Eelnõu kooskõlastamiseks

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 625 6101/ [email protected] / www.agri.ee

Registrikood 70000734

Rahandusministeerium

Justiitsministeerium

Sotsiaalministeerium

Haridus- ja Teadusministeerium

Kliimaministeerium 06.05.2024 nr 1.4-1/565

Eesti Linnade ja Valdade Liit

Eelnõu esitamine kooskõlastamiseks

Esitame kooskõlastamiseks tulumaksuseaduse muutmise seaduse eelnõu. Kuna eelnõu on

seotud valitsuskoalitsiooni eesmärkide täitmisega ja on väga kiireloomuline, palume

Justiitsministeeriumil teostada ühes kooskõlastusringis nii sisuline kui ka normitehniline

läbivaatus. Palume kooskõlastust 13. maiks.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Piret Hartman

Regionaalminister

Lisa: eelnõu ja seletuskiri

Sulev Liivik, [email protected]

EELNÕU

06.05.2024

Tulumaksuseaduse muutmise seadus

§ 1. Tulumaksuseaduse muutmine

Tulumaksuseaduses tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 5 lõike 1 punktis 1 asendatakse tekstiosa „2,5%“ tekstiosaga „5,5%“;

2) paragrahvi 5 lõike 1 punktis 2 asendatakse tekstiosa „11,89%“ tekstiosaga „11,29%“;

3) paragrahvi 5 lõike 1 punktis 1 asendatakse tekstiosa „5,5%“ tekstiosaga „8,5%“;

4) paragrahvi 5 lõike 1 punktis 2 asendatakse tekstiosa „11,29%“ tekstiosaga „10,64%“;

5) paragrahvi 5 lõike 1 punktis 1 asendatakse tekstiosa „8,5%“ tekstiosaga „10,23%“;

6) paragrahvi 5 lõike 1 punktis 2 asendatakse tekstiosa „10,64%“ tekstiosaga „10,23%“.

§ 2. Seaduse jõustumine

(1) Käesoleva seaduse § 1 punktid 1 ja 2 jõustuvad 2025. aasta 1. jaanuaril.

(2) Käesoleva seaduse § 1 punktid 3 ja 4 jõustuvad 2026. aasta 1. jaanuaril.

(3) Käesoleva seaduse § 1 punktid 5 ja 6 jõustuvad 2027. aasta 1. jaanuaril.

Lauri Hussar

Riigikogu esimees

Tallinn, „…“ „…………………“ 2024. a.

_________________________________________________________________________

Algatab Vabariigi Valitsus

„…“ „…………………“ 2024. a.

1

03.05.2024 Tulumaksuseaduse muutmise seaduse

eelnõu seletuskiri

1. Sissejuhatus

1.1. Sisukokkuvõte

Eelnõuga muudetakse kohalike omavalitsuste üksustele (edaspidi KOV) tulumaksu eraldamise

põhimõtteid. Perioodil 2025–2027 suurendatakse järk-järgult residendist füüsilise isiku

riiklikult pensionilt eraldatavat tulumaksu 2,5%-lt 10,23%-le ja vähendades samal ajal järk-

järgult muust tulust tulumaksu 11,89%-lt 10,23%-le. Muudatusega kiireneb tulumaksu

laekumise kasv KOVides, kus on eakate osakaal kõrge, ning aeglustub kasv KOVides, kus on

kõrgem tööealiste osakaal ja palgatase. Muudatus on riigieelarve neutraalne ning KOVide

tulubaas jääb kogusummas samaks.

Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi 2023-2027 punkt nr 7.1.2 näeb ette KOVide tulubaasi

tasakaalustamist, et vähendada valglinnastumise ja regionaalse mahajäämuse negatiivseid

mõjusid, arvestades mh rahvastiku jaotust ja töökohtade paiknemist.

1.2. Eelnõu ettevalmistajad

Eelnõu ja seletuskirja koostasid Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi kohalike

omavalitsuste osakonna juhataja asetäitja Sulev Liivik (5885 1471; [email protected]) ja

sama osakonna nõunik Andrus Jõgi (5885 1311; [email protected]). Eelnõu juriidilist

kvaliteeti kontrollis kohalike omavalitsuste osakonna õigusvaldkonna juht Martin Kulp (5885

1453; [email protected]). Eelnõu keeletoimetuse tegi õigusosakonna keeletoimetaja Heleri

Piip (625 6165; [email protected]).

1.3. Märkused

Eelnõuga muudetakse tulumaksuseaduse redaktsiooni avaldamismärkega RT I, 17.04.2024, 9.

Eelnõule koostati väljatöötamiskavatsus, millega saab tutvuda eelnõude infosüsteemis.1

Tulubaasi ümberkorralduste ettepanekuid on arutatud neljal korral valitsuskomisjoni ja Eesti

Linnade ja Valdade Liidu eelarveläbirääkimiste formaadis. Regionaalminister edastas

14.12.2023. a kõikidele KOVidele kirja seoses tulubaasi ümberkorraldustega. Kõikidel

KOVidel oli võimalik esitada seisukoht. Kaasamine on olnud laiapindne ja põhjalik.

Muudatused on kooskõlas Eesti Reformierakonna, Erakond Eesti 200 ja Sotsiaaldemokraatliku

Erakonna valitsusliidu koalitsioonileppega aastateks 2023–2027. Nimetatud

koalitsioonileppes2 nähakse ette omavalitsuste tulubaasi tasakaalustamine (punkt 7.1.2), et

vähendada valglinnastumise ja regionaalse mahajäämuse negatiivseid mõjusid, arvestades mh

rahvastiku jaotust ja töökohtade paiknemist.

1 Vt: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/ed8eca9f-64e8-48f1-9906-bd0ec49bad0a 2 Vt: https://valitsus.ee/valitsuse-eesmargid-ja-tegevused/valitsemise-alused/koalitsioonilepe

2

Valitsuskabinet otsustas 11.04.2024. a nõupidamisel KOVide tulubaasi kohta järgmist:

1. Regionaalministril koostada seaduseelnõu väljatöötamiskavatsus (VTK) füüsilise isiku

tulumaksu kohalikele omavalitsustele (KOV) laekumise ümberkorraldamiseks.

2. Kiita heaks regionaalministri järgmised ettepanekud:

• KOVidele laekuva tulumaksu osa arvestamise määrad:

- 2025. a pensionituludelt 5,50% ja muudelt tuludelt 11,29%;

- 2026. a pensionituludelt 8,50% ja muudelt tuludelt 10,64%;

- alates 2027. a pensionituludelt 10,23% ja muudelt tuludelt 10,23%;

• KOVidele laekuva tulubaasi (tulumaks ja tasandusfond) vähenemise kompensatsioon:

- 2025. a ei või väheneda üle 1,5% võrreldes stsenaariumiga, kui midagi ei muudeta;

- 2026. a ei või väheneda üle 2,0% võrreldes stsenaariumiga, kui midagi ei muudeta;

- 2027. a ei või väheneda üle 2,5% võrreldes stsenaariumiga, kui midagi ei muudeta;

- 2028. a ei või väheneda üle 3,0% võrreldes stsenaariumiga, kui midagi ei muudeta;

- 2029. a ei või väheneda üle 3,0% võrreldes stsenaariumiga, kui midagi ei muudeta.

2. Seaduse eesmärk

OECD riikides on viimase 20 a. jooksul riigisisesed regionaalsed erinevused suurenenud, sest

eelkõige nooremad inimesed liiguvad piirkondadesse, kus on tasuvam töö, paremad

elamistingimused ja teenused. See tähendab, et enamasti suurlinnad koos ümbritsevate aladega

kasvatavad elanike arvu, jõukust ja heaolu ning kaugemate regioonide mahajäämus suureneb

väljarände tõttu. Vähem atraktiivsed piirkonnad seisavad silmitsi väheneva elanike arvu,

vananeva elanikkonnaga ja sellest tingitud eelarve kulude kasvuga, sest teenuste ühikuhinnad

on kõrgemad kui kasvupiirkondades.

Ligi 20 aastaga on väljaspool Harjumaad ja Tartumaad elanike arv vähenenud ligi 20%.

Väljaspool Tartu ja Harjumaad on jäänud vähemaks lapsi ja tööealisi 26% (150 tuhat inimest),

kuid samal ajal on kasvanud üle 65-aastaste arv 14% (17 tuhat). Nooremaealised inimesed ja

kõrgemapalgalised töökohad on kogunenud eelkõige Tallinna ja selle ümbruse KOVidesse (vt

joonis nr 1). Sellest tulenevalt on näitaja SKP per elanik regionaalsed erinevused suured ja ei

ole viimase 10 a jooksul vähenenud (vt joonis nr 2) ning see väljendub ka keskmise palga

statistikas (vt joonis nr 3). Regionaalset ebavõrdsust suurendab suhtelises vaesuses elavate

inimeste osakaal (vt joonis nr 4).

3

Joonis 1. Elanike arvu muutus 2013 - 2022

Joonis 2. Regionaalne SKP elaniku kohta võrdluses EL keskmisega 2021

4

Joonis 3. Keskmine palk maakonniti 2013-2022

Joonis 4. Suhtelise vaesuse määr maakonniti, 2022 võrreldes 20213

3 Statistikaamet

5

Eelpool joonistel näha olevad suured regionaalsed erinevused on põhjustanud suure regionaalse

ebavõrduse KOVide tulubaasis elaniku kohta4.

Väiksem tulukus elaniku kohta tähendab vähem vahendeid omavalitsuslike teenuste

korraldamiseks võrreldes tulukamate KOVidega. Teenustasemete rakendusest5 selgub, et

vähem tulukate KOVide teenustasemed on kehvemad kui tulukatel (vt joonis 5). Erinevate

kriiside tulemusena on eriti keerulisse olukorda sattunud vähem tulukamad KOVid6 (vt joonis

6) ja sellise olukorra jätkumine seab ohtu teenuste kättesaadavuse.

Joonis 5. KOVide teenustasemed valitud valdkondades ja tulukuse gruppides7

4 Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi regionaalpoliitika programmi tegevus 2.2 üheks mõõdikuks on tasandusfondi

mittesaavate KOV-de ja tasandusfondi saavate KOV-de põhitulu (tulumaks, maamaks ja tasandusfond) elaniku kohta

erinevus. Näitaja on perioodil 2018–2020 püsinud 1,22 peal ning sihttasemeks on soovitud, et see väheneks 1,2-le. Kuid

värskemad andmed näitavad, et 2021. aastast on hakanud näitaja kasvama ning 2022. aastal jõudnud juba tasemele 1,27.

Seega tulukuse erinevused tulukamate ja vähem tulukamate KOV-de vahel on hüppeliselt kasvanud.

https://www.fin.ee/media/6986/download 5 Vt minuomavalitsus.ee 6 Vt https://minuomavalitsus.ee/omavalitsuste-finantsolukorra-indeks 7 https://minuomavalitsus.ee/

6

Joonis nr 6. Finantsolukorra indeks KOV tulukuse grupiti8

8 https://minuomavalitsus.ee/omavalitsuste-finantsolukorra-indeks

7

KOV tulubaasiga mitte midagi tehes läheb tasandusfondi mittesaajate tulukus per elanik ja

kulude tegemise võimekus tasandusfondi saajatega võrreldes eest ära (vt joonised 7–9), mis

tähendaks mahajäämust teenuste ja elukeskkonna arendamisel.

Joonis 7. Tööjõukulude tõus KOV gruppides 2017–2023. a

Joonis 8. Majandamiskulude tõus KOV gruppides 2017–2023. a

8

Joonis 9. KOVide põhitulu elaniku kohta tasandusfondi mitte-saajate ja tasandusfondi saajate

vahel9

Põhiseaduse § 28 mõtte kohaselt ei ole aktsepteeritav olukord, kus esmatähtsate avalike

teenuste kättesaadavus sõltub ulatuslikult sellest, milline on isiku elu- või asukohajärgse KOVi

majanduslik suutlikkus. Riigi kohustus on KOVide rahastamise süsteemi kujundamisel

arvestada erinevustega KOVide sotsiaalses, demograafilises ja majanduslikus olukorras10.

9 Põhitulud: tulumaks, maamaks, tasandusfond (tasanduse osa). Eesmärk on, et tasandusfondi mittesaajate ja tasandusfondi

saajate vahe ei lähe liiga suureks. 10 Riigikohtu 16. märts 2010. a otsus nr 3-4-1-8-09

9

KOVide tulubaasi ümberkorraldamise esimene etapp jõustus 2024. a. Selle kohaselt suurendati

residendist füüsilise isiku riiklikult pensionilt eraldatavat tulumaksu 2,5%-ni ja vähendati samal

ajal muust maksustatavast tulust eraldatavat tulumaksu 11,89%-ni. Sellest muudatusest

vabanenud raha 8,3 mln eurot suunati tasandusfondi.

Lahendamist vajavad probleemid kokkuvõtlikult:

 väljaspool Harjumaad ja Tartu ümbrust elanike arv jätkuvalt väheneb ja inimesed kolivad

elama suurlinnade lähiümbrusse, vähendades kahaneva elanike arvuga piirkondade

KOVide tulubaasi;

 kahaneva elanike arvuga piirkondade KOVides on suur surve teenuste võrku optimeerida,

aga selle raames ei saa teenused muutuda kättesaamatuks;

 regionaalsed erinevused on endiselt suured ja see väljendub tasandusfondi mittesaajate ja

tasandusfondi saajate elaniku kohta arvestatud tulukuse erinevuse kasvus;

 võrreldes tulukamate KOVidega on vähem tulukate KOVide finantsolukord keerulisem ja

teenused on kehvemal tasemel;

 mitte midagi tehes jääb vähem tulukate KOVide teenuste ja elukeskkonna areng tulukatest

veelgi rohkem maha, mis hoogustab väljarännet vähem tulukast KOVist ja suurendab

regionaalseid erinevusi veelgi.

Tulumaks on kõige suurema tähtsusega KOVide ülesannete täitmise finantseerimise allikas,

moodustades üle 50%11 sissetulekutest. Seetõttu on suurema regionaalse võrdsuse

saavutamiseks tulumaksu ümberkorraldus suurima võimaliku mõjuga.

KOVile laekuva füüsilise isiku tulumaksu ümberkorralduse eesmärgiks on vähendada

regionaalset mahajäämust ja valglinnastumise negatiivset mõju. KOVide tulumaksu

arvestamisel pensionitulude ja muudelt tuludelt laekuva osa ühtlustamine võimaldab tagada

jätkusuutlikuma tulubaasi arengu ka nende KOVide jaoks, kus tööealised asenduvad aina

rohkem eakatega. Tulumaks pensionitulult liigub enam piirkondadesse, kus on eakaid rohkem

ning need KOVid on üldjuhul vähem tulukamad. Kui vähem tulukate KOVide teenused

muutuvad paremaks, suureneb võimalus, et inimesed ei liigu neist piirkondadest nii suurtes

hulkades ära Tallinna ja Tartu linnapiirkondadesse.

Põhiseaduse § 154 kohaselt otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi KOVid, kes

tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. Riigil ei ole lubatud sekkuda KOVide otsuste

otstarbekusse. Seega põhiseadusega ei oleks kooskõlas rahastamissüsteem, kus riigi arvates

ebaefektiivse lahenduse puhul võib sellise KOVi tulubaasi vähendada otsustuskorras. KOVide

rahastamissüsteem peab olema kuluneutraalne, mis kujundatakse objektiivsete näitajate alusel,

mis arvestavad KOVide asukoha ja sotsiaalmajandusliku olukorra erisusi.

Muudatuse tulemuste mõõtmiseks ei ole otstarbekas määrata konkreetseid sihttasemeid raha

juurde saavate KOVide tegevusele, sest KOVid on oma otsustes autonoomsed. Riigi roll on

luua KOVide rahastamissüsteem, mille raames KOVid teevad iseseisvaid otsuseid. Lisaks ei

mõjuta KOVide tulubaasi mitte ainult tulumaksu ümberkorraldus, vaid ka kavandatav

maksuautonoomia suurendamine (nt KOVidele suurema otsustusõiguse andmine maamaksu

suuruse määramisel). Kolmandaks on oluline tegur üldine majanduskasv ja ühiskonna areng.

Seega ei ole võimalik tulumaksu muudatuse mõju eristada muudest teguritest.

11 riigiraha.fin.ee

10

3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs

Eelnõu § 1

Eelnõu paragrahvi 1 punktidega 1-6 muudetakse tulumaksuseaduse (edaspidi TuMS) § 5 lõiget

1, millega määratakse aastatel 2025–2027 KOVile laekuva füüsilise isiku tulumaksu

protsendid. Kehtiva TuMS § 5 lõike 1 kohaselt residendist füüsiliste isikute makstud tulumaks,

arvestamata 4. peatükis sätestatud mahaarvamisi, laekub maksumaksja elukohajärgse kohaliku

omavalitsuse üksuse eelarvesse järgmiselt:

1) 2,5% residendist füüsilise isiku riiklikust pensionist;

2) 11,89% residendist füüsilise isiku muust maksustatavast tulust, välja arvatud kohustuslik ja

täiendav kogumispension, § 18 lõikes 13 nimetatud dividend ja vara võõrandamisest saadud

kasu.

KOV tulubaasi ümberkorraldust puudutava eelnõu koostamisel kaaluti järgmisi võimalikke

lahendusvariante:

1) KOVide tasandusfondi suurendamine;

2) mitte midagi tegemine;

3) KOVide tulumaksu ümberkorraldus.

KOVide rahastamissüsteem koosneb nii maksutuludest kui ka riigieelarvelistest toetustest.

KOVide tulubaasi (tulumaks ja maamaks) ühtlustamiseks on tasandusfond. Seega on

regionaalse ebavõrdsuse vähendamiseks alternatiivne lahendus riigieelarve tasandusfondi

suurendamine. Arvestades riigi rahanduse väga keerulist olukorda, kus aastatel 2025–2027 on

valitsussektori eelarve puudujääk ca 5%-ni SKT-st12, ei ole sisuliselt võimalik riigieelarve

tulude arvelt KOVide tasandusfondi mahtu suurendada. Valitsussektori eelarvepuudujääk

ületab Euroopa Liidus kokku lepitud reegleid. Seega vähem tulukate KOVide toetamiseks tuleb

leida kate olemasoleva raha ehk antud juhul tulubaasi ümberkorralduse arvelt.

KOV tulubaasiga mitte midagi tegemine ei ole samuti lahendus, sest riigisisene rahvastiku

ümber paiknemine ja demograafilise koosseisu muutumine halvendab vähem tulukamate

KOVide finantsolukorda iga-aastaselt veelgi ning nende teenuste ja elukeskkonna areng jääb

tulukamatest aina rohkem maha. Samas ei ole lubatav olukord, et KOVide erinevast

sotsiaalmajanduslikust olukorrast johtuvalt on isikute põhiõigusi tagavate teenuste

kättesaadavus väga erinev13.

KOVidele laekuva tulumaksu osa arvestamise määrad on eelnõu kohaselt järgmised:

 2025. a pensionituludelt 5,50% ja füüsilise isiku muudelt tuludelt 11,29%;

 2026. a pensionituludelt 8,50% ja füüsilise isiku muudelt tuludelt 10,64%;

 alates 2027. a pensionituludelt ja füüsilise isiku muudelt tuludelt ühtemoodi 10,23%.

KOVide tulumaksu ümberkorraldamisel võeti eesmärgiks pensionitulust laekuva tulumaksu

osa suurendamine muudelt tuludelt tulumaksu osa vähendamiseks, et muuta kindlamaks

kahaneva tööealiste arvuga, kuid suureneva eakate osakaaluga piirkondade KOVide tulubaasi.

Ühele tulumaksu arvestamise määrale jõutakse 2027. aastaks. Vahepealsetele aastatele on see

muutus selliselt ära jaotatud, et pensionitulu määr kasvab nii 2025. kui ka 2026. a 3

12 https://www.fin.ee/sites/default/files/documents/2024-

04/RM%202024.%20aasta%20kevadine%20prognoos%204.04.2024_2.docx 13 Riigikohtu 16.03.2010. a lahendi nr 3-4-1-8-09 punkt 67.

11

protsendipunkti. Muult tulult arvestatud tulumaksu määr on seatud arvestusega, et

kogutulemina KOVide tulumaksu laekumine jääks endiseks.

Pensionitulult laekuva KOVide tulumaksu osa suurendamine ülejäänud tuludelt laekuva

tulumaksu osa vähendades on tulubaasi ühtlustava mõjuga. Esiteks seetõttu, et keskmine

pension on KOViti ühtlasem14. Teiseks aga liigub pensionitulu piirkondadesse, kus on eakaid

rohkem ning nendeks on üldjuhul vähem tulukamad KOVid. Pensionituludelt tulumaksu osa

suurendamisel on pikemaajalisem eesmärk, võimaldades kahaneva ja vananeva elanikega

KOVidele tagada ajas kasvav tulubaas teenuste osutamiseks.

Tulubaasi ümberkorraldusega ei vähene ühegi KOVi baasrahastus, vaid aeglustub tulevikus

aset leidev tulumaksu kasv.

Võrreldes olukorraga, kus midagi ei muutuks, tulubaasi ümberkorraldusest tingitud osade

KOVide tulude liiga suure vähenemise vältimiseks on ette nähtud tulubaasi kahanemise

piirmäär, mida ületav vähenemine kompenseeritakse.

 KOVidele laekuva tulubaasi (tulumaks ja tasandusfond) vähenemise kompensatsioon:

 2025. a ei või väheneda üle 1,5% võrreldes stsenaariumiga, kui midagi ei muudeta;

 2026. a ei või väheneda üle 2,0% võrreldes stsenaariumiga, kui midagi ei muudeta;

 2027. a ei või väheneda üle 2,5% võrreldes stsenaariumiga, kui midagi ei muudeta;

 2028. a ei või väheneda üle 3,0% võrreldes stsenaariumiga, kui midagi ei muudeta;

 2029. a ei või väheneda üle 3,0% võrreldes stsenaariumiga, kui midagi ei muudeta.

Vastav kompensatsioon ei ole TuMS reguleerimisalas, vaid nähakse ette KOVide

tasandusfondis tulude-kulude tasandamisest eraldi. Kompensatsioon arvutatakse välja

prognoosi alusel 2024. a ja hiljem ei muudeta tulenevalt prognooside või laekumiste

muutumisest. Alates 2030. a hakkab kompensatsioon vähenema aastas 15 protsendipunktise

sammuga 2029. aasta summast arvestades ja jõuab nulli 2036. a. Vabanev raha suunatakse

tasandusfondi tulude ja kulude ühtlustamiseks.

Tabel 1. Kompensatsioon tasandusfondis

KOV 2025 2026 2027 2028 2029

Harku vald 386 000 1 271 000 1 844 000 1 691 000 1 750 000

Jõelähtme vald 0 159 000 254 000 172 000 175 000

Keila vald 0 107 000 194 000 74 000 73 000

Kiili vald 184 000 558 000 803 000 755 000 782 000

Raasiku vald 0 0 2 000 0 0

Rae vald 978 000 2 719 000 3 877 000 3 745 000 3 883 000

Saku vald 161 000 624 000 919 000 807 000 834 000

Saue vald 254 000 1 146 000 1 704 000 1 451 000 1 498 000

Tallinna linn 0 3 418 000 6 789 000 1 217 000 1 080 000

Viimsi vald 374 000 1 391 000 2 040 000 1 806 000 1 864 000

Kambja vald 0 0 114 000 0 77 000

KOKKU 2 337 000 11 393 000 18 540 000 11 718 000 12 016 000

Eelnõu § 2

14 Keskmine pensioni väljamakse erines 2024. a näiteks Viimsi ja Narva vahel 1,2 korda, samas muud tulud (peamiselt

töötasu) 1,9 korda.

12

Eelnõu paragrahviga 2 määratakse seaduse jõustumise kuupäevad. Seaduse jõustumise sätted

on jaotatud erinevatele tähtaegadele. Perioodil 2025-2027 muutuvad KOVidele ette nähtud

tulumaksu osa protsendid.

Tabel 1. Eelnõu sätete jõustumise kuupäevad

Säte Sätte sisu Jõustumise

kuupäev

§ 1 punktid

1 ja 2

KOV füüsilise isiku tulumaksu osa üldistelt tuludelt

11,29% ja 5,5% pensionituludelt.

01.01.2025. a

§ 1 punktid

3 ja 4

KOV füüsilise isiku tulumaksu osa üldistelt tuludelt

10,64 % ja 8,5% pensionituludelt.

01.01.2026. a

§ 1 punktid

5 ja 6

KOV füüsilise isiku tulumaksu osa üldistelt tuludelt

ja pensionituludelt 10,23%.

01.01.2027. a

4. Eelnõu terminoloogia

Eelnõus ei leidu õigusaktides varem kasutamata ega võõrkeelseid termineid.

5. Eelnõu vastavus Eesti Vabariigi põhiseadusele ja Euroopa Liidu õigusele

1) Eelnõul ei ole Euroopa Liidu õigusega puutumust.

2) Eelnõu põhiseaduspärasus

Eelnõuga tehtavad muudatused15 võivad KOVide puhul riivata nende finantstagatisi.

Põhiseaduse § 154 lõikest 1 tulenevalt tähendab KOV finantstagatis õigust:

1) piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks;

2) omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele;

3) võtta võlakohustusi (ei oma eelnõuga vahetut puutumust).

Põhiõiguste riive on põhiseaduspärane üksnes siis, kui see on põhjendatud. Selleks, et riive

oleks põhjendatud, peab riive aluseks olev meede olema proportsionaalne. Proportsionaalne on

meede siis, kui ta järgib legitiimset eesmärki, on kohane ehk sobiv, vajalik ja proportsionaalne

kitsamas tähenduses.

Tulubaasi piisavusest

Riigikohus on otsuse nr 3-4-1-7-09 punktis nr 33 nentinud, et KOVid on Euroopa Liidu õiguse

ELTL protokolli nr 12 artikli 2 kohaselt fiskaalses mõttes osa valitsussektorist. Õigus

piisavatele rahalistele vahenditele ei kaitse KOVi olemasoleva rahastamissüsteemi

ebasoodsamaks muutmise eest, kui selle tagajärjel ei muutu konkreetse KOV rahastatus

ebapiisavaks talle pandud omavalitsuslike ülesannete täitmiseks. Õigus piisavatele rahalistele

vahenditele KOV ülesannete täitmiseks ei hõlma õigust sellele, et kord juba saavutatud kohalike

ülesannete rahastamise taset mitte kunagi ei vähendataks. On võimalik, et mingil perioodil

rahastatakse omavalitsuslikke ülesandeid suuremas ulatuses, kui see piisava rahastuse

tagamiseks minimaalselt nõutav oleks. KOV tulubaasi suurus on otsus, mille ajaliste piirideta

püsimajäämine ei ole põhiseaduslikult tagatud. Riigil peab säilima võimalus kujundada

15 KOVile pensionitelt laekuva tulumaksu osa suurendamine, ja muudelt tuludelt (va kogumispension, dividendid ja kasu

vara võõrandamisest) laekuva tulumaksu osa vähendamine.

13

omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteem vastavaks üldisele majandusolukorrale ja riigi

majandus- ning fiskaalpoliitilistele eesmärkidele. Harta artikli 9 lg 1 asetab KOVide õiguse

piisavatele rahalistele vahenditele riikliku majanduspoliitika raamidesse.

Põhiseaduse (edaspidi PS) § 154 lõikest 1 tulenev õigus piisavatele rahalistele vahenditele

omavalitsuslike ülesannete täitmiseks nõuab, et riik looks regulatsiooni, mis kindlustaks

KOVidele raha kohalike ülesannete täitmiseks vähemalt minimaalselt vajalikus mahus. Seega

peab omavalitsuslike ülesannete rahastamise tase olema vastavuses KOVile pandud ülesannete

mahuga (vt ka Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artikli 9 lg 2).

Tähtis kriteerium omavalitsuslike ülesannete minimaalse rahastamisvajaduse kindlaks

määramiseks konkreetse KOVi puhul on see, et tema osutatavate avalike teenuste tase ei

langeks rahapuuduse tõttu oluliselt madalamale sarnaste teenuste üldisest tasemest Eesti teistes

KOVides Nii näiteks ei ole PS § 28 mõtte kohaselt aktsepteeritav olukord, kus esmatähtsate

avalike teenuste kättesaadavus johtub ulatuslikult sellest, milline on isiku elu- või

asukohajärgse KOVi majanduslik suutlikkus. Seega on riigi kohustus KOVide rahastamise

süsteemi kujundamisel arvestada erinevustega KOVide sotsiaalses, demograafilises ja

majanduslikus olukorras16. Elanike arvu vähenemine, elanike vananemine ja sissetulekutes suur

erinevus väljaspool kaht suuremat linna(piirkonda) tekitab suuri regionaalseid lõhesid ning

KOVide rahastamissüsteem peab sellele reageerima. Eelnõu eesmärk on seda olukorda

parandada, suurendades vähem tulukate KOVide tulubaasi. Euroopa kohaliku omavalitsuse

harta näeb samuti ette, et finantsiliselt nõrgemate KOVide kaitseks on vajalik rakendada

rahalise tasakaalustamise mehhanisme või samalaadseid meetmeid, et ühtlustada võimalike

finantsallikate ja kulutuste jagunemist nende vastutusalas (harta artikkel 9 lõige 5).

Seadusandja otsustada on, missugustest allikatest KOV finantseerimise süsteem koosneb -

maksudest, teenustasudest, tasandusfondist või toetustest. KOVide tulubaasi piisavust tuleb

hinnata kogumis. Arvestada tuleb erinevustega KOVide sotsiaalses, demograafilises ja

majanduslikus olukorras. KOVide kuluvajaduse erinevusi võetakse arvesse mitme toetusfondi

toetuse jaotamisel – näiteks toimetulekutoetus, suure hooldus- ja abivajadusega lapsele abi

osutamise toetus, huvitegevuse toetus, üldhariduse toetus17. KOVidele laekuvate maksutulude18

erinevusest tingitud tulukuse vahede ühtlustamiseks rakendatakse riigieelarve seaduse § 47

sätestatud tasandusfondi. Tasandusfondi valemiga arvutatakse välja kõikide KOVide

kuluvajadus (kaasa arvatud tulukad Harjumaa KOVid), välja arvatud riigieelarve toetuste ja

teenustasudega kaetav kulude osa. Kuluvajaduse erinevusi tingivad peamiselt erinevused

demograafilises koosseisus ja inimeste paiknemises. KOVide kõige kulukamad teenused

teenusesaaja kohta on alusharidus ja üldharidus, mis võetakse arvesse kuluvajaduse arvutamisel

ja seetõttu on lasterikaste KOVide kuluvajaduse tase oluliselt kõrgem teistest. Kõrvutades KOV

kuluvajadust tema tuludega, arvestatakse tasandusfondiga välja iga KOV tulukuse tase ja

toetusvajadus. Kui maksutulu on kuluvajadusest väiksem, saab KOV tasandusfondist rahalist

tuge. Kui maksutulu on kõrgem kui arvestatud kuluvajadus, KOV riigilt täiendavat rahalist tuge

ei vaja.

Käesoleva eelnõuga ühegi KOV tulubaasi taset ei vähendata, vaid vähendatakse piiratud aja

jooksul osade KOVide tulubaasi kasvutempot19, et selle arvelt kiirendada vähem tulukamate

KOVide tulubaasi kasvutempot. Kuna tulukate KOVide tulubaas ei vähene alla teiste KOVide

16 Riigikohtu 16. märts 2010. a otsus nr 3-4-1-8-09 17 Riigieelarve seaduse § 48 tähenduses toetusfond 18 Tulumaks ja maamaks 19 See tähendab, et need KOVid jäävad endiselt jõukamaks, aga mõnel aastal väiksema kasvutempoga.

14

tulubaasi taset, vaid kasvab jätkuvalt edasi (mõnel aastal aeglasemas tempos), ning sellele

kasvutempo vähenemisele on seatud ka aastane piirang ehk muudatusest tingitud tulude

vähenemise kompensatsioon (vt tabel nr 1), et muudatuse mõju jääks väikseks, siis ei saa

tekkida antud juhul olukorda, et osade KOVide tulubaas väheneks allapoole minimaalset

vajalikku taset ega ka alla senist taset. Vastupidi – tulukate KOVide tulubaas jääb jätkuvalt

kõrgemaks kui 80%-l ülejäänud Eesti KOVidel ning eelnõuga parandatakse olukorda kogu

Eesti suhtes, tõstes kõikide KOVide minimaalset taset ning tagades üle Eesti ühtlasemad

võimalused kohalikke teenuseid pakkuda.

Kui tasandusfondi saajate tulude ja kuluvajaduse suhtarv on vahemikus 0,98–1,00, siis näiteks

Tallinna linna tulud ületavad kuluvajadust 1,29 korda. Tulumaksu muudatuste tulemusena see

suhtarv väheneb ülemineku kompensatsiooni arvestamata 2028. aastaks küll 1,25-le, kuid see

on endiselt oluliselt kõrgemal tasemel kui enamikul Eestil. Arvestades lasterikkusest tulenevat

kuluvajadust on Viimsi vastavad näitajad 1,41->1,32, Rae vastavad näitajad 1,2->1,08.

Joonis 10. KOVide tulude ja kuluvajaduse erinevuse prognoos ehk tulukuse tase 2028. a

Eelnõuga tehtavad muudatused ei mõjuta teenuste kvaliteeti kehvemas suunas ka tulukate

KOVide puhul. Vähem tulukamatel KOVidel tekib võimalus teenuste ja elukeskkonna

arendamisse rohkem raha panustada. Tulukamate KOVide tulumaksu laekumise kasv jääb

eeldatavasti KOVide keskmisest kasvust ka pärast muudatust mõnevõrra kõrgemaks,

vähendades siiski nende võimalusi kulusid suurendada kiirendatud tempos. Seega ei sea

eelnõuga tehtavad muudatused ohtu avalike teenuste taset üheski KOVis. Eelnõu seadusena

vastuvõtmisel ei rikuta KOVide õigust piisavatele rahalistele vahenditele, kuna KOVide

tulubaas kogumis ei vähene.

Rahastamissüsteemi stabiilsusest

15

Riigikohtu lahendi 3-41-8-09 p 78 ja 81 järgi kaitseb PS § 154 lg 1 KOVe omavalitsuslike

ülesannete rahastamist reguleerivate õigusaktide ootamatu ja olulise KOVile ebasoodsas suunas

muutmise eest, seda eriti eelarveaasta keskel.20 Antud eelnõuga aga ei kavandata muudatusi

eelarveaasta keskel, vaid eelnõu muudatused on kavandatud jõustuma alates 2025. a algusest ja

sealt edasi järgnevate eelarveaastatel. Seega on KOVidel ka ajaliselt võimalik muudatustega

kohaneda21.

Riigikohtu lahendi nr 3-4-1-8-09 punktis 81 märgitakse, et rahastamissüsteemi stabiilsus ei saa

tingida seda, et mingil hetkel kehtiv regulatsiooni ja koos sellega ka sel ajal tagatud rahastamise

tase püsib sellisena igaveseks. KOVid ei saa loota, et nende rahastamist reguleerivaid õigusakte

mitte kunagi ei muudeta. Riigil on õigus rahastamist reguleerivaid õigusakte vajadusel ümber

kujundada. Seda isegi juhul, kui see toob kaasa mõningal juhul KOVile laekuvate rahaliste

vahendite vähendamise või tingib nende rahastamise korrapära muutuse. Riigikohtu nimetatud

lahendi punkti 20 kohaselt peab KOVide rahastamine omavalitsuslike ülesannete täitmiseks

toimuma vähemalt minimaalses vajalikus mahus ning tulubaasi ümberkorralduse tulemusel ei

tohi see langeda allapoole minimaalset taset. Muudatusega suureneb vähem tulukate KOVide

tulumaksu laekumine ning samal ajal väheneb tulukamate KOVide tulumaksu laekumise kasv.

Kuna muudatuse mõju aastas jääb tulukamate KOVide jaoks 1,5% piiresse tulumaksu

kogulaekumisest, ei sea see ohtu ühegi KOVi rahastamissüsteemi stabiilsust ei tervikuna ega

osades.

Õigus rahastamissüsteemi stabiilsusele ei hõlma põhiseaduslikku nõuet, et alati, kui pärast

eelarve vastuvõtmist kehtestatakse Riigikogu või Vabariigi Valitsuse õigusakte, mille alusel

KOV eelarvetulud vähenevad või kulud suurenevad, hüvitatakse need summad või

vähendatakse vastavalt KOVile pandud kohustusi22. Eelnõuga tehtavate muudatuste mõjul

hakkab tulukamate KOVide tuleviku perioodi põhitegevuse tulem olema küll väiksem kui

praegu nende KOVide eelarvestrateegiates on kavandatud. Osadel KOVidel võib väheneda

põhitegevuse tulemi vähenemise tõttu laenude võtmise potentsiaal ehk netovõlakoormuse

piirmäär, kuid muudatus ei sea ohtu KOVi rahastussüsteemi stabiilsust ega tingi vajadust

langetada tänast teenusstandardit miinimumini, vaid vähendab selle kasvutempot. Eelnõuga ei

vähene tulukamate KOVide praegune tulubaas, vaid väheneb tulevikus aset leidev tulumaksu

kasv.

Paralleelselt tulubaasi ümberkorraldusega kavandatakse suurendada KOVide autonoomiat

maamaksu määramisel ja KOV hoonete energiatõhususe parandamise meetmete planeerimisel

arvestada senisest rohkem kasvupiirkonda vajadustega. Lisaks on kavandamisel laiendada

kohalike maksude nimistut. KOVide maksuautonoomia suurendamine on vajalik, et vähendada

KOVide sõltuvust keskvalitsuse rahastamise otsustest ja tagada KOVile PS § 157 lg 1 sätestatud

suurem eelarveautonoomia ja otsustusvabadus. Lisaks annab see võimaluse KOVidel otsustada,

kas ja kui suures summas kasutada nt maksude suurendamise potentsiaali tulumaksu

ümberkorralduse mõjude leevendamiseks.

Kavandatavate muudatustega ei rikuta ka õiguspärase ootuse põhimõtet. Õigustloova aktiga

kehtestatud normide puhul võib isikutel küll tekkida normide kehtima jäämise suhtes

õiguspärane ootus. Riigikohtu praktika kohaselt tuleb õiguspärase ootuse olemasolu

väljaselgitamiseks kontrollida, kas üheaegselt on täidetud kaks tingimust: inimesel on

subjektiivne õigus kõnealusele hüvele ning inimene on asunud seda õigust kasutama ajal, kui

20 Riigikohtu 16. märtsi 2010. a otsus nr 3-4-1-8-09, p-d 78 ja 81 21 Sama, p 88, kus kohus pidas oluliseks sõltuvalt muudatuse iseloomust tagama KOVile piisava aja uue regulatsiooniga

kohanemiseks. 22 Riigikohtu 16. märtsi 2010. a otsus nr 3-4-1-8-09, p 80.

16

õigusakti muudeti (RKPJK, 3-4-1-27-13, p 50; RKÜK, 3-4-1-1-14, p 90). Kuivõrd tegemist on

üldiste muudatustega KOVidele tulumaksu laekumistes, nendega ühegi isiku õigusi ei rikuta,

siis ei saa ühelgi isikul olla subjektiivset õigust nõuda TuMSi tulumaksuosa määrade samaks

jätmist.

Seega on eelnõuga kavandatavad tulumaksu ümberkorralduse muudatused proportsionaalsed

ning põhiseaduses sätestatud KOV finantsgarantiiga kooskõlas.

6. Seaduse mõjud

Eelnõuga muudetakse KOVide tulumaksu eraldamise põhimõtteid. Perioodil 2025–2027

suurendatakse järk-järgult residendist füüsilise isiku riiklikult pensionilt eraldatavat tulumaksu

2,5%-lt 10,23%-le ja vähendades samal ajal järk-järgult muust maksustatavast tulust (välja

arvatud kohustuslik ja täiendav kogumispension ning vara võõrandamisest saadud kasult)

eraldatavat tulumaksu 11,89%-lt samuti 10,23%-le.

6.1 Mõju valdkond: mõju KOV asutuste korraldusele, kuludele ja tuludele

Muudatuse mõju analüüsimisel tuleb arvestada PS § 154 lg 1 ja § 157 lg 1 KOVide

enesekorralduse õiguse, eelarve iseseisvuse ja sellest tulenevalt laialdase kuluautonoomiaga.

Mingite konkreetsete teenuste kättesaadavus või selle vähenemine sõltub KOVide

prioriteetidest. Seega mõju analüüsis väljatoodud hinnangud on tinglikud ning tulumaksu kasvu

vähenemine ei pruugi kokkuvõttes mõju avaldada nt uute lasteaia- ja koolikohtade loomisele,

mis probleemi on osad Harjumaa KOVid tõstatanud.

Muudatusega suureneb vähem tulukate KOVide tulumaksu laekumine ning samal ajal väheneb

tulukamate KOVide tulumaksu tuleviku kasv. KOVidele on tutvustatud KOVide põhiseid

mõjude arvutusi.

Tabel 2. Tulumaksu muudatuse ümberjaotuse mõju (mln eurot) 2025 2026 2027 2028 2029 13 24 32 38 40

Tabel 3. Tulumaksu muudatuste mõju KOV grupiti võrreldes olukorraga, kui muudatusi ei

tehtaks (vs Status Quo)23 Grupp Muutus % võrreldes olukorraga, kui midagi ei

muutu

Kasv % võrreldes 2024. a

2025 2026 2027 2028 2029 2025 2026 2027 2028 2029

Tallinna linn -1,1% -2,0% -2,5% -3,0% -3,0% 4% 8% 13% 17% 22%

23 KOV gruppides prognoosi tegemisel on lähtutud 2024. a kevadise majandusprognoosi tulumaksu keskmisest kasvust iga

KOV puhul, et välja selgitada muudatuste puhasmõju. Arvutused ei sisalda KOV põhist maksumaksjate ja elanike arvu

muutust.

17

Harjumaa tulukad -1,2% -1,7% -2,1% -2,5% -2,5% 4% 8% 13% 18% 22%

Muu Eesti tulukad -0,3% -0,7% -1,0% -0,9% -0,9% 5% 9% 14% 19% 24%

Keskused 1,2% 2,5% 3,4% 3,9% 3,9% 6% 12% 18% 23% 27%

Keskus tagamaaga 0,6% 1,2% 1,6% 1,9% 1,9% 5% 10% 15% 20% 25%

Osaliselt

tagamaalised 0,7% 1,5% 1,9% 2,5% 2,6% 5% 10% 15% 21% 25%

Tagamaalised 1,1% 2,3% 3,1% 3,7% 3,8% 6% 12% 17% 23% 27%

KOKKU -0,2% -0,2% -0,2% -0,2% -0,2% 5% 10% 14% 20% 24%

Mõjud KOViti perioodil 2030–2036. a, kui kompensatsioon hakkab vähenema, on toodud

tabelis 1. Selle perioodi mõju KOVide eelarvestrateegiatele ei ole hinnatud, sest nii pikka

perioodi peale ei ole KOVid oma eelarvestrateegiaid koostanud.

Sihtrühm on suur. Muudatus avaldab mõju 79-le KOVile. 2029. a 14 KOVil24 tulumaksu

laekumine väheneb võrreldes olukorraga, kui midagi ei muutuks. Ülejäänud KOVidel

muudatuse tõttu tulumaksu laekumine suureneb.

Mõju ulatus on väike. Tulumaksu jaotuspõhimõtete muudatusega suureneb vähem tulukate

KOVide tulubaas võrreldes olukorraga, kui muudatust ei tehtaks. See võimaldab leevendada

suurtest regionaalsetest erinevustest ja majandusolukorrast tingitud mõju nende teenuste

kättesaadavusele ja kvaliteedile. Muudatus võimaldab tagada kodulähedased lasteaiad, koolid,

raamatukogud jne. Paljudes vähem tulukates KOVides on olnud väikeste põhitegevuse tulemite

ja suurte intressikulude tõttu raskusi investeeringute teostamisega omavahenditest, sh

laenudega. Muudatus võimaldab nt suurendada investeeringute mahtu. Tulumaksu

ümberjaotust mitte tehes võib osadel kahaneva elanike arvuga vähem tulukatel KOVidel

tekkida lähiaastatel finantsilisi raskusi teenuste kättesaadavuse ja kvaliteedi tagamisel endises

mahus ning nt struktuurivahendite investeeringutoetuste omaosaluse katmisega.

Muudatus ei vähenda tulukamate KOVide praegust tulubaasi, vaid väheneb ajutiselt tulumaksu

kasv. Samas on nt Harjumaa KOVide viimase 10 aasta tulumaksu kasv olnud elanike arvu kiire

kasvu tõttu Eesti keskmisest niigi palju suurem25. Harjumaa ja muude tulukate KOVide puhul

võib eeldada, et tegelikud tulumaksu kasvud saavad rände tõttu olema suuremad kui tabelis nr

3, kus selliste mõjudega ei ole arvestatud. Tulukamate KOVide tuleviku perioodi põhitegevuse

tulem saab olema väiksem kui praegu nende KOVide eelarvestrateegiates on kavandatud.

Osades KOVidel väheneb põhitegevuse tulemi vähenemise tõttu netovõlakoormuse piirmäär,

mis võib tähendada väiksemas mahus investeeringute tegemist või nende osaliselt edasi

lükkamist.

Tabel 4. Valitud KOVides tulubaasi ümberkorralduse mõju põhitegevuse tulemile ja

netovõlakoormuse piirmäärale 2025 2026 2027

Viimsi vald KOV

eelarve-

strateegia

Tulubaasi

ümber-

korralduse

järgselt

KOV

eelarve-

strateegia

Tulubaasi

ümber-

korralduse

järgselt

KOV

eelarve-

strateegia

Tulubaasi

ümber-

korralduse

järgselt

Põhitegevuse tulem SQ 7 100 000 8 300 000 10 100 000

Põhitegevuse tulem tulubaasi

ümberkorralduse järgselt

6 400 000 7 200 000 9 000 000

24 Harku vald, Jõelähtme vald, Keila linn, Kiili vald, Raasiku vald, Rae vald, Saku vald, Saue vald, Tallinna linn, Viimsi vald,

Kambja vald, Luunja vald, Tartu linn, Tartu vald 25 Harjumaa KOV-ide tulumaks on kasvanud perioodil 2012 – 2022 2,5 korda ja ülejäänud KOVidel 2,1 korda.

18

Täiendav KOV tulumaksu

laekumine tulenevalt kiiremast

prognoosist võrreldes

eelarvestrateegiaga

400000 500000

Täiendavate tulu meetmete

hinnanguline potentsiaal vs

eelarvestrateegia plaanitud

numbrid

200 000 400 000 300 000

Netovõlakoormuse piirmäär 63 330 000 61 600 000 66 700 000 65 900 000 70 700 000 68 800 000

2025 2026 2027

Rae vald KOV

eelarve-

strateegia

Tulubaasi

ümber-

korralduse

järgselt

KOV

eelarve-

strateegia

Tulubaasi

ümber-

korralduse

järgselt

KOV

eelarve-

strateegia

Tulubaasi

ümber-

korralduse

järgselt

Põhitegevuse tulem 10 200 000 14 900 000 21 000 000

Põhitegevuse tulem tulubaasi

ümberkorralduse järgselt

9 300 000 13 600 000 19 300 000

Täiendavate tulu meetmete

hinnanguline potentsiaal vs

eelarvestrateegia plaanitud

numbrid

400 000 600 000 700 000

Netovõlakoormuse piirmäär 73 700 000 73 300 000 81 200 000 80 600 000 90 200 000 89 200 000

2025 2026 2027

Harku vald Tulubaasi

ümber-

korralduse

järgselt

KOV

eelarve-

strateegia

Tulubaasi

ümber-

korralduse

järgselt

Tulubaasi

ümber-

korralduse

järgselt

KOV

eelarve-

strateegia

Tulubaasi

ümber-

korralduse

järgselt

Põhitegevuse tulem 5 600 000 7 400 000 9 100 000

Põhitegevuse tulem tulubaasi

ümberkorralduse järgselt

5 100 000 6 600 000 8 100 000

Täiendavate tulu meetmete

hinnanguline potentsiaal vs

eelarvestrateegia plaanitud

numbrid

100 000 400 000 500 000

Netovõlakoormuse piirmäär 47 300 000 46 700 000 51 300 000 50 900 000 54 800 000 54 300 000

2025 2026 2027

Saue vald 2025 KOV

eelarve-

strateegia

2025 tulu-

baasi

ümber-

korraldus

2026 KOV

eelarve-

strateegia

2026 tulu-

baasi

ümber-

korraldus

2027 KOV

eelarve-

strateegia

2027 tulu-

baasi ümber-

korraldus

Põhitegevuse tulem 6 700 000 7 800 000 8 900 000

Põhitegevuse tulem tulubaasi

ümberkorralduse järgselt

6 000 000 6 700 000 7 500 000

19

Täiendavate tulu meetmete

hinnanguline potentsiaal vs

eelarvestrateegia plaanitud

numbrid

300 000 700 000 800 000

Netovõlakoormuse piirmäär 60 700 000 56 800 000 62 000 000 59 200 000 62 300 000 58 000 000

Analüüsi tegemisel võeti aluseks valitud KOVide eelarvestrateegiad ning arvutati uus

stsenaarium vastavalt tulubaasi ümberkorraldusele (sh arvestati tulude vähenemise

kompensatsiooniga). Lisaks hinnati, kas KOVidel on tulude suurendamise potentsiaali kolmes

kategoorias: maamaksu suurendamise võimalused kavandatavate maamaksu muudatuste

raames (muu maa maksimaalne määr 2,0%, maamaksu aastane kasvu piirang 50% ja kodualuse

maa osaline maksustamine), teenustasude (nt lasteaia kohatasu) tõstmise võimalikkus ja

sotsiaalse taristu arendustasu. Seejuures näiteks maamaksu puhul ei võetud arvesse

maksimaalset potentsiaali. Samas on KOVidel võimalik uue olukorraga kohandumiseks

võimalik ka tegevuskulude kasvutempot vähendada. Arvutused on näitlikud ning tegelikud

lahendused on KOVide otsustada.

Tulubaasi muudatuste tõttu põhitegevuse tulemid võrreldes planeerituga vähenevad ning

täiendavate tulumeetmetega seda mõnel juhul korvata ei pruugi olla võimalik. Seega tulumaksu

laekumises kaotavad KOVid peavad eeldatavasti arvestama väiksema kavandatud

tegevuskulude kasvuga, kui soovitakse hoida põhitegevuse tulemit endises mahus. Või siis

algselt põhitegevuse tulemi arvelt kavandatud investeeringuid tuleb teha täiendava laenu arvelt.

Tulubaasi ümberkorraldus vähendab analüüsitud KOVides netovõlakoormuse piirmäära.

Analüüsitud KOVide netovõlakoormus suureneb osadel juhtudel maksimaalse piiri lähedale,

mis võib tähendada mõnel juhul osade investeeringute edasi lükkamist. Samas on KOVidel suur

kuluautonoomia ning on võimalik kulude kasvu piirates põhitegevuse tulemit parandada.

Valitsuskabinet otsustas 11.04.2024. a nõupidamisel tulukamate KOVide jaoks mõjude

leevendamise meetmed. Esiteks plaanib Regionaal- ja Põllumajandusministeerium KOVide

hoonete energiatõhususe parandamise meetmete planeerimisel arvestada senisest rohkem

kasvupiirkondade vajadustega. Kõrgem toetusmäär ja suurem maksimaalne toetussumma

võimaldavad väiksema omafinantseeringuga renoveerida neile piirkondadele iseloomulikke

suuremamahulisi hooneid. Lisaks on plaanis üle vaadata lasteaedadele kehtestatud nõuded ning

nende leevendamine aitaks säästa uute lasteaia- ja koolikohtade ehitamise kulu. Riigikogu

menetluses oleva alusharidusseaduse eelnõus (419 SE)26 on kavandatud kaotada kohustus

KOVidel igal juhul pakkuda lasteaia kohta ainult munitsipaallasteaias. See muudatus

võimaldab lapsi suunata eralastehoidu, vähendades uute lasteaiakohtade juurde ehitamise

vajadust.

Mõju sagedus on keskmine. Tulumaksu muudatus viiakse läbi kolme aastaga,

kompensatsioonimehhanism kehtib aastani 2035.

Ebasobivate mõjude risk on väike, sest muudatuste ulatus on kuni 1,5% aastas tulumaksu

laekumisest, mõjutades teenuste kvaliteeti ja kättesaadavust vähe. Osade KOVide puhul võib

tekkida olukord, kus mõnede investeeringute teostamise aeg võib pikeneda võrreldes kehtivas

eelarvestrateegiates kavandatuga.

26 https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/2ecdddc7-37dc-465d-b2b8-

f948532db20b/alusharidusseadus.

20

Koondhinnang mõju olulisusele. Kokkuvõttes on mõju KOV tuludele pigem väike. Muudatus

vähendab vähesel määral praeguseks ajaks tekkinud KOVide vaheliste tulubaasi erinevusi.

6.2 Mõju valdkond: mõju regionaalarengule

Antud kategoorias käsitletakse mõjusid maakondade lõikes. Üksikisiku tulumaksu ja

kompensatsiooni koosmõjus kaasneb 2029. a ümberjaotus summas 40 mln eurot, millega liigub

eelkõige Harjumaalt raha mujale piirkondadesse. Muudatus parandab vähem tulukamate

KOVide finantsvõimekust ja leevendab sellega majanduskeskkonnast tingitud mõjusid nende

teenuste kättesaadavusele ja kvaliteedile.

Sihtrühm on suur. Muudatus avaldab mõju kõikidele Eesti maakondadele või regioonidele.

Mõju ulatus on väike. Muudatuse ulatust piirab 2029. a kuni 3% tulumaksu vähenemise piir,

võrreldes olukorraga, kui mingit muudatust ei toimuks. Harjumaa KOVides eeldatavasti võivad

investeeringute mahud mõnevõrra väheneda või ajaliselt mõnevõrra pikeneda. Samas on

kavandamisel mitmed meetmed, mis teisalt toetavad nende tulubaasi kasvu.

Väljaspool Harjumaad KOVide tulubaas suureneb, KOVid saavad teha nt rohkem

investeeringuid või parandada teenuste kättesaadavust. Võib eeldada, et väljaspool Harjumaad

paraneb KOVide võimekus leida kaasrahastus EL projektide elluviimiseks. See võimaldab

jätkata lasteaedade, väikekoolide, raamatukogude teenuste pakkumist võimalikult kodu lähedal.

2020. ja 2021. a ca 2/3 ettevõtete investeeringute mahust tehti Harjumaal27. Kui kavandatavast

muudatusest täiendavat tulu saavad KOVid suunavad raha investeeringutesse, elavdab see

mõnevõrra investeeringuid eeldatavasti keskustest kaugemal piirkondades.

Mõju avaldumise sagedus on väike. Muudatus avaldab püsivat mõju KOVide eelarvete

suurusele.

Ebasoovitavate mõjude risk on väike. Muudatus mõjutab mõnevõrra Harjumaal kohalike

teenuste kättesaadavuse ja kvaliteedi kasvu, aga KOVidel on hoovad, et selle mõju oleks väike.

Lisaks on kavandamisel muud tulusid suurendavad meetmed. Muudatuse lõplik mõju sõltub

KOVide endi otsustest. Mujal ebasoovitav mõju puudub.

Koondhinnang mõju olulisusele. Kokkuvõttes on mõju regionaalarengule pigem väike.

Muudatus ei vähenda märgatavalt praeguseks ajaks tekkinud regionaalseid erinevusi SKP,

keskmises palga ja suhtelise vaesuse näitajates, kuna puudutab üksnes KOVide tulumaksu

ümberjaotust 40 mln, mis on 0,09% SKP-st.

6.3 Mõju valdkond: sotsiaalsed mõjud

Muudatus mõjutab kohalike elanike jaoks omavalitsuslike teenuste kättesaadavust ja kvaliteeti.

Vähem tulukamatel KOVidel tekib võimalus rohkem raha panustada teenuste ja elukeskkonna

arengusse. Tulukamate KOVide tulumaksu laekumise kasv jääb eeldatavasti KOVide

27 Allikas Statistikaamet

21

keskmisest kasvust ka pärast muudatust mõnevõrra kõrgemaks, vähendades siiski nende

võimalusi kulusid suurendada keskmisest kiiremas tempos.

Sihtrühm on keskmine. Muudatus avaldab positiivset mõju vähem tulukate KOVide teenuste

tarbijatele, mõjutades muuhulgas koolide, lasteaedade ja kultuuriasutuste jms tegevust,

sotsiaalteenuseid, mille rahastamine on majanduslanguse, suurte intressikulude, kasvavate

käibemaksukulude jms tõttu muutunud vähem tulukamates KOVides keerulisemaks. Muudatus

võib avaldada mõnevõrra negatiivset mõju tulukamate KOVide teenuste taseme kasvule.

Mõju ulatus on väike. KOVide tulubaas on ülesannete täitmiseks piisav ja nad tulevad oma

ülesannete täitmisega toime. Seega vähem tulukamate KOVide tulubaasi mõningane

suurendamine võrreldes kehtiva tulumaksu jaotusega ei avalda suurt mõju kohalike teenuste

saajatele. Tulukamate KOVide puhul väheneb muudatuse tõttu eelseisvatel aastatel tulumaksu

aastane kasv, kuid ei halvenda tänast teenuste taset. Paralleelselt on kavandamisel meetmed

KOV-de tulude suurendamise võimaluste loomiseks.

Mõju avaldumise sagedus on väike. Muudatus avaldab püsivat mõju KOVide osutatavate

teenuste kättesaadavusele.

Ebasoovitavate mõjude risk on väike. Muudatuse tõttu võib nn tulukamates KOVides

mõnevõrra olla piiratud nende teenuse taseme tõstmise tempo lähiaastatel. Samas mõjude

leevendamiseks kavandamisel erinevad meetmed.

Koondhinnang mõju olulisusele. Kokkuvõttes on mõju pigem ebaoluline. Muudatus peaks

mõnevõrra parandama vähem tulukamate KOVide suutlikkust tagada teenuste kodulähedast

kättesaadavust ning parandada teenuste kvaliteeti ja elukeskkonda.

6.4 Mõju valdkond: mõju majandusele

Eelnõuga kavandatav tulumaksu ümberkorraldus vähendab mõnevõrra tulukate KOVide

tulubaasi kasvu, millega nad on arvestanud tulevikus investeeringute tegemisel. Kuna KOVid

on oma ülesannete täitmisel iseseisvad, ei ole võimalik välja pakkuda konkreetset mõjude

stsenaariumi, kas tulukad KOVid lükkavad vähesel määrad edasi investeeringuid või piiravad

oma tegevuskulude kasvu. Samuti ei ole võimalik kindlalt eeldada, kui suures määras täiendavat

raha saavad KOVid suurendavad selle arvelt investeeringuid või tegevuskulusid.

Sihtrühm on suur. KOVidel on seos ettevõtlusega, sest igapäevaselt ostetakse kaupu ja

teenuseid, tellitakse erinevaid arendusprojekte ning ehitustöid ja luuakse ettevõtluse jaoks

toimimise üldist keskkonda.

Mõju ulatus on väike. Nt KOVide investeeringute maht kokku aastas on ca 400–500 mln eurot,

moodustades valitsussektori investeeringutest ca veerandi. Valitsussektori investeeringud

moodustavad kõigist investeeringutest napi kolmandiku. KOVide osa majanduse

investeeringute mahust on ca 8%. Harjumaa tulukamate KOVide investeeringute mahu

mõnevõrra vähenemine ei tähenda, et tulubaasi muudatustest täiendavat tulu saavad KOVid

seda raha ei kasuta uuteks investeeringuteks. Kui kasu saavad KOVid suurendavad nt pigem

tegevuskulusid, läheb see raha ikkagi majandusse tagasi, mõjutades eeldatavasti kohalikku

ettevõtlust.

22

Vähem tulukad KOVid saavad täiendava raha tõttu jätta nt asutused sulgemata, mis aitab

säilitada maapiirkondades KOVide töökohad või pakkuda paremal tasemel sotsiaalteenuseid.

Samas töökohtade kadumine mõjutaks piirkonna tööhõivet eeldatavasti minimaalselt.

Mõju avaldumise sagedus on väike. Muudatus avaldab püsivat mõju KOVide osutavate

teenuste kättesaadavusele.

Ebasoovitavate mõjude risk on väike, sest muudatus majandusele mõju ei avalda.

Koondhinnang mõju olulisusele. Kokkuvõttes on mõju majandusele ebaoluline.

7. Seaduse rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused, eeldatavad

kulud ja tulud

KOVide tulubaasi ümberkorraldus viiakse läbi riigieelarvele neutraalsel viisil ehk riigieelarvele

ei lisandu kulusid ega vähene tulud. KOVide vahel jaotub tulumaksu raha ümber selliselt, et

vähem tulukamate KOVide tulubaas suureneb ja tulukamatel väheneb tuleviku perioodide

tulumaksu kasv võrreldes olukorraga, kui midagi ei muutuks.

Tabel 5. KOV tulubaasi muudatuse koondmõju

KOV tulud muutus, mln eurot 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029

FITM pensionitulu 0,0 94,3 202,9 279,4 297,2 309,0

FITM muu tulu 0,0 0,0 -95,1 -207,5 -288,2 -301,5 -313,0

Tasandusfond kompensatsioonita 0,0 0,0 -5,6 -10,8 -13,7 -11,3 -12,1

Tulumaksu kahanemise

kompensatsioon 2,3 11,4 18,5 11,7 12,0

Reserv* 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0

KOKKU 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 * Reservi kasutatakse looduskaitsealadest tingitud maamaksu vähenemise kompenseerimiseks ja hajaasustusprogrammi

rahastamiseks

8. Rakendusaktid

Eelnõuga kavandatavate muudatuste rakendamiseks ei tule rakendusakte kehtestada ega muuta.

9. Seaduse jõustumine

KOVide tulumaksu määrasid muudetakse järk-järgult kolme aasta jooksul, kus esimene

muudatus jõustub 1. jaanuarist 2025. a ning viimane 1. jaanuarist 2027. a.

10. Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon

KOV tulumaksu ümberkorraldust on arutatud mitmel korral Vabariigi Valitsuse ning Eesti

Linnade ja Valdade Liidu (edaspidi ELVL) eelarveläbirääkimiste rahanduse töörühmas.

Regionaalminister saatis kõikidele KOVidele 14.12.2023. a tulumaksu ümberkorralduse

ettepanekud arvamuse esitamiseks. Vastuse saatis 58 KOVi, millest 26 toetas tulumaksu

ümberjaotust, 19 olid vastu ja 13 KOVi olid neutraalsed.

Lühikokkuvõte VTK-le tehtud märkustest

23

ELVL esitas eelnõu VTK-le järgmise seisukoha: ELVL on korduvalt arutanud KOVide

tulubaasi muudatusettepanekuid ja põhimõtteliselt nõustub lähenemisega, et KOVide

maksusüsteem on regionaalpoliitika elluviimise üks olulisemaid instrumente, mis peaks aitama

kaasa ühtlasema regionaalse arengu tagamisele. Samas on ELVL jätkuvalt seisukohal, et nii

olulist tulubaasi reformi ei tohiks teha kiirustades ja olukorras, kus majandus on languses.

Sellises situatsioonis on eriti oluline teostada põhjalik sotsiaalmajanduslik mõjuanalüüs

(sisaldaks kahte prognoosi – optimistlik ja konservatiivne), mis muuhulgas arvestaks

demograafilise struktuuri muudatustega ja peegeldaks reformi tegelikke mõjusid üle-eestiliselt.

Tehti ettepanek suurendada tasandusfondi mahtu ja tegeleda tasandusfondi valemi muutmisega.

Rahandusministeerium esitas VTK-le järgmise seisukoha: Tuleks hinnata tulevase

põhitegevuse tulemi baasilt/prognoosilt tehtud suuremaid strateegilisi otsuseid/plaane,

planeeritud investeeringute edasilükkamist/ärajätmist või väiksemas mahus tegemist, laenude

võtmise potentsiaali vähenemist vms, mis võib siiski omada suuremat mõju riigi majandusele

terviklikumalt. Teatavasti on just ümberkorraldusest kaotavatel Harjumaa ja Tartu ümbruse

KOVidel kõige suuremad probleemid lasteaiakoha tagamisega, mille osas on ka rida jõustunud

kohtuotsuseid. Seega tuleb põhjalikumalt analüüsida muudatuse mõju lasteaia- ja koolikohtade

loomisele.

Sotsiaalministeerium tegi ettepaneku pöörata suuremat tähelepanu VTK-ga plaanitavate

muudatuste mõjule, mis puudutab sotsiaalvaldkonda. Muu hulgas paluti analüüsida ka, millist

mõju võib tulubaasi ümberjagamine kaasa tuua sotsiaalteenuste kvaliteedile ja kättesaadavusele

tulukates omavalitsustes, kelle arvelt suurendatakse teiste tulubaasi.

Esitatud märkusi on võetud arvesse eelnõu seletuskirja koostamisel. Eelnõus ei arvestatud

ELVL märkusega tulumaksu ümberkorraldus edasi lükata ja suurendada tasandusfondi mahtu.

Riigi rahanduse olukord on väga keeruline, sest majandusprognoosi kohaselt ületab

valitsussektori defitsiit EL seatud piirmäära 3% SKP-st. Seega riigieelarve tulude arvelt ei ole

võimalik KOVide tasandusfondi suurendada. Vähem tulukate KOVide finantsolukord on

keeruline ja selle lahendamise edasi lükkamine võib halvendada nendes KOVides

omavalitsuslike teenuste kättesaadavust ja kvaliteeti.

Eelnõu saadetakse eelnõude infosüsteemi kaudu kooskõlastamiseks Rahandusministeeriumile,

Justiitsministeeriumile, Haridus- ja Teadusministeeriumile, Kultuuriministeeriumile,

Sotsiaalministeeriumile, Kliimaministeeriumile ning ELVLile.