Regionaal- ja Põllumajandusministeerium_vastus

Õiguskantsleri Kantselei

Teie: 05.10.2023

Meie: 01.12.2023 nr 5.4-4/979-3

Lugupeetud õiguskantsler

Õiguskantsler on palunud Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumil analüüsida püsirohumaa

säilitamise kohustust võimalike põhiõiguste riivete seisukohast, eeskätt omandipõhiõiguse

ülemäärase piirangu seisukohast, keskendudes sellele, kuidas omandipõhiõiguse kaitsealas

oleva püsirohumaa suhtes kehtivad tingimuslikkuse nõuded võivad mõjutada

põllumajandustootjate maaomandit ja seeläbi konkurentsi, ehk nimetatud nõuete võimalikule

vastuolule võrdse kohtlemise põhimõttega, sealhulgas ausa konkurentsi moonutamisega.

Täpsemalt palutakse selgitada, kas ja kuidas on põllumajandustoetuste tingimuste kehtestamisel

võetud arvesse seda, et samaaegselt oleks tagatud nii riigi tasandil kehtiv kohustus säilitada

püsirohumaa suhtarvu teatud tasemel kui ka põllumajandusettevõtjate riigisisene aus

konkurents ning samuti seda, kas põllumajandusettevõtjate võrdne kohtlemine on sellises

olukorras faktiliselt võimalik, kui osadele tootjatele on kehtestatud põllumajandustoetuste

taotlemisel põllumaa kasutamisel ja tegevussuuna valikul teistega võrreldes rohkem piiranguid.

Nendele küsimustele vastamiseks selgitame, millises ulatuses on riigil püsirohumaa säilitamise

kohustusega seoses kaalutlusõigus (I), toome välja, millised on eelnevast tulenevalt riigi

võimalused nendes piirides tegutseda (II), selgitame eelnevat arvestades oma arusaama

põllumajandusettevõtjate võrdsest kohtlemisest toetuse saamise nõuete kontekstis (III) ning

esitame maaomandi väärtust mõjutavad tegurid (IV).

I. Kordamata varasemates kirjades üksikasjalikult käsitletud tingimuslikkuse süsteemi tausta ja

püsirohumaa säilitamise kohustuse kujunemise ajaloolisi aspekte, esitame kokkuvõtliku

ülevaate selle kohta, kus see nõue ELi põllumajandustoetuste süsteemi ülesehituses paikneb ja

milline on seejuures liikmesriigile ELi õiguse kohaselt selle nõudega seoses ette nähtud

kaalutlusõiguse ulatus.

Euroopa Komisjon on nii varasematel programmiperioodidel kui ka käesoleval aastal alanud

uue programmiperioodi kujundamisel lähtunud seisukohast, et püsirohumaadel on keskkonnale

positiivne mõju, mistõttu on asjakohane vastu võtta meetmed olemasolevate püsirohumaade

säilitamise soodustamiseks, et vältida rohumaa suuremahulist muutmist haritavaks maaks.

Eelmisel programmiperioodil oli püsirohumaa säilitamise nõue üks kliima- ja keskkonnatoetuse

(edaspidi rohestamise toetus) saamise nõuetest. Rohestamise toetust rakendati alates 2016.

aastast, kuid juba 2017. aastal on Euroopa Kontrollikoda oma eriaruandes1 esile toonud, et

nimetatud toetus oli kavandatud selleks, et premeerida põllumajandustootjaid väärtuslike

avalike hüvede eest, mida nad pakuvad. See mehhanism oleks pidanud suurendama ühise

põllumajanduspoliitika üldist keskkonnatoimet, kuid kahjuks jäid kliima- ja keskkonnalased

ambitsioonid madalaks ja sisutühjaks. Aruandes anti ühise põllumajanduspoliitika järgmise

reformi kohta komisjonile soovitus välja töötada terviklik sekkumisloogika ELi keskkonna- ja

kliimaeesmärkide täitmiseks. Põllumajandustoetusi soovitati anda ainult nendele tootjatele, kes

täidavad kõiki keskkonnaalaseid nõudeid, sh püsirohumaa säilitamise nõuet. Samuti nähtus

kontrollikoja hinnangust, et rohestamise toetuse saamise nõuded kattuvad nõuetele vastavuse

süsteemi raames kehtivate maa hea põllumajandus- ja keskkonnaseisundis hoidmise

standarditega. Suure tõenäosusega lähtus komisjon sellest hinnangust käesoleva

programmiperioodi jaoks välja töötatud uue ÜPP elemendi – rohelise arhitektuuri2

kujundamisel, kus senised rohestamise toetuse osad paigutati uude tingimuslikkuse süsteemi,

mida rakendatakse kõikidele põllumajandustootjatele, kes põllumajandustoetusi taotlevad.

Roheline arhitektuur tõi enesega kaasa senisest suurema kliima- ja keskkonnaga seotud

ambitsioonikuse tõusu nende eesmärkide elluviimisel. Esimesele astmele paigutati

tingimuslikkuse baasnõuded, millele järgnesid kliima- ja keskkonnasuunitlusega otsetoetused

ehk ökokavad ning maaelu arengu sekkumised koos täiendavate keskkonnanõuetega. Seega

avaldavad eelmistel programmiperioodidel rakendatud süsteem ja sellega taotletud eesmärgid

otsest mõju ka käesoleval programmiperioodil tingimuslikkuse süsteemis rakendatavale

püsirohumaa säilitamise kohustusele, kuna keskkonnaalased eesmärgid on ka uuel

programmiperioodil jätkuvalt keskse tähtsusega ning rõhuasetus on just olemasolevate

püsirohumaade säilitamisel, mis üldise eesmärgina kandub sisuliselt ühest programmperioodist

üle järgmisesse.

Kõige suurem muudatus on alanud programmiperioodil seoses püsirohumaa säilitamise

kohustusega see, et nõue on paigutatud tingimuslikkuse süsteemi maa heas põllumajandus- ja

keskkonnaseisundis hoidmise nõuete hulka, mida peavad täitma kõik pindala- ja loomapõhiste

toetuste taotlejad. See põhimõtteline lähenemine ei ole Eesti valikute ega eelistuste tulemus,

vaid Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse 2021/21153 kohaselt kuulub püsirohumaa

suhtarvu säilitamine maa heas põllumajandus- ja keskkonnaseisundis hoidmise nõuete hulka

ning liikmesriigil ei ole kaalutlusruumi, mis võimaldaks see nõue täielikult kohaldamata jätta

või seda muudetud kujul või osaliselt kohaldada. Liikmesriikidel on kohustus kehtestada

toetuse saajatele maa heas põllumajandus- ja keskkonnaseisundis hoidmise miinimumnõuded

Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse 2021/2115 III lisa alusel.

Eelmisel programmiperioodil oli nii nõuetele vastavuse süsteemi kui ka kliima- ja

keskkonnatoetuse (edaspidi rohestamise toetus) raames püsirohumaa säilitamise kohustuse

rakendamine põhimõttelises osas reguleeritud ELi tasandil Euroopa Parlamendi ja nõukogu

määruste ja nende alusel kehtestatud komisjoni määrustega, samuti sisaldusid teatud juhised

komisjoni suunisdokumentides. Tegemist oli kõikidele liikmesriikidele otsekohalduvate ja

ühetaoliste nõuetega, mis ei jätnud liikmesriikidele kuigi palju võimalusi luua paindlik süsteem,

mis arvestab muuhulgas riigi majanduslike või sotsiaalsete mõjudega, piirkondlike

1 Euroopa Kontrollikoda, Eriaruanne 21/2017: „Rohestamise toetus: keerukam sissetulekutoetuste kava ei ole

veel keskkonnalaselt tulemuslik“, https://www.eca.europa.eu/et/publications/SR17_21 2 Green Architecture: new Policy Insight quick read publication 3 Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) nr 2021/2115, millega kehtestatakse liikmesriikide koostatavate

Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondist (EAGF) ja Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondist (EAFRD)

rahastatavate ühise põllumajanduspoliitika strateegiakavade (ÜPP strateegiakavad) toetamise reeglid ning

tunnistatakse kehtetuks määrused (EL) nr 1305/2013 ja (EL) nr 1307/2013;

iseärasustega või põllumajandussektori eripäradega. Ka käesoleval programmiperioodil 2023–

2027 jätkatakse põhimõttelises osas samalaadse lähenemisega. Otsekohalduvate ja ühetaoliste

nõuete hulka kuuluvad seejuures kõik püsirohumaa säilitamise kohustusega seotud olulised

komponendid, nagu püsirohumaa suhtarvu säilitamine riigi tasemel; referentsaasta valik;

võrdlussuhtarvu ja iga-aastase suhtarvu arvutamiseks kehtestatud arvutuskäigud (k.a suhtarvu

kohandamine); püsirohumaa mõiste (sh rohumaade vanuse arvestamine ja uuendamise reeglid

jne); põllumajandustootjaid, kellele kohaldatakse püsirohumaa säilitamise kohustust, sh

erandid; püsirohumaa tagasi rajamisega seotud tingimused (tähtajad, teavitamiskohustused,

üles haritud pindalade kindlaks määramine, uute rohumaade rajamine jne).

Seega on püsirohumaa säilitamise kohustus riigi tasandil ja sellega seotud üksikasjalikud

reeglid samuti liikmesriigile kohustuslikuna ette antud. Komisjoni delegeeritud määruse

2022/1264 artikli 48 lõike 1 kohaselt peavad liikmesriigid tagama, et püsirohumaa osakaal

põllumajandusmaas ei vähene rohkem kui 5 % võrreldes võrdlussuhtarvuga, mille iga

liikmesriik oma ühise põllumajanduspoliitika strateegiakavas kehtestab, jagades püsirohumaa

pindala kogu põllumajandusmaaga. Võrdlussuhtarvu kindlaksmääramisel tuleb nn

referentsaastana käsitada 2018. aastat ning kuigi iga liikmesriik teeb nn lõpliku tehte ise, on

viidatud artiklis üksikasjalikult sätestatud, milliseid maid tuleb seejuures käsitada

„püsirohumaana“ ja milliseid „kogu põllumajandusmaana“. Eelnevast tulenevalt on ka

võrdlussuhtarvu arvutamise reeglid liikmesriigile siduvalt ette antud.

II. Riigi tasandil kindlaksmääratavat võrdlussuhtarvu on komisjoni delegeeritud määruse

2022/126 artikli 48 kohaselt siiski võimalik kohandada. Kohandamise kaudu on võimalik teatud

püsirohumaad võrdlussuhtarvu arvestusest välja jätta ning püsirohumaa säilitamise kohustust

riigi tasandil kokkuvõttes vähendada. Läbirääkimised kohandamise võimalikkuse suhtes on

Eesti ja Euroopa Komisjoni vahel hetkel pooleli.

Võrdlussuhtarvu kohandamisega on kavas võrdlussuhtarvu arvestusest välja jätta eelmisel

programmiperioodil väikepõllumajandustootjate kavaga liitunud ja mahepõllumajanduse

seaduse alusel tunnustatud taotlejate püsirohumaa pind aastatel 2018–2022, mille suhtes

püsirohumaa säilitamise kohustust rohestamise toetuse raames ei kohaldatud, kuid mille

kasutusotstarvet on nimetatud aastatel muudetud. Kuigi eelmisel perioodil ei olnud nimetatud

taotlejatel kohustust püsirohumaad säilitada, tuleb selleks, et komisjoni võrdlussuhtarvu

kohandamise vajaduses veenda, esitada kaalukad põhjendused, miks Eestis püsirohumaid

sedavõrd laialdaselt üles hariti. Hiljuti saatsime komisjonile oma seisukoha ja seda toetava

statistika, milles tõime välja, et suhtarvu kohandamise jaoks esineb oluline eluline vajadus:

kuigi loomakasvatajatel on püsirohumaad vaja, näitavad värsked andmed, et püsirohumaadelt

saadav heinamass ületab oluliselt söödaks vajalikku osa. Lisaks on mahepõllumajanduslike

saaduste tootmine kasvutrendis, nende tootmisega on majanduslikult kasulikum tegeleda,

loomade arv samas väheneb, mistõttu ei ole tootjatel enam nii suures mahus püsirohumaad vaja

ning sellest tingituna on püsirohumaid eelnevatel aastatel nii palju üles haritud.

4 Komisjoni delegeeritud määrus (EL) nr 2022/126, millega täiendatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust,

millega täiendatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) 2021/2115 täiendavate nõuetega teatavatele

sekkumisviisidele, mille liikmesriigid määravad kindlaks kõnealuse määruse kohastes ajavahemikuks 2023–2027

ette nähtud ÜPP strateegiakavades, ning eeskirjadega, milles käsitletakse maa heas põllumajandus- ja

keskkonnaseisundis hoidmise (HPK) 1. standardi kohast suhtarvu

Seega võrdlussuhtarvu kohandamine on sisuliselt ainuke hoob, mille kaudu on liikmesriigil

võimalik püsirohumaa säilitamise kohustuse ulatust riigi tasandil mõjutada. Kuigi komisjon ei

ole praeguse seisuga võrdlussuhtarvu kohandamise kohta veel lõplikku otsust teinud, tuleb

arvestada, et see otsus tehakse eespool kirjeldatud lähenemise taustal. Selles domineerib

veendumus, et põllumajandustoetused on ELi keskkonna- ja kliimaeesmärkide täitmise üks

vahend, mis peab suurendama ühise põllumajanduspoliitika üldist keskkonnatoimet, ning need

ongi mõeldud premeerima põllumajandustootjaid väärtuslike avalike hüvede eest, mida

keskkonnaalaste nõuete täitmise kaudu saavutatakse. Nende nõuete täitmine on sedavõrd

oluline, et toetuste kaudu premeerimine ongi õigustatud ainult nende tootjate puhul, kes

täidavad kõiki keskkonnaalaseid nõudeid, sh püsirohumaa säilitamise nõuet.

Niisamuti ei ole vähetähtis, et komisjoni delegeeritud määruse 2022/126 artiklis 48 nimetatakse

võrdlussuhtarvu kohandamise peamise põhjusena muudatusi püsirohumaa määratluses. Antud

juhul ei ole aga meiepoolseks põhjenduseks see, et püsirohumaa määratlus on muutunud, vaid

pigem on muutmise vajadus meie hinnangul tingitud muutunud elulistest vajadustest ja

majanduslikust otstarbekusest. Seejuures on tähelepanuväärne, et kuigi

väikepõllumajandustootjate kavaga liitunud taotlejatel ja mahetunnustatud maaga taotlejatel ei

olnud eelmisel perioodil kohustust püsirohumaad säilitada, ei ole see asjaolu üksinda komisjoni

jaoks piisavalt veenev argument, et nõustuda võrdlussuhtarvu kohandamisega. See kõik

näitlikustab väga ilmekalt, kui oluliseks keskkonnaalaseid nõudeid ELi tasandil peetakse ja kui

jäigalt suhtutakse nendest kõrvalekallete tegemisse.

Sõltumata läbirääkimiste edukusest ja komisjoni lõplikust otsusest tuleb lõppastmes silmas

pidada, et Eestil on liikmesriigina põllumajandustoetuste andmisel kaks põhimõttelist valikut –

kas anda Eestis ELi põllumajandustoetusi ja nõustuda muuhulgas nende imperatiivsete

tingimustega, mida ELi õigusaktid kohustuslikuna ette näevad (sh püsirohumaa säilitamise

nõudega) või jätta toetused üldse andmata, kui jääda seisukohale, et selline tingimuslikkuse

nõuete süsteem koos püsirohumaa säilitamise kohustusega kõigile taotlejatele, kelle

põllumajandusliku majapidamise koosseisus on püsirohumaa, on Eesti Vabariigi põhiseadusega

vastuolus. Viimasel juhul jääks programmiperioodi 2023–2027 näitel pindala- ja loomapõhiste

toetustena Eesti põllumeestele andmata ligikaudu 1 115 000 000 eurot.

III. Seoses ettevõtlusvabaduse ja võrdsuspõhiõigusega on õiguskantsler oma varasemates

ettepanekutes selgitanud, et PS § 12 lg 1 esimeses lauses tagatud võrdsuspõhiõigusest tulenevalt

kehtivad ettevõtlusvabaduse kasutamise reeglid võrdselt kõigile ettevõtjatele.

Ettevõtlusvabadusse on sekkutud ka siis, kui ettevõtlusvabaduse kasutamisel koheldakse

isikuid erinevalt, luues ühtedele teiste arvelt eeliseid piirates vaba konkurentsi. Kõnealune

sekkumine peab lähtuma avalikust huvist või teiste isikute õiguste ja vabaduste kaitse

vajadusest ning olema kaalukas ja õiguspärane. Seejuures, mida intensiivsemalt on

ettevõtlusvabadusse sekkutud, seda objektiivsemad ja mõjuvamad peavad olema sekkumist

õigustavad põhjused.

Neid põhipostulaate arvestades tuleb selleks, et hinnata, kas püsirohumaa säilitamise kohustuse

puhul esineb vastuolu põhiseadusega, arvestada meie hinnangul kõigi järgmiste teguritega

nende koosmõjus: millisel määral lähtub nõudega taotletav eesmärk avalikust huvist; millisel

määral esineb nõude puhul vabatahtlikkuse komponent, st kas tegemist on valdkonnas

tegutsemise nõudega, maakasutust kitsendava nõudega või kehtib nõue teatud avalikest

vahenditest rahastatava soodustuse saamise eeldusena; kas nõue kehtib kõigile ühtmoodi või on

teatud taotlejate puhul tehtud mööndusi.

Püsirohumaa säilitamise kohustust tuleb täita põllumajandustoetuste saamiseks. Toetuste puhul

on tegemist soodustusega, mistõttu ei saa iseenesest soodustava meetmega seotud tingimuste

puhul olla tegemist samavõrra intensiivse riivega, kui näiteks selliste valdkondlike nõuete

puhul, mis kehtivad kõigile valdkonnas tegutseda soovivatele isikutele ja mille puhul ei esine

vabatahtlikkuse komponenti (näiteks seaduses sätestatud nõuded, mis piiravad ettevõtjate

võimalust mingil tegevusalal üldse tegutseda). Soodustavate meetmete puhul, milleks on ka

toetused, on siiski lubatud kehtestada avalikust huvist lähtuvaid tingimusi, mille täitmine on

avalikest vahenditest rahastatavate toetuste saamise eelduseks.

Üldistatult on püsirohumaa säilitamise nõude peamine eesmärk ELi programmiperioodil 2023–

2027 vähendada kliimamuutuste probleeme, arvestades püsirohumaa võimet säilitada ja siduda

atmosfäärist süsinikku. Püsirohumaa säilitamise kohustus on selle eesmärgi saavutamiseks

iseenesest sobiv meede. Püsirohumaa säilitamine piirab maakasutuse muutust ning

intensiivistumist põllumajandustootmises5. Lisaks on Euroopa Komisjon püsirohumaa

säilitamise nõude teemalises ebapaberis välja toonud, et püsirohumaa säilitamine aitab kaasa

ka veekaitsele, mulla erosiooni vältimisele ning mulla kvaliteedi ja bioloogilise mitmekesisuse

kaitsele.

Alates 2023. aastast ei ole enam ükski pindala- või loomatoetuste taotleja püsirohumaa

säilitamise nõudest vabastatud, seega kehtib kohustus kõigile taotlejatele ühetaoliselt.

Ebavõrdse kohtlemisega ei ole tegemist mitte igasuguse eristava kohtlemise puhul, vaid siis,

kui eristamine on põhjendamatu. Uuel programmperioodil peavad püsirohumaa säilitamise

nõuet täitma kõik toetuste taotlejad, kelle põllumajandusliku majapidamise hulka kuulub

püsirohumaa. Asjaolu, et kõigil taotlejatel ei ole püsirohumaad, mistõttu ei pea nad objektiivse

põhjuse tõttu seda kohustust täitma, ei kujuta endast meie arvates riigipoolset taotlejate

meelevaldset ega põhjendamatut eristamist, sest selline tulemus ei ole tingitud avaliku võimu

kehtestatud nõude iseloomust, vaid sellest, millise koosseisuga on konkreetne põllumajanduslik

majapidamine. Maa heas põllumajandus- ja keskkonnaseisundis hoidmise nõudena kehtib

püsirohumaa säilitamise nõue kõigile toetuse taotlejatele. Kui riik hakkaks siinkohal seadma

kõigile taotlejatele täiendavaid kohustusi sõltumata taotletud toetusest (nt kohustus kõigile

omada ja säilitada püsirohumaad, kasvatada loomi või tegeleda põllumajandussaaduste

kasvatamisega, täites sealjuures viljavahelduse nõudeid), võiks pigem selles näha

ettevõtlusvabaduse piiramist, mille põhjendamiseks on kaalukaid põhjusi raske esile tuua.

Isik saab ettevõtlusvabadusest lähtudes eeldada, et riik ei loo konkurentidele põhjendamatuid

eeliseid ja seeläbi hoidub isiku ettevõtluse kahjustamisest. Samas Euroopa Kohtu

väljakujunenud praktika kohaselt ei saa ühise põllumajanduspoliitika valdkonnas ettevõtjatel

olla õiguspärast ootust olemasoleva olukorra säilimise osas, kuna pädevad asutused võivad oma

kaalutlusõigust kasutades seda olukorda muuta (Euroopa Kohtu 4. juuni 2009. a otsus

kohtuasjas C-241/07: JK Otsa Talu UÜ vs Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet

(PRIA) (EKL 2009, punkt 51 ja selles viidatud kohtupraktika). Kellelgi ei saa olla absoluutset

õigust olukorra püsimisse ning õiguspärane ootus ei tähenda, et isikute õiguste piiramine või

soodustuste lõpetamine on üldse lubamatu (RKPJKo 02.12.2004, 3-4-1-20-04, p 14; vrd

RKPJKo 31.01.2012, 3-4-1-24-11, p 49; RKHKo 29.03.2006, 3-3-1-81-05, p 14) ning

liikmesriigil on kogu toetuskava programmiperioodi jooksul õigus (vastavalt muutunud

5 Permanent grasslands in Europe: Land use change and intensification decrease their multifunctionality - ScienceDirect;

asjaoludele) muuta toetuse saamise nõudeid, kui need on kooskõlas ühenduse õiguse

eesmärkidega ja sätetega ning vastavad selle üldpõhimõtetele.

Võrreldes toetuskava programmiperioodi kestel toetuse saamise nõuete muutmisega, mis on

kohtupraktikas teatud tingimustel lubatavaks tunnistatud, on praegune olukord sellega

võrreldes leebem, sest uue toetusperioodi nõuded kehtivad rangemal kujul perioodi 2023–2027

algusest peale. Seega, kui toetuse saamise nõuete muutmine toetusperioodi kestel on

kohtupraktikas teatud tingimustel tunnistatud õiguspärase ootuse põhimõttega kooskõlas

olevaks, siis toetusperioodi algusest kehtivad uued, varasema perioodiga võrreldes teistsugused

nõuded peaksid igal juhul mahtuma nendesse raamidesse, mida on kohtupraktikas tunnistatud

õiguspärase ootuse põhimõttega kooskõlas olevaks. Seda enam, et uue perioodi rangemate

nõuete initsiatiiv ei ole mitte riigipoolne, vaid kõrvalekaldumist mittevõimaldavas osas

kujundatud ELi tasandi poliitiliste otsustuste poolt.

Arvestades ka ühise põllumajanduspoliitika valdkonnas nii Euroopa Kohtu kui ka Riigikohtu

praktikas väljakujunenud seisukohta, et ettevõtjatel ei ole õiguspärast ootust olemasoleva

olukorra säilimise osas, ei ole meie hinnangul tegemist osadele taotlejatele põhjendamatu eelise

loomisega olukorras, kus püsirohumaa säilitamise nõue kehtib uuel programmperioodil kõigile

toetuse taotlejatele. Erinevate toetuste saamise tingimused on kõik mingis mõttes üksteisest

erinevad ja konkreetsele taotlejale kehtivad erinevad nõuete kombinatsioonid sõltuvad sellest,

millise ülesehitusega on konkreetse taotleja põllumajanduslik majapidamine, st millist tüüpi

maa taotleja kasutuses on, kas ja millised loomad tal on jmt. Meie hinnangul ei ole kohane

piiritleda võrreldavaid põllumajandustootjate gruppe toetuste andmise kontekstis selle kaudu,

milline on majapidamise koosseis. Maa heas põllumajandus- ja keskkonnaseisundis hoidmise

nõuete hulgas on püsirohumaa säilitamise nõude kõrval ka teisi nõudeid, mida osad taotlejad

peavad tingituna oma põllumajandusliku majapidamise koosseisust täitma ja teised taotlejad

mitte (nt viljavahelduse nõuded, vooluveekogude ääres asuvate põldude majandamisel

kohalduvad nõuded, teatud maa ja maastikuelementide tootmisest kõrvale jätmine, hekkide ja

puude lõikamise keeld).

Mingil määral piirab igasuguste põllumajandustoetuste saamine alati põllumajandustootja

tegevusvabadust, sest toetuse saamine ongi seatud sõltuvusse teatud nõuete täitmisest, mis

omakorda on kehtestatud eespool kirjeldatud eesmärkide saavutamiseks, ning kui taotleja

soovib toetuse näol soodustust saada, peab ta ka nende nõuete täitmise kohustusega oma

tegevuse kavandamisel arvestama. Iga põllumajandustootja saab oma majandustegevuse

eripärasid arvestades kaaluda, kuidas tal on oma majandustegevust kõige otstarbekam

korraldada. Seega jääb igaühe otsustada, kas toetustest saadav soodustus kaalub üles teatavad

majandamise piirangud või on toetuse saamise tingimused niivõrd ebasobivad, et kasulikum on

konkreetses situatsioonis loobuda toetusest ja püsirohumaa ikkagi üles harida.

Püsirohumaa säilitamise kohustuse puhul ei ole tegemist igaühe suhtes kehtiva maa kasutamise

kitsendusega, vaid tingimusega teatud soodustuse (toetuse) saamiseks. Võrdlusmomendina

võib välja tuua, et looduskaitseliste piirangute kohta, mille puhul on tegemist maa kasutamise

kitsendustega ja mis on soodustuse saamise tingimuseks seatud püsirohumaa säilitamise

nõudega võrreldes oluliselt piiravamad, on kohtupraktikas kinnitust leidnud, et selliseid

avalikes huvides seatud piiranguid ei ole riigil kohustust toetustega kompenseerida6 (Eestis on

asjaomaseid toetusi siiski antud).

Arvestades, et toetuse andmine kui selline on soodustav meede, mille nõuetest tulenevaid

piiranguid tasakaalustab selle eest saadav rahaline kompensatsioon; tegemist ei ole

kohustusliku nõudega põllumajanduse kui majandustegevusega tegelemiseks; nõue kehtib

teatud avalikest vahenditest rahastatava soodustuse saamise eeldusena ja kõigile taotlejatele,

tegemist ei ole üleüldise maa kasutamise kitsendusega ning iga põllumajandustootja saab oma

majandustegevuse kujundamisel otsustada, kas tema olukorras on kasulik toetuse saamiseks

täiendavaid nõudeid täita või mitte, on sellise meetme soodustavad ja koormavad aspektid laias

laastus tasakaalustatud.

IV. Õiguskantsler on murekohana esile toonud, et püsirohumaa olemasolu toob

põllumajandusettevõtjale kaasa ulatuslikud piirangud, mis omakorda ei võimalda tootjal

põllumajandusega konkurentsivõimeliselt edasi tegelda, sest neile tootjatele, kellel ei olegi

püsirohumaad olnud, niisuguseid piiranguid ei kohaldata. Seega peab õiguskantsler määravaks,

kas tootja, kes peab säilitama püsirohumaa, saab põllumajanduses varasemaga võrreldaval

tasemel konkurentsivõimeliselt edasi tegutseda või mitte. Sellega seoses peab õiguskantsler

oluliseks näitajaks seda, kui palju mõjutab püsirohumaa säilitamise kohustus omandi väärtust

sel hetkel, kui tootja soovib tootmissuunda muuta (nt kasvatada edaspidi tera- või kaunvilja).

Tervikliku käsitluse huvides tasub ka siin veel kord ära märkida, et põllumajandustootjate

majapidamised on erineva koosseisuga – on neid, kes tegelevad ainult taimekasvatusega; neid,

kes tegelevad ainult loomakasvatusega; samuti tegeletakse mõlema tegevusega korraga;

esinevad erinevad maakasututüübid jne. Sellest tingituna taotlevad tootjad ka erinevaid toetusi

ja peavad seejuures täitma erinevaid nõudeid, mis olenevalt konkreetsest toetusest seavad neile

majandamisel ka erinevaid piiranguid. Kuigi tingimuslikkuse nõuded on sellised nõuded, mille

kompenseerimist ei ole eraldi ette nähtud (st et liikmesriik ei või toetuste andmise süsteemi

üldise loogika tõttu põhimõtteliselt ette näha toetusmeetmeid, mis on eraldi suunatud ainult

tingimuslikkuse nõuete täitmise kompenseerimiseks), rakendatakse uuel programmiperioodil

mitmeid toetusskeeme, mis toetavad keskkonnaalaste nõuete täitmist majapidamises. Enamasti

taotletakse ühe ja sama maa kohta erinevaid toetusi, mis lõppastmes aitab võimalikke piiravaid

mõjusid võimalikult palju kompenseerida.

6 Tallinna Ringkonnakohus on otsuses nr 3-19-727 märkinud, et Eestis peab taluma erinevaid looduskaitselisi

piiranguid oma omandi kasutamisele, ettevõtlusvabadusele, vabale eneseteostusele jne väga suur hulk füüsilisi ja

juriidilisi isikuid. Looduskaitse tagamine on üldistes huvides (PS § 5) ja looduskeskkonna säästmine on igaühe

kohustus (PS § 53). Reeglina tuleb looduskaitselisi piiranguid taluda selle eest otsest vastutasu saamata.

Leevendusmeetmetena on sõltuvalt piirangu intensiivsusest õigusaktides ette nähtud maamaksusoodustus või -

vabastus (maamaksuseadus § 4 lg-d 1 ja 2), samuti sihtotstarbelist kasutamist oluliselt piiravate piirangutega maa

riigile omandamine (looduskaitseseadus § 20).

Ka Euroopa Kohus on oma otsuses asjas C-234/20 märkinud, et linnu- ja elupaikade direktiivis ette nähtud

meetmete ülevõtmine ja kohaldamine liikmesriikide poolt mõjutab paratamatult nende isikute omandiõigust,

kellele kuuluvad kõnealustel aladel asuvad kinnisasjad, kuna nende kinnisasjade kasutamisele kehtestatakse

vähemasti piirangud. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast tuleneb, et keskkonnakaitse kuulub üldise

huvieesmärkide hulka. Keskkonnakaitse võib seega olla omandiõiguse kasutamise piirangu põhjenduseks. Kuigi

on tõsi, et liikmesriigid võivad vajaduse korral ja tingimusel, et nad teevad seda liidu õigust järgides, asuda

seisukohale, et on kohane maksta osalist või täielikku hüvitist nende maatükkide omanikele, keda linnudirektiivi

ja elupaikade direktiivi alusel võetud kaitsemeetmed mõjutavad, ei saa sellest tõdemusest siiski järeldada, et liidu

õiguses kehtib sellise hüvitise maksmise kohustus (Euroopa Kohtu 27. jaanuari 2022. a otsus kohtuasjas C-234/20,

punkt 54, punktid 64 ja 66 ning nendes viidatud kohtupraktika).

Maa-ameti koostatud haritava maa 2022. a turuülevaatest7 selgub, et haritava maa väärtust ja

ka selle hinda mõjutavad tehingus oleva maatüki pindala, boniteet ning ELi ühise

põllumajanduspoliitika raames antavad toetused ning põllumassiivide registri registreering:

- 2022. aastal müüdi 25 825 hektarit haritavat maad ning 4497 hektarit looduslikku

rohumaad, mis tähendab, et 2,5% Eesti haritavatest ja 1,8% looduslikest rohumaadest

on aasta jooksul omanikku vahetanud;

- looduslike rohumaade puhul on keerulisem täpsemat statistikat luua, kuna rohumaid on

müüdud pigem teiste kõlvikutega koos;

- loodusliku rohumaaga tehtud tehingute hektari mediaanhind oli 2022. aastal 3125

eurot, mis on kolmandiku võrra kõrgem kui tunamullune tase (võrdlusena oli haritava

maa hektari mediaanhind 2022. aastal 5306 eurot);

- maatükid, mis on valdavalt kaetud põllukultuuride maakasutusega, on 2022. aasta

andmetele tuginedes mediaanväärtusega 5713 €/ha. Valdavalt püsirohumaa

maakasutusega maatükkide hektari mediaanväärtus on 1263 euro võrra madalam.

Need on maatükid, mis on tõenäoliselt madalama viljakusega, kuid seal hulgas on ka

maatükke, kus püsirohumaa säilitamise kohustusena hoitakse parema potentsiaaliga

maid rohumaana. Kui maatükil pole ühte domineerivat maakasutust ja on killustunud

mitme eri tüübi vahel, siis sellise maatüki mediaanväärtus on 5000 €/ha;

- põllukultuuride maakasutuse osakaalu kasv 1% võrra tõstab haritava maa hektari

väärtust keskmiselt 12 euro võrra. Püsirohumaa maakasutuse osakaalu kasv 1% võrra

vähendab haritava maa hektari väärtust keskmiselt 11 euro võrra.

Oleme seisukohal, et on vähetõenäoline, et soodustava toetuse saamiseks kehtestatavad nõuded,

sh püsirohumaa säilitamise nõue, kogumis kõigi teiste aspektidega, mida oleme eespool

käsitlenud, asetavad tootja olukorda, kus tema omandi väärtus väheneb. See väide paistab

põhinevat eeldusel, nagu püsirohumaaks olemine tooks kaasa huvipuuduse selle maa

omandamise vastu ja seeläbi ka maa väärtuse vähenemise. Praeguse seisuga ei ole alust arvata,

et maa muutuks sellest väärtusetuks või väheneks väärtus nii palju, et põhjust oleks rääkida

tagajärjena konkurentsivõimelisuse kaotamisest. Viimastel aastatel tehtud tehingutest on üle

90% tehtud selliste maatükkidega, mille pindala on ligi 90% ulatuses registreeritud PRIA

põllumassiivide registris. Mida suurem osa maatükist on PRIA registris registreeritud, seda

kõrgem on maatüki hind. Seega toetuste andmine tervikuna pigem tõstab maa hinda.

Samas ei ole meie hinnangul ei eeltoodud analüüsi ega analoogsete ülevaadete põhjal võimalik

teha tõsikindlaid järeldusi kohta, kas ja kuidas üks konkreetne toetuse saamise nõue

eraldivõetuna mõjutab maa väärtust konkreetse suurusjärgu võrra. Samuti ei ole me arvamusel,

et maa turuväärtus on selles olukorras üks-ühele võrdsustatav omandi väärtusega, arvestades et

paljud toetusi taotlevad põllumajandustootjad ei ole ise asjaomase maa omanikud, vaid

kasutavad seda rendisuhte alusel maa omanikuga (ligikaudu 50–60% põllumajandustootjate

kasutada olevast maast on rendimaa). Maa omaniku seisukohast on sel juhul olulisem näitaja

maa rendihind, sest põllumajandustoetustest saadava tulu saab taotleja, kes maad päriselt

kasutab. Samuti mõjutab maa väärtust konkreetne turusituatsioon, sh huvi maa omandamise

7 Turuülevaated turusektorite kaupa | Maa-amet (maaamet.ee)

vastu, mis ei sõltu ainult toetuse saamise tingimustest, kuna toetuste taotlemine ei ole

kohustuslik (erinevalt näiteks valdkondlikest nõuetest, mis ei sõltu toetuse taotlemisest ja on

muul põhjusel maa igakordsele omanikule täitmiseks kohustuslikud). Väga oluline on ka

asjaolu, et haritav maa ja rohumaa on olemuslikult erinevad, kuna põllumajanduskultuuride

kasvatamine on üldiselt majanduslikult kasulikum tegevus kui rohumaalt sööda varumine ja

seda olenemata sellest, kas konkreetse maa kohta toetust taotletakse või mitte. Ometigi on

mõlematel maadel põllumajanduses oma koht, ning püsirohumaal keskkonna seisukohast veel

eriomane tähtsus, nagu eespool selgitatud.

Kõike eeltoodut arvestades ei ole meie hinnangul püsirohumaa säilitamise kohustuse puhul

tegemist sellise iseloomuga nõudega, mis tooks kaasa põllumajandustootjate erineva

kohtlemise ja sellest tingituna ettevõtlusvabaduse ülemäärase piirangu.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Madis Kallas

Regionaalminister

Teadmiseks: Riigikogu maaelukomisjon, PRIA

Mari-Liis Kivipõld

625 6283 [email protected]

Veronika Vallner-Kranich

625 6253 [email protected]

Siim Suure

625 6118 [email protected]

Suur-Ameerika tn 1 / 10122 Tallinn / 625 6101/ [email protected] / www.agri.ee

Registrikood 70000734

Mahepõllumajanduse Koostöökogu

Teie: 15.02.2024

Meie: 18.04.2024 nr 5.4-4/1134-1

Austatud proua Kanniste

Õiguskantsler on edastanud Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumile Teie kirja ja palunud

selgitada püsirohumaa säilitamise kohustuse mõju mahepõllumajandustootjate

omandipõhiõigusele.

Täpsemalt palutakse selgitada, kui palju mõjutab varasemaga võrreldes eelmisel aastal kehtima

hakanud püsirohumaa säilitamise kohustus omandi väärtust, kui mahetootja soovib

tootmissuunda muuta (nt kasvatada edaspidi põllumaal rohumaa asemel tera- või kaunvilja) või

oma maa võõrandada, et osta tootmiseks maad, millel poleks püsirohumaa säilitamise

kohustust. Sarnases küsimuses on Regionaal- ja Põllumajandusministeerium andnud

Õiguskantsleri Kantseleile 1.12.2023 oma kirjaga nr 5.4-4/979-3 arvamuse. Lisame selle

arvamuse ka käesolevale kirjale, sest omandi väärtuse seisukohast ei oma väga suurt vahet, kas

tootmissuunda soovib muuta mahepõllumajandustootja või ükskõik milline muu

põllumajandustootja.

Veel palutakse välja tuua, kas põllumajandustootja käes oleva mahepõllumaa väärtus (maha

arvestades mullaviljakust) võimaldab ka avaliku võimu poolt kehtestatud püsirohumaa

säilitamise kohustuse nõudeid arvestades põllumajandustootjal tootmissuuna muutmisel

konkurentsivõimeliselt edasi tegutseda, kas toetusi saamata või püsirohumaa säilitamise

kohustuseta maad muu tootmissuuna jaoks eraldi soetades. Ühtlasi soovitakse selgitust, kuidas

on kujunenud läbirääkimised Euroopa Komisjoniga võrdlussuhtarvu kohandamise teemal.

Puudutame vastamisel ka avaldaja poolt esitatud kolme küsimust:

 Kas keeld kasutada oma omandis olevat põllumajanduslikku maad oma äranägemise

järgi näit. põlluna on õigustatult keelatud?

 Piirangul pole ajalist piirangut ehk ei ole teada, millal selline piirang lõppeb.

 Piirangu talumiseks pole ette nähtud ühtegi kompensatsiooni.

Euroopa Liidu ühine põllumajanduspoliitika on oma ajaloo vältel läbinud mitmeid reforme ja

selle vältel on keskkonnahoiuga seotud teemad leidnud aina rohkem kõlapinda. Euroopa

Komisjon on nii varasematel programmiperioodidel kui ka käesoleval programmiperioodil

lähtunud seisukohast, et püsirohumaadel on keskkonnale positiivne mõju, mistõttu on

asjakohane vastu võtta meetmed olemasolevate püsirohumaade säilitamise soodustamiseks ja

tuleb vältida rohumaa suuremahulist muutmist haritavaks maaks. Poliitikareformi tulemusel

rakendunud uus roheline arhitektuur tõi 2023. aastal alanud perioodiks enesega kaasa senisest

suurema kliima- ja keskkonnaga seotud ambitsioonikuse nende eesmärkide elluviimisel.

Seepärast ei ole alates 2023. aastast enam ükski pindala- või loomatoetuste taotleja

püsirohumaa säilitamise nõudest vabastatud ja kohustus kehtib kõigile taotlejatele ühetaoliselt.

Püsirohumaa säilitamise nõuet peavad täitma kõik toetuste taotlejad, kelle põllumajandusliku

majapidamise hulka kuulub püsirohumaa.

Ei ole tõepoolest teada, kas või millal püsirohumaa säilitamise kohustus poliitikameetmena

lõppeb, kuid tegemist on kohustusega, mis on ühise põllumajanduspoliitikaga kaasas käinud

palju aastaid. Selle aja jooksul on kohustust rakendatud nii baastasemena kui ka

toetusskeemides (rohestamine). Oma äranägemise järgi maa kasutamisel (püsirohumaa põlluks

muutmisel) tuleb arvestada vastavate sanktsioonidega, mis seepärast, et kehtival perioodil on

tegemist tingimuslikkuse ühe nõudega, puudutavad kõiki pindala- ja loomatoetusi.

Püsirohumaa säilitamise kohustuse puhul ei ole tegemist igaühe suhtes kehtiva maa kasutamise

kitsendusega, vaid tingimusega teatud soodustuse (toetuse) saamiseks. Seega ei ole õige väita,

et kohustuse puhul ei ole ühtegi kompensatsiooni, sest kohustus tekibki vaid EL ühise

põllumajanduspoliitika teatud toetusi (pindala- ja loomatoetused) taotledes.

Võrdlusmomendina võib välja tuua, et looduskaitseliste piirangute kohta, mille puhul on

tegemist maa kasutamise kitsendustega ja mis on soodustuse saamise tingimuseks seatud

püsirohumaa säilitamise nõudega võrreldes oluliselt piiravamad, on kohtupraktikas kinnitust

leidnud, et selliseid avalikes huvides seatud piiranguid ei ole riigil kohustust toetustega

kompenseerida.

Iga põllumajandustootja saab oma majandustegevuse eripärasid arvestades kaaluda, kuidas tal

on oma majandustegevust kõige otstarbekam korraldada, et olla konkurentsivõimeline. Seega

jääb igaühe otsustada, kas toetustest saadav soodustus kaalub üles teatavad majandamise

piirangud või on majanduslikult efektiivsem muuta tootmissuunda ja riskida toetuste

vähendamisega või sootuks nendest ilma jääda.

Püsirohumaa säilitamise kohustus riigi tasandil ja sellega seotud üksikasjalikud reeglid on

liikmesriigile kohustuslikuna ette antud. Komisjoni delegeeritud määruse 2022/126 artikli 48

lõike 1 kohaselt peavad liikmesriigid tagama, et püsirohumaa osakaal põllumajandusmaas ei

vähene rohkem kui 5% võrreldes võrdlussuhtarvuga, mille iga liikmesriik oma ühise

põllumajanduspoliitika strateegiakavas kehtestab, jagades püsirohumaa pindala kogu

põllumajandusmaaga. Võrdlussuhtarvu kindlaksmääramisel tuleb nn referentsaastana käsitada

2018. aastat.

Riigi tasandil kindlaksmääratavat võrdlussuhtarvu on Komisjoni delegeeritud määruse

2022/126 artikli 48 kohaselt võimalik kohandada. Kohandamise kaudu on võimalik teatud

püsirohumaad võrdlussuhtarvu arvestusest välja jätta ning püsirohumaa säilitamise kohustust

riigi tasandil kokkuvõttes vähendada. Hetkel on Euroopa Komisjoniga saavutatud mitteametlik

kokkulepe, mille kohaselt saab võrdlussuhtarvu arvestusest välja jätta programmiperioodil

2014-2020 nn rohestamise toetuse raames väikepõllumajandustootjate kavaga liitunud ja

mahepõllumajanduse seaduse alusel tunnustatud taotlejate püsirohumaa pinna aastatel 2018–

2022, mille suhtes püsirohumaa säilitamise kohustust rohestamise toetuse raames ei

kohaldatud, kuid mille kasutusotstarvet on nimetatud aastatel muudetud. Siiski puudutab

kohandamine ainult sellist püsirohumaad (u 2900 ha), mis oli taotlejate endi omandis, mitte ei

võetud teistelt põllumajandustootjatelt üle eesmärgiga selle kasutusotstarvet muuta. Kuigi

eelmisel perioodil ei olnud nimetatud taotlejatel kohustust püsirohumaad säilitada, tuli ikkagi

selleks, et komisjoni võrdlussuhtarvu kohandamise vajaduses veenda, esitada kaalukad

põhjendused, miks Eestis püsirohumaad sedavõrd laialdaselt üles hariti. Püsirohumaa suhtarvu

kohandamise kokkuleppe ametlikku kinnitust võib kõige varem oodata Euroopa Komisjoni

poolt aprilli keskpaigas.

Püsirohumaa kohandamise reeglid taotleja tasemel tootmissuuna muutust ei luba, küll aga on

lubatud kohandada suhtarvu, kui riigis on toimunud suuremat sorti strukturaalsed muudatused

põllumajandussektoris, nt kariloomade oluline vähenemine, mille tulemusena on oluliselt

vähenenud vajadus kariloomade sööda ja karjatamise järele.

Kõike eeltoodut arvesse võttes, ei ole Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi hinnangul

püsirohumaa säilitamise kohustuse puhul tegemist sellise iseloomuga nõudega, mis tooks kaasa

mahepõllumajandustootjate erineva kohtlemise ja sellest tingituna ettevõtlusvabaduse

ülemäärase piirangu ja omandiväärtuse vähenemise.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Marko Gorban

Kantsler

Lisa: Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi 1.12.2023 kiri nr 5.4-4/979-3

Teadmiseks: Õiguskantsleri Kantselei, Riigikogu maaelukomisjon, PRIA

Siim Suure

625 6118 [email protected]