Ettepanek viia looduskaitseseaduse ehituskeeluvööndi regulatsioon kooskõlla põhiseadusega

Lauri Hussar

Riigikogu Kantselei

[email protected]

Meie 06.05.2024 nr 6-1/240419/2402631

Ettepanek viia looduskaitseseaduse ehituskeeluvööndi

sätted kooskõlla põhiseadusega

Austatud Riigikogu esimees

Kontrollisin, kas looduskaitseseaduse (LKS) § 38 lõige 4 ja § 40 on kooskõlas Eesti Vabariigi

põhiseadusega (PS).

LKS-iga on sätestatud reegel, mis keelab ranna või kalda ehituskeeluvööndis uute hoonete ja

rajatiste ehitamise. Enamikul juhtudel on selline keeld põhiseaduspärane. Siiski rakendub see

keeld ka juhtudel, mil seda ei saa pidada põhiseaduspäraseks. Ehituskeeluvööndi piirangud ei

puuduta üksnes looduskaunite veekogude äärseid alasid, kus need piirangud võivadki valdavalt

õigustatud olla, vaid ka maaparanduskraave ning väljakujunenud asustusega piirkondi.

LKS § 38 lõikes 4 on loetletud ehitised, millele ranna või kalda ehituskeeluvöönd ei laiene.

Erandite tegemine on lubatud, kui sellega ei eirata ranna ja kalda kaitse eesmärke. Sellised erandid

on põhiseaduspärased ja maaomanike õigusi arvestades ka nõutavad. Siiski ei ole seadusega

lubatud erandid piisavad.

Leian, et LKS § 38 lõige 4 on põhiseadusega vastuolus osas, milles see ei näe ette piisavaid

erandeid juhtudeks, mil piirang pole ranna ja kalda kaitseks vajalik. Seetõttu võib mõnel juhul

kaasneda ebaproportsionaalne omandipiirang (PS § 32). Näiteks võib ehituskeeluvööndis ehitada

tehnovõrgu ja -rajatise ainult elamu jaoks (LKS § 38 lg 4 p 8), aga seda ei tohi teha

ehituskeeluvööndis asuva seaduslikult ehitatud muu kasutusotstarbega hoone tarvis, näiteks

muusemi jaoks. Nii on osutunud võimatuks hoone liitmine ühiskanalisatsiooniga, sest seadus

lubab üksnes elamu tarbeks kanalisatsioonitoru rajada ja keelab selle muude hoonete puhul.

Omandipõhiõiguse piirang peab olema õiguspärase eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ja

piirama põhiõigust võimalikult vähe (PS § 11). Looduskaitse on kaalukas eesmärk, kuid kaitse-

eesmärkide saavutamiseks tuleb kasutada abinõusid, millest on tõepoolest abi ja mis ei tekita

põhjendamatut kahju ega kulusid. Seadusega sätestatud erandjuhud, mil ehituskeeluvööndis

ehitamise keeldu ei kohaldata, ei ole praktikas osutunud piisavaks ning on toonud kaasa

ebaproportsionaalseid omandipiiranguid.

LKS §-s 40 on sätestatud ranna või kalda ehituskeeluvööndi vähendamise kord, mida rakendatakse

mõnel juhul üksnes selleks, et lubada ehituskeeluvööndisse püstitada mõni selline ehitis, mida ei

ole nimetatud LKS § 38 lõikes 4.

2

Leian, et LKS § 40 on põhiseadusega vastuolus osas, mille kohaselt tuleb ehituskeeluvööndi

vähendamiseks läbi teha planeeringumenetlus, et ületada LKS § 38 lõike 4 puuduseid. Üksnes

keeluvööndi vähendamise jaoks korraldatav planeeringumenetlus (LKS § 40 lg 4) on kõikidele

osapooltele põhjendamatult koormav ja sellisena vastuolus PS §-ga 14. Kui Riigikogu on

seadusega sätestanud, et omandipõhiõiguse piirangu saab mõne menetluse abil jätta rakendamata,

siis peab see menetlus olema sobiv, vajalik ja isikule võimalikult vähe koormav – see ei tohiks

kaasa tuua ülemääraseid kulusid ega liigset asjaajamist.

Kuna seadus ei anna ebaproportsionaalse omandipiirangu vältimiseks muid võimalusi, on

koostatud planeeringuid üksnes selleks, et Keskkonnaamet saaks väljendada oma nõusolekut

vormiliselt õiges, aga sisuliselt mittevajalikus menetluses. Nii on koostatud detailplaneeringuid

näiteks truubi ehitamiseks, et traktoriga pääseks teisele poole kraavi heina niitma, või selleks et

lubada ehituskeeluvööndis asuva seadusliku hoone jaoks paigaldada kanalisatsioonitoru, millega

saaks reovett juhtida ühiskanalisatsiooni kaudu reoveepuhastisse.

Eesti Vabariigi põhiseaduse § 142 ja õiguskantsleri seaduse § 17 alusel teen ettepaneku viia

looduskaitseseaduse ehituskeeluvööndit käsitlevad sätted kooskõlla põhiseadusega.

Kõnealusel juhul ei pea põhiseadusega kooskõla saavutamiseks ühtegi sätet seaduses kehtetuks

tunnistama. Kooskõla põhiseadusega on võimalik saavutada, muutes või täiendades

ehituskeeluvööndis lubatud ehitiste loetelu (LKS § 38 lg 4 ja lg 5). Samuti on võimalik seaduses

ette näha LKS §-s 40 sätestatud planeeringumenetlusest lihtsam ja vähem koormav menetlus, mille

abil Keskkonnaamet saaks otsustada lubada ehituskeeluvööndis ehitamist.

I. Ehituskeeluvööndiga kaasnev omandipiirang

1. Ranna ja kalda ehituskeeluvööndi kehtestamisega piiratakse omandipõhiõigust (PS § 32 lg 2).

Piirang seisneb selles, et ehituskeeluvööndis on uute hoonete ja rajatiste ehitamine keelatud (LKS

§ 38 lg 3) ning lubatud on üksnes ehitised, mida on seaduses nimetatud (LKS § 38 lg-d 4–6).

LKS § 38 lõiked 3–6:

(3) Ranna või kalda ehituskeeluvööndis on uute hoonete ja rajatiste ehitamine keelatud.

(4) Ehituskeeld ei laiene:

1) hajaasustuses olemasoleva elamu õuemaale ehitatavale uuele ehitisele, mis ei jää

veekaitsevööndisse;

11) tiheasustusala ehituskeeluvööndis varem väljakujunenud ehitusjoonest maismaa suunas

olemasolevate ehitiste vahele uue ehitise püstitamisele;

2) kalda kindlustusrajatisele;

3) supelranna teenindamiseks vajalikule rajatisele;

4) maaparandussüsteemile, välja arvatud poldrile;

5) olemasoleva ehitise esmakordsele juurdeehitisele juhul, kui juurdeehitise maht on väiksem

kui üks kolmandik olemasoleva ehitise kubatuurist;

6) piirdeaedadele;

7) piirivalve rajatisele;

8) maakaabelliinile;

9) olemasoleva elamu tarbeks rajatavale tehnovõrgule ja -rajatisele;

10) Keskkonnaameti nõusolekul riigikaitselisele ehitisele.

(5) Ehituskeeld ei laiene kehtestatud detailplaneeringuga, kehtestatud üldplaneeringuga või

kehtestatud tuuleparki kavandava kohaliku omavalitsuse eriplaneeringuga kavandatud:

3

1) pinnavee veehaarde ehitisele;

2) sadamaehitisele ja veeliiklusrajatisele;

3) ranna kindlustusrajatisele;

4) hüdrograafiateenistuse ja seirejaama ehitisele;

5) kalakasvatusehitisele;

6) riigikaitse, piirivalve ja päästeasutuse ehitisele;

7) [kehtetu - RT I 2007, 25, 131 - jõust. 01.04.2007]

8) tehnovõrgule ja -rajatisele;

9) sillale;

10) avalikult kasutatavale teele;

11) raudteele;

12) maaparandussüsteemi eesvoolu, mis ei kattu loodusliku veekoguga, kalda

ehituskeeluvööndis rootorilabade alusele pinnale.

(51) Ehituskeeld ei laiene kehtestatud riigi eriplaneeringu alusel ehitatavale ehitisele.

(6) Lautrit ja paadisilda tohib rannale või kaldale rajada, kui see ei ole vastuolus ranna ja kalda

kaitse eesmärkidega.

2. Looduskaitseseaduses sätestatud ehituskeeluvööndi piirangud kohalduvad mitmesugustele

aladele. See ei puuduta üksnes looduskauneid kohti, kus võib eeldada suurt huvi hõivata ala

ehitamiseks ja kus võivad seaduse ranged piirangud olla õigustatud. Ehituskeeluvöönd on nii

looduslikel veekogudel kui ka maaparandussüsteemi kraavidel (LKS § 38 lg 1). Olenevalt

maaparandussüsteemi valgalast võib ehituskeeluvöönd olla 25 või 50 meetrit kraavi servast.

3. Ehituskeeluvööndi eesmärgi võib tuletada LKS §-s 34 sätestatud ranna ja kalda kaitse

eesmärgist, mis on „[…] rannal või kaldal asuvate looduskoosluste säilitamine, inimtegevusest

lähtuva kahjuliku mõju piiramine, ranna või kalda eripära arvestava asustuse suunamine ning seal

vaba liikumise ja juurdepääsu tagamine“.

4. Kuigi ehituskeeluvööndi eesmärk on õiguspärane, rakenduvad ehituskeeluvööndi piirangud ka

juhtumil, mil piirangu seos eesmärgiga jääb ebamääraseks. Näiteks on ebaselge, kuidas aitab

inimtegevusest lähtuvat kahjulikku mõju piirata see, kui keelata ehituskeeluvööndis asuva hoone

tarbeks kanalisatsioonitoru ehitamine ja lubada seda üksnes planeeringu kaudu. Samuti on

keelatud reovee kogumiseks lekkekindla kogumismahuti paigaldamine – see oleks lubatud üksnes

elamu juurde. Alati ei ole selge, millist eesmärki teenib see, kui LKS § 38 lõigete 4 ja 5 tõttu

rakendatakse ebaproportsionaalseid omandipiiranguid, millest on võimalik vabaneda üksnes

ehituskeeluvööndit vähendades (LKS § 40), mis omakorda eeldab ebaproportsionaalselt

koormavat menetlust.

5. Kui seadusega kehtestatakse ranged üldised piirangud, siis tuleb arvestada ka võimalusega, et

need piirangud võivad mõnel juhul osutuda ebaproportsionaalseks ehk sellisteks, mis ei ole

õiguspärase eesmärgi saavutamiseks sobivad, vajalikud ega mõõdukad. Ebaproportsionaalsete

piirangute tekkimist tuleb vältida. Selleks tuleb sätestada seadusega vajalikud erandid.

6. Kui võib aimata, et seadusesse lisatud erandid ei pruugi olla piisavad, siis on võimalik ette näha

kohane menetlus, millega saaks otsustada, kas on lubatud ka erandid, mida seaduses ei nimetata.

Kohane on selline menetlus, mis on eesmärgipärane ja millega ei kaasne liigset asjaajamist ja kulu.

Looduskaitseseaduses pole ette nähtud menetlust, millega saaks otsustada täiendavate erandite

lubamise üle. Neid erandeid saab praegu käsitleda üksnes planeeringuga.

4

II. Erandid ehituskeeluvööndisse ehitamiseks

7. Looduskaitseseadus on vastuolus põhiseadusega osas, milles see ei näe ette piisavaid ja

asjakohaseid erandeid ehituskeeluvööndis lubatud ehitiste kohta. See toob kaasa olukorra, kus

omandipõhiõigust (PS § 32) on piiratud ebaproportsionaalselt (PS § 11). Nii on osutunud keelatuks

ehitised, mille keelamine pole ranna ja kalda kaitse eesmärki arvestades õigustatud.

8. LKS § 38 lõikes 4 on loetletud mõned erandid, millele ehituskeeluvöönd ei laiene. Võib arvata,

et loetletud ehitistele ehituskeelu laiendamist on seaduse koostamisel peetud

ebaproportsionaalseks. Neil juhtudel ei ole vaja läbi teha muud menetlust. Üksnes riigikaitselise

ehitise rajamiseks tuleb taotleda Keskkonnaameti nõusolekut (LKS § 38 lg 4 p 10).

9. Paraku on seaduses erandite loetelu kinnine, kitsas ja puudustega ega aita vältida piirangu

rakendumist kõigil muudel juhtudel, mil see oleks samuti ebaproportsionaalne. Olukorda, mil

piiratakse omandiõigust ebaproportsionaalselt, on võimalik lahendada planeeringumenetluse

kaudu, kuid see on isikule liigselt koormav juhtudel, kui planeering kehtestatakse üksnes

ehituskeelust vabanemiseks. Näiteks on keeruline leida õigustust olukorrale, kus juurdepääsu

loomiseks on vaja koostada detailplaneering, kusjuures see juurdepääs võib tähendada kraavile

rajatavat truupi või silda ning seda ongi võimalik ehitada vaid ühte kohta.

10. Erandite sõnastusest võib mõnel juhul aimata, et erand võiks olla õigustatud ka muudel

sarnastel juhtudel. Näiteks on lubatud elamu tarbeks paigaldada kanalisatsioonitoru või

lekkekindel reovee kogumismahuti, kuid muu kasutusotstarbega hoone tarbeks on see keelatud.

Ka muu kasutusotstarbega hooned võivad asuda ehituskeeluvööndis õiguspäraselt. Seega pole

põhjust nende hoonete kohta teistsuguseid reegleid rakendada. See on vajalik ka

võrdsuspõhiõiguse tagamiseks (PS § 12 ja § 32 esimene lause).

11. Ehituskeeluvööndisse võib ehitada ka LKS § 38 lõikes 5 loetletud ehitisi, kui seda lubab

detailplaneering või üldplaneering või tuulepargi puhul kohaliku omavalitsuse eriplaneering.

Ehituskeeld ei laiene ka riigi eriplaneeringuga kavandatavatele ehitistele (LKS § 38 lg 51).

12. Isegi kui ehituskeeluvööndiga kaasnev piirang on ebaproportsionaalne ja seda on tunnistanud

ka Keskkonnaamet, on piirang kehtiv ja seda tuleb järgida. Ehituskeeluvööndist on võimalik

vabaneda üksnes planeeringu abil.

13. Pole kahtlust, et Keskkonnaamet on võimeline ka ilma planeeringumenetluseta hindama, kas

ehituskeeluvööndisse sobib ka mõni muu ehitis, mida pole LKS § 38 lõikes 4 nimetatud. Seda

võimekust on praegu seaduses tunnistatud üksnes riigikaitselise ehitise hindamise korral (LKS

§ 38 lg 4 p 10). Kõigil muudel juhtudel saab Keskkonnaamet anda ehituskeeluvööndisse

ehitamiseks nõusoleku üksnes planeeringumenetluses.

14. Seega toovad ehituskeeluvööndi sätted kaasa selle, et planeeringuid algatatakse ja

menetletakse vaid selleks, et Keskkonnaamet saaks anda nõusoleku ehituskeeluvööndis LKS § 38

lõikes 4 nimetamata ehitise ehitamiseks. Sarnane probleem on ka LKS § 38 lõikega 5 – selleski on

loetletud ehitisi, mille rajamiseks seadus alati planeeringut ei nõua.

III. Ebaproportsionaalselt koormav erandite lubamise menetlus

15. Looduskaitseseadus on vastuolus põhiseadusega osas, milles see ei näe ette kohast menetlust,

millega saaks teha täiendavaid erandeid ehituskeeluvööndisse ehitiste rajamise kohta. PS §-st 14

tuleneb kohustus sätestada põhiõiguste maksmapanekuks kohased menetlused, millega ei

kaasneks liigset asjaajamist ja kulu.

5

16. Omandipõhiõigust piirab seegi, kui omandi kasutamiseks tuleb läbi teha mõni täiendav

menetlus. Ka menetluslikud takistused peavad vastama põhiseadusest tulenevatele põhimõtetele

ja -nõuetele. Proportsionaalne peab olema ka menetlus ise, mille kaudu omandipiirangust

vabanetakse (PS § 11). See menetlus ei tohi moonutada põhiõiguse olemust.

17. PS § 14 järgi peab riik nägema ette kohase menetluse, mille abil on võimalik omandipõhiõigust

tõhusalt kaitsta (RKPJKo, 19.12.2019, 5-19-38, p 99). Omandipõhiõiguse kaitse tähendab ka

õigust saada vabastus omandil lasuvast piirangust. PS § 14 järgi tuleb riigil ette näha sobivad,

vajalikud ja isikute põhiõiguste seisukohalt vähem koormavad menetlused, mille abil on võimalik

põhiõigusi kaitsta. Ranna ja kalda ehituskeeluvööndi piirangutest vabanemiseks ei ole

looduskaitseseaduses ette nähtud PS §-ga 14 kooskõlas olevat menetlust.

18. Ainus menetlus, mille kaudu saab jätta ranna ja kalda ehituskeeluvööndiga kaasneva

omandipiirangu rakendamata, on ehituskeeluvööndi vähendamine (LKS § 40). Ehituskeeluvööndit

saab vähendada üldplaneeringuga, detailplaneeringuga, sealhulgas üldplaneeringut muutva

detailplaneeringuga ja tuuleparki kavandava kohaliku omavalitsuse eriplaneeringuga.

LKS § 40 lõiked 3 ja 4:

(3) Ranna ja kalda ehituskeeluvööndi vähendamine võib toimuda Keskkonnaameti nõusolekul.

(4) Ehituskeeluvööndi vähendamiseks esitab kohalik omavalitsus Keskkonnaametile taotluse ja

planeerimisseaduse kohaselt:

1) vastuvõetud üldplaneeringu;

2) kehtestatud üldplaneeringu muutmise ettepanekut sisaldava vastuvõetud detailplaneeringu;

3) vastuvõetud detailplaneeringu, kui kehtestatud üldplaneering puudub;

4) vastuvõetud kohaliku omavalitsuse tuuleparki kavandava eriplaneeringu.

19. Neist sätetest nähtub, et ehituskeeluvööndiga kaasnevast piirangust on võimalik vabaneda

planeeringumenetluse kaudu. See tähendab, et ehituskeeluvööndi sätteid oleks põhimõtteliselt

võimalik rakendada justkui põhiseadusega kooskõlas – nii et ebaproportsionaalne omandipiirang

jäetakse selleks ettenähtud menetluse kaudu kohaldamata. Kui õigusnormi on võimalik tõlgendada

ja rakendada põhiseadusega kooskõlaliselt, siis ei ole see õigusnorm põhiseadusega vastuolus (vt

RKÜKo 22.02.2005, 3-2-1-73-04, p 36).

20. Praegusel juhul tähendab põhiseaduskonformne tõlgendus seda, et ebaproportsionaalse

omandipiirangu kohaldamata jätmiseks tuleb isikul läbi teha mõnel juhtumil

ebaproportsionaalseks osutuv menetlus. Sellistel juhtudel võib planeeringumenetlus toimida

keeluna, kuna sellega kaasnev asjaajamine ei ole lihtne, kiire ega soodne. Eriti võib see esile tulla

juhtudel, mil menetluse kulu võib olla kordi suurem menetlusega saavutava ehitusõiguse

realiseerimise kulust. Seetõttu ei ole võimalik normi igal juhtumil põhiseaduskonformselt

rakendada.

21. Ehituskeeluvööndit on võimalik vähendada üksnes planeeringumenetluses. Kuna

planeeringumenetlus on ressursimahukas, ei ole sellise menetluse valik põhiseaduspärane nendel

juhtudel, mil planeering koostatakse üksnes selleks, et otsustada ehituskeeluvööndisse ehitamise

lubatavuse üle. Sellise otsuse tegemiseks on vajadusel võimalik ette näha muu menetlus, mis

tagaks avalike huvide samaväärse kaitse, kuid ei oleks sedavõrd koormav.

22. Planeeringumenetluse valik ehituskeeluvööndi vähendamiseks on põhiseadusega kooskõlas

juhtudel, mil planeering koostatakse tervikliku ruumilahenduse väljaselgitamiseks ning

planeeringu koostamisel on seeläbi selge eesmärk ja mõte ning lisandväärtus. Planeerimisseaduse

6

(PlanS) § 124 lõike 2 järgi ongi planeeringu eesmärk planeeringualal tervikliku ruumilahenduse

loomine. Tervikliku ruumilahenduse korral võib üks lahendatavatest ülesannetest vajadusel olla

ka ehituskeeluvööndi vähendamine (PlanS § 126 lg 1 p 16). Detailplaneeringut ei saa koostada

vaid ühe küsimuse lahendamiseks: PlanS § 126 lõike 2 järgi tuleb detailplaneeringuga lahendada

mitmeid ülesandeid.

23. Planeeringu koostamise kulu tuleb kanda planeeringust huvitatud isikul (vt PlanS § 130). Kui

planeering koostatakse vaid seaduses sätestatud piirangust vabanemiseks – muul otstarbel ei ole

see nõutud –, siis piirab planeeringumenetlusega kaasnev raha- ja ajakulu omandipõhiõigust

ebaproportsionaalselt. Sama otsuse tegemiseks on mõeldav lihtsam ja vähem koormav menetlus.

24. Planeeringumenetluse koormavus tuleneb osaliselt sellest et planeeringu peab koostama

asjakohase kõrgharidusega, piisava töökogemusega, teadmiste ja oskustega planeerija (PlanS § 3

lg 5, lg 6). Kui planeeringust huvitatud isik juhtumisi ise ei ole nõuetele vastav planeerija, siis

tuleb planeeringu koostamine tellida ja maksta selle eest tasu.

25. Ka siis, kui planeeringu koostamise kulu kannab kohalik omavalitsus, on see otsustava

küsimuse jaoks ebaproportsionaalselt koormav menetlus, sest menetlustoimingud võtavad lisaks

rahale ka aega. Isegi kui planeering koostatakse vaid üksikküsimuse lahendamiseks, näiteks

ehituskeeluvööndi vähendamise otsustamiseks, tuleb järgida kõiki menetlusnõudeid. Muu hulgas

tuleb otsustada keskkonnamõju hindamise menetluse korraldamise üle, korraldada avalikke

väljapanekuid, arutelusid, eelnõu tuleb kooskõlastada teiste haldusorganitega jne.

26. Võib arvata, et sageli algatataksegi planeering üksnes selleks, et saada erandina õigus mõne

ehitise ehitamiseks ja ehituskeeluvööndit tervikuna ei soovitagi vähendada. Kuna muul viisil pole

võimalik erandi lubatavuse üle otsustada, kasutatakse selleks ainsat võimalikku, kuigi sobimatult

koormavat menetlust – planeeringumenetlust. Näiteks on Keskkonnaamet nõudnud

detailplaneeringut selleks, et nõustuda ehituskeeluvööndis asuva muuseumihoone tarbeks

paigaldatud kanalisatsioonitoru olemasoluga. Seadus lubab ehituskeeluvööndisse

kanalisatsioonitoru paigaldada üksnes elamu tarbeks, sama kohaldub ka lekkekindla

kogumismahuti puhul. Detailplaneeringuid on koostatud ka kraavile truubi, 100 meetri pikkuse

avalikkusele suletud metsatee (eratee) ehitamiseks.

27. Seadust sõnasõnaliselt tõlgendades võiks ehituskeeluvööndi vähendamine tähendada vööndi

laiuse vähendamist nii, et sellega kaasneb õigus ehitada ehituskeeluvööndist vabanenud maa-alale

mis tahes ehitisi. Tegelikult on aga välja kujunenud teisiti: ehituskeeluvööndi vähendamise

menetlust kasutatakse selleks, et otsustada erandite lubatavuse üle. See ei vasta ehituskeeluvööndi

vähendamise sätete esialgsele mõttele. Võib järeldada, et seaduses puudub kohane menetlus, mille

abil saaks juhtumipõhiselt otsustada lubada ehituskeeluvööndisse ehitada sellist ehitist, mida ei ole

seaduses nimetatud, ilma et seejuures ehituskeeluvööndit vähendataks. Planeeringumenetluse

kasutamine otsustamiseks on kohane vaid juhtudel, mil planeering tuleks koostada ka muudel

põhjustel ja kui ehituskeeluvööndi regulatsiooni kohaldamine või kohaldamata jätmine ei ole ainus

lahendatav ülesanne.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Ülle Madise

Ago Pelisaar 693 8407

[email protected]