Märgukiri

Justiitsminister Madis Timpson

Justiitsministeerium

[email protected]

Teie nr

Meie 03.05.2024 nr 7-7/212350/2402585

Märgukiri isikuandmete töötlemisega ja korrakaitsega seotud küsimuste kohta

Austatud justiitsminister Madis Timpson

Pöördun Teie poole isikuandmete töötlemist puudutavate küsimustega, mis tuleks lahendada

korrakaitset, riiklikku järelevalvet ja karistusõigust reguleerivates õigusaktides. Teadaolevalt

kavandab Justiitsministeerium praegu korrakaitseseaduse muutmist. Tänuväärselt on mõned all

toodud küsimused juba ministeeriumis analüüsimisel (näiteks vormikaamerate reguleerimine).

Esitan oma tähelepanekud ning palun lahendada probleemid koostöös teiste asjaomaste

ministeeriumidega.

Sisukord I. Sissejuhatus. Kohalduvad põhiõigused ........................................................................................ 1

II. Biomeetriliste andmete töötlemine, sh jälgimissüsteemi abil reaalajas isiku tema nõusolekuta

tuvastamise keelamine ..................................................................................................................... 2

III. Avaliku võimu kaamerad........................................................................................................... 4

3.1. Korrakaitseseaduse alusel kohtkaamera paigaldamine ......................................................... 4

3.2. Avaliku võimu liikuvkaamerad ............................................................................................ 5

IV. Eraisiku kaamerad era- ja avalikus ruumis................................................................................ 7

V. Korrakaitseseaduse üldvolitus .................................................................................................... 8

VI. Õigusliku aluseta teostatava jälitustegevuse karistatavus ......................................................... 9

VII. Teise isiku kujutise ebaseaduslik kasutamine võltsingu valmistamiseks ................................ 9

I. Sissejuhatus. Kohalduvad põhiõigused

1. Isikuandmete töötlemine kujutab endast informatsioonilise enesemääramis(põhi)õiguse

piirangut. Põhiõiguse piiramise olukorras kohaldub Eesti Vabariigi põhiseaduse § 3 lõikest 1

tulenev parlamendireservatsiooni ehk olulisuse põhimõte, mille kohaselt peab põhiõiguste

seisukohalt olulisi küsimusi reguleerima Riigikogu (viimati RKPJKo 06.04.2021, 5-20-12/9,

2

p 62). Riigikogu võib täidesaatvat võimu volitada reguleerima üksnes vähem intensiivseid

põhiõiguste piiranguid ning sealjuures peab seaduses sisalduv volitusnorm olema täpne, selge ja

vastavuses piirangu intensiivsusega (RKÜKo 03.12.2007, 3-3-1-41-06, p 22). Seda põhimõtet

tuleb järgida igas olukorras, kus töödeldakse isikuandmeid. Kui eraisiku andmeid töötleb teine

eraisik, võib olla vajalik isikuandmete töötlemist täpsemalt reguleerida, arvestades ka PS § 13

lõikest 1 tulenevat kaitsepõhiõigust.1

2. Eesti õiguskorras (sh avaliku teabe seaduses) ei ole seni piisavalt eristatud andmekogusid,

milles on füüsiliste isikute andmed, nendest andmekogudest, milles neid andmeid ei ole. Kuna

isikuandmete töötlemine on põhiõiguste piiramine, ei saa selliseid andmekogusid reguleerida

samamoodi nagu andmekogu, milles isikuandmeid ei ole. See tähendab ühtlasi, et peamises osas

peab isikuandmete töötlemine olema reguleeritud seadusega. Andmekogu põhimääruses võib

seaduse norme täpsustada ning seda saab teha üksnes selge ja piisavalt täpse ulatusega

volitusnormi alusel (RKHKo 19.01.2009, 3-3-1-85-08, p 18). Täitevvõimu tegutsemise aluseks

olev volitusnorm ning menetlusnormid peavad olema seda üksikasjalikumad, mida intensiivsem

on põhiõiguste piirang (RKKKo 09.02.2021, 4-20-1588, p 19; selle nõude rikkumise tagajärg võib

olla tõendi lubamatus süüteomenetluses, p 35). Teisisõnu, isikuandmete töötlemise seaduslikuks

aluseks ei sobi üldine volitusnorm, mis jätab kõik peamised küsimused andmekogu põhimääruse

reguleerida. Seadus peab määrama järgmised aspektid:

a) töötlemise alused – kogumise ja töötlemise eesmärgid või olukorrad piisava selgusega,

et sellest saaks tuletada, kellele võib anda andmetele juurdepääsu;

b) töödeldavate isikuandmete koosseis. Kui seaduses ei ole võimalik isikuandmete

koosseisu täpselt esitada, siis tuleb seaduses nimetatud üldisema isikuandmete

kategooria täpsustamiseks anda täpsema sisuga volitusnorm (seaduses nt

kontaktandmed, määruses elukoht, e-posti aadress, telefoninumber);

c) töödeldavate isikuandmete säilitamise tähtajad. Seaduses sätestatud piirtähtajast

lühemate tähtaegade kehtestamiseks võib anda selge volitusnormi, mis lubab täpsema

regulatsiooni kehtestada põhimäärusega;

d) kas ja kuidas tagatakse PS § 44 lõikega 3 kaitstav põhiõigus saada teavet enda

isikuandmete töötlemise kohta. Võib kaaluda ka teavitamiskohustusest erandi tegemist

(vt Riigikohtu otsus 5-19-38/15, punktid 104 ja 105), aga sellisel juhul peaks selle

seadusega selgelt sätestama;

e) andmetöötluse õiguspärasuse tagamiseks kõige olulisema, sh eest vastutava töötleja

(mitme töötleja puhul vastutuse jaotuse) ning järelevalve.

3. Isikuandmete töötlemine peab olema kooskõlas ka Euroopa Liidu õigusega, eelkõige

isikuandmete kaitse üldmäärusega (IKÜM).

II. Biomeetriliste andmete töötlemine, sh jälgimissüsteemi abil reaalajas isiku tema nõusolekuta tuvastamise keelamine

4. Mitmel pool avalikus ruumis ja erakinnistutel kasutatakse kaameraid ning biomeetriliste

andmete2 kogumine ja töötlemine suureneb nii avalikus sektoris (automaatse biomeetrilise

1 Vt kaitsepõhiõiguse kohta lähemalt: K. Albi. Põhiseaduse § 13 kommentaar 9 jj. – Ü. Madise (peatoim). Eesti

Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5. vlj. 2020. 2 Biomeetrilised andmed on näokujutis, sõrmejäljekujutised, allkiri või allkirjakujutis ja silmaiirisekujutised (isikut

tõendavate dokumentide seaduse § 92 lg 2).

3

isikutuvastuse süsteemi andmekogu ehk ABIS3) kui ka erasektoris (erasektorile annavad inimesed

ise biomeetrilisi andmeid erinevate nutiseadmete juurdepääsu turvalisuse suurendamiseks). Samal

ajal on tekkinud nende andmete masstöötlemise, sealhulgas reaalajas isiku tuvastamise võimekus.

Sellises olukorras tekib küsimus, kas avalikus ruumis isiku automaatne tuvastamine kaamerapildi

kaudu ilma isiku nõusolekuta on õigusvastane või mitte ning kas seadus võimaldab seda piisavalt

kindlalt järeldada.4 Kuna õigusliku aluseta jälitustegevus on karistatav (vt ka märgukirja osa VI),

peab selline tegevus olema õigusnormidega selgelt keelatud.5 Selline keeld peaks laienema nii

avalikule sektorile kui ka erasektorile (arvestades eriti erasektori üha suuremat kaasatust avaliku

võimu teostamisse, vt KorS §-s 82 sätestatud kaasamisvõimalust6). Analüüsimist väärib ka see,

kas ja mis tingimustel peaks olema keelatud isiku tuvastamine kaamerapildi järgi reaalajas

mitteautomatiseeritud viisil (s.t kui kaamerapilti jälgib füüsiline isik).7 See peaks olema keelatud

vähemalt juhul, kui jälgimise eesmärk on tuvastada, millal ilmub konkreetne inimene sellesse

kohta, mida katab kaamera vaateväli.

5. Avaliku sektori puhul võib kaaluda teatud erandite tegemist (nt terrorikuriteo toimepanija

otsimine halduskohtu loal ja väga piiratud aja jooksul), kuid ka need erandid peab otsustama

Riigikogu.

6. Biomeetriliste andmete töötlemisel tuleb ühtlasi tagada, et oluline andmete töötlemise

reeglistik oleks sätestatud seadusega (vt p 2). Kuigi vahepeal on täiendatud mitmeid biomeetriliste

andmete ABIS-es töötlemist reguleerivaid eriseaduste sätted,8 on isikut tõendavate dokumentide

seaduse § 154 lõige 6 sõnastatud nõnda: „Andmekogusse ABIS kantavate andmete koosseis ja

nende säilitamise tähtaeg nähakse ette andmekogu põhimääruses.“ Võimalik, et seda sätet tuleks

nüüd pärast seaduste täpsustamist käsitada üksnes viite-, mitte volitusnormina. Paraku seaduse

sõnastusest see ei selgu.

7. Euroopa Kohus otsustas hiljuti, et õiguskaitseorganid ei tohi valimatult säilitada isegi mitte

kriminaalkuriteos süüdi mõistetute biomeetrilisi andmeid (analüüsitaval juhtumil oli ette nähtud

säilitamine kuni surmani), kui riigisisesed õigusaktid ei kohusta andmetöötlejaid andmete

säilitamise vajadust uuesti hindama ega anna andmesubjektile õigust taotleda andmete kustutamist

(EK Suurkoja 30.01.2024 otsus C-118/22). Seetõttu vajaks ülevaatamist ka säilitamise tingimused.

3 ITDS § 2 lõikest 1 tulenevalt tuleb foto või näokujutis anda kõigil Eestis isikut tõendava dokumendi taotlejatel ning

näokujutis kantakse ABIS-esse (§ 111 lg 2). 4 EL tasandil on juba vastu võetud tehistaibu kasutamist reguleeriv õigusakt (AI Act), kuid selle peamises osas

jõustumiseni läheb veel mitu aastat aega. 5 Vt ka „EDPB-EDPS Joint Opinion 5/2021 on the proposal for a Regulation of the European Parliament and of the

Council laying down harmonised rules on artificial intelligence (Artificial Intelligence Act) | European Data Protection

Board (europa.eu)“. Selles dokumendis (vt p 32) soovitakse välistada igasugune biomeetriliste andmete töötlus

avalikus ruumis. Siseministri käskkirja „„Siseturvalisuse programm“ perioodiks 2020–2023 ja 2021–2024“ lisas 1 on

seevastu sätestatud: „Välja on arendatud üleriigiline avaliku ruumi näo- ja numbrituvastust toetav kaamerate võrk,

mida on võimalik kasutada korrarikkumise lahendamiseks“ (Siseministeeriumi veebilehel, lk 58 alap 1.3). Seda

kavatsust kritiseeris 10.02.2020 kooskõlastuskirjas (8-2/7031) Justiitsministeerium. 6 KorS § 82 kohaselt võib valdkonna eest vastutav minister Politsei- ja Piirivalveameti peadirektori ettepanekul ning

eriseaduses määratletud alustel ja korras otsustada turvaettevõtja, mittetulundusühingu, mille põhikirjaliseks

eesmärgiks on osalemine avaliku korra kaitsmisel, ja kohaliku omavalitsuse, millel on ametisse nimetatud

korrakaitseametnik või moodustatud korrakaitseüksus, kaasamise korrakaitselepinguga politsei ülesannete täitmisel

osalemiseks. Riigikogu menetluses olnud turvategevuse seaduse eelnõus (638 SE) olid sätted, millega nähti ette

sarnane erasektori kaasamise võimalus kohaliku omavalitsuse korrakaitse ülesandesse. Need jäeti siiski menetluse

käigus välja. 7 Isikusamasuse varjatult tuvastamise olukord on küll KarS §-ga 137 hõlmatud (RKKKo 23.12.2004, 3-1-1-124-04,

p 12), aga küsitav on, kas see kehtib ka olukorras, kui inimesed peaksid olema kaamerast teadlikud, sest sellele viitab

kaamera juures asuv silt (konkreetse isiku tuvastamine jääb sildist hoolimata varjatuks). 8 Peamiselt kohtuekspertiisi seaduse eelnõu (SE 644; www.riigikogu.ee) vastuvõtmise tulemusena.

4

8. Veel kord tuleks kaaluda, kas õigusselguse parandamise eesmärgil oleks võimalik mitmete

seaduste ABIS-es andmetöötlust puudutavad sätted koondada ühte seadusesse (sellele teistes

seadustes vaid viidates). Mõistlik oleks, kui inimesel oleks juba sel hetkel, kui tema andmed

andmebaasi kantakse, võimalik saada andmete kasutamisest võimalikult terviklik ülevaade ühest

õigusaktist.

III. Avaliku võimu kaamerad 3.1. Korrakaitseseaduse alusel kohtkaamera paigaldamine

9. Korrakaitseseaduse § 34 lõike 1 kohaselt võib politsei või seaduses sätestatud juhul muu

korrakaitseorgan ohu väljaselgitamiseks ja tõrjumiseks või korrarikkumise kõrvaldamiseks

kasutada avalikus kohas toimuva jälgimiseks pilti edastavat või salvestavat jälgimisseadmestikku

(kaamerat). Korrakaitseseadus reguleerib järgnevalt salvestise säilitamist (lg 2) ning paigaldatud

jälgimisseadmestikust avalikkuse teavitamise viisi (lõiked 3 ja 4).

10. Korrakaitseseadus ei võimalda sellist kaamerat paigaldada olukorras, kus tegemist on alles

ohu ennetamisega (vt KorS § 2 lg 1, mis eristab ohu ennetamist ning juba tekkinud ohukahtluse

korral ohu väljaselgitamist – KorS § 34 lg 1 nimetab ainult viimast). Korrakaitseseadus kasutab

mõistet oht pealegi ainult konkreetse ohu tähenduses (s.t mitte abstraktse ohu tähenduses).9 Seega

võib kaamera KorS alusel paigaldada alles siis, kui on juba vähemalt tekkinud konkreetse ohu

kahtlus.10

11. Avalikku ruumi pannakse üles üha enam avalikule võimule kuuluvaid kaameraid.

KorS 571 punkti 2 ning § 572 lõike 1 omavahelisest koostoimest tulenevalt võib KorS §-le 34

vastavat jälgimisseadmestikku kasutada ka valla- või linnavalitsus. Andmekaitse Inspektsioon on

oma juhendis järeldanud: „Avaliku korra tagamisel on praegu kujunenud olukord, kus mõnes

omavalitsuses katab kaameravalve pea tervet omavalitsuse territooriumi. Eriti just väikese

omavalitsuse puhul on sellisel juhul elanikud pideva jälgimise all.“ Võib kahelda, kas kõigil

sellistel juhtudel on järgitud seaduses sätestatud tingimusi (vähemalt konkreetse ohu kahtlus).

Kuna andmetöötlusvõimekus ajaga üha suureneb, kaasneb avalikus ruumis paiknevate

kaameratega andmesubjektile üha uusi ohte ning senised ohud võimenduvad. Põhiseadusest

tulenevast olulisuse põhimõttest lähtudes (vt p 1) tuleks ka kaamerate paigaldamise menetlust

reguleerida seadusega. Selliste kaamerate paigaldamine peaks toimuma avalikkust kaasates.

Korrakaitseseaduses oleks võimalik viidata haldusmenetluse seaduse avatud menetluse

läbiviimise sätetele (§ 46 jj). Kohane oleks ette näha ka paigaldatud kaamerate perioodiline

ülevaatus (uus avatud menetlus). Rakendussätetes tuleks reguleerida ka seda, kuidas tuleks toimida

enne seadusemuudatuste jõustumist paigaldatud kaameratega.

12. Tuleb läbi mõelda, kas kaameraid peaks saama paigaldada ka looduskeskkonda, mida

inimesed tajuvad privaatse kohana. Arusaadavalt oleks võimalik kaamerate abil paremini

korraldada looduskaitset – kaitsta loodust prügistamise ja muu kahjustamise eest –, ent

kaamerapilti võib jääda ka õiguspärane, kuid väga privaatse iseloomuga tegevus. Väheoluline ei

ole ka see, et kaamerate kasutamine tekitab panoptikumis elamise tunne. Kui seda üldse

võimaldada (see eeldab KorS-i muutmist selliselt, et kaamera võiks paigaldada ka ohu

9 Korrakaitseseaduse eelnõu (49 SE) seletuskiri, lk 22. 10 Sellest tuleb eristada olukordi, kus kaamera on paigaldatud avalikule võimule kuuluva ehitise kaitseks. Selliseid

olukordi reguleerivad erinormid, mis võivad ette näha kaamera paigaldamise ka juba ohu ennetamiseks (vt nt

julgeolekuasutuse territooriumi ja selle vahetu läheduse kaitseks kehtestatud julgeolekuasutuste seaduse § 342).

5

ennetamiseks), siis peaks sellisest kaamerast teavitama aktiivsemalt, kui KorS seda praegu nõuab.

Teisalt vähendaks intensiivne teavitamine õigusrikkujate tabamise võimalust. Neid kaht aspekti

koos arvestades on küsitav, kas kaamerate paigutamine looduskeskkonda saab üldse olla

põhjendatav.

13. Korrakaitseorgani sõidukis paikneva kaamera paigaldamise suhtes ei peaks avalikkus

kaasa rääkima (vajadus jälgida kaameraga sõiduki salongi sarnaneb vajadusega kasutada

liikuvkaameraid, selle kohta vt p 14 jj). KorS § 34 regulatsioon on aga korrakaitseorgani sõiduki

kaamera osas vastuoluline. KorS § 34 lg 1 kohaselt peab tegemist olema avalikus kohas (vt mõistet

KorS § 54) filmimisega. Korrakaitseorgani sõiduki salong ise ei vasta avaliku koha mõistele, seega

ei peaks salongis toimuv lõikes 1 toodud aluseid arvestades kaameraga kaetav olema. Teiselt poolt

näeb KorS § 34 lõike 3 kolmas lause ette: „Korrakaitseorgani sõidukis jälgimisseadmestiku

kasutamisel paigutatakse sõiduki salongis nähtavale kohale kleebis, mille valgel taustal on musta

värvi videokaamera pilt ning sõna „VIDEOVALVE”. Kui kleebis peab olema salongis, siis on

selle mõte teavitada just salongis olijaid. Seadus ei sätesta selgelt, kas sellise kaamera vaatevälja

võib osaliselt jääda sõidukist väljaspool asuv avalik ruum. Arvestades seda, et teavituskleebis tuleb

paigutada sõiduki salongis nähtavale kohale, ei tohiks selline kaamera teiselt poolt olla peamiselt

suunatud sõidukist väljaspool oleva avaliku ruumi jälgimisele.11 See tuleks seaduses selgemalt

sätestada, arvestades et õigusliku aluseta jälitustegevus on karistatav (vt ka märgukirja osa VI).

Kokkuvõttes ei ole KorS § 34 puhul üheselt arusaadav, millise ruumi jälgimist regulatsioon silmas

peab. Lisaks võib olla problemaatiline, et sõidukikaameratele laieneb lõikest 1 tulenev piirang

kasutada kaameraid ohu ennetamiseks. Lähtudes korrakaitseorgani sõidukis isikute suhtes

läbiviidavate toimingute iseloomust, võiks kaamerate kasutamine olla teatud tingimustel võimalik

ka juba ohu ennetamise faasis – see võib aidata ära hoida ka isikute õiguste rikkumist

korrakaitseorgani poolt ja teiselt poolt kaitsta ka korrakaitseorgani teenistujaid isiku rünnaku eest.

Sõidukikaamerate puhul tuleks seega kaaluda nende reguleerimist sarnaselt liikuvkaameratega

(kohe all).

3.2. Avaliku võimu liikuvkaamerad

14. Teadaolevalt on Politsei- ja Piirivalveamet asunud kasutama kaameraid, mis on kinnitatud

politseiteenistuja riiete külge. Selliste kaamerate kasutamine on teatud tingimustel vajalik nii

eraisikute kaitseks avaliku võimu kuritarvitamise eest kui ka teenistujate kaitseks võimu

kuritarvitamises alusetu süüdistamise eest. Märgukirjaga ei soovita selliste kaamerate kasutamise

vajadust kahtluse alla seada. Kaamera kasutamisega võib aga kaasneda äärmiselt intensiivne eraelu

riive – vaatevälja võib jääda inimese keha, sh kehaõõnsuste läbivaatus (KorS § 48 lg 1) ja ka tema

kodune elu (KorS § 50 lg 1). See on põhimõtteliselt samasugune olukord, kui kaamera on

kinnitatud mehitamata õhusõiduki ehk drooni külge (edaspidi koos nimetatud: liikuvkaamerad).

Põhiseadusega kaitstud olulisuse põhimõttest lähtuvalt (vt p 1) peaks liikuvkaamerate kasutamise

olulised tingimused kehtestama Riigikogu.

15. Liikuvkaamerate kasutamise õigusliku alusena on arutelus viidatud korrakaitseseaduse

jälgimisseadmestiku sätetele (KorS § 34). Nende sätete kohaldumine peaks olema välistatud

mitmel põhjusel. Esiteks peab KorS § 34 kohaselt tegemist olema avalikus kohas (vt mõistet KorS

§ 54) filmimisega. Politseinike riiete külge kinnitatud kaamerat võib olla vaja kasutada ka

erakinnistul, mis ei ole avalik koht. Teiseks võimaldab KorS kasutada pilti edastavat või

salvestavat kaamerat. Praeguste normide kohaselt on heli edastamine ja salvestamine seega

välistatud. Riiete külge kinnitatud kaamerate kasutamise vajadust silmas pidades peaks vähemalt

11 Korrakaitseorgani sõidukis asuv kaamera võib siiski olla suunatud avalikku ruumi erinormi alusel, nt

liiklusjärelevalves liiklusseaduse § 198 (seal on mh nimetatud teisaldatavat tehnilist vahendit).

6

mingitel juhtudel olema võimalik ka heli töötlemine. Kolmandaks näeb KorS ette, et kaamerast

teavitamiseks „kasutatakse avalikku kohta paigutatud teabetahvlit, mille valgel taustal on musta

värvi videokaamera kujutis ja sõna „VIDEOVALVE”“. Tahvel „VIDEOVALVE“ oleks riietusel

kummaline. Liikuvkaamera kasutamise laad ei lähe kokku ka sildiga teavitamise mõttega. Sildi

avalikku kohta paigaldamise üks mõte on selles, et silti nähes võib isik valida, kas liikuda selle

mõjuvälja või mitte. Liikuvkaamera vaateväli muutub pidevalt, sõltuvalt korrakaitsja liikumisest.

Seega on andmesubjektil äärmiselt raske selle vaatevälja sattumist vältida – ning liikuvkaamerate

kasutamise eesmärke arvestades ei peakski vaatevälja sattumise vältimine teatud tingimustel

võimalik olema.

16. Isegi kui KorS § 34 norme saaks käsitada liikuvkaamerate kasutamise õigusliku alusena,

ei ole selles olulisuse põhimõtet arvestades põhiõiguste kaitseks piisavalt täpset regulatsiooni (vt

p-d 1 ja 2; vrdl ka RKPJKo 04.11.1993 III-4/A-4, milles Riigikohus leidis, et maksukorralduse

seaduse väga üldise regulatsiooni alusel kaamerate paigaldamine on põhiseadusega vastuolus).

17. Seadus peaks põhilises osas määrama, mis tingimustel peab liikuvkaamerat kasutama ja

mis tingimustel seda (kaalutlusõigusega) teha tohib. Vaatevälja jääva isiku kaitseks (avaliku võimu

kuritarvitamise ennetamiseks ja tõendamiseks) tuleks kehtestada tingimus, et isik võib nõuda

kaamera sisse lülitamist. Teenistujate kaitseks tuleb seada tingimus, et riiete külge kinnitatud

kaamera ei pea kogu tööaja pidevalt töötama (teenistujate eratoimingute salvestamiseks puudub

vajadus).12 Teisest küljest tuleks luua reeglid, mis lubaksid teenistujal liikuvkaamerat kasutada ka

teatud olukordades, kus vaatevälja sattuv isik selleks nõusolekut ei anna (ka teenistujal võib olla

hiljem vaja tõendada, et teda rünnati). Seadus peab paika panema, kuidas kaamera vaatevälja

jäävad inimesed kaamera töötamisest teadlikuks peaks saama.

18. Ühtlasi vajavad reguleerimist salvestise kasutamise tingimused. Sellise salvestise

kasutamiseks võib isikul olla põhjendatud huvi ka olukorras, mis ei ole seotud avaliku võimu

teostamisega: näiteks kindlustusandjaga tekkiva vaidluse lahendamiseks, kui keegi on isikule

kahju tekitanud. See kehtib ka avaliku võimu kohtkaamerate kohta (vajab seega reguleerimist

laiemalt). On küsitav, kas piisav on KorS § 34 lõikes 2 sisalduva salvestustähtaja regulatsioon

(vähemalt üks kuu pärast salvestamise päeva, kuid mitte kauem kui üks aasta, kui seaduses ei ole

sätestatud teisiti). Mõnel juhul võib olla vaja salvestis kustutada juba enne kuu möödumist, mõnel

juhul võib olla vaja säilitada seda kauem kui üks aasta (nt pikaajalise kohtumenetluse korral). Siin

ei ole abi ka üldistest normidest, mis reguleerivad avaliku võimu tegevuse protokollimist ja

tõendite kogumist – arvestades selliste kaamerate kasutamisega kaasneva põhiõiguste piirangu

intensiivsust, ei ole need üldised normid siin piisavalt täpsed (teine asi on näiteks jälitustegevuses

või julgeolekuasutustele kehtestatud erinormidega, kuid need ei võimalda salvestamist tavalises

korrakaitses). Seega vajab ilmselt reguleerimist see, kas avalik võim on mingitel tingimustel

kohustatud andma salvestise eraisikule ja teisele avaliku võimu organile.13 Sellega seoses võivad

muutmist vajada ka mõned eriseadused, nt põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 44.14

19. Lahendada tuleb veel küsimus, kuidas peaks isikul, kelle läheduses on (kaameraga) droon,

olema võimalik teada saada, kes ja mis eesmärgil drooni kasutab. See on ühtlasi tõhusa õiguskaitse

eeldus juhul, kui isiku õigusi drooni kasutamisega rikutakse. On selge, et näiteks jälitustegevuses

või julgeolekuasutuse kasutatavat drooni ei peakski olema võimalik eraisikul täpselt tuvastada.

12 Vrd ka Andmekaitse Inspektsiooni seisukoht 19.01.2022 nr 2.1.- 5/22/125 tehnoülevaatusel peakaamerate

kasutamisest. 13 IKÜM annab selleks iseenesest aluseid, kuid võimaldab täpsemate normide loomist (vt art 6 lõiked 1-3). 14 Vt kaamera salvestise Politsei- ja Piirivalveametile andmisest keeldumise näitena:

https://ekspress.delfi.ee/artikkel/120260428/turvakaamerad-klassidesse-opetaja-rank-kohtulahing-oma-maine-parast.

7

Eraisikul peaks aga olema vähemalt võimalik teada saada, et droon kuulub riigile. Tal peaks olema

õigus pöörduda halduskohtu poole, et selgitada välja drooni kasutamise õiguspärasus (vajadusel

tundliku teabe kaitseks kinnises menetluses).

20. Pilti ja heli edastavad seadmed muutuvad aina kergemaks ja võimsamaks. Praegu on

võimalik kinnitada salvestusseade drooni külge ja selle kasutaja ei pea end registreerima. Samuti

ei jää isegi drooni registreeritud kasutaja puhul igast üksikust drooni kasutamisest jälge ühessegi

registrisse (see tähendab, et kaamera vaatevälja jääv inimene ei pruugi teada saada, kas droon on

avaliku võimu või eraisiku kasutuses). Droone puudutav regulatsioon tuleneb Euroopa Liidu

õigusest15 ning ei ole ilmselt tõhusalt lahendatav üksnes Eesti õigusega (ilmselt tähendaks selle

probleemi lahendamine ka toodetele esitatavate nõuete muutmist). Eesti saab aga selles

põhiõiguste tõhusaks kaitseks möödapääsmatult vajalikus diskussioonis Euroopa Liidus osaleda.

Ühtlasi võib Eesti omal algatusel võtta meetmeid, et riigiasutuste kasutatavad droonid oleksid

äratuntavad.

21. Veel tuleb analüüsida ja reguleerida, millises olukorras ja millise detailsusega

droonikaameraga salvestatud jäädvustusi tohib säilitada ja avalikustada. Õiguskantsleri poole on

näiteks pöördutud Maa-ameti ortofotodega seoses – need on sellise detailsusastmega, mis

võivaldavad tuvastada isikule kuuluvad vallasasjad (sh hinnalised põllutööriistad) ning võivad

need muuta varaste sihtmärgiks. Ühtlasi võib selliste fotode avalikustamisega kaasneda

märkimisväärne privaatsuse kadu.

22. Eraldi tuleks mõelda ühistranspordivahendis ja tervishoiuasutustes kasutatavatele

kaameratele, mis oma olemuselt jäävad korrakaitseorgani sõidukis ja eraomaniku vara kaitseks

kasutavate kaamerate vahepeale. Tervishoiuasutuse siseruumis asuv kaamera võib võimaldada

koguni isiku tervisemure tuvastamist ning IKÜM ei võimalda eriliigilisi isikuandmeid töödelda

õigustatud huvi alusel – selleks peab olema muu alus.16

IV. Eraisiku kaamerad era- ja avalikus ruumis

23. Üha sagedamini küsitakse õiguskantslerilt erakaamerate kasutamise kohta kinnistul.

Küsitakse, kui kaugele võib ulatuda kaamera vaateväli ning kellel ja mis tingimustel on õigus

kaamera salvestist kasutada. Droonide kohta soovitakse teada, kas, kus ja kui madalale võib teisele

isikule kuuluval kinnistul drooni juhtida ning kuidas teada saada, kellele droon kuulub. Tahetakse

teada, kas eraisikul on õigus droon ka alla tuua – vähemalt siis, kui see kinnistul viibivate isikute

elu ja tervist ohustab – ning milline on sellisel juhul vastutus drooni kahjustamise eest.

Lennundusseaduse kohaselt võib drooni alla tuua korrakaitseorgan (§ 602 lg 7 jj). Avaldajad on

öelnud, et politsei saabumise ajaks on droon mujale juhitud ning tagantjärele – drooni omanikku

teadmata – ei ole kellelegi pretensioone esitada. Mõned inimesed on kirjeldanud, et pealtnäha üks

ja sama droon juhitakse kinnistule pidevalt ja selle omaniku eesmärgiks paistabki olevat kinnistu

valdajate rahu häirimine.

24. Kohtus oleks sellised olukorrad lahendatavad üldiste sätete alusel (eelkõige

naabrusõigused, nt asjaõigusseaduse § 127 „Kinnisomandi ruumiline ulatus“, § 143. „Kahjulikud

mõjutused“ ning § 144. „Keelatud rajatis ja seadeldis“; KarS § 28 „Hädakaitse“; turvaseadus

15 Vt komisjoni rakendusmäärus (EL) 2019/947 mehitamata õhusõidukite käitamise normide ja menetluste kohta,

ELT L 152, 11.06.2019, lk 45‒71. 16 Vrd nt põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 44. Ühistranspordiseaduses ega tervishoiuteenuste korraldamise

seaduses sarnast sätet ei ole.

8

sisaldab küll ka jälgimisseadmestiku kohta käivaid norme, kuid ei piira selgelt vaatevälja ulatust;

kohalduda võib ka IKÜM), kuid selleks peab asi kohtusse jõudma. Inimest ei peaks aga kohtusse

suunama juhul, kui normid ei ole ajakohased ning on seetõttu olulistes küsimustes lünklikud.

Pealegi tekib drooni puhul paratamatult küsimus, kuidas teada saada, kes on selle omanik (vt p 19).

Praeguses olukorras on võimalik, et inimene hävitab pahaaimamatult nende üldiste sätete alusel

drooni, mis kuulub riigile ja mille kasutamine on möödapääsmatult vajalik – ning peab seejärel

hüvitama riigile tekitatud kahju.

25. Kohtkindlalt paigutatud kaamerate puhul võib kinnistuomanikel olla põhjendatud huvi, et

nende paigaldatud valvekaamera vaatevälja jääks ka piirdeaed, et oleks näha ja võimalik tõendada

selle kahjustamist või ületamist. Mõnel juhul tähendab see paratamatult, et kaamera vaatevälja

jääb osa naaberkinnistust ja mõnel juhul ka avalik ruum (nt kõnniteel liikujad). On küsitav, kas

võib jätta kaamera avalikku ruumi ulatumise üksnes naabrusõiguste reguleerida – kui

eraomandisse kuuluv jälgimisseadmestik ulatub ka avalikku ruumi,17 peaks olema kohustus sellest

avalikus ruumis märku anda (vrd KorS § 34 lg 3).18 Teiseks tuleks mõelda, kuidas saab

naaberkinnistu kasutaja teavet selle kohta, kas ja kui suur osa tema kinnistust jääb kaamera

vaatevälja. Selle kohta võib teavet küsida näiteks tsiviilkohtumenetluses eeltõendamismenetluse

korras, kuid see koormab nii inimest kui ka kohtusüsteemi.

26. Kui sellised olukorrad sagenevad ja muutuvad häirivamaks (arvestades ka

salvestusseadmete tehnilise võimekuse suurenemist), võib tekkida küsimus, kas Riigikogu on

kehtestanud isikute kaitsepõhiõiguse tagamiseks piisavalt täpsed normid. Sätestab ju ka KorS § 4

lõige 2, et eraõiguse normide järgimine ja isiku subjektiivsete õiguste ning õigushüvede kaitstus

on avaliku korra osa niivõrd, kuivõrd kohtulikku õiguskaitset ei ole võimalik õigel ajal saada ja

ilma korrakaitseorgani sekkumiseta ei ole õiguse realiseerimine võimalik või on oluliselt

raskendatud ning kui ohu tõrjumine on avalikes huvides. Tundub, et siin tuleks võimaldada

korrakaitseorgani sekkumist (mõnes teises riigis käib politsei valvekaamerate vaatevälja ulatuse

seaduse nõuetele vastavust vajadusel kontrollimas). Ühtlasi vajaks reguleerimist, kas eraisik on

mingitel tingimustel kohustatud andma sellise kaamera salvestise avaliku võimu organile.19

V. Korrakaitseseaduse üldvolitus

27. KorS § 28 lõikes 1 on öeldud, et pädev korrakaitseorgan võib ohu või korrarikkumise korral

panna avaliku korra eest vastutavale isikule ettekirjutusega ohu tõrjumise või korrarikkumise

kõrvaldamise kohustuse ning hoiatada teda sama paragrahvi lõikes 2 või 3 nimetatud

haldussunnivahendite kohaldamise eest, kui isik ei täida kohustust hoiatuses määratud tähtaja

jooksul. See üldise sõnastusega säte võimaldab isiku põhiõigusi piirata olukordades, mida isik ei

saa ette näha.

28. Korrakaitseseaduse loomisel oli selle sätte eesmärk täita võimalik lünk

järelevalvemeetmete kohaldamisel avaliku korra kaitsmisel ebatüüpilistes või uuelaadsetes

olukordades (vt korrakaitseseaduse eelnõu seletuskiri, lk-d 50 ja 52). Korrakaitseseaduse

muutmise ja rakendamise seadusega loodi aga poolkogemata teistsugune olukord (vt J. Jäätma

17 Euroopa Kohus on (seda küll varem kehtinud direktiivi pinnalt) 11.12.2014 asjas C-212/13 (eelotsustustaotlus

kohtuasjas František Ryneš vs Úřad pro ochranu osobních údajů) leidnud, et kaamerasüsteemi kasutamine, kui selline

süsteem jälgib ka avalikku ruumi, ei ole isikuandmete töötlemine üksnes isiklikel või kodustel eesmärkidel. 18 Nii ka Andmekaitse Inspektsioon juhendis kaamerate kasutamise kohta, lk 8. 19 IKÜM annab selleks iseenesest aluse, kuid eeldab riigisiseses õiguses täpsemate normide loomist (vt art 6 lõiked 1-

3). Õiguskantslerile teadaolevat on see küsimus Justiitsministeeriumis juba ka analüüsimisel.

9

„Korrakaitseseaduse § 28 lõige 1 ja § 29 lõige 1 – üldvolitus kõigile ja kõigeks“ – Juridica 2022,

nr 6, lk-d 391−399). Olulisuse põhimõtte kohaselt tuleb ettenähtavad põhiõiguste piirangu

olukorrad piisava täpsusega reguleerida Riigikogul. Nii üldine piirangualus ei ole tüüpolukordade

lahendamisel piisavalt täpne. Tekkinud on mitu õiguslikku vaidlust, millest vaid osa on jõudnud

kohtusse (vt ka õiguskantsleri 19.05.2023 ettekanne Riigikogu põhiseaduskomisjonile).

Kujunenud olukorda tuleb korrastada ka seetõttu, et KorS § 162 lõige 41 annab selle kohaldamise

pädevuse teatud tingimustel ka kaitseväelasele ja Kaitseliidu tegevliikmele, kui nemad on avaliku

korra kaitsesse juba kaasatud.

VI. Õigusliku aluseta teostatava jälitustegevuse karistatavus

29. Jälgimisvõimekuse suurenemisega on teravamaks muutunud ka küsimus, kas Eestis on

piisavalt selged karistusõiguslikud normid, mis võimaldaks kohasel viisil reageerida sellele, kui

jälitustegevust viib läbi isik, kellel ei ole selleks seaduslikku õigust, kuid kes ei teosta

jälitustegevust eraviisiliselt, vaid avaliku võimu teostamisel (nt ülemuse ebaseaduslikku korraldust

täites).

30. Karistusseadustiku (KarS) § 137 võimaldab karistada isikut, kes jälgib teist isikut tema

kohta andmete kogumise eesmärgil, ilma et tal oleks selleks seaduslikku õigust. Paragrahvi

pealkiri viitab, et tegemist on eraviisilise jälitustegevusega. Karistusseadustiku § 315 võimaldab

karistada ebaseadusliku jälitustoimingu või ebaseaduslikult teabe varjatud kogumise eest, samuti

jälitustoiminguga või varjatult kogutud teabe ebaseadusliku varjamise või hävitamise eest, kui

selle pani toime isik, kellel oli jälitustegevuseks või teabe varjatud kogumiseks seadusest tulenev

õigus.

31. Küsimus on selles, milline norm reguleerib olukorda, kui jälitustegevust teostab avalik

võim (nt riikliku järelevalve eesmärgil, s.t see tegevus ei ole siis rangelt võttes eraviisiline), kuid

avalikku võimu esindab isik, kellel ei ole (ametikoha järgi) jälitustegevuseks või teabe varjatud

kogumiseks seadusest tulenevat õigust. Selline tegevus peaks olema karistatav. Karistusnormi

sõnastuse poolest kehtib sel juhul KarS § 137 („Jälitustegevuseks seadusliku õiguseta isiku poolt

teise isiku jälgimise eest tema kohta andmete kogumise eesmärgil“), kuid karistusnormi pealkirjas

sisalduv eraviisiline võib olla eksitav ning luua seega süüteomenetluses keelueksimusele

(KarS § 39) tuginemise võimaluse.

32. Karistusõiguslikud normid peavad olema tavalisest õigusselgemad ja sellest lähtuvalt on

vaja küsitavused lahendada menetlusaluse isiku kasuks (keelueksimus). Nii võib alles kohtus

ilmneda, et norm, mida normi looja on plaaninud vaidlusalusele olukorrale kehtestada, seda

tegelikult ei kata. See võib analüüsitavas olukorras anda tulemuseks, et õigusvastane jälitustegevus

jääb karistamata. Palun kaaluge võimalust KarS § 137 pealkirja täpsustada.

VII. Teise isiku kujutise ebaseaduslik kasutamine võltsingu valmistamiseks

33. Ülal toodud (p 26) põhjustel vajab ka analüüsimist, kas seadustes sisalduv regulatsioon on

piisav andmetöötlusvõimekuse tõusust (tehistaibu kasutus20) tingitud isiklike õiguste rikkumise

20 EL tasandil on juba vastu võetud tehistaibu kasutamist reguleeriv õigusakt (AI Act), kuid selle peamises osas

jõustumiseni läheb veel mitu aastat aega.

10

ärahoidmiseks. Paljud riigid on asunud tõhusamalt takistama näiteks inimese kujutise tema

nõusolekuta kasutamist pornograafilisel või valimistulemuse moonutamise eesmärgil loodavas

võltsingus.

34. Keelatud peaks olema teise isiku nõusolekuta tema kujutise kasutamine foto- või

videotöötluses viisil, mis jätab pahatahtlikult mulje tegelikkusest. Kunstilisel sh satiiri eesmärgil

valmistatud teosed, mis ei ole suunatud tegelikkusest vale ettekujutuse loomisele (kui teosest on

see äratuntav), peaksid jääma sellest puutumata (vt PS § 38 lg 1).

Palun andke mulle hiljemalt 21.06.2024 teada, milliseid samme kavatsete märgukirjas toodud

probleemide lahendamiseks astuda.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Ülle Madise

Koopia:

1. Andmekaitse Inspektsioon

2. Siseministeerium

3. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium

4. Regionaal- ja Põllumajandusministeerium

5. Kaitseministeerium

6. Haridus- ja Teadusministeerium

7. Politsei- ja Piirivalveamet

8. Keskkonnaamet

9. Maa-amet

Liina Lust-Vedder 693 8429

[email protected]