Riigieelarve seaduse muutmise seaduse eelnõu (391 SE)

Vabariigi Valitsus

.03.2024 nr 1-1/15-391/1

Eelnõu saatmine arvamuse andmiseks

Vastavalt Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse § 14 lõike 2 punktile 11 ja § 94 lõikele 1

saadan Vabariigi Valitsuse arvamuse saamiseks Riigikogu rahanduskomisjoni k.a 4. märtsil

algatatud riigieelarve seaduse muutmise seaduse eelnõu (391 SE).

Riigikogu juhatus määras eelnõu juhtivkomisjoniks rahanduskomisjoni.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Lauri Hussar

Lisad: 1) eelnõu ühel lehel

2) seletuskiri 11 lehel

Eneli Illaru

631 6332, [email protected]

1

Seletuskiri

riigieelarve seaduse muutmise seaduse eelnõu juurde

1. Sissejuhatus

Eelnõuga suurendatakse Riigikogu rolli põhiseaduslike institutsioonide eelarveotsuste

tegemisel ning välditakse olukorda, kus Vabariigi Valitsus otsustab nende sõltumatute

institutsioonide rahastamise üle, kelle ülesandeks on täitevvõimu tegevuse sõltumatu

kontrollimine ja tasakaalustamine.

Eelnõu ja selle juurde esitatud seletuskirja on ette valmistanud Riigikogu rahanduskomisjon

koostöös põhiseaduslike institutsioonide esindajatega.

Eelnõuga muudetakse riigieelarve seadust (RT I, 22.12.2023, 12).

Eelnõu seadusena vastuvõtmiseks on vajalik Riigikogu koosseisu häälteenamus.

2. Eelnõu eesmärk

Põhiseaduse (edaspidi ka PS) järgi on Riigikogu, Vabariigi President, Riigikontroll,

Õiguskantsler ja Riigikohus kui põhiseaduslikud institutsioonid oma tegevuses sõltumatud.

Sõltumatus kui demokraatliku õigusriigi alus ja võimude lahususe tagaja tähendab kõige

üldisemalt, et põhiseaduslikud institutsioonid peavad oma ülesannete täitmisel olema vabad

muude riigivõimuharude, eelkõige täitevvõimu survest. See tähendab muu hulgas, et õiguslikult

tuleb viia miinimumini valitsuse võimalus survestada põhiseaduslikke institutsioone nende

tegevuseks vajaliku eelarve kaudu. Kui riigieelarvest ei eraldata piisavalt ressursse

põhiseaduslikele institutsioonidele, võib see viia nende täidetavate ülesannete osalise

täitmiseni.

Eelnõu eesmärk on leida riigieelarve koostamisel tasakaal põhiseaduslike institutsioonide

eelarve lõppotsustesse kaasatuse, nende eelarve suurema sõltumatuse, Vabariigi Valitsuse rolli

ja riigi eelarvevõimaluste vahel.

3. Hetkeseis ja probleemid

Asjaolu, et eelarvestrateegia ning riigieelarve korraldus ja protsess on täitevvõimukesksed,

tingib vajaduse näha põhiseaduslikele institutsioonidele seadusega ette täiendavad erisused

praegusest riigieelarve režiimist. Kehtivatest erisustest ega tagatistest ei piisa põhiseaduslike

institutsioonide suurema sõltumatuse tagamiseks, kuna riigieelarve seadus käsitleb

põhiseaduslikke institutsioone samal moel – üksikud erandid välja arvata – kui täidesaatva

riigivõimu asutusi (edaspidi ka riigiasutused).

Riigieelarve seadusega on sätestatud kolm põhilist erisust põhiseaduslike institutsioonide ja

riigiasutuste vahel. Neist kahega – põhiseaduslik institutsioon ei pea koostama tegevuspõhist

eelarvet (RES § 19 lg 7) ja põhiseaduslik institutsioon tohib talle eraldatud eelarvet ise

liigendada (RES § 31 lg 3) – probleeme ei ole.

2

Problemaatiline on olulisim neist – RESi § 251 lõike 3 punktis 12 sätestatud erisus, mille

kohaselt tuleb põhiseaduslike institutsioonide taotletud eelarvemahtude muutmise korral

esitada Vabariigi Valitsuse tehtud muudatused ja erimeelsused koos põhjendustega riigi

eelarvestrateegias. Selle sätte eesmärk peaks olema anda Riigikogule sisend, mille põhjal

otsustada põhiseaduslike institutsioonide eelarvete üle, tagades neile sellega protsessis

kaasarääkimise õigus. Sellest sättest siiski ei piisa põhiseaduslike institutsioonide sõltumatuse,

sh finantsautonoomia tagamiseks, vaid see sõltub täidesaatva võimu otsusest. Põhiseaduslike

institutsioonide taotletud vahendid ei kajastu muutmata kujul ja täies ulatuses ei riigi

eelarvestrateegias ega riigieelarve eelnõus.

Kui Vabariigi Valitsus jätab Riigikogu informeerimata, et põhiseaduslike institutsioonide

eelarve suhtes on erimeelsusi, on Riigikogul põhjust eeldada, et erimeelsused puuduvad.

Esimest korda on 2023. aasta riigieelarve eelnõu seletuskirjas toodud kõikide põhiseaduslike

institutsioonide taotletud eelarve, kuid üksnes terve strateegiaperioodi kohta. Selline andmete

esitusviis ei võimalda aga menetleda põhiseadusliku institutsiooni aastast eelarvet.

Riigieelarve seaduses ei ole ette nähtud ühtegi teist mehhanismi või alternatiivi, kuidas sellisel

juhul saaks põhiseaduslike institutsioonide eelarve menetlus Riigikogus käivituda. Ainuüksi

see asjaolu näitab, et põhiseadusliku institutsiooni autonoomia ja enesekorraldusõigus sõltuvad

sellest, kuidas valitsus konkreetsel aastal otsustab käituda.

Mitmeti mõistetav on Vabariigi Valitsuse 2019. aasta 19. detsembri määrusega nr 112

kehtestatud „ Riigi eelarvestrateegia, riigieelarve eelnõu ja tõhustamiskava koostamise ning

riigieelarve vahendite ülekandmise tingimuste ja korra ning riigieelarve seadusest tulenevate

aruannete esitamise korra“ § 3 lõige 2, mille kohaselt on antud Rahandusministeeriumile õigus

määrata kõikidele riigiasutustele, sh põhiseaduslikele institutsioonidele, eelarvestrateegia ja

riigieelarve koostamiseks vahendite maksimaalsed mahud. Seesugune regulatsioon piirab

põhiseadusliku institutsiooni autonoomiat, sh finantsautonoomiat, ja enesekorraldusõigust ning

on kehtestatud seadusest madalama taseme õigusaktiga.

Eelnõu loob aluse, et põhiseaduslike institutsioonide eelarvetaotlused kiidab heaks Riigikogu

rahanduskomisjon enne riigieelarve eelnõu algatamist Riigikogus. Vabariigi Valitsusel on ka

edaspidi õigus ja kohustus hinnata põhiseadusliku institutsiooni eelarvetaotlust.

Põhiseaduslikud institutsioonid esitavad eelarvetaotlused täies ulatuses Riigikogu

rahanduskomisjonile ja Rahandusministeeriumile ning erimeelsuste korral esitab Vabariigi

Valitsus eriarvamuse koos põhjendustega otsustamiseks Riigikogu rahanduskomisjonile.

Riigikogu rahanduskomisjoni otsus ja põhiseaduslike institutsioonide eelarvetaotlused lisatakse

riigieelarve eelnõu seletuskirja juurde lisadena.

4. Eelnõu sisu

RESi § 251 lg 3 punkti 12 muutmine

Eelnõuga muudetakse RESi § 251 lg 3 punkti 12. Selle muudatusega nähakse ette, et põhi-

seaduslike institutsioonide taotletud eelarve, välja arvatud kinnisasjadega seotud investeeringud

esitatakse Riigikogu rahanduskomisjonis heakskiidetud mahus eelarvestrateegias.

Eelarvestrateegia koostamisel ei kohaldata põhiseaduslike institutsioonide suhtes RESi § 251

lg 3 punkti 7, vaid üksnes selle lõike punkti 12.

Riigieelarve koostamise protsessis kehtestatakse põhimõte, mille kohaselt põhiseaduslik

institutsioon esitab oma eelarve projekti ning eelarveaastale järgneva kolme aasta

finantsprognoosi Rahandusministeeriumile ja Riigikogu rahanduskomisjonile 1. juuniks.

Taotluses tuleb ära näidata ja põhjendada eelarve muudatused võrreldes eelmise perioodiga.

3

Eelarve projekt sisaldab tegevustega seotud investeeringuid. Kinnisasjadega seotud

investeeringute taotlused läbivad kinnisvarainvesteeringute juhtimiskava protsessi.

Pärast suvise majandusprognoosi avaldamist esitab põhiseaduslik institutsioon hiljemalt 1.

septembriks uuesti vajaduse korral korrigeeritud eelarve projekti ning eelarveaastale järgneva

kolme aasta finantsprognoosi Riigikogu rahanduskomisjonile. Kui Vabariigi Valitsusel on

eriarvamus põhiseadusliku institutsiooni taotletud vahendite suhtes, siis edastab Vabariigi

Valitsus enne arutelu oma eriarvamuse koos põhjendusega Riigikogu rahanduskomisjonile,

jättes rahanduskomisjonile sellega tutvumiseks piisava aja.

Riigikogu rahanduskomisjon vaatab taotlused ja eriarvamused läbi, kaasates vajaduse korral

menetluse juurde ka Riigikogu põhiseaduskomisjoni, ning teeb otsuse, millises mahus

põhiseadusliku institutsiooni taotletud vahendeid, välja arvatud kinnisasjadega seotud

investeeringud, heaks kiita hiljemalt, 10. septembriks. Rahanduskomisjon võimaldab

põhiseaduslikul institutsioonil oma taotlust selgitada enne selle kohta otsuse tegemist.

Eelarve mahu läbivaatamisel ja kinnitamisel toetutakse suvisele majandusprognoosile ning

avaliku sektori palgauuringule, et eelarvemaht jääks riigi võimaluste piiridesse ning sarnaste

tööperede palgatasemed püsiksid omavahel korrelatsioonis.

Rahanduskomisjoni otsuse põhjal koostab Rahandusministeerium riigi eelarvestrateegia ja iga-

aastase riigieelarve eelnõu põhiseaduslike institutsioonide osas. Vabariigi Valitsus esitab

riigieelarve eelnõu koos seletuskirjaga Riigikogule hiljemalt kolm kuud enne eelarveaasta

algust.

RESi § 38 täiendamine lõikega 21

Täiendus on seotud RESi § 251 lg 3 punkti 12 muutmisega. Täienduse kohaselt kajastatakse

riigieelarve eelnõus, mille Vabariigi Valitsus esitab Riigikogule, põhiseaduslike

institutsioonide taotletud eelarve, välja arvatud kinnisasjadega seotud investeeringud Riigikogu

rahanduskomisjonis heakskiidetud mahus.

See tähendab, et Vabariigi Valitsus ei saa edaspidi ise põhiseadusliku institutsiooni taotletud

eelarve mahtu, välja arvatud kinnisasjadega seotud investeeringud muuta, vaid seda saab teha

üksnes Riigikogu rahanduskomisjon ja Riigikogu, kes menetleb riigieelarve eelnõu Riigikogu

kodu- ja töökorra seaduse alusel. Vabariigi Valitsus esitab Riigikogule arutamiseks ja

vastuvõtmiseks tervikliku riigieelarve eelnõu, milles on kõikide ministeeriumide ja

põhiseaduslike institutsioonide tulude, kulude, investeeringute ja finantseerimistehingutega

juba arvestatud. Samuti on see vajalik põhiseaduslikele institutsioonidele oma tegevuse

pikaajaliseks planeerimiseks.

RESi § 44 lõike 3 muutmine

RESi § 44 lõike 3 muudatusega nähakse ette, et lisaeelarve eelnõu esitamisel Riigikogule osas,

milles see puudutab põhiseaduslikele institutsioonidele eraldatavat eelarvet, tuleb arvestada

RESi § 38 lõikes 21 sätestatud nõuetega. See tähendab, et Riigikogule esitatavas lisaeelarve

eelnõus peab Vabariigi Valitsus põhiseaduslike institutsioonide eelarvetaotlust arvestama

Riigikogu rahanduskomisjoni heaks kiidetud ulatuses.

Riigikogu

4

Riigikogu on põhiseaduslik institutsioon, mille valib otse kõrgeima võimu kandja, rahvas.

Rahva valitud esinduskojana on Riigikogu parlamentaarsele riigile omaselt seatud otsustama

riigi ja ühiskonna seisukohalt kõige olulisemaid küsimusi. Põhiseaduse § 3 lõikest 1 tuleneva

parlamendireservatsiooni ehk olulisuse põhimõtte järgi otsustab kõik riigielus olulised

küsimused Riigikogu või kõrgeima võimu kandjana rahvas.

Riigikogu ülesanded on loetletud põhiseaduse §-s 65. Riigikogu olemuslik ülesanne on

õigusaktide vastuvõtmine, millest ta ei saa loobuda ega keelduda. Teine oluline ülesanne on

parlamentaarse kontrolli tegemine täitevvõimu, sh Vabariigi Valitsuse tegevuse üle. Selleks on

Riigikogu liikmetel erinevaid võimalusi: arupärimised, kirjalikud küsimused, infotund,

uurimiskomisjoni loomine ja ka umbusaldushääletus mõne valitsusliikme või terve valitsuse

vastu. Samuti on Riigikogul põhiseaduse § 65 punktist 16 tulenevalt pädevus otsustada muid

riigielu küsimusi, mis ei ole põhiseadusega antud Vabariigi Presidendi, Vabariigi Valitsuse,

teiste riigiorganite või kohalike omavalitsuste otsustada.1 Selles pädevuses väljendub taas

Riigikogu oluline roll rahva esinduskoguna.

Eraldi tasub rõhutada Riigikogu roll põhiseaduse §-s 4 sätestatud võimude lahususe teostamisel.

Eesti riiki juhib rahva kui kõrgeima võimu kandja valitud Riigikogu, sestap on just seadusandja

nimetatud § 4 loetelus esimesena.2 Sellest nähtub Riigikogule pandud kandev roll Eesti

Vabariigi põhiseaduses sätestatud riigikorralduse hoidjana.

Parlamendi võimekus täita talle põhiseadusega pandud ülesandeid ei ole aga iseenesest

mõistetav ega toimi iseenesest. Ülesannete täitmise võimekus on otseselt seotud olemasoleva

eelarvega. Selleks et oma ülesandeid tõhusalt täita, peab parlamendil olema muu hulgas

piisavalt asjatundlikke töötajaid ning tööks vajalikud ruumid ja tehnilised vahendid. Kui

parlamendil pole võimalik ebapiisavate ressursside tõttu oma tööd vajaliku tõhususega teha,

mõjutab see paratamatult võimude tasakaalu täitevvõimuga. Parlamendil peavad olema

piisavad ressursid, et olla võrdväärne partner valitsusele ja vältida parlamentaarse kontrolli

nõrgenemist.

Parlamendil on küll eelarve vastuvõtjana võimalus kujundada eelarve selliseks, nagu ta seda

vajalikuks peab, samas on aga Vabariigi Valitsusel riigieelarve koostajana sisuline võimalus

riigieelarve kujunemist kontrollida ja suunata.

Võimude lahususe toimimise eelduseks on põhiseaduslike institutsioonide, sh parlamendi

võimekus ja võimalus toimida üksteisest sõltumatult. Parlamendi enesekorraldusõigus tähendab

ennekõike rahvaesinduse õigust kujundada ise, ilma teiste riigiorganite sekkumiseta oma

sisemine organisatsioon ning kehtestada töökorraldus ja menetlusreeglid, et täita talle

põhiseadusega pandud ülesandeid.3 See aga on jällegi seotud võimalusega sisuliselt kaasa

rääkida oma tööks vajaliku eelarveraha saamises.

Vabariigi President

Vabariigi Presidendi – Eesti riigipea – tegevus on Eesti Vabariigi põhiseaduse § 4 kohaselt

korraldatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttel.

Vabariigi Presidendi ülesanded on kirjeldatud PS §-s 78. Nii otse kui ka oma kantselei kaasabil

puudutab tema tegevus Riigikogu, Vabariigi Valitsust, seaduste väljakuulutamist, mitmeid

1 Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 2020, § 65 kommentaar 27. 2 Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 2020, § 4 kommentaarid 1 ja 2. 3 Riigikogu Kantselei. Riigikogu kodu- ja töökorra seadus. Kommentaarid. Tallinn 2012, lk 17.

5

ametisse nimetamisi, riigi välissuhtlust ja riigikaitse juhtimist – kui nimetada siinkohal vaid

mõningaid valdkondi. Vabariigi Presidendi otsuste sõltumatuse ja samal ajal ka kvaliteedi

huvides on tagada Vabariigi Presidendi Kantseleile tegevuseks vajalik raha.

Erinevalt riigiasutustest ei lisandu Vabariigi Presidendi Kantseleile ülesandeid õigusaktidega,

vaid Vabariigi Presidendi prioriteetidest tulenevalt. Põhiseadus annab ammendava loetelu

riigipea ülesannetest ja välistab nende seadusega laiendamise. Põhiseaduse kommenteeritud

väljaandes on eriliselt rõhutamist väärivaks peetud presidendi ülesannet ühendada ühiskonda,

kindlustada riigivõimu stabiilsust ja tasakaalustada põhiseaduslikke institutsioone, kusjuures on

ka viidatud, et Eesti ühtsuse edendamise tegevus on põhiseaduses otseselt reguleerimata

tegevus (PS § 77). Nii on ka riigipea ülesandega – esindada Eesti Vabariiki rahvusvahelises

suhtlemises (PS § 78 p 1) – ülesande sisustab Vabariigi President, kellel on õigus esindada riiki

ilma eriliste täiendavate volitusteta.

Seega seab Vabariigi President prioriteete ning sisustab oma tegevust rahvusvahelises

suhtlemises talle põhiseadusega antud enesekorraldusõiguse alusel, hinnates igas ajahetkes

riigielu aktuaalseid küsimusi nii riigisiseselt kui ka rahvusvahelisel tasandil. Allutades

Vabariigi Presidendi Kantselei eelarve Vabariigi Valitsuse kujundamisele, mõjutatakse ka

presidendi enesekorraldusõigust prioriteetide seadmisel, samuti rahvusvahelise suhtlemise

viiside ja ulatuse valimisel.

Riigikontroll

Põhiseaduse § 132 kohaselt on Riigikontroll oma tegevuses sõltumatu avalike vahendite üle

majanduskontrolli teostav riigiorgan. Et seda eesmärki täita, peab Riigikontroll olema

auditeeritavatest asutustest sõltumatu ning kaitstud väliste mõjutuste eest.

Seda, et Riigikontrolli eelarvet menetleb ja piirsummad kehtestab Rahandusministeerium ehk

üks auditeeritavaist, on pidanud Riigikontrolli sõltumatuse aspektist probleemseks Euroopa

Liidu teiste riikide kõrgeimad auditiasutused kahe kollegiaalhindamise (ingl peer review)

käigus.

Kõrgeimate Auditiasutuste Rahvusvaheline Organisatsioon INTOSAI, mille liige on

Riigikontroll alates 1992. aastast, on tegelenud kõrgeimate auditiasutuste (mille ülesannet

täidab Eestis Riigikontroll) sõltumatuse teemaga alates oma asutamisest 1953. aastal.4

Auditiasutuste sõltumatuse alusprintsiibid on kirjeldatud Lima deklaratsiooni avaliku sektori

auditeerimise põhimõtetes.5 Lima deklaratsiooni põhjal on töötatud välja kõrgeimate

auditiasutuste sõltumatust käsitlev México deklaratsioon6, mis sisaldab kaheksat sõltumatuse

põhimõtet. Deklaratsiooni kaheksanda põhimõtte järgi peab kõrgeimal auditiasutusel olema

finantsiline ning majanduslik-administratiivne autonoomia, samuti tegevuseks piisav arv

teenistujaid ning eelarve oma ülesannete täitmiseks.

4 Tiina Ojasalu. Kõrgeima kontrolliasutuse sõltumatus. Juridica IX/2010. −

https://www.riigikontroll.ee/LinkClick.aspx?fileticket=Gwcmax8WLwM%3D&language=et-

EE&forcedownload=true. 5 https://www.riigikontroll.ee/LinkClick.aspx?fileticket=mMFi5t3_Zzk%3D&language=et-

EE&forcedownload=true. 6 INTOSAI-P 10. Mexico Declaration on SAI Independence. INTOSAI 2019 –

https://www.intosai.org/fileadmin/downloads/documents/open_access/INT_P_1_u_P_10/INTOSAI_P_10_en_2

019.pdf.

6

Lima deklaratsiooni kohaselt peab kõrgeima auditiasutuse finantsiline sõltumatus olema nähtav

juba riigieelarve struktuuris, milles auditiasutusele peab olema eraldatud eelarve eraldi peatükis

(§ 7 lg 3).

México deklaratsiooni kaheksanda põhimõtte kohaselt vastutab auditiasutusele piisava eelarve

eraldamise eest parlament või mõni selle komisjon. Kindlasti ei tohiks auditiasutusele eelarve

eraldamine sõltuda täitevvõimust ega olla tema poolt reguleeritud. Ka INTOSAI on

eelarvesõltumatuse kohta märkinud, et auditiasutusel peab olema õigus pöörduda oma

tegevuseks vajaliku eelarve saamiseks otse parlamendi poole.7 Niisamuti on SIGMA8 eksperdid

leidnud, et Riigikontrolli võimalus pöörduda eelarvetaotlusega otse Riigikogu poole tugevdaks

tema sõltumatust.9

Õiguskantsler

Õiguskantsler on sõltumatu põhiseaduslik institutsioon (Eesti Vabariigi põhiseaduse XII

peatükk). Õiguskantsler teeb järelevalvet seadusandliku ja täidesaatva riigivõimu ning kohaliku

omavalitsuse õigustloovate aktide põhiseadusele ja teistele seadustele vastavuse üle (PS § 139

lg 1).

Põhiseadusest tulenevalt tuleb tagada õiguskantsleri sõltumatus. Seadusest tulenevate

ülesannete täitmise sõltumatuse oluliseks tagatiseks on muu hulgas õiguskantsleri tegevuseks

vajalike ressursside kättesaadavus. Sõltumatus ja sealhulgas eelarveline sõltumatus on oluline

ka nende ülesannete puhul, mida õiguskantsler täidab kohustuste alusel, mille Eesti Vabariik

on endale võtnud rahvusvaheliste lepingutega.

Õiguskantsleri sisulise ja eelarvelise sõltumatuse üle teevad järelevalvet ÜRO, Euroopa

Nõukogu ja Euroopa Komisjon.

Põhiõiguste ja -vabaduste (inimõiguste) täitmise üle järelevalve tegemise ja nende edendamise

kohustus tuleneb ÜRO ja Euroopa asjakohastest ning Eesti Vabariigile siduvatest

konventsioonidest ja Eesti Vabariigi põhiseadusest.

Ombudsmani ehk õigusvahemehe rollis on õiguskantsler maailma ombudsmanide võrgustiku

IOI liige. Ombudsmani sõltumatuse nõuded on sätestatud IOI statuudis ja Euroopa Nõukogu

demokraatia põhialuste kaitseks loodud Veneetsia komisjoni soovitustes. Nende järgi peab

ombudsman olema oma sisulises töös sõltumatu, tema eelarve piisav ja vajaduspõhine ning

eelarve kujundamise protsess sõltumatu (vt nn „Veneetsia printsiipide“ p 21 ja IOI statuudi

art 2 (2)). Sarnased nõuded ombudsmaniinstitutsioonidele on kehtestanud ka ÜRO oma

16.12.2020 vastu võetud resolutsiooniga (vt p 2(b)).

Õiguskantsler täidab alates 2019. aastast riikliku inimõiguste asutuse (National Human Rights

Institution) ülesandeid. Selle asutuse tegevuse ja akrediteerimise aluseks olevad „Pariisi

printsiibid“ (ÜRO Peaassamblee resolutsioon 48/134, 20.12.1993) sätestavad, et asutuse

eelarve kujundamine peab olema sõltumatu ning eelarve piisav kõigi asutuse ülesannete

7 INTOSAI-P 10. México Declaration on SAI Independence. INTOSAI 2019, principle 8. –

https://www.intosai.org/fileadmin/downloads/documents/open_access/INT_P_1_u_P_10/INTOSAI_P_10_en_2

019.pdf. 8 Majandusliku Koostöö ja Arengu Organisatsiooni (OECD) ja Euroopa Liidu ühisprogramm Kesk- ja Ida-Euroopa

riikide haldusasutuste ja juhtimissüsteemide parandamiseks. 9 SIGMA eksperdihinnang Eesti Riigikontrollile. Detailne aruanne. September 2005, lk 63. −

https://www.riigikontroll.ee/LinkClick.aspx?fileticket=oC123ftjkfg%3D&tabid=303&mid=902&language=et-

EE&forcedownload=true.

7

täitmiseks (vt ptk „Composition and guarantees of independence and pluralism“, p 2).10

Absoluutseks kriteeriumiks on eraldiseisva asutuse, omaette ruumide ja professionaalsete

töötajate olemasolu. Tegevuseks vajalik raha peab kas täielikult või suuremas osas tulema

riigieelarvest, väikeses mahus ja teatud tingimustel on lubatud ka muud tuluallikad. Eesti

seadused omatulu teenimise võimalust ette ei näe. Nõudeid riikliku inimõiguste asutuse

eelarvele on täpsustatud globaalse inimõigusasutuste ühenduse GANHRI akrediteerimise

alakomitee üldistes tähelepanekutes.

Riiklikke inimõiguste asutusi akrediteeritakse iga viie aasta järel. See protsess sisaldab

regulaarset raporteerimist ja tõestamist, et asutuse tegevus on nii sisu kui ka eelarve mõttes

sõltumatu. See tähendab, et riiklikku inimõiguste asutust ei sunnita eelarvesurve teel langetama

valitsusele ja teistele poliitilistele otsustajatele meelepäraseid otsuseid ega karistata selle eest,

kui selliseid otsuseid ei tule.

Lisaks täidab õiguskantsler ÜRO lapse õiguste konventsiooni artikli 4 alusel lasteombudsmani

ülesandeid, samuti on ta ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsiooni artikli 33 lõikes 2

nimetatud edendus- ja järelevalveasutus ning riigi ennetusasutus ÜRO piinamise ning muu

julma, ebainimliku või inimväärikust alandava kohtlemise ja karistamise vastase konventsiooni

fakultatiivse protokolli artikli 3 alusel. Nimetatud ülesannete täitmisele laienevad „Pariisi

printsiipides“ kehtestatud nõuded ning nende järgimist kontrollivad ÜRO vastavad komiteed.

Rahvusvaheliselt on tunnustatud samuti seisukoht, et ombudsmani rolli täitev institutsioon

(Eestis õiguskantsler) peab oma eelarve poolest olema sõltumatu. Euroopa Nõukogu juures

tegutsev Veneetsia komisjon on leidnud, et sellise institutsiooni eelarvetaotlus tuleb valitsusel

lisada parlamendile esitatavasse eelarveprojekti ilma muudatusteta.11

Riigikohus

Põhiseaduse § 146 järgi on kohus oma tegevuses sõltumatu. Kohtuvõimu sõltumatuse põhimõte

sisaldab lisaks personaalsele sõltumatusele (kohtuniku sõltumatus otsuse tegemisel) ka

õigusemõistmise institutsionaalset sõltumatust ehk kohtusüsteemi enesekorraldusõigust

kohtute haldamisel ja rahastamisel, sh eelarve taotlemisel. Sõltuvalt kontekstist võib selles

paragrahvis nimetatud „kohus“ tähistada nii kohtusüsteemi tervikuna kui ka üksikuid

kohtuasutusi, sh Riigikohut.

Kuigi kohtusüsteemi kui terviku sõltumatuse seisukohalt võib problemaatiline olla ka esimese

ja teise astme kohtute haldamise kehtiv süsteem, piirdub käesolev eelnõu kohtuvõimu

sõltumatust puudutavas osas Riigikohtu kui kohtusüsteemi ühe osa finantsautonoomia

küsimusega, et oht Riigikohtu (põhiseaduslik institutsioon riigieelarve seaduse mõttes)

sõltumatusele oleks välistatud.

Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (EIÕK) üldine põhimõte – mida

sõltumatum on kohus finantsiliselt, seda sõltumatum on ta üleüldse – on omane kõikidele

rahvusvahelistele dokumentidele ja nende rakenduspraktikale.

10 The national institution shall have an infrastructure which is suited to the smooth conduct of its activities,

in particular adequate funding. The purpose of this funding should be to enable it to have its own staff and

premises, in order to be independent of the Government and not be subject to financial control which might

affect its independence. 11 Venice Commission. Principles on the protection and promotion of the ombudsman institution (The Venice

principles). CDL-AD(2019)005. 03.05.2019, p 21. −

https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2019)005-e.

8

Euroopa Nõukogu Euroopa kohtunike konsultatiivkomitee (CCJE) 2010. aastal vastu võetud

Euroopa kohtunike „Magna Carta“ ütleb, et kohtute sõltumatus teistest riigivõimu harudest

peab olema tagatud seadusega, olema nii funktsionaalne kui ka finantsiline ning et see

sõltumatus tuleb tagada pärast kohtunikkonnaga konsulteerimist mis tahes kohtuga seotud

tegevustes, sh kohtuvõimu finantseerimises ja kohtunike tasustamises.

Ka Euroopa Nõukogu Veneetsia komisjon on oma 2010. aasta raportis Euroopa kohtu-

süsteemide sõltumatuse kohta resümeerinud, et kohtusüsteemile eelarve eraldamisel tuleks

kohtute sõltumatust kõige rangemal viisil austada ning et kohtunikkonnal peaks, vahest kohtute

omavalitsusorgani kaudu, olema võimalus väljendada oma arvamust eelarve eelnõu kohta

parlamendile enesele.

Oma seisukoha väljendamisel on Veneetsia komisjon toetunud Euroopa Kohtunike

konsultatiivkomitee (CCJE) läbi viidud Euroopa kohtusüsteemide võrdlusele, millega muu

hulgas uuriti kohtute kaasatust nende eelarve kujundamisse. Selle analüüsi pinnalt asus CCJE

juba oma 2001. aastal avaldatud arvamuses seisukohale, et ehkki kohtute rahastamise tase on

konkreetse riigi poliitilise otsuse küsimus ning sellisena osa rahandusministeeriumi poolt

parlamendile esitatud eelarve-eelnõust, peab selline rahastus olema vaba poliitilistest

kõikumistest ning võimude lahususel baseeruvas süsteemis tagama, et ei täidesaatev ega

seadusandlik võim ei saaks kohtuvõimule tema eelarve kujundamisel mingisugust survet

avaldada. Sama seisukohta on CCJE avaldanud ka 2007. aasta asjakohases arvamuses ning

mitmetes hilisemates dokumentides12.

Lisaks on Veneetsia komisjon leidnud, et kohtusüsteemi sõltumatuse säilitamiseks peab

kohtutele tagama piisavad ressursid, mis võimaldaksid kohtutel ja kohtunikel vastata Euroopa

inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artiklis 6 ning eri riikide põhiseadustes

sätestatud riigisisestele standarditele. Seejuures tuleb rahastamise piisavust Veneetsia

komisjoni hinnangul sisustada laialt ehk hõlmates kõiki neid ressursse, mida kohtusüsteem

vajab, et neid standardeid täita ja olla tunnustatud kui iseseisev riigivõimu haru.

Veneetsia komisjoni raportis soovitatud võimaluse väljendada oma arvamust eelarve eelnõu

kohta parlamendile enesele (küll kohtute haldamise nõukogu kaudu) näeb esimese ja teise astme

kohtutele ette riigieelarve seadus ning praktikas seda sätet ka niimoodi rakendatakse. Ent

põhiseaduslikke institutsioone puudutavas osas ei ole aga eelarveseadusega ette nähtud, et

põhiseadusliku institutsiooni seisukoht oma eelarve kohta kajastuks eelarvestrateegias (mis on

riigieelarve seletuskirja osaks).

Lisaks tuleb silmas pidada, et põhiseaduse § 149 lõike 3 kohaselt on Riigikohus nii riigi kõrgeim

kohus kui ka põhiseaduslikkuse järelevalve kohus. Tulenevalt sellest ei piirdu tema volitused

üksnes õigusemõistmise ja selle käigus aset leidva tõlgendamisega, vaid kätkevad näiteks ka

õigust tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks ja selle tõttu kehtetuks täitevvõimu

õigustloovaid akte. Selliste võimuvolituste korral on ilmne, et Riigikohtu sõltumatus on pinge

all, kui täitevvõim tema rahastamisel Riigikogust mööda läheb. Sel põhjusel on mitmed

Euroopa riigid kehtestanud erireeglid konstitutsioonikohtute rahastamisele, olgu seadusandja

12 CCJE 2001. aasta arvamusega tipnenud võrdleva uurimuse kohaselt on Šveitsi föderaalsel ülemkohtul õigus

esitada föderaalparlamendile oma (kolmest kohtunikust koosneva halduskomisjoni kinnitatud) eelarve, ning selle

kohtu presidendil ja peasekretäril on õigus ilmuda parlamendi ette oma eelarvet kaitsma. Leedu on konstitutsiooni-

kohtu 21.12.1999. aasta otsusega kehtestanud põhimõtte, et igal kohtul on õigus eelarvele, mis on parlamendi

kinnitatud riigieelarves eraldi kirjendatud.

9

enese initsiatiivil või pärast konstitutsioonikohtute nende sõltumatust kahjustavate

regulatsioonide kehtetuks tunnistamist.13

5. Eelnõu terminoloogia ja vastavus Euroopa Liidu õigusele

Eelnõuga ei võeta kasutusele uusi termineid. Eelnõu ei ole seotud Euroopa Liidu õigusega.

6. Seaduse mõjud ning selle rakendamisega seotud eeldatavad kulud ja tulud

2024. aasta riigieelarve kogukuludest, mis on suuruses 17,68 miljardit eurot, on

põhiseaduslike institutsioonide kulud 57,48 miljonit eurot. Põhiseaduslike institutsioonide

kulud moodustavad 2024. aasta riigieelarve kogukuludest 0,32%, jaotudes järgmiselt:

Riigikogu 0,19%, Vabariigi President 0,03%, Riigikontroll 0,03%, Õiguskantsler 0,02%,

Riigikohus 0,04%.

Tabel 1. Põhiseaduslike institutsioonide 2024. aasta kulud

2024. aasta eelnõu, kulud

(tuhandetes eurodes)

2024. aasta seadus, kulud

(tuhandetes eurodes)

Riigieelarve kogukulud 17 668 032 17 683 810

Riigikogu 35 065 35 065

Vabariigi President 5 990 5 990

Riigikontroll 6 011 6 009

Õiguskantsler 3 512 3 463

Riigikohus 6 911 6 953

Põhiseaduslike institutsioonide kulud jagunevad majandusliku sisu järgi suures osaks kaheks -

tööjõukuludeks ja majanduskuludeks. Riigikogu kuludest moodustavad tööjõukulud ja

majanduskulud vastavalt 58% ja 25,6%, kusjuures tööjõukuludest omakorda 52% kasutatakse

Riigikogu liikmetele tasude maksmiseks vastavalt Riigikogu liikme seadusele ja kõrgemate

riigiteenistujate ametipalkade seadusele. Vabariigi Presidendi eelarvest moodustavad

tööjõukulud 45,8% ja majanduskulud 43%, Riigikontrolli eelarvest vastavalt 72% ja 23%,

Õiguskantsleri eelarvest vastavalt 74% ja 23%. Riigikohtu eelarvest moodustavad tööjõukulud

81%, millest on kohtunike töötasude osakaal 42% ning majanduskulud moodustavad eelarvest

14%. Põhiseaduslike institutsioonide tööjõulude kasv tuleneb nii kõrgemate riigiteenistujate

ametipalkade seadusest kui ka üldisest töötasude konkurentsivõimest riigisektoris, mis mõjutab

põhiseaduslike institutsioonide võimekust värvata ja hoida enda juures kvalifitseeritud

tööjõudu. Konkurentsivõimelised palgad aitavad tagada, et institutsioonidel on juurdepääs

piisavalt pädevale personalile.

Tabel 2. Põhiseaduslike institutsioonide eelarve aastateks 2023-2027 (tuhandetes eurodes

seisuga 6.10.2023)

2023 2024 2025 2026 2027

Riigikogu

Kulud 33 199 35 064 33 102 33 928 42 348

13 Näiteks Prantsuse konstitutsioonikohtu eelarve kinnitab selle president ning vastav eraldis sisestatakse

riigieelarve eelnõusse eelarvereal „Riigivõimu harud“ (pr pouvoirs publics); Itaalia konstitutsioonikohus

tunnistas aga kehtetuks eelarveseaduse sätte, mis allutas konstitutsioonikohtu kulutused audiitorkohtu kontrollile.

10

Investeeringud 4 317 4 993 4 930 3 698 1 270

Vabariigi

President

Kulud 5 571 5 990 6 576 5 842 5 873

Investeeringud 445 0 0 13 13

Riigikontroll

Kulud 5 885 6 012 6 016 6 027 6 034

Investeeringud 0 0 0 0 0

Õiguskantsler

Kulud 3 378 3 511 3 655 3 800 3 951

Riigikohus

Kulud 6 461 6 911 6 996 7 070 7 102

Tabel 3. Põhiseaduslike institutsioonide algne eelarve, muudetud eelarve ja eelarve täitmine

aastatel 2020-2022 (tuhandetes eurodes)

2020 2021 2022

algne lõplik täitm algne lõplik täitm algne lõplik täitm

Riigikogu

Tulud 0 0 116 0 0 137 0 0 57

Kulud 21 554 21 723 20 476 23 513 23 449 22 216 22 535 24 955 23 714

Sh piirmääraga 12 939 13 087 11 725 14 731 14 494 13 124 12 725 14 989 13 053

Investeeringud 635 2 915 2 211 634 1 556 471 631 1 326 525

Vabariigi

President

Tulud 28 28 448 28 28 142 28 28 148

Kulud 4 343 4 854 4 445 4 599 5 070 4 651 4 565 5 601 5 106

Investeeringud 460 130 53 356 434 79 199 732 569

Riigikontroll

Kulud 5 428 5 428 4 779 5 439 5 439 5 166 5 334 5 334 5 536

Piirmääraga

kulud

5 042 4 838 4 393 5 058 5 058 4 640 4 825 4 791 5 015

Investeeringud 8 212 32 0 0 107 100 134 114

Õiguskantsler

Kulud 2 729 2 810 2 702 2 949 3 056 3 006 3 070 3 210 3 067

Sh piirmääraga 2 617 2 684 2 591 2 835 2 928 2 802 2 798 2 924 2 841

Riigikohus

Tulud 220 220 228 220 220 266 220 220 428

Kulud 5 755 5 862 5 767 5 260 5 370 4 925 5 383 6 293 5 635

Investeeringud 331 704 704 0 0 0 0 18 0

Eelnõu vastuvõtmine iseenesest kulude muutust kaasa ei too, samas edendab põhiseaduslike

institutsioonide sõltumatust, sh eelarve sõltumatust. Põhiseaduslike institutsioonide eelarve

mahu muutus sõltub Riigikogu otsusest riigieelarve vastuvõtmisel.

7. Rakendusaktid

Seaduse rakendamiseks ei ole vaja kehtestada täiendavaid volitusnorme ega rakendusakte.

8. Seaduse jõustumine

Seadus jõustub üldises korras.

11

9. Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon

Eelnõu väljatöötamisel on konsulteeritud kõigi põhiseaduslike institutsioonidega.

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Esitab rahanduskomisjon 4.03.2024.

(allkirjastatud digitaalselt)

Annely Akkermann

Rahanduskomisjoni esimees

EELNÕU

Riigieelarve seaduse muutmise seadus

Riigieelarve seaduses tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 251 lõike 3 punkt 12 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

”12) põhiseaduslike institutsioonide taotletud vahendeid, välja arvatud kinnisasjadega seotud

investeeringud, mahus, mille Riigikogu rahanduskomisjon on heaks kiitnud;”;

2) paragrahvi 38 täiendatakse lõikega 21 järgmises sõnastuses:

”(21) Riigikogule esitatavas riigieelarve eelnõus peavad olema kajastatud põhiseaduslike

institutsioonide taotletud vahendid, välja arvatud kinnisasjadega seotud investeeringud, mahus,

mille Riigikogu rahanduskomisjon on heaks kiitnud.”;

3) paragrahvi 44 lõige 3 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

”(3) Lisaeelarve eelnõu esitamine, arutamine ja vastuvõtmine toimub käesoleva seaduse

§-des 39 ja 40 sätestatud korras, arvestades § 38 lõikes 21 sätestatud nõudeid.”.

Lauri Hussar

Riigikogu esimees

Tallinn, 2024

Algatab rahanduskomisjon 4.03.2024.

(allkirjastatud digitaalselt)

Annely Akkermann

Rahanduskomisjoni esimees

    Resolutsiooni liik: Riigikantselei resolutsioon Viide: Riigikogu Kantselei / 06.03.2024 /1-1/15-391;  Riigikantselei / 06.03.2024 / 2-5/24-00406

Resolutsiooni teema: Riigieelarve seaduse muutmise seaduse eelnõu (391 SE) Prioriteet: Kiire

Adressaat: Rahandusministeerium Ülesanne: Palun esitada ettepanek valitsuse arvamuse kujundamiseks. Tähtaeg: 14.03.2024

Lisainfo: Eelnõu on kavas arutada valitsuse 21.3.2024 istungil. Palun esitada seisukoht eelnõude infosüsteemis (EIS), toimik nr 24-0228. Kontroll: Diana Mölder

Teadmiseks riigiasutustes: Justiitsministeerium <[email protected]>

Kinnitaja: Heili Tõnisson, valitsuse nõunik Kinnitamise kuupäev: 07.03.2024 Resolutsiooni koostaja: Heili Tõnisson [email protected], 693 5655