Vabariigi Valitsuse määruse „Venemaa Föderatsiooni tegevusega seoses kehtestatud piiravate meetmete rakendamine ja pädeva asutuse määramine“ eelnõu
SELETUSKIRI
1. Sissejuhatus
Vabariigi Valitsuse määruse eelnõuga (edaspidi eelnõu) nähakse ette tingimused Euroopa Nõukogu määruse (EL) 833/20141 riigisiseseks rakendamiseks.
Euroopa Liidu (edaspidi ka EL) Nõukogu on võtnud vastu määruse (EL) nr 833/2014, mis käsitleb piiravaid meetmeid seoses Venemaa tegevusega, mis destabiliseerib olukorda Ukrainas (edaspidi ka määrus). Määrusega on kehtestatud EL piiravad meetmed seoses Venemaa Föderatsiooni (edaspidi Venemaa) rünnakuga Ukraina suveräänsuse ja territoriaalse terviklikkuse vastu.
Määruse artikli 5r sisuks on nõue, et EL-s asutatud juriidilised isikud, üksused ja asutused, kellel on määruses märgitud seos Venemaaga, teatavad alates 1. maist 2024 oma asukohariigi pädevat asutust kahe nädala jooksul pärast iga kvartali lõppu igast 100 000 eurot ületavast rahaliste vahendite ülekandest väljapoole liitu. Samuti on krediidi- ja finantseerimisasutustel kohustus pädevale asutusele edastada teave kõigi liidust kõnealusel poolaastal tehtud rahaliste vahendite ülekannete kohta kogusummas, mis on suurem kui 100 000 eurot, ja mis on osutatud määruses nimetatud Venemaaga seotud juriidiliste isikutele, üksuste ja asutustele. See teavitamiskohustus aitab tuvastada ja kaardistada Venemaa tuluallikaid ning riikidel hinnata kas rahalised ülekanded kujutavad endast Venemaaga seotud piiravate meetmete rikkumise ohtu.
Määruse artiklis 5r nimetatud pädevat asutust ei ole seni Eestis määratud, kuivõrd sellist ega analoogset teabe esitamise kohustust ei ole varasemates Eestile siduvates rahvusvahelisi sanktsioone kehtestavates õigusaktides kehtestatud.
Eestis reguleerib rahvusvahelise sanktsiooni riigisisese rakendamise ja kohaldamise küsimusi rahvusvahelise sanktsiooni seadus (RSanS), mille kohaselt võib sanktsiooniga seada erinevaid keelde või kohustusi (sanktsioonitüübid), kuid seadus ei näe ette kõiki sanktsioonitüüpe, sest neid lisandub ajas ja ei ole võimalik ette teada, millised meetmed võiksid tulevikus olla kõige mõjusamad. RSanS-s on nimetatud levinumate sanktsioonitüüpide kaupa rahvusvahelist sanktsiooni rakendavad asjaomased riigisisesed pädevad asutused (§ 11 lg 3). Kuna sanktsioonitüüpe lisandub pidevalt, ei ole seaduses esitatud asutuste loetelu ammendav ja seadus annab võimaluse Vabariigi Valitsusel määrata pädev asutus Välisministeeriumi ettepanekul olukorras, kus pädevat asutust ei ole võimalik kehtivate riigisiseste õigusaktide alusel kindlaks määrata (§ 11 lg 4). Kui kehtivate õigusaktide alusel ei ole võimalik rahvusvahelist sanktsiooni kohaldada, on Vabariigi Valitsusel õigus vajalikus ulatuses kehtestada rahvusvahelist sanktsiooni rakendav korraldus või määrus rahvusvahelise sanktsiooni riigisiseseks rakendamiseks Välisministeeriumi ettepanekul (RSanS § 9 lg 2).
Välisministeerium teeb Vabariigi Valitsusele ettepaneku määrata Rahapesu Andmebüroo (edaspidi RAB) ja Finantsinspektsioon pädevateks asutuseteks nõukogu määruse (EL) nr 833/2014 artiklis 5r nimetatud asukohaliikmesriigi pädeva asutusena.
Eelnõu ja seletuskirja on koostanud Välisministeerium koostöös Rahapesu Andmebüroo ning Finantsinspektsiooniga.
2. Taust
24. veebruaril 2022 teatas Venemaa president eelsalvestatud videolõigus Venemaa sõjalisest sissetungist Ukrainasse, ähvardades Venemaa tegevuse takistajaid vastutegevusega, mida maailm pole varem näinud. Kremli pressiesindaja väitel on sissetungi eesmärk Ukraina „demilitariseerida“ ja „denatsifitseerida“ ning sissetungi kestuse otsustab Venemaa president ainuisikuliselt. Venemaa tegevus ei ole rahvusvahelise õigusega kooskõlas ning on käsitatav agressioonikuriteona. Eelnõu koostamise aja seisuga kestab rünnak endiselt ja lahingutegevuses elu kaotanud Ukraina elanike arv ulatub kümnetesse tuhandetesse, hõlmates ka arvukalt tsiviilisikuid.
Euroopa Liidu institutsioonid on agressioonile vastanud piiravate meetmetega, mis hõlmavad eelkõige majanduslikke mõjutusvahendeid ning liikumis- ja tegutsemispiiranguid Euroopa Liidu territooriumil.
3. Eelnõu sisu
Määrus kehtestatakse rahvusvahelise sanktsiooni seaduse § 9 lõike 2 ja § 11 lõike 4 alusel.
Eelnõu koosneb neljast paragrahvist.
Eelnõu §-s 1 nimetatakse Vabariigi Valitsuse määruse reguleerimisala Euroopa Liidu Nõukogu määruse (EL) 833/2014, mis käsitleb piiravaid meetmeid seoses Venemaa tegevusega, mis destabiliseerib olukoda Ukrainas, artikli 5r rakendamiseks.
Nõukogu 18. detsembri 2023 määrusega (EL) 2023/28782 muudeti määrust (EL) 833/2014 täiendades seda artikliga 5r. Nõukogu leidis otsuses (ÜVJP) 2023/2874, et on õigustatud kehtestada teatavad aruandlusnõuded seoses rahaliste vahendite ülekandmisega väljapoole liitu, mida teevad liidus asutatud üksused, sealhulgas eriotstarbelised üksused, kelle omandiõigus kuulub Venemaal asutatud üksustele või Venemaa kodanikele või Venemaal elavatele füüsilistele isikutele.
Nõukogu määruse (EL) 833/2014 artikkel 5r näeb ette järgmised meetmed. Lõige 1 sätestab, et liidus asutatud juriidilised isikud, üksused ja asutused, kelle omandiõigusest üle 40% kuulub otse või kaudselt
a) Venemaal asutatud juriidilisele isikule, üksusele või asutusele;
b) Venemaa kodanikule või
c) Venemaal elavale füüsilisele isikule,
teatavad alates 1. maist 2024 oma asukohaliikmesriigi pädevale asutusele kahe nädala jooksul pärast iga kvartali lõppu igast 100 000 eurot ületavast rahaliste vahendite ülekandest väljapoole liitu, mille nad tegid tolle kvartali jooksul otse või kaudselt ühe või mitme tehinguga.
Määruse artikli 5r lõige 2 sätestab, et olenemata aruandlust, konfidentsiaalsust ja ametisaladust käsitlevatest kohaldatavatest normidest, esitavad krediidi- ja finantseerimisasutused alates 1. juulist 2024 oma asukohaliikmesriigi pädevale asutusele kahe nädala jooksul pärast iga poolaasta lõppu teabe kõigi liidust kõnealusel poolaastal tehtud rahaliste vahendite ülekannete kohta kogusummas, mis on suurem kui 100 000 eurot, mille nad on lõikes 1 osutatud juriidiliste isikute, üksuste ja asutuste jaoks otse või kaudselt algatanud.
Lõike 3 kohaselt hindavad liikmesriigid lõigete 1 ja 2 kohaselt saadud teavet, et teha kindlaks tehingud, üksused ja ärisektorid, millest ilmneb tõsine oht, et rikutakse nõukogu määruse (EL) nr 833/2014, (EL) nr 269/2014, (EL) nr 692/2014 või (EL) 2022/263 või nõukogu otsuse 2014/145/ÜVJP, 2014/386/ÜVJP, 2014/512/ÜVJP või (ÜVJP) 2022/266 nõudeid3 või hoitakse neist kõrvale või et rahalisi vahendeid kasutatakse nimetatud õigusaktidega vastuolus olevatel eesmärkidel, ning teavitavad üksteist ja komisjoni korrapäraselt oma järeldustest.
Liikmesriikidelt saadud teabe põhjal vaatab komisjon artiklis 5r sätestatud meetmete toimimise läbi hiljemalt 20. detsembril 2024 (art 5r lg 4).
RSanS § 3 lõike 3 kohaselt võib rahvusvahelise sanktsiooniga keelata rahvusvahelise sanktsiooni subjekti riiki sisenemise, piirata rahvusvahelist kaubandust ja rahvusvahelisi tehinguid ning seada muid keelde või kohustusi. Artiklis 5r ongi EL määruses üldtunnuse alusel määratletud isikute, ühenduste, asutuste tegevusele seatud piirava meetmena pädevate asutuste teavitamisekohustus rahaliste vahendite ülekannetest.
Kui kehtivate õigusaktide alusel ei ole võimalik rahvusvahelist sanktsiooni kohaldada, kehtestab rahvusvahelist sanktsiooni rakendava korralduse või määruse rahvusvahelise sanktsiooni riigisiseseks rakendamiseks vajalikus ulatuses Vabariigi Valitsus Välisministeeriumi ettepanekul (RSanS § 9 lg 2). Kuna Vabariigi Valitsuse seaduse § 42 kohaselt nähakse valitsusasutuste ülesanded ette määrusega kehtestatavas asutuse põhimääruses, siis on asjakohane määrata asutuste pädevus Vabariigi Valitsuse määruse kui üldaktiga.
Kõnesolev määrus kehtestatakse nõukogu määruse (EL) nr 833/2014 artikli 5r riigisiseseks rakendamiseks.
Eelnõu §-ga 2 määratakse EL nõukogu määruse nr 833/2014 artikli 5r nõuete täitmisel pädevaks asutuseks RAB ja Finantsinspektsioon. Artikkel 5r näeb ette, et teave 100 000 eurot ületava rahaliste vahendite ülekande kohta esitatakse riigisisesele pädevale asutusele.
Riigisisesed pädev asutused teevad toiminguid, mis on ette nähtud rahvusvahelist sanktsiooni kehtestavas või rakendavas õigusaktis (RSanS § 11 lg 1). RSanS § 11 lõige 4 sätestab, et kui pädevat asutust ei ole õigusaktide alusel võimalik kindlaks määrata, määratakse pädev asutus Välisministeeriumi ettepanekul Vabariigi Valitsuse korralduse või määrusega.
Käesoleval juhul oleks otstarbekas pädevaks asutuseks määrata RAB ja Finantsinspektsioon. Oluline on, et pädev asutus tunneks valdkonda, omaks rahvusvaheliste sanktsioonide rakendamise kogemust, sh teadmisi sellest, millist sisendit on isikutelt vaja, et EL määrusega kehtestatud nõuded täita. Rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seaduse ning Rahapesu Andmebüroo põhimääruse kohaselt on RAB-i ülesandeks mh rahvusvahelise sanktsiooni seadusest tulenevate ülesannete täitmine (RahaPTS § 54 lg 1 p 9; põhimääruse § 7 p 8). Finantsinspektsiooni seaduse kohaselt on Finantsinspektsiooni ülesandeks muuhulgas täita ka rahvusvahelise sanktsiooni seadusest ning selle alusel antud õigusaktidest tulenevaid ülesandeid (§ 6 lg 1 p 7).
Eelnõu kohaselt tuleb nõukogu määruse nr 833/2014 artikli 5r lõikes 1 nimetatud isikute poolt sättes nimetatud teave esitada RAB-ile.
Artikli 5r lõike 2 alusel on teavet kohustatud esitama krediidi- ja finantseerimisasutused ning nemad esitavad teabe riigisiseselt sellele asutusele, kes teeb RSanS-i § 30 alusel nende üle riiklikku järelevalvet. See tähendab, et Finantsinspektsioonile esitavad teavet need krediidi- ja finantseerimisasutused, kelle üle teeb Finantsinspektsioon järelevalvet Finantsinspektsiooni seaduse alusel. Ülejäänud krediidi- ja finantseerimisasutused esitavad teabe RAB-ile, kuivõrd nende üle teeb riiklikku järelevalvet RSanS-i § 30 lõike 1 alusel RAB.
Euroopa Komisjon on oma 12. aprilli 2024 selgitustes4 täpsustanud esitatava teabe sisu. Selgituste punktis 14 on lisatud ka aruandena kasutatavad andmeväljad. Nendeks andmeteks on ülekande tüüp, ülekande kuupäev, summa kohalikus ja muus valuutas, maksja nimi, registrinumber, maksja kontonumber, pank, saaja kontonumber, saaja nimi ja olemus (eraisik, ettevõte), saaja aadress, makse kirjeldus ning makse number.
Vabariigi Valitsuse määrusega määratud pädeval asutusel on kõik rahvusvahelise sanktsiooni seadusest ja määrusest (EL) nr 833/2014 tulenevad pädeva asutuse õigused ning kohustused.
Eelnõu §-s 3 sätestatakse, et Euroopa Liidu Nõukogu määruse (EL) nr 833/2014 artikli 5r lõike 3 rakendamiseks on Rahapesu Andmebürool ja Finantsinspektsioonil õigus edastada asjakohast teavet rahaliste ülekannete kohta riigisiseselt teistele pädevatele ja järelevalveasutustele, kes hindavad saadud teavet vastavalt määruse artikli 5r lõikele 3 ning edastavad oma järeldused Välisministeeriumile, kes teavitab teisi liikmesriike ja Euroopa Liidu Komisjoni korrapäraselt Eesti pädevate asutuste tehtud järeldustest. Näiteks kui ülekanne viitab kauba sisse- ja väljaveo keelu rikkumisele, siis edastab RAB või FI asjakohase teabe Maksu- ja Tolliametile, kes oma pädevusest tulenevalt hindab seda määruse artikli 5r lõikest 3 tulenevalt ja edastab järeldused Välisministeeriumile.
Rahapesu Andmebürool ja Finantsinspektsioonil on õigus edastada asjakohast teavet teistele pädevatele ja järelevalveasutustele Eestis. Nõukogu määruse (EL) nr 833/2014 artikli 12a lõige 3 näeb ette, et liikmesriigi pädevad asutused, sealhulgas täitevasutused, tolliasutused ning registrite haldajad töötlevad ja vahetavad viivitamata teavet, sealhulgas isikuandmeid ning vajaduse korral määruse artikli 6b lõikes 1 osutatud teavet oma liikmesriigi ja teiste liikmesriikide pädevate asutuste ning komisjoniga, kui selline töötlemine ja teabe vahetamine on vajalik teavet töötleva või saava asutuse ülesannete täitmiseks kooskõlas määrusega (EL) 833/2014.
Eelnõu §-ga 4 sätestatakse määruse kehtivusaeg. Määrus kehtib kuni nõukogu määruse (EL) 833/2014 kehtetuks tunnistamiseni või selle artiklis 5r sätestatud kohustuste lõpetamiseni.
4. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele ja põhiseadusele
Kõik EL-i kehtestatud rahvusvahelisi sanktsioone kehtestavad õigusaktid on otsekohalduvad ja seega Eesti ametiasutustele rakendamiseks kohustuslikud. Eelnõu ja pädeva asutuse määramine on vajalik EL õiguse, täpsemalt määruse (EL) 833/2014 ja sellega kehtestatud piiravate meetmete riigisiseseks rakendamiseks.
Rahvusvaheliste sanktsioonide sh EL kehtestatud piiravate meetmete tõhus rakendamine Venemaa suhtes on osa Eesti riigi välispoliitikast. Riigisisesel asutuste pädevuse kujundamisel on valitsusel avar otsustusruum, mida kasutatakse lähtuvalt konkreetsete sanktsioonide eripärast, rakendatavusest ning muudest aspektidest. Vabariigi Valitsus ei piira kõnesoleva määrusega isikute tegevust või õigusi, vaid korrastab riigiasutuste pädevust RSanS-ga antud volitusnormide alusel.
Põhiseaduse § 87 punkti 1 kohaselt on Vabariigi Valitsuse kui täidesaatva riigivõimu organi pädevuses ja seega ka valitsuse kohustus viia ellu riigi sise- ja välispoliitikat. Sama paragrahvi punkti 6 kohaselt annab valitsus seaduse alusel ja täitmiseks määrusi. RSanS § 3 lõike 1 kohaselt on rahvusvaheline sanktsioon välispoliitika meede. Riigikogu on RSanSga Vabariigi Valitsusele ülesandeid andes lähtunud valitsuse pädevusest. Valitsusel põhiseadusliku institutsioonina on oma tegevuses õigus ise kindlaks määrata oma pädevuse teostamise sisemine organisatsioon ja kord5.
5. Määruse mõjud
Eelnõuga määratakse EL määruses nimetatud kohustusi rakendavad asutused, kes teevad samas valdkonnas ka riiklikku järelevalvet. Määrus loob ühelt poolt isikutele ja asutustele selguse ning üheselt mõistetavuse EL piiravate meetmete määruse rakendamisel ning teiselt poolt võimaldab kehtestatud EL sanktsioonirežiimi tõhusat ja korrektset rakendamist. Kui isikul on võimalik Vabariigi Valitsuse määrust lugedes aru saada, kellele ta peab määruses (EL) 833/2014 nõutud teabe edastama, siis aitab see ka kohustuste rikkumist ennetada.
Määruse mõjud ei ole olulised.
Mõju valdkond: mõju riigi välissuhetele
Käesoleva eelnõuga reguleeritakse EL kehtestud piiravate meetmete rakendamist riigisiseselt. Õigusakt, mis täpsustab asutuste pädevust, aitab EL kehtestatud piiranguid paremini rakendada, võimaldab teha ka riiklikku järelevalvet ja paremini täita Eesti rahvusvahelisi kohustusi riigisisesel sanktsioonide rakendamisel.
Venemaa 24. veebruaril 2022 alustatud provotseerimata ja põhjendamatu sõjaline agressioon Ukraina territoriaalse terviklikkuse ja suveräänsuse vastu mõjutab negatiivselt nii Eesti Vabariigi kui ka Euroopa Liidu julgeolekut. Eesti on olnud ja on endiselt suunanäitaja nii EL-i piiravate meetmete ja riigisiseste sanktsioonide kehtestamisel ning nende rakendamisel. Rahvusvahelised sanktsioonid on oluline osa Eesti välispoliitikast ja seega peab riigisiseselt tagama kehtivate sanktsioonide korrektse ja viivitamatu rakendamise.
Muudatusel on positiivne mõju nii rahvusvahelisele julgeolekule kui ka Eesti välissuhetele, sest Eesti kui EL-i liikmesriik peab sanktsioonide rakendamise järelevalve kohta esitama regulaarselt aruandeid või teisi liikmesriike teavitama. Arvestades rahvusvaheliste sanktsioonide olulisust Eesti välispoliitikas, edendab riigisisene korrektne ja ajakohastatud regulatsioon riigi mainet välissuhtluses, seda eriti olukorras, kus Venemaa suhtes kehtestatud sanktsioonide osas on Eestil suuresti eeskõneleja roll.
Mõju valdkond: mõju riigiasutuste töökorraldusele
Määrus määratleb Eesti ametiasutuste pädevuse EL piiravate meetmete rakendamisel, annab asutustele tegutsemiseks selge õigusliku aluse ja tagab seega piiravate meetmete parema rakendamise. Käesoleva eelnõu mõju riigihaldusele ei ole oluline, kuna sanktsioonid kehtivad juba praegu ja riigiasutused on kohustatud juba praegu neid rakendama.
Kõige rohkem mõjutab määrus pädevate asutuste töökoormust ja -jaotust ning kohustusi, sest sanktsioonide rakendamine tuleb tagada pädevatel asutustel. Määrus mõjutab peamiselt RABi ja Finantsinspektsiooni tegevust. Määruse eesmärk on rahvusvaheliste sanktsioonidega seotud ülesannete ja asutuste pädevuse täpsustamine, mistõttu ei too see ametiasutuste tegevuses kaasa olulisi ümberkorraldusi, kuid pädevate asutuste täpsustamine võib kaasa tuua muutusi nende teenistujate tööülesannetes ja vastutusalades.
Kui asutuste pädevuste jaotust rakendatakse praktikas läbimõeldult, on sellel oluline positiivne mõju riigi asutuste töökorraldusele ja sanktsioonide tõhusamale rakendamisele.
Eelnõu mõju riigihaldusele on positiivne, kuna hõlbustab ja annab selgema õiguskeskkonna rahvusvaheliste sanktsioonide rakendamiseks.
6. Määrusega seotud kulud ja tulud
Määrusega ei kaasne kulusid ega tulusid.
7. Määruse jõustumine
Määrus jõustub üldkorras, st kolmandal päeval pärast kehtivas korras Riigi Teatajas avaldamist.
8. Kooskõlastamine
Eelnõu on koostanud Välisministeerium koostöös Rahapesu Andmebüroo ja Finantsinspektsiooniga. Eelnõu esitati kooskõlastamiseks Rahandusministeeriumile ning Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumile.