toetamiseks tuleb

leida kate olemasoleva raha ehk antud juhul tulubaasi ümberkorralduse arvelt.

KOV tulubaasiga mitte midagi tegemine ei ole samuti lahendus, sest vähem tulukamate

KOVide kehv finantsolukord tähendab, et nende teenuste ja elukeskkonna areng jääb

tulukamatest maha. Samas ei ole lubatav olukord, et KOVide erinevast sotsiaalmajanduslikust

olukorrast johtuvalt on isikute põhiõigusi tagavate teenuste kättesaadavus väga erinev14.

13 https://www.fin.ee/sites/default/files/documents/2024-

04/RM%202024.%20aasta%20kevadine%20prognoos%204.04.2024_2.docx 14 Riigikohtu 16.03.2010. a lahendi nr 3-4-1-8-09 punkt 67.

Osade KOVide väiksemat tulukust ja sellest tingitud mahajäämust teenuste tagamisel ei saa

lahendada mitteregulatiivsete (juhised ja suunised) meetmetega ning vaja on rakendada

fiskaalseid meetmeid.

2024. a võeti suund osa tulumaksust suunata KOVidele pensionitulu alusel, sest keskmise

pensioni erinevus KOViti on väiksem kui palgatulul15. Tulumaks pensionitulult liigub enam

piirkondadesse, kus on eakaid rohkem ning need KOVid on üldjuhul vähem tulukamad. Seega

jätkatakse pensionitulult laekuva KOV-ide tulumaksu osa suurendamist ülejäänud tuludelt

laekuvat tulumaksu osa vähendades. Pensionituludelt tulumaksu osa suurendamisel on

pikemaajalisem eesmärk, võimaldades kahaneva ja vananeva elanikega KOVidele tagada ajas

kasvav tulubaas teenuste osutamiseks.

Edaspidised füüsilise isiku tulumaksu planeeritavad muudatused on järgmised:

 KOVidele laekuva tulumaksu osa arvestamise määrad:

 2025. a pensionituludelt 5,50% ja füüsilise isiku muudelt tuludelt 11,29%;

 2026. a pensionituludelt 8,50% ja füüsilise isiku muudelt tuludelt 10,64%;

 alates 2027. a pensionituludelt 10,23% ja füüsilise isiku muudelt tuludelt 10,23%;

 KOVidele laekuva tulubaasi (tulumaks ja tasandusfond) vähenemise kompensatsioon:

 2025. a ei või väheneda üle 1,5% võrreldes stsenaariumiga, kui midagi ei muudeta;

 2026. a ei või väheneda üle 2,0% võrreldes stsenaariumiga, kui midagi ei muudeta;

 2027. a ei või väheneda üle 2,5% võrreldes stsenaariumiga, kui midagi ei muudeta;

 2028. a ei või väheneda üle 3,0% võrreldes stsenaariumiga, kui midagi ei muudeta;

 2029. a ei või väheneda üle 3,0% võrreldes stsenaariumiga, kui midagi ei muudeta.

KOVide tulumaksu ümberkorraldamisel võeti eesmärgiks pensionitulust laekuva tulumaksu

osa suurendamine muudelt tuludelt tulumaksu osa vähendamiseks, et tugevdada kahaneva

elanike arvuga piirkondade KOVide tulubaasi. Tulumaksu vahendite ümbersuunamise maht

valiti selline, et sellel oleks sisuline mõju regionaalarengule. Teiseks leiti KOV tulumaksu

jaotusvariant, kus pensionitulult ja muudelt tuludelt tulumaksuosa suurus oleks ühesugune,

tagades jaotussüsteemi lihtsuse. Selleks, et ümberjaotuse mõju ei oleks Harjumaa

kasvupiirkonna KOVidele liiga suur16 nähti ette ajutine kompensatsioon, tagades, et nt 2029. a

ei oleks ühelgi KOVil tulumaksu vähenemine suurem kui 3%, võrreldes olukorraga, kui

tulumaksu jaotussüsteem ei muutuks.

Tabel 1. Tulubaasi kavandatavad muudatused 2025-2028

Määrad 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029

KOV FITM pensionitulu

määr 2,50% 5,50% 8,50% 10,23% 10,23% 10,23%

KOV FITM muu tulu määr 11,96% 11,89% 11,29% 10,64% 10,23% 10,23% 10,23%

Kahanemise

kompensatsiooni piirmäär 1,50% 2,00% 2,50% 3,00% 3,00%

15 Keskmine pensioni väljamakse erines 2022. aastal näiteks Viimsi ja Narva vahel 1,2 korda, samas muud tulud (peamiselt

töötasu) 1,9 korda. 16 Ilma kompensatsioonita oleks osadel juhtudel olnud mõju -7% või 8%.

Tabel 2. KOV-de eelarvetulude muutus allikate lõikes muudatuste rakendamisel

KOV tulud muutus, mln

eurot 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029

FITM pensionitulu 0,0 96,0 208,4 288,5 302,9 315,0

FITM muu tulu 0,0 0,0 -96,3 -209,5 -289,9 -301,5 -312,9

Kahanemise kompensatsiooni

piirmäära mõju 2,3 10,2 16,0 10,2 10,6

* Uuest majandusprognoosist tulenevalt kohendatakse arvutusi, et koondtulemus oleks 0.

Tulubaasi ümberkorraldusest tingitud osade KOVide tulubaasi liiga suure vähenemise

vältimiseks on ette nähtud tulubaasi kahanemise piirmäär, millest üle minev vähenemine

kompenseeritakse. Vastav kompensatsioon nähakse ette KOVide tasandusfondis tulude-kulude

tasandamisest eraldi. Kompensatsioon arvutatakse välja prognoosi alusel 2024. aastal ja hiljem

ei muudeta tulenevalt prognooside või laekumiste muutumisest. Alates 2030. a hakkab

kompensatsioon vähenema aastas 15 protsendipunktise sammuga ja jõuab nulli 2036. a.

Vabanev raha suunatakse tasandusfondi tulude ja kulude ühtlustamiseks.

Tulumaksu muudatus kooskõla põhiseadusega

Riigikohus on otsuse nr 3-4-1-7-09 punktis nr 33 nentinud, et KOV-id on Euroopa Liidu õiguse

ELTL protokolli nr 12 artikli 2 kohaselt fiskaalses mõttes osa valitsussektorist. KOV-id

tegutsevad riigi tasandiga samas ruumis nii faktiliselt kui ka õiguslikult. Nad on osa avaliku

võimu teostamise süsteemist, samuti avaliku sektori eelarvesüsteemist ning mõjutavad oma

tegevusega ka riigi majanduslikku seisundit.

Põhiseaduse (edaspidi PS) § 154 lõikest 1 tulenev õigus piisavatele rahalistele vahenditele

omavalitsuslike ülesannete täitmiseks nõuab, et riik looks regulatsiooni, mis kindlustaks KOV-

idele raha kohalike ülesannete täitmiseks vähemalt minimaalselt vajalikus mahus, s.t

võimaldaks täita minimaalselt vajalikke kohalikke ülesandeid minimaalselt vajalikus ulatuses.

Seega peab omavalitsuslike ülesannete rahastamise tase olema vastavuses KOV-il pandud

ülesannete mahuga (vt ka Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artikli 9 lg 2).

Seadusandjal on riigi majandus- ja maksupoliitika kujundajana suur otsustamisvabadus

kujundada KOV-ide finantseerimise põhimõtted. Tähtis kriteerium kohalike ülesannete

minimaalse rahastamisvajaduse kindlaksmääramiseks konkreetse KOV-i puhul on see, et tema

osutatavate omavalitsuslike avalike teenuste tase ei langeks rahapuuduse tõttu oluliselt

madalamale sarnaste teenuste üldisest tasemest Eesti teistes omavalitsusüksustes. Nii näiteks ei

ole PS § 28 mõtte kohaselt aktsepteeritav olukord, kus esmatähtsate avalike teenuste

kättesaadavus johtub ulatuslikult sellest, milline on isiku elu- või asukohajärgse KOV-i

majanduslik suutlikkus. Seega on riigi kohustus KOV-ide rahastamise süsteemi kujundamisel

arvestada erinevustega KOV-de sotsiaalses, demograafilises ja majanduslikus olukorras17.

Tänane rahastamise süsteem tekitab järjest suuremaid lõhesid hajaasustuse piirkonna KOV-ide

ja kahe suurema linna(piirkonna) KOV-ide vahel ning eelnõu aitab seda olukorda muuta.

Euroopa kohaliku omavalitsuse harta näeb samuti ette, et finantsiliselt nõrgemate KOV-ide

kaitseks on vajalik rakendada rahalise tasakaalustamise mehhanisme või samalaadseid

meetmeid, et ühtlustada võimalike finantsallikate ja kulutuste jagunemist nende vastutusalas

(harta artikkel 9 lõige 5).

17 Riigikohtu 16. märts 2010. a otsus nr 3-4-1-8-09

Õigus piisavatele rahalistele vahenditele ei kaitse KOV-i olemasoleva rahastamissüsteemi

ebasoodsamaks muutmise eest, kui selle tagajärjel ei muutu konkreetse KOV-i rahastatus

ebapiisavaks talle pandud omavalitsuslike ülesannete täitmiseks. Õigus piisavatele rahalistele

vahenditele KOV ülesannete täitmiseks ei hõlma õigust sellele, et kord juba saavutatud kohalike

ülesannete rahastamise taset mitte kunagi ei vähendataks. On võimalik, et mingil perioodil

rahastatakse omavalitsuslikke ülesandeid suuremas ulatuses, kui see piisava rahastuse

tagamiseks minimaalselt nõutav oleks. Tegemist on otsustusega, mille ajaliste piirideta

püsimajäämine ei ole põhiseaduslikult tagatud. Riigil peab säilima võimalus kujundada

omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteem vastavaks üldisele majandusolukorrale ja riigi

majandus- ning rahanduspoliitilistele eesmärkidele. Harta artikli 9 lg 1 asetab kohaliku

omavalitsuse õiguse piisavatele rahalistele vahenditele riikliku majanduspoliitika raamidesse18.

Otsuse 3-4-1-8-09 punktis 68 nentis Riigikohus, et õigus piisavatele rahalistele vahenditele ei

keela riigil omavalitsuslike ülesannete rahastamist vähendada tingimusel, et ka pärast seda

säiliks KOV-il võimalus täita omavalitsuslikke ülesandeid minimaalselt vajalikus mahus.

Lisaks nentis Riigikohus lahendi nr 3-4-1-8-09 punktis 81, et rahastamissüsteemi stabiilsus ei

saa tingida seda, et mingil hetkel kehtiv regulatsiooni ja koos sellega ka sel ajal tagatud

rahastamise tase püsib sellisena igaveseks. KOV-id ei saa loota, et nende rahastamist

reguleerivaid õigusakte mitte kunagi ei muudeta. Riigil on õigus rahastamist reguleerivaid

õigusakte vajadusel ümber kujundada. See võib kaasa tuua ka KOV-idele eraldatavate rahaliste

vahendite vähendamise või kahjustada muul viisil nende rahastamise korrapära.

Tulumaksu muudatused ei võta tulukamate KOVide praegust nn baasrahastust väiksemaks,

vaid vähendavad nende tulumaksu tulevaste aastate kasvutempot. Seega muudatus ei muuda

oluliselt tulumaksu kasvu arvelt raha ära andvate KOVide võimekust täita omavalitsuslikke

ülesandeid. Selliste KOVide tulubaas (tulumaks, maamaks, tasandusfond) per elanik jääb

kõrgemaks kui tasandusfondi saajatel, kellele tagatakse ühetaoline tulubaas. Seega on

kavandatav tulumaksu ümberkorraldus põhiseaduse KOV finantsgarantiidega kooskõlas.

Tulubaasi ümberkorraldusega paralleelselt kavandatakse läbi viia KOVide autonoomia

suurendamine maamaksu määramisel ja KOV hoonete energiatõhususe parandamise meetmete

planeerimisel arvestatakse kasvupiirkonda vajadustega. Kavandamisel on laiendada kohalike

maksude nimistut.

4. Uuringud ja kaasatud osapooled

KOVide tulumaksu ümberkorralduse aluseks on võetud regionaalsed näitajad ning Regionaal-

ja Põllumajandusministeeriumi analüüsid, mille kokkuvõte on esitatud lahendatavate

probleemide peatükis.

KOVide tulumaksu ümberkorraldusse on kaasatud Eesti Linnade ja Valdade Liit, kellega on

teemat arutatud kolmel korral KOV eelarveläbirääkimiste rahanduse töörühma formaadis.

Regionaal- ja Põllumajandusministeerium esitas 14.12.2023. a kirjaga kõikidele KOVidele

tulumaksu ümberkorralduse ettepanekud. Ministeeriumile vastas 58 KOVi.

18 sama

5. Mõju

Kavandatava muudatuse mõju hindamisel tuleb arvestada sellega, et Regionaal- ja

Põllumajandusministeerium kavandab KOVide hoonete energiatõhususe parandamise

meetmete muutmist selliselt, et arvestada kasvupiirkondade vajadustega.

Kavandatav muudatus: KOV-idele pensionitelt laekuva tulumaksu osa suurendamine, ja

muudelt tuludelt (va kogumispension, dividendid ja kasu vara võõrandamisest) laekuva

tulumaksu osa vähendamine.

5.1 Mõju valdkond: mõju KOV asutuste korraldusele, kuludele ja tuludele

Muudatusega suureneb vähem tulukate KOV-ide tulumaksu laekumine ning samal ajal väheneb

jõukamate KOV-ide tulumaksu laekumine.

Tabel 3. Tulumaksu muudatuse ümberjaotuse mõju

2025 2026 2027 2028 2029

Tulumaksu ümberjaotuse mõju (mln) 13 24 24 38 39

Tabel 4. Tulumaksu muudatuste mõju KOV grupiti võrreldes olukorraga, kui muudatusi ei

tehtaks (vs Status Quo) Grupp Muutus % võrreldes olukorraga, kui midagi ei

muutu

Kasv % võrreldes 2024. a

2025 2026 2027 2028 2029 2025 2026 2027 2028 2029

Tallinna linn -1,1% -2,0% -2,5% -2,9% -2,9% 4% 8% 12% 16% 21%

Harjumaa tulukad -1,2% -1,7% -2,1% -2,5% -2,5% 4% 8% 12% 16% 21%

Muu Eesti tulukad -0,3% -0,6% -0,8% -0,7% -0,6% 5% 9% 14% 19% 23%

Keskused 1,2% 2,5% 3,3% 3,8% 3,7% 7% 13% 18% 22% 26%

Keskus tagamaaga 0,6% 1,1% 1,6% 1,8% 1,9% 5% 10% 15% 19% 23%

Osaliselt

tagamaalised

0,7% 1,4% 1,9% 2,4% 2,5%

5% 10% 15% 19% 23%

Tagamaalised 1,1% 2,2% 3,0% 3,6% 3,7% 6% 12% 17% 22% 26%

KOKKU -0,2% -0,2% -0,2% -0,2% -0,2% 5% 10% 14% 18% 23%

NB! KOV gruppides prognoosi tegemisel on lähtutud 2023. a augusti majandusprognoosi

tulumaksu keskmisest kasvust iga KOV puhul, et välja selgitada muudatuste puhasmõju.

Arvutused ei sisalda KOV põhist maksumaksjate ja elanike arvu muutust.

Uus kevadine majandusprognoos muudab KOV tulubaasi ümberkorralduse mõjusid ebaolulisel

määral. Eelnõu esitamisel muudetakse mõjuanalüüsi sellest lähtuvalt.

Sihtrühm on suur. Muudatus avaldab mõju 79-le KOV-ile.

Mõju ulatus on väike. Tulumaksu jaotuspõhimõtete muudatusega suureneb vähem tulukate

KOV-ide tulubaas, võrreldes olukorraga kui muudatust ei tehtaks. See võimaldab leevendada

suurtest regionaalsetest erinevustest ja majandusolukorrast tingitud mõju nende teenuste

kättesaadavusele ja kvaliteedile. Muudatus võimaldab nt suurendada investeeringute mahtu.

Tulumaksu ümberjaotust mitte tehes võib osadel kahaneva elanike arvuga vähem tulukatel

KOVidel tekkida lähiaastatel finantsilisi raskusi teenuste kättesaadavuse ja kvaliteedi

tagamisel.

Muudatuse mõjul väheneb nn tulukamate KOV-ide tulumaks, aga sellele on seatud piirang nt

maksimaalselt 3% tulumaksusummast, võrreldes stsenaariumiga kui muudatust ei toimuks.

Tulukamate KOVide tuleviku perioodi põhitegevuse tulem saab olema väiksem kui praegu

nende KOVide eelarvestrateegiates on kavandatud. Osades KOVidel väheneb põhitegevuse

tulemi vähenemise tõttu laenude võtmise potentsiaal, mis võib tähendada väiksemas mahus

investeeringute tegemist.

Muudatus ei vähenda nn tulukamate KOVide praegust tulubaasi, vaid väheneb tulevikus aset

leidev tulumaksu kasv. Samas on nt Harjumaa KOVide viimase 10 a tulumaksu kasv olnud

elanike arvu kiire kasvu tõttu Eesti keskmisest suurem19. See tähendab, et Harjumaa ja muude

tulukate KOVide puhul võib eeldada, et tegelikud tulumaksu kasvud saavad olema suuremad

kui tabelis nr 4.

Kuna KOVid on oma otsustes autonoomsed, ei ole võimalik prognoosida, missuguseid kulusid

tehakse või tegemata jäetakse.

Mõju sagedus on keskmine. Tulumaksu muudatus viiakse läbi 5 aastaga.

Ebasobivate mõjude risk on väike, sest muudatuste ulatus on paar protsenti tulumaksu

laekumisest, mõjutades teenuste kvaliteeti ja kättesaadavust vähe. Osade KOVide puhul võib

tekkida olukord, kus mõnede investeeringute teostamise aeg võib pikeneda võrreldes kehtivas

eelarvestrateegiates kavandatuga.

Koondhinnang mõju olulisusele. Kokkuvõttes on mõju KOV tuludele pigem ebaoluline.

Muudatus ei vähenda märgatavalt praeguseks ajaks tekkinud KOVide vaheliste tulubaasi

erinevusi.

5.2 Mõju valdkond: mõju regionaalarengule

Antud kategoorias käsitletakse mõjusid maakondade lõikes. Üksikisiku tulumaksu ja

kompensatsiooni koosmõjus muudatusega kaasneb 2029. a ümberjaotus summas 39 mln,

millega liigub eelkõige Harjumaalt raha mujale piirkondadesse. Muudatus suurendab vähem

tulukamate KOV-ide finantsvõimekust ja leevendab sellega majanduskeskkonnast tingitud

mõjusid nende teenuste kättesaadavusele ja kvaliteedile.

Sihtrühm on suur. Muudatus avaldab mõju kõikidele Eesti maakondadele või regioonidele.

Mõju ulatus on väike. Muudatuse ulatust piirab 2029. a kuni 3% tulumaksu vähenemise piir,

võrreldes olukorraga kui mingit muudatust ei toimuks. Harjumaa KOVides eeldatavasti

investeeringud võivad väheneda ja sellest tulenevalt võib mõnevõrra halveneda teenuste

kättesaadavus eelkõige uusi lasteaia- ja koolikohti ootavatele peredele. Väljaspool Harjumaad

KOVide tulubaas suureneb, KOVid saavad teha nt rohkem investeeringuid või parandada

teenuste kättesaadavust.

Mõju avaldumise sagedus on väike. Muudatus avaldab püsivat mõju KOV-ide eelarvete

suurusele.

19 Harjumaa KOV-ide tulumaks on kasvanud perioodil 2012 - 2022. a 2,5 korda ja ülejäänud Eesti KOVidel 2,1 korda.

Ebasoovitavate mõjude risk on väike. Muudatuse negatiivne mõju Harjumaal kohalike

teenuste kättesaadavusele ja kvaliteedile on kindlasti olemas. Mujal ebasoovitav mõju puudub.

Koondhinnang mõju olulisusele. Kokkuvõttes on mõju regionaalarengule pigem väike.

Muudatus ei vähenda märgatavalt praeguseks ajaks tekkinud regionaalseid erinevusi SKP,

keskmises palga ja suhtelise vaesuse näitajates.

5.3 Mõju valdkond: sotsiaalsed mõjud

Muudatus mõjutab kohalike elanike jaoks omavalitsuslike teenuste kättesaadavust ja kvaliteeti.

Vähem tulukamatel KOV-idel tekib võimalus teenuste arendamisse rohkem raha panustada

teenuste ja elukeskkonna arengusse. Tulukamate KOV-ide tulumaksu laekumise kasv jääb

eeldatavasti KOV-ide keskmisest kasvust ka pärast muudatust mõnevõrra kõrgemaks,

vähendades siiski nende võimalusi kulusid suurendada kiirendatud tempos.

Sihtrühm on keskmine. Muudatus avaldab positiivset mõju vähem tulukate KOV-ide teenuste

tarbijatele, mõjutades muuhulgas koolide, lasteaedade ja kultuuriasutuste jms tegevust, mille

rahastamine on majanduslanguse, kasvavate käibemaksukulude jms tõttu muutunud vähem

tulukamates KOV-ides keerulisemaks. Muudatus avaldab negatiivset mõju tulukamate KOVide

teenuste, eelkõige eeldatavasti lasteaia- ja koolikohtade kättesaadavusele.

Mõju ulatus on väike. KOV-ide tulubaas on ülesannete täitmiseks piisav ja nad tulevad oma

ülesannete täitmisega toime. Seega vähem tulukamate KOV-ide tulubaasi mõningane

suurendamine võrreldes kehtiva tulumaksu jaotusega ei avalda suurt mõju kohalike teenuste

saajatele. Tulukamate KOVide puhul väheneb muudatuse tõttu eelseisvatel aastatel tulumaksu

aastane kasv, mis võib halvendada KOVide suutlikkust pakkuda uusi lasteaia- ja koolikohtasid.

Mõju avaldumise sagedus on väike. Muudatus avaldab püsivat mõju KOV-ide osutavate

teenuste kättesaadavusele.

Ebasoovitavate mõjude risk on väike. Muudatuse tõttu võib nn tulukamates KOVides

mõnevõrra pikeneda lasteaia- ja koolikohtade puuduse probleemi lahendamine. Samas mõjude

leevendamiseks kavandatakse KOVide hoonete energiatõhususe parandamise meetmete

planeerimisel arvestada kasvupiirkondade vajadustega.

Koondhinnang mõju olulisusele. Kokkuvõttes on mõju pigem ebaoluline. Muudatus peaks

mõnevõrra parandama vähem tulukamate KOV-ide suutlikkust tagada teenuste kodulähedast

kättesaadavust ja parandada teenuste kvaliteeti ja elukeskkonda.

5.4 Mõju valdkond: mõju majandusele

Eelnõuga kavandatav tulumaksu ümberkorraldus vähendab mõnevõrra tulukate KOVide

tulubaasi kasvu, millega nad on arvestanud tulevikus investeeringute tegemisel eelkõige uute

lasteaedade ja koolide ehitamiseks. Kuna KOVid on oma ülesannete täitmisel iseseisvad, ei ole

võimalik välja pakkuda konkreetset mõjude stsenaariumi, kas tulukad KOVid kärbivad

investeeringuid või tegevuskulusid. Samuti ei ole võimalik kindlalt eeldada, kui suures määras

täiendavat raha saavad KOVid suurendavad selle arvelt kas investeeringuid või tegevuskulusid.

Tõenäoliselt võib eeldada, et vähem tulukates KOVides teostatakse täiendavaid

investeeringuid, mis võivad elavdada nt maapiirkondade ettevõtlust.

Sihtrühm on suur. KOVidel on seos ettevõtlusega, sest igapäevaselt ostetakse kaupu ja

teenuseid, tellitakse erinevaid arendusprojekte ning ehitustöid ja luuakse ettevõtluse jaoks

toimimise üldist keskkonda.

Mõju ulatus on väike. Nt KOVide investeeringute maht kokku on ca 400 - 500 mln,

moodustades valitsussektori investeeringutest ca veerandi. Valitsussektori investeeringud

moodustavad kõigist investeeringutest napi kolmandiku. Seega KOVide osa majanduse

investeeringute mahust on ca 8%. Seega kui KOVide investeeringute maht vähenebki nt 10

mln, on selle mõju investeeringute kogumahule alla 1%. Samas ümberkorraldusest kasu saavad

KOVid suunavad osa täiendavast tulust investeeringutesse ning see tasakaalustas tulukate

KOVide investeeringute mahu langust.

Vähem tulukad KOVid saavad täiendavat raha. Asutuste sulgemata jätmise tõttu säilivad nt

maapiirkondades KOV-ide töökohad. Samas nende kadumine mõjutaks piirkonna tööhõivet

eeldatavasti minimaalselt.

Mõju avaldumise sagedus on väike. Muudatus avaldab püsivat mõju KOV-ide osutavate

teenuste kättesaadavusele.

Ebasoovitavate mõjude risk on väike, sest muudatus majandusele mõju ei avalda.

Koondhinnang mõju olulisusele. Kokkuvõttes on mõju majandusele ebaoluline.

6. Edasine väljatöötamine

VTK kooskõlastusring on väga lühike, kuna eesmärk on muudatusi rakendada alates 2025. a

algusest. KOVid said 14.12.2023. a Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumilt kirja

plaanitavate tulumaksu muudatuste ettepanekute kohta. Vastuse saatis 58 KOVi, millest 26

toetas tulumaksu ümberjaotust, 19 olid vastu ja 13 KOVi olid neutraalsed.

Seega osa KOVide kaasamisest on juba tehtud. VTK-le järgneb tulumaksuseaduse muutmise

seaduse (edaspidi TuMS) eelnõu koostamine.

TuMS VTK kooskõlastusringile esitamine aprill

TuMS eelnõu kooskõlastusringile esitamine mai

TuMS eelnõu VV istungile esitamine mai

TuMS eelnõu Riigikogu I lugemine alates juuni

TuMS eelnõu vastuvõtmine eeldatavasti september

TuMS muudatuse jõustumine eeldatavasti 01.01.2025. a