Vaideotsus Hiiumaa Vallavalitsuse 04.04.2024 vaide rahuldamata jätmiseks

Hiiumaa Vallavalitsus

Keskväljak 5a

Kärdla linn

92413, Hiiu maakond

07.05.2024 nr 11.4-5/24/440

VAIDEOTSUS

Tuginedes perioodi 2014-2020 struktuuritoetuse seaduse § 51 lõigetele 2 ja 3 ning

haldusmenetluse seaduse § 85 punktile 4 Riigi Tugiteenuste Keskus

otsustab:

jätta Hiiumaa Vallavalitsuse 04.04.2024 esitatud vaie rahuldamata ning Riigi Tugiteenuste

Keskuse 05.03.2024 haldusotsus nr 11.4-5/24/165 kehtetuks tunnistamata.

Vaideotsuse peale võib esitada kaebuse halduskohtule halduskohtumenetluse seadustiku § 47 lõike

2 kohaselt 30 päeva jooksul vaideotsuse teatavaks tegemisest.

1. Vaide läbivaatamise alus ning vaide esitaja taotlus

1.1. Haridus- ja teadusministri 26.11.2015 määruse nr 50 „Põhikoolivõrgu korrastamine perioodil

2014–2020“ (edaspidi meetme määrus) ja perioodi 2014-2020 struktuuritoetuse seaduse

(edaspidi STS) § 51 lg 2 alusel vaatas Riigi Tugiteenuste Keskus (edaspidi RTK või vaide

lahendaja) läbi Hiiumaa Vallavalitsuse 04.04.2024 esitatud vaide.

1.2. Hiiumaa Vallavalitsus taotleb vaides RTK 05.03.2024 haldusotsuse nr 11.4/24/165 kehtetuks

tunnistamist.

2. Asjaolud

2.1. RTK tegi meetme määrusega reguleeritud toetusmeetmes 05.03.2024 haldusotsuse nr 11.4-

5/24/165 (edaspidi finantskorrektsiooni otsus), millega luges Hiiumaa Vallavalitsuse projektis

nr 2014-2020.1.04.18-0094 „Koolivõrgu korrastamine ja nüüdisaegse õpikeskkonna loomine

Kärdla Põhikoolis“ mitteabikõlblikuks kuluks 186 565,51 eurot.

2.2. Finantskorrektsiooni otsuse tegemise ajendiks oli asjaolu, et toetuse saaja Hiiumaa

Vallavalitsus (edaspidi toetuse saaja, hankija või vaidlustaja) ei järginud riigihanke nr 234303

„Kärdla Põhikooli ehitustööd“ läbiviimisel riigihangete seaduses (edaspidi RHS) sätestatud

nõudeid. Hankija on riigihanke nr 234303 alusdokumentides (edaspidi RHAD) nimetanud

erinevaid standardeid, lisamata juurde märke „või sellega samaväärne“.

2.3. Toetuse saaja esitas finantskorrektsiooni otsuse peale vaide, leides, et samaväärsuse klausel

esineb RHAD-i hulka kuulunud hankelepingu projektis, mis tagas pakkujale pakkumuse

koostamise ja esitamise etapis kindluse, et tal on lepingu täitmise faasis õigus nõuda projektis

nimetatud standardi kohase asja, teenuse või ehitustööde asendamist samaväärsega.

Vaidlustaja selgitab: „Hankelepingu üldtingimuste punkti 8.1.3 ja eritingimuste punkti 39

kohaselt oli töövõtjal õigus „teha muudatusi tellija poolt või korraldusel koostatud

ehitusprojektis või muudes lähteandmetes ja ehitises kasutatavates ehitustoodetes (sh

viimistlusmaterjalides) üksnes tellija eelneval kirjalikul nõusolekul, arvestades punktis 3.1.3

sätestatut. Kui tegemist on tehniliselt, visuaalselt, kasutusomadustelt ja ülalpidamiskuludelt

samaväärsete ehitustoodete, projektilahenduste või seadmetega, siis tellijal ei ole õigust nende

kooskõlastamisest keelduda. Samaväärsust peab tõendama töövõtja, esitades selleks vajalikud

andmed või nende näidised.“ Toetuse saaja hinnangul saab mõistlik isik mõista seda punkti

loogiliselt nii, et muudatused/asendused nii ehitusprojektis kui muudes lähteandmetes ja

ehitustoodetes on võimalikud tellija eelneval nõusolekul, ja juhul, kui töövõtja tõendab, et

asendus on samaväärne, ei või tellija nõusoleku andmisest keelduda.“

2.4. Vaidlustaja järeldab, et hoolimata sellest, et RHAD-is olid viited standarditele ja juhenditele,

millele ei olnud lisatud märget „või sellega samaväärne“, ei olnud pakkumuste esitamine

võrdsetel alustel takistatud ega kahjustatud seega konkurentsi. Hankest huvitatud pakkujad

said RHAD-is sisalduva hankelepingu projekti tingimusi mõistlikult mõista nii, et töövõtjal on

võimalik lepingu täitmise faasis nõuda projektis nimetatud standardikohase ja/või juhendile

vastava asja, teenuse või ehitustöö muutmist/asendamist samaväärsega.

2.5. Eelnevas argumentatsioonis ja vaides tervikuna on vaidlustaja tuginenud peamiselt Tallinna

Ringkonnakohtu 30.06.2023 otsusele haldusasjas nr 3-21-2384. Nimetatud kohtuotsusega

rahuldas ringkonnakohus Tartu linna apellatsioonkaebuse osas, mis puudutas riigihanke nr

196547 „Tartu Variku kooli ja spordihoone rajamine“ tehnilises kirjelduses erinevate

standardite ja juhiste loetlemist ilma märketa „või sellega samaväärne“. Ringkonnakohus leidis

selles kohtuasjas kokkuvõtlikult, et hankija on samaväärsuse hindamise jätnud lepingu täitmise

faasi ega ole pidanud seda oluliseks pakkumuse esitamise etapis. Toetuse saaja hinnangul on

viidatud ringkonnakohtu kaasuse asjaolud käesoleva vaidlusega olulistes aspektides sarnased.

2.6. Vaidlustaja rõhutab finantskorrektsiooni otsuse põhjenduste valguses, et mõlemas kaasuses ei

saa lepingutingimuste tõlgendamisel lähtuda kitsalt asjade ja teenuste samaväärsuse

lubamisest, kuna mõlemal juhul sisaldasid RHAD-id ka selliseid standardeid ja juhiseid, mis

käsitlevad ehitustöid. Vaidlustaja täpsustab: „Kuna ringkonnakohus rahuldas kaebuse Variku

kooli kaebuse selles osas, mis puudutas nimetatud standarditele ja juhenditele märke „või

sellega samaväärne“ lisamata jätmist, ei saanud kohus silmas pidada üksnes standardeid, mis

käsitlesid „asju ja teenuseid“, vaid kõiki kaebaja RHAD-is märgitud standardeid ja juhendeid,

sh neid, mis kirjeldasid ehistustöid. Kuna vastustaja oli nii vaideotsuses kui ka

kohtumenetluses leidnud, et ehitusprojektis nimetatud standardid ja juhendid käsitlevad ka

protseduure, mida hankelepingus sätestatud samaväärsuse lubamine ei hõlma, ei saanud see

asjaolu ringkonnakohtule ka märkamatuks jääda. Veel enam, ringkonnakohus on pidanud

vajalikuks tuua see esile ka kohtuotsuse põhjendavas osas. /…/ Audiitorid ja rakendusüksus on

omistanud lausekonstruktsioonile „asjad või teenused“ riigihankeõigusest pärineva

kitsendava tähenduse, mis ei hõlma ehitustöid, kuid mida kohus ilmselt ise ei ole silmas

pidanud. Ringkonnakohtu otsuses on „asju või teenuseid“ märgitud ainult kohtuotsuse selles

osas üksikutel kordadel. Ülejäänud osas käsitleb kohtuotsus standardeid/juhendeid laiemalt.“

2.7. Finantskorrektsiooni otsuses esinevad järeldused rikkumise kahjulikust mõjust liidu eelarvele

on vaidlustaja hinnangul väärad: „Toetuse saaja ei eita, et RHS § 88 lg 3 kohustab hankijat

lisama märke „või sellega samaväärne“ igale tehnilises kirjelduses viidatud standardile. Siiski

tuleb ka selle kohustuse sisu ja täitmist hinnata riigihangete üldpõhimõtetest lähtuvalt ning

hinnata selle rikkumise tagajärjel saabunud või tõenäoliselt saabuvat kahju. Kui selline kahju

on hoitud ära muul viisil kui viidatud standardi juurde märke lisamisega, ei tohiks

finantskorrektsiooni tegemine olla põhjendatud.“ Täiendavalt märgib toetuse saaja, et hankes

esitati kaks pakkumust, mis on Hiiumaal suure maksumusega riigihangete puhul tavapärane.

Kuna mõlemad pakkumused tunnistati vastavaks, oli pakkumuse esitamine võimalik ja

konkurents tagatud ning kahju tekkimist liidu eelarvele ei ole põhjust seetõttu pidada

tõenäoliseks.

3. RTK seisukohad

3.1. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 83 lõikele 1 tuginedes kontrollitakse vaiet läbi vaadates

haldusakti andmise õiguspärasust ja otstarbekust. HMS § 54 kohaselt on haldusakt

õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel

ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele. RTK

kontrollib finantskorrektsiooni otsuse õiguspärasust ja otstarbekust lähtudes toetuse saaja poolt

vaides esitatud argumentidest ja vastuväidetest.

3.2. Riigihanke nr 234303 RHAD-is sisalduvas dokumendis “AR-3-01 Arhitektuur – seletuskiri“

on välja toodud erinevad standardid jm normdokumendid (nt SFS, DIN, EVS-EN ISO, RYL

jm), millele pakkumus peab vastama. Vaidlust ei ole selles, et nimetatud dokumendis puudub

märge standardite samaväärsuse aktsepteerimise kohta.

3.3. RHS § 88 lg 3 sätestab, et iga viidet, mille hankija teeb tehnilises kirjelduses mõnele RHS §

88 lõikes 2 nimetatud alusele kui pakkumuse tehnilisele kirjeldusele vastavuse kriteeriumile,

täiendatakse märkega „või sellega samaväärne“. Tegemist on selgesõnalise kohustusega, mille

puhul pole seadusandja näinud ette erandeid selle järgimisest kõrvale kalduda või kohustuse

sisu laiendavalt tõlgendada. Seda isegi juhul, kui standardi järgimine on konkreetse asja,

teenuse või ehitustööde teostamise puhul kohustuslikuna ette nähtud mõnes teises, vastavat

valdkonda reguleerivas õigusaktis. Viidatud kohustust on sama rangelt rõhutatud Euroopa

Parlamendi ja Nõukogu direktiivis 2014/24/EL ja Euroopa Komisjoni juhendites.

3.4. Vaide lahendamisel on peamiseks küsimuseks, kas Tallinna Ringkonnakohtu 30.06.2023

otsuse nr 3-21-2384 kontekstis saab samaväärsuse klausli nõude RHS § 88 lg 3 mõistes lugeda

täidetuks RHAD-i hulka kuulunud hankelepingu projekti, täpsemalt üldtingimuste punktiga

8.1.3 ja eritingimuste punktiga 39. RTK hinnangul tuleb selle küsimusele vastata eitavalt.

3.5. Hankelepingu üldtingimuste punkti 8.1.3 tuleb koosmõjus eritingimuste punktis 39 tehtud

täiendustega lugeda järgmises sõnastuses: „Töövõtjal on õigus teha muudatusi tellija poolt või

korraldusel koostatud ehitusprojektis või muudes lähteandmetes ja ehitises kasutatavates

ehitustoodetes (sh viimistlusmaterjalides) üksnes tellija eelneval kirjalikul nõusolekul,

arvestades punktis 3.1.3 sätestatut. Kui tegemist on tehniliselt, visuaalselt, kasutusomadustelt

ja ülalpidamiskuludelt samaväärsete ehitustoodete, projektilahenduste või seadmetega, siis

tellijal ei ole õigust nende kooskõlastamisest keelduda. Samaväärsust peab tõendama töövõtja,

esitades selleks vajalikud andmed või nende näidised.”

3.6. Toetuse saaja rõhutab üldtingimuste p 8.1.3 esimeses lauses sõna „lähteandmetes“, mida

vaidlustaja sõnul tuleb viidatud lauses sisaldunud loetelus lugeda sõnapaarist „kasutatavates

ehitustoodetes“ eraldiseisvana, samas kui finantskorrektsiooni otsuses on rakendusüksus

seevastu jõudnud järeldusele, et sõna „lähteandmetes“ tuleb lugeda sõnapaariga

„kasutatavates ehitustoodetes“ kokku. Tuginedes ringkonnakohtu otsusele on tegemist

lepingu tüüptingimusega, mida tuleb tõlgendada nii, nagu teise lepingupoolega sarnane

mõistlik isik seda samadel asjaoludel mõistma pidi. Käesoleval juhul esineb üldtingimuste p

8.1.3 esimese lause osas kaks teineteisega konkureerivat tõlgendust, kus puudub kindel

veendumus, kumb tõlgendus teise lepingupoolega sarnaste isikute – s.o hankest huvitatud

isikud – hulgas prevaleerivamaks osutub. RTK möönab, et riigihanke alusdokumentide

tõlgendamisel tuleb muu hulgas arvesse võtta hankija tahet, ent rõhutab samas, et kahtluse

korral tuleb tüüptingimust tõlgendada selle kasutaja s.o hankija kahjuks. Muu hulgas lasub

hankijal kohustus sõnastada hanketingimused täpselt ja selgelt, rikkumata seejuures RHS § 3

p-s 1 sätestatud läbipaistvuse põhimõtet.

3.7. Kui võtta aluseks hankija tõlgendus, mille järgi tuleb sõna „lähteandmetes“ lugeda

sõnapaarist „kasutatavates ehitustoodetes“ eraldiseisvana, ei võimalda üldtingimuste p 8.1.3

esimene lause pakkujale absoluutset ja tingimusteta õigust „lähteandmete“

muutmiseks/asendamiseks samaväärsega. Selle välistab sama lause lõpus toodud klausel, mille

järgi on asendus lubatav üksnes tellija kirjalikult kinnitusel. Tuginedes ringkonnakohtu otsuse

punktile 13.4, asub RTK seisukohale, et üldtingimuste p 8.1.3 esimene lause annab tellijale

õiguse ehitusprojektis või muudes lähteandmetes ja ehitises kasutatavates ehitustoodetes

asenduse kooskõlastusest keelduda, olenemata selle nõudmise põhjusest. Seetõttu ei saanud

potentsiaalne pakkuja pakkumuse koostamisel ja selle esitamisel tugineda sellele, et hankija

on kohustatud lepingu täitmise faasis lähteandmete asendamisi/muudatusi aktsepteerima.

Sellises sõnastuses lause ei loonud pakkujale pakkumuse koostamise ja esitamise etapis

kindlust sellele, et tal on lepingu täitmise faasis õigus nõuda projektis nimetatud standardi

kohase asja, teenuse või ehitustöö asendamist samaväärse asja, teenuse või ehitustööga.

3.8. Absoluutne ja tingimusteta asendamise võimalus on kehtestatud eraldiseisvalt üldtingimuste

p 8.1.3 teises lauses, mille järgi ei ole tellijal õigus keeldude samaväärsete ehitustoodete,

projektilahenduste või seadmete asendamisest. Seega on hankija tingimusteta asendamise

võimaluse kitsalt ja eraldiseisvalt ette näinud üksnes p 8.1.3 teises lauses väljatoodud loetelule

ning see võimalus ei laiene esimeses lauses nimetatud „muudele lähteandmetele“. Käesoleval

juhul on RHAD-is nimetatud muuhulgas selliseid standardid, mis ei seostu mingil viisil

ehitustoodete, s.h materjalide, projektlahenduste või seadmetega, vaid kirjeldavad ehitustööde

ja ehitustegevustega seotud protseduure ning nõudeid laiemalt, mille osas ei ole tingimusteta

samaväärsust võimaldatud. RTK rõhutab eraldi, et mõistet „projektilahendus“ ei saa

samastada ehitustöödega, millele vaides ja ringkonnakohtu otsuses viidatud on.

Projekteerimise ja ehitamise näol on tegemist teineteisest erinevate mõistete ja tegevustega,

mida reguleerivad ka erinevad seadused.

3.9. Vaidlustaja leiab kaasuste sarnasusele viidates ja ringkonnakohtu otsuse põhjenduste

valguses, et hankelepingu tingimuste tõlgendamisel ei saa lähtuda kitsalt asjade ja teenuste

samaväärsuse lubamisest, kuna mõlemal juhul sisaldasid RHAD-id ka selliseid standardeid ja

juhiseid, mis käsitlevad ehitustöid. RTK on seisukohal, et vaidlustaja tõlgendab

ringkonnakohtu otsust ekslikult. Ringkonnakohus on otsuse tegemisel lähtunud konkreetsete

RHAD-i ja hankelepingu tingimuste sõnastusest, mis kohtu hinnangul ühe vaidlusaluse kooli

ehitushankes (Variku kool) võimaldas absoluutset ja tingimusteta samaväärsete ehitustööde

asendamist, samas kui teises, Annelinna kooli ehitushankes oli selline asendamise võimalus

välistatud. Sarnaselt Annelinna kooli ehitushankele ei näe ka riigihanke nr 234303

alusdokumendid ette ehitustööde protseduure kirjeldavate standardite ja juhiste samaväärset

absoluutset ja tingimusteta asendamist (vt vaideotsuse p-d 2.15 ja 2.16).

3.10. RTK nõustub finantskorrektsiooni otsuses tooduga, et vaidlusalune rikkumine sai kaasa tuua

finantsmõju. Ühendmääruse seletuskirjas on selgitatud, et riigihangete rikkumiste korral ei ole

üldjuhul võimalik konkreetset kahjusummat välja arvutada, kuna tegemist on potentsiaalse ja

teoreetilise (kaudse) kahjuga, mis võib tekkida õigusnormi rikkumisel ja konkreetsete

asjaolude põhjal loetakse rikkumine tõendatuks. Eeltoodut toetab ka Euroopa Kohtu praktika.

RTK on varasemalt Euroopa Kohtu otsustele C-743/18 ja C‑406/14 tuginedes selgitanud, et

hanketingimuste rikkumise korral ei ole konkreetse finantsmõju tõendamine nõutav ning

finantskorrektsiooni tegemiseks piisab sellest, kui asjasse puutuva fondi eelarve mõjutamise

võimalus ei ole välistatud. RTK tõlgendust Euroopa Kohtu käsitlusest on Tallinna

Ringkonnakohus jaatanud oma 21.06.2022 otsuses nr 3-19-1239.

3.11. Tuginedes eeltoodud kohtupraktikale ei saa välistada, et potentsiaalsete pakkujate ring

poleks võinud veelgi suurem olla, kui hankija oleks võimaldanud RHAD-is nimetatud

standardite osas pakkuda samaväärset lahendust. Arvestades Eesti väiksust, tuleb saartel

asuvate ehitusobjektide vastu huvi tundmist eeldada ka mandri-Eesti ehitusettevõtete poolt.

Viimast tõendab ainuüksi vaidlusaluses riigihankes edukaks pakkujaks osutunud Ehitus5ECO

OÜ, mis on Tallinna ettevõte. Pakkujate vähest huvi konkreetse hanke vastu ei tõenda ka see,

kui vaidlustaja näitaks ära, et varasemalt pole Hiiumaal ja Saaremaal sarnastes ehitushangetes

üle kahe pakkuja osalenud. Esmalt eeldaks selle väite kontrollimine kõikide sarnaste

ehitushangete hanketingimustega tutvumist: olenevalt varasemates ehitushangetes sisaldunud

tingimustest võis pakkujate vähene huvi olla tingitud hangetes levinud samaväärsete asenduste

võimaluse puudumisest. Teisalt ei saa varasem huvipuudus jällegi välistada võimalust, et

konkreetse riigihanke nr 234303 vastu võinuks hankija õiguspärase käitumise korral suurem

huvi esineda.

3.12. Samuti pole välistatud, et hanke raames laekunud pakkumuste maksumused võinuksid

potentsiaalsete pakkujate suuremast ringist tingituna veelgi soodsamad olla. Sellist

argumentatsiooni jaatab ka Tallinna Ringkonnakohtu 30.06.2023 otsuses nr 3-21-2384:

„Ehitusprojektis on üksikasjalikult kirjeldatud, millistele tingimustele ehitatav hoone peab

vastama. Sellest sõltub eelduslikult nii pakkumuse maksumus kui ka selle esitamine.

Ehitusprojektis kajastatud tingimustele lauseosa lisamine „või samaväärne“ võib seega

mõjutada mitte üksnes pakkumuse maksumust, vaid ka selle esitamist. Tingimustest tingitud

kõrge pakkumuse maksumus võib suunata isikut pakkumust mitte esitama.“ Tallinna

Halduskohus on 23.07.2019 otsuses nr 3-19-754 märkinud, et kokkuvõttes isegi soodsama

pakkumuse saamisega ei saa õigustada riigihankemenetluse nõuete rikkumist. Riigihangete

läbiviimise nõuete rikkumine kahjustab juba iseenesest konkurentsi ja liidu siseturu toimimise

aluspõhimõtteid, mis on väärtused omaette ja mille kahjustamist ei väära see, et kokkuvõttes

võidi üksikjuhtumil saavutada eelarvevahendite seisukohast soodsam tulemus.

3.13. Lähtudes eeltoodust ja tuginedes HMS § 85 punktile 4 jätab RTK Hiiumaa Vallavalitsuse

vaide rahuldamata.

(allkirjastatud digitaalselt)

Urmo Merila

peadirektori asetäitja

Koostaja: Kari Treial