Riigikogu_ettepanek

Hr Lauri Hussar

Riigikogu Kantselei

[email protected]

Teie nr

Meie 23.04.2024 nr 6-8/240048/2402410

Ettepanek rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seaduse, krediidiasutuste

seaduse, võlaõigusseaduse ja riigilõivuseaduse põhiseadusega kooskõlla viimiseks

Lugupeetud Riigikogu esimees

Õiguskantslerile on esitatud mitu avaldust, millest selgub, et pank on keeldunud pangakonto

avamisest või on konto sulgenud ning samal ajal keelduvad ka kõik teised Eesti pangad

pangakontot avamast.

Tõenäoliselt on pangad teinud need otsused rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise

seadusega (RahaPTS) kehtestatud nõuetest lähtudes, mis ei luba krediidiasutustel teatud

tingimustel teenust osutada või kohustavad teenuse osutamise lõpetama. Pangad ei võta

pangakontota inimestelt vastu ka sularahamakseid, sest ka nende tehingute kohta kehtivad

RahaPTS-i nõuded.

Rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamine on vaieldamatult oluline riiklik eesmärk. Samas

vajavad inimesed igapäevaseks toimetulemiseks pangakontot hoolimata sellest, kuidas nende

tegevust õiguslikult hinnatakse. Rahapesu ja terrorismi tõkestamise eesmärki on võimalik

saavutada inimeste põhiõigusi paremini arvestaval moel. Lahendus võib olla näiteks rangete

piirangutega pangakonto ehk nn sotsiaalse pangakonto võimaldamine. Kui rahapesus või

terrorismi rahastamises kahtlustatava isiku tehingute maht ja otstarve on piiratud ja pideva

kontrolli all, on isiku sissetulekud ja väljaminekud tõhusamalt kontrollitud. Pangakonto

puudumine suunab arveldama sularahas, kasutama variisikuid jne, mis töötab rahapesu ja

terrorismi rahastamise tõkestamisele vastu.

Riigilõivuseaduse § 9 lõikes 3 on öeldud, et riigilõivu võtja on kohustatud kuni 10 euro suuruse

riigilõivu vastu võtma ka sularahas, kui riigilõivu maksja seda soovib. Enamasti on riigilõiv

suurem kui 10 eurot.

Rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seadus, krediidiasutuste seadus, võlaõigusseadus

(st põhimakseteenuse lepingu regulatsioon) ja riigilõivuseaduse § 9 lõige 3 tekitavad koostoimes

olukorra, kus ilma pangakontota inimesel ei ole võimalik kohtusse pöörduda, sest ta ei saa tasuda

riigilõivu, kui riigilõiv ületab 10 eurot.

Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) § 15 kohaselt on igaühel õigus pöörduda oma õiguste ja

vabaduste rikkumise korral kohtusse. PS § 14 sätestab, et õiguste ja vabaduste tagamine on

seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustus.

2

Seega piiravad rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seadus, krediidiasutuste seadus

(KAS), võlaõigusseadus (VÕS) ja riigilõivuseaduse (RLS) § 9 lõige 3 koostoimes kohtusse

pöördumise põhiõigust. Samal ajal on olemas meetmeid, mis võimaldavad saavutada samu

eesmärke, kuid piiravad kohtusse pöördumise põhiõigust vähem kui praegu kehtivad nõuded.

Leian, et rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seadus, krediidiasutuste seadus,

võlaõigusseadus (st põhimakseteenuse lepingu regulatsioon) ja riigilõivuseaduse § 9 lõige 3 on

koostoimes vastuolus PS §-dega 14 ja 15.

Peale selle on piiratud teiste põhiõiguste teostamine, milleks on eeldatavasti vaja tasuda riigilõivu

pangakonto kaudu. Riigilõivu tuleb maksta näiteks mootorsõiduki juhiloa väljastamise eest (PS §

19), abielu registreerimisel (PS § 27), kutsekvalifikatsiooni tunnustamise taotluse tegemisel (PS §

31), kinnistusraamatu omanikukande tegemisel (PS § 32) ning isikut tõendava dokumendi

väljastamise eest (PS § 35). Palun ka seda ettepaneku kaalumisel arvesse võtta.

Eesti Vabariigi põhiseaduse § 142 lõike 1 ja õiguskantsleri seaduse § 17 alusel teen

Riigikogule ettepaneku viia rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seadus,

krediidiasutuste seadus, võlaõigusseadus (st põhimakseteenuse lepingu sätted) ja

riigilõivuseadus kooskõlla põhiseaduse §-dega 14 ja 15. Palun luua õiguslik alus ja

menetluskord selleks, et igal inimesel oleks võimalik kohtusse pöördumisel tasuda riigilõivu

kas sularahas või teatud tingimustel pangakonto kaudu ka sel juhul, kui inimene ei saa oma

pangakontot kasutada tavapärases ulatuses selle tõttu, et pank täidab rahapesu ja terrorismi

rahastamise tõkestamise nõudeid.

Ettepaneku järgimisel on Riigikogul võimalus

a) muuta RLS § 9 lõiget 3 viisil, mis lubab riigilõivu tasuda sularahas, kui inimesel puudub

pangakonto, või

b) kohustada panku avama igale inimesele pangakonto ning seada kõrge rahapesu või

terrorismi rahastamise riski korral konto kasutamisele piirangud, mis seda riski

vähendavad. Selleks tuleb teha rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seaduses,

krediidiasutuste seaduses, võlaõigusseaduses muudatus, mis kohustaks pankasid teatud

tingimustel avama inimesele piirangutega pangakonto.

Lahendusvariante võib olla veel.

I. Probleemi lühikirjeldus

1. Kui pank sulgeb inimese pangakonto või keeldub tema konto avamisest, piirab ta sellega

inimese juurdepääsu põhimakseteenustele (internetipank, kaardimaksed ja sularahaautomaat).

2. Panga selline otsus paneb inimese keerulisse olukorda, sest nii on takistatud tema

igapäevatoimingute tegemine. Peale selle ei saa inimene pöörduda oma õiguste kaitseks kohtusse,

sest selleks tuleb tal tasuda riigilõiv pangaülekandega, kui riigilõiv on suurem kui 10 eurot (RLS

§ 9 lg 3). Seega kui inimesel ei ole pangakontot, ei saa ta ise tasuda riigilõivu, sest RLS lubab võtta

sularaha vastu vaid kuni 10 euro suuruses summas. Järelikult ei saa inimene, kellel pole

pangakontot, kasutada enda põhiseadusest tulenevat õigust – pöörduda oma õiguste kaitseks

3

kohtusse1. Kuna kohtusse pöördumine on niisugustel juhtudel piiratud, siis ei jõua paljud juhtumid

kohtu ette. Ühtlasi pärsib see kohtupraktika arengut ning piirab võimalust, et pangakonto

sulgemise (või konto avamisest keeldumise) murele võiks lahenduse leida kohtu kaudu, seadust

muutmata. See vähendab ka võimalust, et kohus saaks alustada ise põhiseaduslikkuse järelevalvet

nii riigilõivu puudutava normi kui ka rahapesu tõkestamise reeglite põhiseadusele vastavuse üle.

II. Pangakonto avamisest keeldumise ja konto sulgemise õiguslikud alused

3. Makseteenuse lepingu sõlmimisest keeldumise või lepingu lõpetamise tõttu jääb pangakonto

avamata või konto suletakse.

4. Põhimakseteenuste osutamist reguleerib VÕS 40. peatüki 2. jagu. Selle regulatsiooniga on

Eesti õiguskorda üle võetud Euroopa Parlamendi ja Nõukogu direktiivi 2014/92/EL sätted

(maksekonto direktiiv).

5. Krediidiasutusel on õigus makseteenuse lepingu sõlmimisest keelduda või leping

erakorraliselt üles öelda, kui on täidetud RahaPTS § 42 lõikest 1 tulenevad eeldused. Nimelt on

kohustatud isikul keelatud luua ärisuhet või võimaldada tehingu tegemist või lõpuleviimist juhuti

või ärisuhte raames, kui esineb vähemalt üks järgmistest asjaoludest: 1) ta ei suuda täita selle

seaduse alusel nõutavaid hoolsusmeetmeid; 2) tal on kahtlus, et tegemist on rahapesu või

terrorismi rahastamisega. RahaPTS-i kohaldamisel tuleb lisaks arvesse võtta Euroopa Parlamendi

ja Nõukogu direktiivi 2015/849, mis käsitleb finantssüsteemi rahapesu või terrorismi rahastamise

eesmärgil kasutamise tõkestamist, kehtivat redaktsiooni.2

6. Pank saab oma otsust põhjendada krediidiasutuste seaduse (KAS) § 89 lõigete 9, 9¹ ja 9²

ning võlaõigusseaduse (VÕS) koos kohaldamisega, mis võimaldab konto avamisest keelduda

(VÕS § 710¹) või konto sulgeda (VÕS § 720) sisulisi selgitusi andmata.3

7. Riigikohus selgitas hiljuti, et VÕS § 720 lõiget 2 tuleb tõlgendada kooskõlas direktiivi

2014/92/EL artikli 19 lõigetega 2 ja 3 selliselt, et krediidiasutus ei või tarbijaga sõlmitud

makseteenuse lepingut korraliselt üles öelda, kui makseteenuse leping vastab põhimakseteenuse

lepingu tunnustele. Euroopa Kohtu praktika kohaselt on iga riigi kohtul kohustus tõlgendada

riigisisest õigusnormi kooskõlas direktiiviga kitsendavalt, seda ka juhul, kui teatud õigusliku

tagajärje saavad direktiivi kohaselt kaasa tuua üksnes direktiivis ammendavalt loetletud eeldused,

mida riigisisene õigus ei sisalda (vt Euroopa Kohtu 13. novembri 1990. a otsus asjas nr C-106/89:

Marleasing SA versus La Comercial Internacional de Alimentacion SA; RKTsKO 22.03.2023, nr

2-21-3552, p 21).

1 Ei saa eeldada, et sõbrad või pereliikmed on nõus tegema pangaülekannet enda kontolt, sest kui pangakonto

sulgemine on seotud RahaPTS-i nõuete täitmisega, võivad ka pangaülekannet tegevad inimesed ise piirangute alla

sattuda ning ka nende konto suletakse. 2 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mail 2018 vastu võetud direktiiv 2018/843, millega muudetakse direktiivi (EL)

2015/849, mis käsitleb finantssüsteemi rahapesu või terrorismi rahastamise eesmärgil kasutamise tõkestamist, ning

millega muudetakse direktiive 2009/138/EÜ ja 2013/36/EL. Kirjanduses ka kui AMLD V direktiiv. 3 Vt ka Finantsinspektsiooni soovituslikku juhendit „Nõuded põhimakseteenuste osutajatele“, mis selgitab

põhimaksekonto avamisest keeldumise või sulgemise olukordi, kuid kinnitab samuti, et RahaPTS võimaldab teatud

juhtudel konto avamisest keelduda või selle sulgeda. Näiteks siis, kui tarbija ei esita isikusamasuse tuvastamiseks

vajalikke dokumente või on tekkinud selge kahtlus, et tarbija kasutab põhimaksekontot rahapesuks või terrorismi

rahastamiseks.

4

8. Riigikohtu lahendi kohaselt ei ole seega enam võimalik tarbijaga sõlmitud makseteenuse

lepingut korraliselt üles öelda, kuid erakorraliselt4 on see siiski võimalik (nt RahaPTS § 42 lõikes

1 kirjeldatud olukorras). Selleks et teada saada, kas pangal oli õigus jätta konto RahaPTS-i nõudeid

järgides avamata või see sulgeda, tuleb inimesel pöörduda kohtusse. Maakohus saab otsustada, kas

pangal on või oli õigus makseteenuse leping üles öelda või selle sõlmimisest keelduda. Samas pole

kohtul praegu õiguslikku alust kohustada panka inimesele põhimakseteenuseid osutama, kui

inimesel lasub rahapesu ja terrorismi rahastamise kahtlus. Piisab vaid kahtluse olemasolust.

Kohtupraktikat, mis kahtluse sisustamist konkreetsemalt piiritleks, ei ole.

9. Niisiis, kui RahaPTS § 42 lõikest 1 tulenevad eeldused on täidetud, on krediidiasutusel õigus

lepingu sõlmimisest keelduda või leping erakorraliselt üles öelda. Seega võib inimene pangakonto

kasutamise võimalusest ilma jääda.

III. Põhiõigused, mida pangakonto puudumine piirab

10. Ilma pangakontota on inimesel võimatu või väga keeruline pöörduda oma õiguste kaitseks

kohtusse (PS § 14, § 15). Niisugusel juhul on piiratud ka teiste põhiõiguste teostamine, mis

eeldavad otseselt või kaudselt riigilõivu tasumist (PS §-d 19, 27, 31, 32, 45).

Kohtusse pöördumise põhiõiguse piiramine

11. Põhiseaduse § 15 lõike 1 järgi on igaühel õigus pöörduda kohtu poole ja saada õiguskaitset.

Põhiseaduse §-st 15 koostoimes §-ga 14 tuleneb põhiõigus tõhusale menetlusele (RKÜKm

22.12.2000, 3-3-1-38-00, p 19). Selle põhiõiguse piiramine on lubatud üksnes teiste põhiõiguste

või põhiseaduslike väärtuste kaitseks.

12. Kohtusse pöördumiseks tuleb tasuda riigilõiv RLS-i sätestatud suuruses (v.a juhul, kui

inimene on riigilõivu maksmisest vabastatud kas seaduse (RLS § 22 jj) või kohtumääruse alusel).

13. Inimesel on võimalik taotleda riigilõivu tasumisest vabastamist, selleks peab ta esitama

menetlusabi taotluse. Menetlusabi eesmärk on praeguse regulatsiooni sõnastust arvestades tagada,

et inimene ei peaks loobuma kohtusse pöördumisest majanduslikel põhjustel. Menetlusabi kord ei

võimalda menetlusabi kaalumisel muid võimalikke piiranguid arvesse võtta. Menetlusseadustikes

(HKMS § 110 jj; TsMS § 180 jj) ei ole aga sõnaselgelt sätestatud võimalust, et menetlusabi võib

saada ka sel põhjusel, et inimesel puudub pangakonto ja ta ei saa tasuda riigilõivu sularahas.

14. HKMS § 112 lõige 4 sätestab, et kui menetlusabi taotluse läbivaatamisel ilmneb, et taotleja

majandusliku seisundi tõttu puudub alus talle menetlusabi anda, kuid kohus leiab, et tasumisele

kuuluva riigilõivu korraga tasumine takistab konkreetse kohtuasja asjaolusid arvestades

ebamõistlikult inimese õigust pöörduda oma õiguste kaitseks halduskohtusse, võib kohus

menetlusabi korras määrata, et kaebuse või apellatsioonkaebuse eest tasutakse riigilõiv

osamaksetena kohtu määratud tähtaja jooksul. Ka TsMS § 181 võimaldab määrata menetlusabi

riigilõivu osamaksetena tasumiseks. Arvestades et näiteks halduskohtus võib riigilõivu suurus olla

4 Võlaõigusseadus eristab kahte lepingu ülesütlemise viisi: korralist ja erakorralist ülesütlemist. Vt ka RKTsKo

16.02.2022, nr 2-18-5450, punktid 12–14.

5

rahalise nõude korral kõige rohkem 1050 eurot, ei saa kohus lubada riigilõivu tasuda 105 eraldi

osamaksena. Kui kohus nii teeks, ei oleks see kooskõlas RLS § 9 lõike 3 eesmärgipärase

tõlgendusega (halduskoormuse vähendamine, vt seisukoha p 22). Konto puudumise tõttu ei pruugi

inimene vajada mitte menetlusabi riigilõivu osamaksetena tasumiseks, vaid lahendust, mis

võimaldaks tal tasuda lõivu riigi nõutud viisil. Sellisel juhul muutuks sularaha vastuvõtmist piirav

norm sisutühjaks. Menetlusabi andmiseks peab olema ka piisavalt alust eeldada, et menetluses

osalemine on inimese jaoks edukas (HKMS § 111 lg 1, TsMS § 181 lg 1 p 2). Seega isegi kui

tõlgendada RLS § 9 lõiget 3 väga avaralt ja sätte eesmärgi vastaselt, võib riigilõivu osamaksetena

tasumise võimaluse välistada see, kui kohus leiab, et menetluses osalemine on esialgsel hinnangul

edutu.

15. RLS § 9 lõige 3 näeb ette, et riigilõivu tasuja võib kuni 10 euro suuruse riigilõivu maksta

sularahas, kui ta seda soovib. See säte on sellisena kehtinud alates 2010. aastast (RLS-i varasem

redaktsioon). Samasugune säte on uues RLS-is, mis jõustus 1. jaanuaril 2015.

16. Kohtute veebilehel on öeldud, et riigilõivu saab tasuda üksnes riigi pangakontole. Kohtud

kinnitasid õiguskantslerile, et riigilõivu võetakse sularahas vastu ainult seadusega kehtestatud

määras (kuni 10 eurot).5

17. Kui riik on kehtestanud kohtusse pöördumisel riigilõivu maksmise süsteemi, siis on riigil ka

kohustus tagada, et inimesel oleks võimalik riigilõivu tasuda (PS §-d 14, 15). Kui riigilõivu tasuda

ei ole võimalik, on kohtusse pöördumise põhiõigus täielikult piiratud, sest riigilõivu tasumata ei

võta kohus kaebust või hagi menetlusse.

18. Inimestel, kellel ei ole pangakontot selle pärast, et see on suletud või pank on selle avamisest

keeldunud, ei ole võimalik teha ka sularaha sissemakset panka, sest ka sularahatehingute tegemisel

kehtivad RahaPTS-i nõuded. Seda kinnitas õiguskantslerile ka Eesti Pangaliit.6 Pangakontota

inimesed ei pruugi igas olukorras saada kasutada ka Omniva Eesti AS-i pakutavat sularaha

sissemakse teenust, sest ka nendele tehingutele tuleb kohaldada rahapesu ja terrorismi rahastamise

tõkestamise reegleid.7

19. Kokkuvõttes piiravad inimese pangakonto avamisest keeldumist või konto sulgemist ning

sularaha tehingu tegemisest keeldumist lubavad sätted (eelkõige RahaPTS § 42 lõige 1 punktid 1

ja 2) koostoimes RLS § 9 lõikega 3 kohtusse pöördumise põhiõigust (PS § 15). Nende kahe

regulatsiooni koostoimes puudub inimesel võimalus tasuda kohtusse avalduse või hagi esitamiseks

ettenähtud riigilõivu.

Piirangu eesmärk

20. Menetlusökonoomia saavutamiseks on kohtumenetluses kehtestatud riigilõivu tasumise

kohustus ja menetlusabi saamise piirangud. Menetlusökonoomia õigustab meetmeid, millega

tõrjutakse ilmselgelt põhjendamatuid või pahatahtlikke kaebusi (RKPJKo 26.05.2015, 3-4-1-59-

14, p 19).

5 Kohtute 22.12.2023 vastus õiguskantsleri päringule. 6 Eesti Pangaliidu 07.02.2024 vastus õiguskantsleri päringule. 7 Omniva Eesti AS-i 26.01.2024 vastus õiguskantsleri päringule.

6

21. Kuni 31.12.2014 kehtinud riigilõivu seaduse seletuskirjas ei ole väga konkreetselt

põhjendatud, miks seati sularahas riigilõivu tasumise piirmääraks just 10 eurot. Eelnõus on

märgitud, et „sularahas võetakse edaspidi vastu kuni 10 eurot (praegu 100 krooni).

Sularahamaksete kaotamine ei ole plaanis“. Lisaks on seletuskirjas öeldud, et „riigilõivutehingute

osas peaks vaatamata elektrooniliste maksete kasvutendentsile jääma võimalus ka

sularahamaksete teostamiseks, seda eriti Politsei- ja Piirivalveameti ja Eesti välisesinduste

toimingute puhul. Praegu on vähemalt 35 asutust, kes võtavad vastu sularahamakseid“.

22. Siiski võib öelda, et piirates riigilõivu tasumist sularahas, soovitakse ilmselt sularahaga

arveldamise toimingute pealt kokku hoida, et tagada võimalikult tõhus kohtumenetlus.

Menetlusökonoomia on Riigikohtu praktika kohaselt põhiseaduslik õigusväärtus (vt nt RKPSJKo

15.12.2009, 3-4-1-25-09, p 23) ja sellena PS § 12 lõike 1, § 15 lõike 1 esimese lause, § 24 lõike 5

ja § 32 riive eesmärgina legitiimne (RKÜKo 12.04.2011, 3-2-1-62-10, p 45; RKPJKo 10.12.2013,

3-4-1-20-13, p 56).

23. Inimese pangakonto sulgemisega ja konto avamisest keeldumisega täidab pank rahapesu ja

terrorismi rahastamise tõkestamise nõudeid. Riigikohus on seejuures selgitanud, et „pangal kui

kohustatud isikul on ka pärast lepingu sõlmimist kohustus hoolsusmeetmeid rakendada ja rahapesu

kahtluse tekkimisel kahtluste kõrvaldamiseks kliendilt informatsiooni küsida. Kui klient keeldub

vajaliku teabe või dokumentide esitamisest, on pangal mitte üksnes õigus, vaid ka kohustus ärisuhe

lõpetada. Seega ei saa seadusest tuleneva kohustuse täitmist pidada hea usu põhimõttega vastuolus

olevaks käitumiseks. Arvestades RahaPTS § 1 lõikes 1 sätestatud peamist eesmärki (tõkestada

Eesti Vabariigi rahandussüsteemi ning majandusruumi kasutamist rahapesuks ja terrorismi

rahastamiseks, suurendades ettevõtluskeskkonna usaldusväärsust ja läbipaistvust), tuleb

krediidiasutusel lõpetada niisugune ärisuhe ka juhul, kui kahtluse tekitanud asjaolud esinesid juba

enne ärisuhte loomist ning pangal oli võimalus sellekohast teavet nõuda juba enne lepingu

sõlmimist“ (RKTsKo 13.05.2020, nr 2-18-17536/29, p 15). Niisiis on rahapesu tõkestamine riigi

rahanduse toimepidevuse ja riigi julgeoleku seisukohalt väga oluline eesmärk (vt ka EKo

17.01.2018, C-676/16, CORPORATE COMPANIES, p 24 jj). Sellega kaasnev kohtusse

pöördumise põhiõiguse piiramine (PS § 15) on aga konto sulgemisega kaasnev tagajärg, mitte

piirangu enda eesmärk.

Piirangu proportsionaalsus

24. Sellega, et riigilõivu sularahas tasumist piiratakse, aidatakse kaasa menetlusökonoomia

saavutamisele. Ka konto avamisest keeldumine või selle sulgemine teatud juhtudel (vt ka

ettepaneku p 36) aitab kaasa rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamisele. Seega on PS § 11

kohaselt need piirangud teatud eesmärgi saavutamiseks sobivad. Teisest küljest ei toeta kumbki

piirang tingimata mõne muu olulise eesmärgi saavutamist. Näiteks ei aita menetlusökonoomia

riigilõivu vastuvõtmisel kaasa sellele, et pangakontota inimene saaks kohtusse pöörduda. Kui

inimesel pole pangakontot, võib ta kasutada rohkem sularaha ning seeläbi võib rahapesu ja

terrorismi rahastamise risk isegi suureneda.

25. Riigilõivu sularahas tasumise piiramine ja konto avamisest keeldumine ühes selle

sulgemisega ei ole koostoimes vajalik abinõu, sest eesmärkide saavutamiseks on ilmselgelt olemas

ka selliseid meetmeid, mis piiravad inimese kohtusse pöördumise põhiõigust vähem (vt ettepaneku

p 29 jj).

7

26. Kuna kohus ei hakka vaidlust sisuliselt läbi vaatama enne, kui on tasutud riigilõiv või antud

menetlusabi, saab kohtusse pöördumise õigust kasutada üksnes pärast lõivu maksmist või

menetlusabi saamist. PS § 15 ei luba, et inimese õigused jäävad kaitsmata ja tal jääb kohtusse

pöördumata ainuüksi rahaliste raskuste tõttu või seetõttu, et riigile ei ole võimalik maksta liigilõivu

nõutud viisil. Sellisel juhul oleks riigilõivul menetlust välistav mõju.8 Seega on rahapesu ja

terrorismi rahastamise tõkestamise normidel, mis puudutavad makseteenuse lepinguid,

koostoimes RLS § 9 lõikega 3 menetlust välistav mõju. Järelikult on igasugune meede, mis ei piira

kohtusse pöördumise põhiõigust täielikult, praegu kehtivas õigusraamistikus vähem piirav meede.

27. RahaPTS, KAS, VÕS ja RLS on koostoimes vastuolus PS §-dega 14 ja 15 osas, milles need

võimaldavad inimese pangakonto sulgeda või selle avamisest keelduda, ilma et seadus sätestaks

õigusliku aluse, võimaldaks teatud hädavajalike ülekannete tegemist, kui samal ajal ei võimaldata

inimesel tasuda kohtusse pöördumiseks riigilõivu sularahas suuremas summas kui 10 eurot.

28. Teen ettepaneku viia rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seadus,

võlaõigusseadus, krediidiasutuste seadus (st põhimakseteenuse regulatsioon) ja riigilõivuseadus

kooskõlla põhiseaduse §-dega 14 ja 15. Ühtlasi palun luua õiguslik alus ja menetluskord selleks,

et igal inimesel oleks võimalik kohtusse pöördumisel riigilõivu tasuda kas sularahas või teatud

tingimustel pangakonto kaudu ka juhul, kui pank seab inimese pangakonto kasutamisele takistusi

rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise nõuete tõttu.

Asjaolud, mida ettepaneku järgimisel arvesse võtta

29. Ettepaneku täitmiseks on riigil mitmeid alternatiivseid ja kumulatiivseid lahendusi.

30. Näiteks on võimalik seadusega sätestada, et iga inimene saab teatud ulatuses kasutada

pangakontot (nn sotsiaalne pangakonto)9 või maksta riigilõivu sularahas, kui tal puudub

pangakonto.

31. Kohtusse pöördumise põhiõigust silmas pidades on võimalik muuta RLS § 9 lõiget 3, kuid

tuleb arvesse võtta, et sularaha käitlemise nõuete10 kohaselt võib see suurendada kohtute

halduskoormust, mis kohtute praegust töökoormust11 arvestades ei pruugi olla mõistlik lahendus.

32. Lahendusi kaaludes tuleb arvesse võtta, kui palju need suurendavad ettevõtete ja riigi

halduskoormust ning mõjutavad teisi põhiõigusi (vt ettepaneku p 37 jj).

33. Näiteks on inimestel võimalik kõiki makse tasuda sularahas Maksu- ja Tolliametile

(maksukorralduse seaduse § 105 lg 1).12

34. Arvestada tuleb seda, kuidas toimuks põhiõiguste tagamine kõige paremini kriisiolukorras

(nt haiguspuhang). Sularaha kasutamine aja jooksul pigem väheneb13. Seetõttu on põhimaksekonto

8 Vt ka õiguskantsleri 08.03.2018 seisukoht põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-18-1, p 4. 9 Vt ka õiguskantsleri 18.05.2023 ettekanne rahanduskomisjonile. 10 Rahandusministri 11.12.2003 määrus nr 105 „Avaliku sektori finantsarvestuse ja -aruandluse juhend“. 11 Vt nt V. Kõve ettekanne 03.06.2022 kohtunike täiskogul. 12 Ajavahemikul 01.01.2023–31.12.2023 tegid füüsilised isikud kokku 2317 sularahas sissemakset kogusummas 289

979 eurot. Maksu- ja Tolliameti 29.02.2024 vastus õiguskantsleri päringule. 13 Vt Eesti Panga pressiteade 13.12.2023 ja Eesti Panga selgitused digieuro kohta 18.01.2023.

8

majandus- ja ühiskondlikus elus osalemiseks hädavajalik. Makseteenused on ka hädaolukorra

seaduse § 36 lõike 3 kohaselt elutähtsad teenused, mille toimepidevust korraldab Eesti Pank14.

Põhimakseteenuseid piirates (sh pangakonto sulgemine) piiratakse ka inimese juurdepääsu

elutähtsale teenusele. Niisiis on eriti tähtis tagada teenuse kättesaadavus kriisiolukorras (sh nt

haiguse ja seda enam haiguspuhangu korral), kui inimesel ei pruugi olla võimalik teha oste muul

viisil kui pangaülekandega.

35. Kui inimeselt võetakse ära ligipääs kõikidele põhimakseteenustele, võib see kaasa tuua tema

sotsiaalse ja majandusliku tõrjutuse, isegi kui õiguslikult on võimalik nõuda sularahamaksete

vastuvõtmist. Õiguskantsler uuris, kuidas on võimalik kohalikes omavalitsustes maksta

lasteaiatasu. Selgus, et osa kohalikke omavalitsusi võtab lasteaiatasu vastu nii sularahas kui ka

pangaülekandega, kuid on ka neid, kes võtavad tasu vastu üksnes pangaülekandega15. Sedakaudu

piiratakse lapse õigust alusharidusele (PS § 37, § 12; RKPSJKo 06.02.2023 nr 5-22-10/17, p 48)

ning ka omandiõigust (PS § 32), sest maksega viivitamisel kaasnevad intressid. Õiguskantslerile

on teatatud juhtumist, kus inimese pangakontod suleti RahaPTS-iga seatud nõuete täitmise tõttu

ning tööandja keeldus maksmast töötasu sularahas, mis pani inimese väga keerulisse olukorda,

sest nii ei saanud ta oma kohustusi täita (kommunaalarveid tasuda) ega igapäevatoiminguid teha

(nt toitu osta; PS §-d 19, 32).

36. Arvesse tuleb võtta ka seda, et inimese pangakonto avamisest keeldumine või konto

sulgemine ei pruugi rahapesu tõkestamisele tingimata kaasa aidata, sest inimene võib sel juhul

kasutada tehingute tegemiseks sularaha, variisikut või mõnd muud maksevahendit, mis ei pruugi

rahapesuohtu vähendada (vrd RKHKo 12.06.2002, nr 3-4-1-6-02)16. Väheneb üksnes pangakonto

kaudu rahapesu ja terrorismi rahastamise oht.

Riigilõivu ja trahvide tasumisega seotud põhiõiguste teostamine

37. Olukorras, kus inimesel ei ole pangakontot (kuna need on suletud või nende avamisest on

keeldutud) ja ta ei saa riigilõivu tasuda sularahas rohkem kuni 10 euro suuruses summas, on

piiratud ka kõikide teiste põhiõiguste teostamine, mis eeldavad riigilõivu tasumist rohkem kui 10

eurot.

38. Toon mõned näited toimingute kohta, mille tegemiseks tuleb maksta riigilõivu, ja nendega

seotud põhiõiguste kohta:

14 Nii makseteenus kui ka sularaharinglus on elutähtsad teenused, mille toimepidevust korraldab Eesti Pank

(hädaolukorra seaduse § 36 lõige 3). 15 Euro piiranguteta vastuvõtmise kohustuse sätestab euro kasutusele võtmise seaduse (EKVS) § 2. Selle sätte lõike 1

kohaselt on Eesti Pank ja Eestis tegutsevad krediidiasutused kohustatud euromünte ja pangatähti vastu võtma

piiranguteta. EKVS § 2 lõikes 1 nimetamata isikud on kohustatud vastu võtma korraga kuni 50 kehtivat euromünti,

sõltumata nende väärtusest, pangatähti aga piiranguteta, kui ei ole muu makseviisi kasutamise kokkulepet.

Võlaõigusseadus (VÕS) täpsustab, millisel viisil toimub rahalise kohustuse täitmine. VÕS § 91 lõike 1 kohaselt võib

rahalise kohustuse täita sularahas. Rahalise kohustuse võib täita ka muul viisil, kui osapooled on nii kokku leppinud

või kui seda kasutatakse tasumise kohas tavaliselt majandustegevuses. Lisaks tuleb võlasuhtes arvestada hea usu

põhimõttega. Võlasuhtele ei kohaldata seadusest, tavast või tehingust tulenevat, kui see oleks hea usu põhimõttest

lähtuvalt vastuvõetamatu (VÕS § 6). Sätte olemust arvestades võib väita, et VÕS § 91 lõike 1 esimene lause on

tarbijast võlgniku suhtes imperatiivse iseloomuga – tarbijalt ei tohiks võtta õigust tasuda sularahas. Isegi kui tarbija

on sellest õigusest lepinguga loobunud, tuleks lugeda selline kokkulepe VÕS § 5 ja TsÜS § 97 alusel tühiseks (P.

Varul; I. Kull; V. Kõve; M. Käerdi. Võlaõigusseadus I. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn, 2006. § 91 komm., lk

283). Vt ka H-L. Härma. Seadusliku maksevahendi kasutamise õigus töötasude maksmisel ja riiklike kohustuste

täitmisel. Juridica 2014. 16 Vt ka Rahapesu Andmebüroo Aastaraamat 2023, lk 9.

9

- isikut tõendava dokumendi väljastamine (RLS § 272) – eneseteostusvabadus (PS § 19), õigus

riigist lahkuda (PS § 35);

- nimeseaduse alusel tehtavad toimingud, näiteks uue nime taotlus (RLS § 341) –

eneseteostusvabadus (PS § 19);

- kinnistusraamatu kannete tegemine, näiteks omanikukanne (RLS §-d 74, 76, RLS lisa 2) –

omandiõigus (PS § 32);

- mootorsõiduki juhiloa väljastamine või vahetamine (RLS § 14276 jj) – eneseteostusvabadus

(PS § 19);

- abielukande tegemine; abielulahutuse kande tegemine või kooselu lepingu lõpetamine (RLS

§d 59 lg 2, § 338-339)17 – eneseteostusvabadus (PS § 19) ja perekonnaelu kaitse (PS § 27);

- tegevusloa taotluse läbivaatamine (RLS § 344) – ettevõtlusvabadus (PS § 31);

- kutsekvalifikatsiooni tunnustamise taotlus (RLS § 342) – eneseteostusvabadus (PS § 19),

ettevõtlusvabadus (PS § 31).

39. Ka trahvide tasumine väärteomenetluse seadustiku alusel on praegu võimalik vaid

pangakonto kaudu (vt väärteomenetluse seadustiku (VTMS) § 54⁴ lõige 118, § 54² lg 3, § 54⁹ lõige

2 punkt 3, § 57 punkt 16, § 74 lõige 1 punkt 17, § 111 punkt 10). Kui inimesel ei ole võimalik

trahvi tasuda, on tema õigused piiratud eelkõige tagajärgedega, mida trahvi tasumata jätmine

endaga kaasa toob. Näiteks rahatrahvi sundtäitmine kohtutäituri menetluses, millega kaasnevad

täitekulud; sissenõude pööramine raha puudumisel asjadele; rahatrahvi asendamine aresti või

üldkasuliku tööga (VTMS § 54⁴ lõige 2, § 5410 lõige 2, § 204 lõige 3, § 211 lõige 1; täitemenetluse

seadustiku § 52, § 199 jj) – omandiõigus (PS § 32), eneseteostusvabadus (PS § 19), õigus

vabadusele ja isikupuutumatusele (PS § 20).

40. Ettepanekut kaaludes pöörake palun tähelepanu sellele, et ka muude põhiõiguste piiramine

pangakonto puudumise korral leiaks mõistliku lahenduse.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Ülle Madise

Karolin Soo 693 8410

[email protected]

17 V.a kanded notari poolt, millisel juhul kohalduvad notaritasud (RLS § 47 lg 1 p 6). 18 Ka Politsei- ja Piirivalveameti veebilehel on kirjas, et trahvi on võimalik tasuda vaid internetipangas ja

pangakontoris.