Riigikogu Keskkonnakomisjon_ettekanne

Igor Taro

Riigikogu keskkonnakomisjon

[email protected]

Meie 06.05.2024 nr 6-

1/240419/2402632

Looduskaitseseaduse ehituskeeluvööndi reeglitest

Austatud Riigikogu esimees

Toetudes põhiseaduse § 139 lõikele 2, juhin Riigikogu keskkonnakomisjoni tähelepanu

looduskaitseseaduse (LKS) ehituskeeluvööndi sättega seotud probleemidele.

Looduskaitseseaduse ehituskeeluvööndi reeglid on osaliselt põhiseadusega vastuolus – selles osas

teen eraldi ettepaneku viia seadus põhiseadusega kooskõlla. Ehituskeeluvööndi sätetega on ka

muid probleeme, seetõttu tuleks need tervikuna ja süsteemselt üle vaadata ning sobivalt muuta.

I. Ehituskeeluvööndi seos korduva üleujutusega alaga

1. Olen varem korduvalt juhtinud tähelepanu ehituskeeluvööndi lähtejoonega seotud probleemile

(näiteks Riigikogu keskkonnakomisjonile saadetud ettekanne 18.05.2023 ja seal viidatud kirjad).

Probleem on selles, et seaduse sõnastus ja rakenduspraktika ei lange kahjuks kokku. Erinevalt on

aru saadud sellest, kus peaks asuma ehituskeeluvööndi lähtejoon: kas ehituskeeluvööndit tuleb

mõõtma hakata veekogu piirist, nagu on seaduses kirjas (LKS 35 lg 2), või muust lähtejoonest,

näiteks üleujutusala piirist. Ka selles küsimuses on endiselt vaja selgust luua.

2. LKS § 35 lõigetes 3 ja 31 on käsitletud kõrgveepiiri ja korduva üleujutusega ala piiri. Need

sätted ei ole piisavalt arusaadavalt seostatud muude sätetega. See on kaasa toonud probleeme,

millele olen korduvalt tähelepanu juhtinud. Pole selge, mis tähendus on üleujutataval alal – kas

see toob kaasa ehituskeelu või on see kõigest faktilisest olukorrast tulenev tingimus, millega tuleb

ehitamisel arvestada, kuid millega ei kaasne ehituskeeldu.

3. Üks võimalik lahendus, kuidas seadust parendada, võib olla varem kehtinud seaduses. Kuni

2004. aasta aprillikuuni kehtinud ranna ja kalda kaitse seaduse § 9 lõike 6 kohaselt laienes

üleujutatavatel aladel ehituskeeluvöönd kõrgveepiirini, kui kõrgveepiir ulatub veepiirist lähtuvast

ehituskeeluvööndist kaugemale. Sellist selgitavat sätet kehtivas seaduses ei ole.

II. Ehituskeelu sõnastuse kooskõla ehitusseadustikuga

4. LKS § 38 lõikes 3 pole kasutatud ehitusseadustiku (EhS) terminoloogiat täpselt ja sellega

kaasneb mõningane õigusselgusetus. Ehitamine on ehitusseadustikus defineeritud väga laialt, kuid

võib eeldada, et LKS § 38 lõikes 3 on mõeldud ehitamist kitsamas tähenduses. EhS § 4 lõike 1

järgi on ehitamine ehitise püstitamine, rajamine, paigaldamine, lammutamine ja muu ehitisega

seonduv tegevus, mille tulemusel ehitis tekib või muutuvad selle füüsikalised omadused.

2

Ehitamine on ka pinnase või katendi ümberpaigutamine sellises ulatuses, millel on oluline püsiv

mõju ümbritsevale keskkonnale ja funktsionaalne seos ehitisega.

5. Pole selge, kas LKS § 38 lõikes 3 on keelatud uue ehitise püstitamine või keelatud on uuel

ehitisel tehtavad mistahes ehitustööd, sealhulgas uue ehitise lammutamine. Samuti võib jääda

selgusetuks, kas ja kuivõrd käsitleb looduskaitseseadus olemasolevatel ehitistel tehtavaid

ehitustöid.

6. Riigikohtu kriminaalkolleegium on asunud seisukohale, et LKS § 38 lõikes 3 sätestatud keeld

ei välista muud ehitamist (RKKRo 14.01.2008, 3-1-1-90-07, p 9), kuid see seisukoht ei sobitu hästi

keelu juurde kuuluvate teiste sätetega. Kui LKS § 38 lõikes 3 sätestatud keeldu vaadata koos

järgmiste sätetega, milles on ammendavalt loetletud ehitised, millele ehituskeeld ei laiene, siis võib

järeldada, et lubatud on vaid ehitised ja ehitamine, mis on seaduses selgelt nimetatud ning keelatud

on kõik muu. Seejuures mõnel juhul on ehitis lubatud üksnes planeeringuga või näiteks kaitseala

valitseja loal (LKS § 38 lg 5, 51, 7 ja 8). Peale selle on kõnealune Riigikohtu kriminaalkolleegiumi

otsus tehtud tol ajal kehtinud ehitusseaduse terminoloogiat silmas pidades. Seadused on vahepeal

muutunud ja ka elu on vahepeal muutunud. See säte pärineb ajast, mil päiksepaneelid ei olnud veel

laialt levinud. Sestap tasuks kaaluda kõnealuse keelunormi uuendamist.

III. Ehituskeeluvööndit käsitlevate sätete kooskõla planeerimisseadusega

7. Planeering on terviklik ruumilahendus. Planeering koostatakse selleks, et lahendada mitmeid

ülesandeid. Looduskaitseseaduses sätestatud ehituskeeluvööndi sätted (nt LKS § 38 lg 5) nõuavad

planeeringute koostamist ka sel juhul, kui planeeringut muidu ei nõuta. See ei ole hea lahendus,

kuna tekitab segadust ja võib kaasa tuua ebaproportsionaalselt koormava menetluse rakendumise.

8. Planeerimisseaduses on nimetatud alad ja juhtumid, millal detailplaneeringu koostamine on

kohustuslik. Detailplaneeringu koostamine on kohustuslik linnades ja alevites ning nendega

piirnevas avalikus veekogus ehitusloakohustusliku hoone püstitamiseks, hoone laiendamiseks üle

33 protsendi selle esialgu kavandatud mahust jne (PlanS § 125 lg 1). Peale selle võib kohalik

omavalitus üldplaneeringus ette näha veel alasid ja juhtumeid, millal detailplaneering tuleb

koostada. Kohalikul omavalitsusel on õigus lubada vabastada isik teatud tingimustel planeeringu

koostamisest ja asendada see projekteerimistingimustega (PlanS § 125 lg 5).

9. Reegel on, et detailplaneering tuleb koostada ehitusloakohustusliku ehitise rajamiseks.

Ehitusloa kohustuslikkus on sätestatud ehitusseadustiku (EhS) lisas 1. Paljud ehitised, mis ei mahu

ühegi LKS § 38 lõikes 5 sätestatud erandi alla, ei pruugi olla ehitusloa kohustusega. Nii näiteks ei

ole ehitusluba vaja hoone tarbeks veevärgi- ja kanalisatsioonitoru ehitamiseks (vt lisa 1, alajaotis

„Veevärgi- ja kanalisatsioonitorustik“). LKS § 38 lõikest 5 on nimetatud ka ehitisi, mille

ehitamiseks ei pea alati olema planeeringut ning LKS § 38 lõikest 4 võib leida ehitisi, mille puhul

võib planeering olemas olla.

IV. Eriplaneering

10. Looduskaitseseaduses ei ole asjakohaselt arvesse võetud 1. juulil 2015 jõustunud

planeerimisseadust, millega loodi uued planeeringuliigid – riigi eriplaneering ja kohaliku

omavalitsuse eriplaneering. Need planeeringuliigid sarnanevad nii detailsuselt kui ka mõjult

detailplaneeringuga, nende alusel saab anda ehitusloa.

3

11. Looduskaitseseaduse järgi ei ole võimalik ehituskeeluvööndit vähendada kohaliku

omavalitsuse eriplaneeringuga. Sellele ei ole põhjendust. Kohaliku omavalitsuse eriplaneeringul

on samasugune õiguslik toime nagu detailplaneeringul. Kohaliku omavalitsuse eriplaneeringuga

lahendatakse samad ülesanded, mida tuleb lahendada ka detailplaneeringuga (PlanS § 111 lg 1).

12. Kohaliku omavalitsuse eriplaneeringu puhul on otsustustasand sama, mis on ette nähtud

üldplaneeringu puhul – mõlemad kehtestab volikogu (PlanS § 122 lg 1, § 91 lg 1). Kohaliku

omavalitsuse eriplaneering muudab sisuliselt üldplaneeringut (PlanS § 122 lg 3) – kuna sellega

otsustatud ehitise asukoht kantakse üldplaneeringusse ja üldplaneeringut eraldi muutma ei pea.

Niisamuti saab Keskkonnaamet osaleda kohaliku omavalitsuse eriplaneeringus ja saaks anda

kooskõlastuse ehituskeeluvööndi vähendamisele, nii nagu teiste planeeringuliikide puhul.

13. Riigi eriplaneeringu alusel kavandatud ehitise kohta ehituskeeld ei kehti (LKS § 38 lg 51) ja

seega ei ole sellega ettenähtud ehitise puhul vaja ehituskeeluvööndit vähendada. Kohaliku

omavalitsuse eriplaneeringule seda sätet ei rakendata. Seega kui kohaliku omavalitsuse

eriplaneeringu menetluses ilmneb vajadus vähendada ehituskeeluvööndit, tuleb selleks algatada

muu planeeringu menetlus. See võib tähendada üleliigset asjaajamist ja sellega kaasnevat ajakulu.

14. Kohaliku omavalitsuse eriplaneeringut on mainitud üksnes LKS § 38 lõikes 5 ja sealgi

ebaõnnestunult. Nii võib seadusest praegu järeldada, et ehituskeeld ei laiene neil juhtudel, mil

tuulepargi rajamist käsitleva kohaliku omavalitsuse eriplaneeringus on kavandatud ehitada sama

lõikes 5 nimetatud ehitis: näiteks kalakasvatusehitis või avalikult kasutatav tee. Seevastu

tuulepargi teenindamiseks vajalikku erateed justkui ei tohi ette näha ka eriplaneeringus ning

selleks tuleks algatada ehituskeeluvööndi vähendamise menetlus.

15. Kohaliku omavalitsuse eriplaneeringuga võidakse planeerida ehitist, millel on oluline

ruumiline mõju (vt Vabariigi Valitsuse 01.10.2015 määrus nr 102 „Olulise ruumilise mõjuga

ehitiste nimekiri“) ja mille asukoht ei ole määratud üldplaneeringuga (PlanS § 95). Pole välistatud,

et ehituskeeluvööndi vähendamise vajadus võib ilmneda kohaliku omavalitsuse eriplaneeringu

menetluses, kuid LKS § 40 järgi saab kohaliku omavalitsuse eriplaneeringuga ehituskeeluvööndit

vähendada üksnes siis, kui eriplaneering käsitleb tuuleparki.

16. Looduskaitseseaduse ehituskeeluvööndi reeglite järgimine võib endiselt pikendada

tuuleparkide rajamise menetlusi, kuigi hiljuti muudeti seadust just menetluste kiirendamise

eesmärgil (vt 15.02.2023 vastu võetud elektrituruseaduse ja teiste seaduste muutmise seadus).

17. Planeerimisseaduse (17.03.2023 jõustunud) muudatuste järgi on nüüd võimalik eriplaneering

kehtestada ka asukoha eelvaliku otsuse alusel (PlanS § 951) ning detailne lahendus töötatakse välja

projekteerimistingimuste menetluses (EhS § 261). Asukoha eelvaliku etapis ei pruugi

ehituskeeluvööndi vähendamise vajadus juba teada olla. Pole selge, kas ja kuidas sellisel juhul

rakenduksid LKS § 38 lõikes 5 sätestatud erandid ja LKS §-s 40 sätestatud ehituskeeluvööndi

vähendamise menetlus. Kindel on vaid see, et looduskaitseseadus ei võimalda

projekteerimistingimustega otsustada ehituskeeluvööndi vähendamise üle ega täiendavate erandite

lubatavuse üle.

18. Ühtlasi ei näi LKS § 40 lõikes 4 sätestatud ehituskeeluvööndi vähendamise võimalused olevat

kuigivõrd ajakohased ega pruugi tagada menetlust, mis oleks hea halduse tavaga kooskõlas. Selle

sätte järgi peab kohalik omavalitsus koos taotlusega esitama ka vastuvõetud planeeringu. See

tähendab, et Keskkonnaamet tuleks justkui kaasata alles planeeringumenetluse lõppfaasis, mil

planeeringumenetlusele on kulutatud juba märkimisväärselt ressurssi. Nii võib alles

4

planeeringumenetluse lõpus selguda, et väljapakutud planeeringulahendus ei ole teostatav, kui see

eeldab ehituskeeluvööndi vähendamist ja Keskkonnaamet ei luba ehituskeeluvööndit vähendada.

Mõistagi ei tähenda seaduse praegune sõnastus seda, et oleks keelatud välja selgitada

Keskkonnaameti seisukoht enne planeeringu vastuvõtmist, või koguni enne planeeringu

algatamist.

V. Ehituskeeluvööndi erandite sõnastus

19. LKS § 38 lõike 4 punktides 1 ja 9 sätestatud erandit kohaldatakse üksnes elamu puhul. Sätte

sõnastus ei arvesta sellega, et ehituskeeluvööndis võib asuda ka muu kasutusotstarbega hooneid,

millel on õueala, kuhu võib olla vaja rajada mõni ehitis või mille tarbeks oleks vaja ehitada

tehnovõrk- ja rajatis. Pole teada põhjust, mis võiks õigustada erinevat kohtlemist, olenevalt hoone

kasutusotstarbest.

20. LKS § 38 lõike 4 punkti 5 järgi ei laiene ehituskeeld olemasoleva ehitise juurdeehitisele, kui

selle maht on väiksem kui üks kolmandik ehitise kubatuurist. Selline sõnastus ei ole kooskõlas

ehitusseadustikuga ega planeerimisseadusega. Ehitusseadustiku järgi on juurdeehitamine ehitise

laiendamine. Ehitist on võimalik laiendada nii juurde, alla kui ka peale ehitades. Kõik laiendamise

viisid ei pruugi avaldada ühesugust mõju ehituskeeluvööndi eesmärgile. Näiteks võib oletada, et

hoone külge ehitamine avaldab ranna ja kalda kaitse eesmärkidele suuremat mõju kui hoone peale

või alla ehitamine.

Lisaks erineb looduskaitseseaduse sõnastus „[…] vähem kui üks kolmandik […]“ ehitusseadustiku

ja planeerimisseaduse samast sõnastusest: „[…] 33 protsenti […]“.

21. LKS § 38 lõike 4 punkti 8 järgi ei laiene ehituskeeluvöönd maakaabelliinile. Sellest järeldub,

et õhu- ja veekaabelliini ehitamine on keelatud ja muutub lubatavaks üksnes siis, kui see on

planeeringus ette nähtud (LKS § 38 lg 5 p 8) või kui selleks on planeeringuga ehituskeeluvööndit

vähendatud (LKS § 40 alusel). Pole aimata, mis sellist erisust õigustaks.

Elektriõhuliini rajamiseks ei ole alati planeeringut vaja. Elektriõhuliini võib rajada ka

projekteerimistingimuste alusel (vt EhS § 83). Seega järeldub praegu looduskaitseseadusest, et kui

elektriõhuliin peaks ületama või läbima mõne veekogu või kraavi ehituskeeluvööndit, siis tuleb

koostada planeering või alternatiivselt ehituskeeluvööndis paigaldada õhuliini asemel maakaabel.

22. Selgusetu on LKS § 38 lõike 5 vajadus. LKS § 38 lõikes 5 on loetletud ehitised, mille puhul

planeeringu olemasolul ehituskeeluvööndit ei kohaldata, samas võib planeering olemas olla ka

LKS § 38 lõikes 4 loetletud ehitiste puhul, mille puhul ehituskeeluvööndit samuti ei kohaldata.

Seejuures võib ka LKS § 38 lõikes 4 nimetatud ehitise puhul planeering olemas olla. Nii on loodud

keerukas ja kaootiline erandite süsteem.

Looduskaitseseadus ei pea reguleerima seda, millistel aladel ja juhtudel on planeering nõutav.

Ometigi võib LKS § 38 lõiget 5 mõista just sellises tähenduses. Kui planeering on nõutav ja

soovitakse kavandada ehitist ehituskeeluvööndisse, siis saab Keskkonnaamet sellist

planeeringulahendust planeeringumenetluses mõjutada, sh põhjendatult keelata. Kuna ka LKS

§ 38 lõikes 4 loetletud ehitisi võidakse planeeringus ette näha, siis tekitab see veel omakorda

segadust.

5

23. Selgusetu on LKS § 38 lõike 5 tähendus ja seos LKS §-ga 40. Kui LKS § 40 alusel on võimalik

planeerida kõiki ehitisi ja nende tarbeks ehituskeeluvööndit vähendada, siis ei ole tegelikult vaja

LKS § 38 lõiget 5, milles on loetletud ehitisi, mida tohib ehituskeeluvööndisse planeerida.

Nii LKS § 38 lõikes 5 kui ka LKS §-s 40 käsitletud juhul saab Keskkonnaamet osaleda

planeeringumenetluses ja anda nõusoleku nii ehituskeeluvööndisse kavandatavale ehitisele kui ka

ehituskeeluvööndi vähendamisele. Mõlemal juhul saab Keskkonnaamet mõjutada

planeeringulahendust ranna ja kalda kaitse eesmärgil.

Kui LKS § 38 lõike 5 olemasolu õigustuseks on soov piirata kohaliku omavalitsuse

planeerimisautonoomiat nii, et ehituskeeluvööndisse reeglina muid ehitisi ei planeeritaks, siis seda

oleks otstarbekam lahendada teisiti. Näiteks saab seadust täiendada eesmärgipäraste

kaalutlusreeglitega, mida tuleb järgida planeeringuliste otsuste tegemisel.

24. LKS § 38 lõike 5 sissejuhatav lauseosa on ebaõnnestunult sõnastatud. Selle järgi on eristaatus

omistatud kohaliku omavalitsuse eriplaneeringule, millega kavandatakse tuuleparki. See on liialt

kitsendav, kuna ei arvesta võimalusega, et kohaliku omavalitsuse eriplaneeringuga võidakse

kavandada ka muid olulise ruumilise mõjuga ehitisi. Kohaliku omavalitsuse eriplaneeringul on

detailplaneeringuga samaväärne tähendus. Lõike sissejuhatavas lauseosas on tuulepargi

mainimine üleliigne. Peale selle võib tuuleparki planeerida ka detailplaneeringuga. Kohaliku

omavalitsuse eriplaneering on sobiv üksnes asukoha eelvaliku menetluse tõttu ehk sellistel

juhtudel, kui planeeringumenetluses tuleks sobiv asukoht alles leida.

25. LKS § 38 lõike 5 punkti 10 järgi on planeeringuga võimalik ehituskeeluvööndisse kavandada

avalikult kasutatav tee. Niisiis, kui teed ei soovita avalikuks kasutamiseks lubada, on võimalik

selline tee ehitada ainult juhul, kui ehituskeeluvööndit vähendatakse (LKS § 40). Keskkonnaamet

võib osaleda LKS § 38 lõikes 5 nimetatud ehitiste tarbeks planeeringu koostamisel ja anda oma

hinnangu samamoodi, nagu ta peab hinnangu andma LKS §-ga 40 sätestatud ehituskeeluvööndi

vähendamise menetluses.

26. Pole selge, millist ehitist on mõeldud LKS § 38 lõike 5 punktis 12: „maaparandussüsteemi

eesvoolu, mis ei kattu loodusliku veekoguga, kalda ehituskeeluvööndis rootorilabade alusele

pinnale“. Selles sättes ei ole nimetatud ehitist. Võib aimata, et mõeldud on tuulegeneraatorit.

Samas võib seda sätet mõista ka nii, et tuulegeneraatori rootorilabade alla jäävale maa-alale, kus

võib asuda maaparanduskraavi tõttu ehituskeeluvöönd, ei laiene ehituskeeluvöönd üldse ja sinna

võiks ehitada mis tahes ehitise. Niisamuti järeldub seadusest, et kui tuulegeneraatori rootorilabade

alla jääks loodusliku veekogu ehituskeeluvöönd, siis sinna tuulikut ikkagi planeerida ega püstitada

ei tohiks – seda saab teha üksnes ehituskeeluvööndi vähendamise menetluse kaudu.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Ülle Madise

Ago Pelisaar 693 8407

[email protected]