Maksu- ja Tolliamet_soovitus

Maksu- ja Tolliamet

[email protected]

Teie nr

Meie 15.05.2024 nr 7-7/240331/2402839

Teabe ja dokumentide küsimine väljaspool maksumenetlust

Austatud peadirektor

Õiguskantsler kontrollis, kas Maksu- ja Tolliamet lähtub seadusest ja hea halduse tavast ning kas

isikute põhiõigused on kaitstud, kui amet küsib isikutelt teavet ja dokumente enne maksukontrolli

alustamist.

Maksu- ja Tolliamet on saatnud tuhandetele isikutele e-kirju, küsides neilt teavet ja dokumente

samasuguses mahus, nagu küsitakse teavet maksumenetluses korraldusega. Näiteks küsitakse

pangakonto väljavõtteid pika perioodi kohta ja palutakse selgitada tehingute sisu. Selliste e-kirjade

õiguslik tähendus ei ole inimestele alati arusaadav. Samuti ei ole võimalik e-kirjast selgelt välja

lugeda, et kirjale vastamine ja teabe ning dokumentide esitamine on vabatahtlik. Niisuguses

olukorras ei ole maksukohustuslase ega kolmandate isikute õigused tagatud samamoodi nagu

maksumenetluses. Piiratud on ka isikute võimalused oma õigusi kaitsta.

Leian, et Maksu- ja Tolliameti (edaspidi MTA või maksuhaldur) selline tegevus on vastuolus

maksukorralduse seaduse ja haldusmenetluse seaduse ning hea halduse tavaga. MTA ei tohi küsida

isikutelt teavet ja dokumente ilma seadusliku aluseta. Maksukorralduse seadus (MKS) lubab

MTA-l isikutelt maksustamise seisukohast asjakohast teavet küsida üksnes maksumenetluse

käigus. Ilma maksumenetlust algatamata on Maksu- ja Tolliametil õigus isikuid teavitada ja

tuletada meelde deklaratsiooni esitamise tähtaega, juhtida tähelepanu maksudeklaratsioonides

olevatele puudustele ning paluda deklaratsioon üle vaadata ja esitada parandused (MKS § 141, §

85 lg 3, § 90 lg 1).

Teabe küsimist enne maksumenetluse alustamist ei saa pidada teavitamiseks, nii nagu näeb ette

MKS. Isikud tõlgendavad kirja teel esitatud küsimustele vastamist kohustusena, sest MTA hoiatab

oma kirjades ette, et võib alustada ka maksumenetlust.

Kui amet kahtleb, kas isik on deklareerinud või tasunud maksud õigesti, ning soovib selle kahtluse

kontrollimiseks informatsiooni, siis saab amet alustada maksukontrolli ning küsida vajalikku

teavet ja dokumente maksumenetluses. Maksukontrolli eesmärk on selgitada välja kõik

maksukohustusega seotud asjaolud, mis võivad maksukohustust suurendada või vähendada.

Maksuhalduri praegune tegevus ei lähtu sellest eesmärgist, kuna maksukohustuse suurust

mõjutavad asjaolud soovitakse välja selgitada juba enne maksukontrolli alustamist.

Palun MTA-l järgida edaspidi isikutelt teavet ja dokumente küsides maksukorralduse seadusega

kehtestatud menetluskorda. Seadusega on ette nähtud selged maksumenetluse reeglid. Lubatav ei

2

ole neist üle astuda ning luua alternatiivset menetlust, mille kaudu isik annab tavapäraselt

maksumenetluses kogutava teabe riigile näiliselt vabatahtlikult.

Palun andke teada, kuidas kavatsete soovitust täita. Ootan Teie vastust hiljemalt 14. juuniks.

I. Asjaolud

1. Õiguskantsleri poole pöördus avaldaja, kellelt MTA palus e-kirja teel teavet ja dokumente

tema tegevuse kohta. MTA palus äriühingul esitada ka pangakontode filtreerimata väljavõtted ning

pearaamatu kõikide kassa ja aruandvate isikute kontode väljavõtted ajavahemiku 01.11.–

31.12.2023 kohta.

2. MTA andis e-kirjas äriühingule teada, et analüüsib käibemaksuseadust silmas pidades

ettevõtte tegevust ajavahemikul 01.01.–31.12.2023 ning seda, kuidas ettevõte on täitnud registri

ja töötasude deklareerimise ja registreerimise kohustust. MTA palus vastata järgmistele

küsimustele:

1) Millega äriühing tegeleb?

2) Millest tekib äriühingu käive?

3) Kui suure osa äriühingu käibest moodustab sularahakäive?

4) Kes on äriühingu peamised kliendid?

5) Meie andmetel ei ole äriühing 2023. aastal kellelegi tulu- ja sotsiaalmaksu, kohustusliku

kogumispensioni makse ja töötuskindlustusmaksete deklaratsioonil kajastatavaid väljamakseid

teinud. Palume selgitada, kes osaleb aktiivselt äriühingu sisulises tegevuses, et tagada ettevõtte

toimimine ning kuidas toimub töö tasustamine?

6) Mis on juhatuse liikme tööülesanded?

7) Mis põhjusel ei tasustata juhatuse liikme tööd?

MTA teavitas isikut samas e-kirjas, et maksumenetlust ei ole alustatud. E-kirjale vastamiseks andis

amet aega kolm tööpäeva. Kirja lõpus oli märgitud, et „andmete esitamisest keeldumise korral

otsustame menetluse alustamise vajaduse olemasolevate andmete alusel vastavalt

maksukorralduse seaduse §-le 82“.

3. Õiguskantsleri nõunik palus MTA-l selgitada, kui tavapärane on isikutelt teabe ja

dokumentide küsimine väljaspool maksumenetlust. Lisaks soovisime teada, kui palju teabe

küsimise e-kirju on amet saatnud enne maksumenetluse alustamist viimase aasta jooksul. MTA

selgituste kohaselt saatis amet 2023. aastal e-kirja 7666 isikule. Nende kirjade hulgas on ka

pöördumised, milles amet teavitas isikut deklaratsioonis olevatest puudustest või esitamata

deklaratsioonist, kuid samas ei soovinud teavet ega dokumente. MTA lisas, et selliste pöördumiste

järel alustati eelmisel aastal maksukontrolli 1390 korral.

4. Amet selgitas õiguskantslerile, et kui maksumenetlust pole alustatud, ei ole isikul kohustust

maksuhalduri e-kirjale vastata. Maksuhalduri küsimustele mittevastamine ei too kaasa

sunniabinõusid. Samas selgitas MTA, et tavaliselt esitavad isikud küsitud info, teevad vajaduse

korral deklaratsioonides parandused või kõrvaldavad muud puudused, millele MTA tähelepanu

juhib. Kui isikud küsitud teavet ja dokumente ei esita, otsustab amet olemasolevate andmete

põhjal, kas on vaja maksumenetlust alustada või kas on alust juhtida tähelepanu deklaratsioonis

olevatele vigadele. MTA selgituse kohaselt on selline info küsimine tulemuslik, kuna enamasti

esitavad isikud küsitud info vabatahtlikult. MTA kinnitas, et sellistes pöördumistes isikutele nende

õigusi ja kohustusi ei tutvustata.

3

II. Teabe ja dokumentide küsimise õiguslikud alused

5. Maksuhalduri ja maksukohustuslase õigusi, kohustusi ja vastutust ning maksumenetluse

korda reguleerib maksukorralduse seadus (MKS § 1 lg 1). Maksuhalduri ülesanne on kontrollida,

kas isikud on maksud arvestanud ja tasunud õigesti, ta peab jälgima maksude tasumise ja

maksusoodustuste kohaldamist seadusega sätestatud suuruses ja korras ning kontrollima töötamise

registreerimise kohustuse täitmist. Need ülesanded on sätestatud MKS § 10 lõike 2 punktides 1 ja

5. Maksuhaldur saab oma ülesandeid täita üksnes seadusega antud pädevuse piires (MKS § 10 lg

1).

6. Maksumenetlust reguleerib MKS-i peatükk 41. MKS § 551 lõike 1 kohaselt on

maksukontrolli eesmärk kontrollida maksukorralduse seaduse ja maksuseaduste täitmist, et

selgitada välja kõik maksukohustusega seotud asjaolud, mis võivad maksukohustust suurendada

või vähendada. Maksukontrolli alustatakse sellega, et maksukohustuslasele teatatakse

maksukontrolli alustamisest ja selle ulatusest (MKS § 552 lg 1). MKS § 552 lõige 2 näeb ette

kohustuse teavitada isikut tema õigustest, kohustustest, kontrollitavatest asjaoludest ja

kontrollitavast ajavahemikust.

7. Maksuhalduril on õigus koguda maksumenetluses tõendeid. Sellised tõendid on ka isikult

saadud teave ja dokumendid (MKS § 59 lg 1, § 60 lg 1 ja § 62 lg 1).

8. Teabe nõudmiseks ja dokumentide esitamiseks peab maksuhaldur andma kirjaliku

korralduse, mis vastab MKS §-s 46 sätestatud nõuetele. Selles korralduses peab olema ka viide

korralduse andmise faktilisele ja õiguslikule alusele (MKS § 46 lg 3 punkt 5). Peale selle tuleb

korralduses viidata haldusakti vaidlustamise võimalustele, tähtajale ja korrale ning anda teada, mis

tagajärjed kaasnevad haldusakti täitmata jätmisega (MKS § 46 lg 4).

III. MTA-l pole õiguslikku alust küsida teavet ja dokumente väljaspool maksumenetlust

9. MTA on ka varem küsinud punktides 1 ja 2 kirjeldatud viisil isikutelt teavet ja dokumente.

Kohus tunnistas maksuhalduri sellise tegevuse õigusvastaseks (Tallinna Halduskohtu 17.08.2012

otsus asjas nr 3-12-1089). Kohus rõhutas, et maksuhaldur kontrollib MKS-i ja maksuseaduste

täitmist seadusega antud pädevust kasutades ning tõendeid saab maksuhaldur koguda üksnes

maksumenetluses.

10. MTA-l on õigus oma ülesannete täitmiseks läbi viia maksukontrolli ning selleks saab ta

algatada MKS-is sätestatud alustel ja korras maksumenetluse. Maksumenetluses tuleb arvestada

isikute põhiõigusi ja vabadusi ning tagada, et isik teaks, millised õigused ja kohustused tal sellises

menetluses on (põhiseaduse (PS) § 10 – õigusselgus, MKS § 552 lg 2).

11. Riikliku järelevalve meetmete rakendamiseks peab olema seaduses selge volitusnorm. PS §-

dest 10 ja 3 tuleneb halduse seaduslikkuse printsiip. Sellest omakorda tuleneb seadusliku aluse

põhimõte, mis tähendab, et õigusriigis tohib avalikku võimu teostada ning isikute tegevusse

sekkuda üksnes seadusest tuleneva õigusnormi alusel. Avaliku võimu volituste piirid määratakse

seadusega ning neid piire ei tohi ületada.

12. Niisiis võib maksuhaldur isiku tegemistesse sekkuda üksnes seadusega ette nähtud

tingimustel ja ulatuses. Maksuhaldur peab isikut kontrollides järgima seadust. MKS näeb ette, et

maksuhaldur saab teavet nõuda ja tõendeid koguda vaid maksumenetluse raames ning et isikut

tuleb maksumenetluse alustamisest teavitada.

4

13. Kui maksuhaldur küsib isikult teavet ja dokumente ilma maksumenetlust alustamata, piirab

see isiku õigust heale haldusele ega kaitse teda riigivõimu omavoli eest (PS §-d 13 ja 14). MTA

ei järgi teavet kogudes menetlusreegleid, näiteks ei tutvusta ta isikutele nende õigusi ja kohustusi

küsimustele vastamisel. Maksuhalduril on õigus koguda tõendeid üksnes maksumenetluses, kuid

avaldajale saadetud e-kirjas on kinnitatud, et maksumenetlust ei ole alustatud. E-kirjast ei selgu,

kas isik peab sellisel juhul MTA-le vastama ja andmeid esitama, millised tagajärjed kaasnevad,

kui isik jätab kirjale vastamata, ning kas isikul on võimalik MTA tegevus vaidlustada, kui see ei

vasta MKS-is sätestatule. MTA küsis e-kirja teel infot ettevõtte majandustegevuse kohta ja ka

dokumente, näiteks pangakonto ja pearaamatu väljavõtet. Nii survestatakse isikut andmeid

esitama, olgugi et andmete esitamata jätmisega ei tohiks sanktsioone kaasneda.

14. Maksuhalduril on õigus küsida isikutelt maksumenetluses teavet ja dokumente ning see on

maksukorralduse seaduses täpselt reguleeritud. Kui MTA soovib koguda teavet ja dokumente isiku

majandustegevuse kohta väljaspool maksumenetlust, on vaja selleks seadusega sätestada eraldi

alus. MKS-is selline alus puudub. Vastavat õiguslikku alust ei ole ka korrakaitseseaduses (KorS),

nagu leiab MTA.

15. Vastuses õiguskantsleri päringule möönis MTA ka ise, et MKS-is pole õiguslikku alust

maksukohustuslase maksukäitumise analüüsimiseks väljaspool maksumenetlust. Samas leidis

MTA, et oma ülesandeid täites võtab maksuhaldur meetmeid ohu ennetamiseks ja

väljaselgitamiseks, selle tegevuse õiguslik alus on sätestatud KorS § 2 lõikes 4 ja § 5 lõikes 7.

MTA leidis, et Maksu- ja Tolliametil kui korrakaitseorganil on KorS § 26 lõike 1 järgi oma

pädevuse piires õigus teha toiminguid, millega teavitatakse avalikkust või isikut ohu ennetamisest,

ohukahtlusest, ohust või korrarikkumisest (teadaanded, soovitused, hoiatused). MTA märkis, et

muu hulgas lubab KorS § 30 lõige 3 nõuda isikult dokumente ohu ennetamise või väljaselgitamise

eesmärgil.

16. MTA seisukohaga ei saa nõustuda. KorS § 2 lõikes 4 ja § 5 lõikes 7 on esitatud riikliku

järelevalve ja ohu ennetamise määratlus. Need sätted ei saa olla selline õiguslik alus, mis

võimaldaks analüüsida isiku maksukäitumist enne MKS-i alusel maksukontrolli alustamist.

17. KorS § 26 lõiget 1 ja § 30 lõiget 3 ei saa tõlgendada ka selliselt, et MTA-l on õigus ilma

nõuetekohast maksumenetlust alustamata küsida maksukohustuslaselt e-kirja teel teavet ja

dokumente sellises ulatuses, mida tavaliselt küsitakse maksumenetluse käigus.

18. Korrakaitseseaduse mõttes on MTA korrakaitseorgan, sest Maksu- ja Tolliameti

põhimääruse § 1 järgi on MTA volitatud täitma riikliku järelevalve ülesannet (KorS § 6 lg 1).

19. MTA viidatud KorS § 26 lõige 1 ei anna alust küsida isikult teavet ja dokumente tema

tegevuse kohta, kuna see norm näeb ette vaid teavitamise õiguse. Praegusel juhul ei täida MTA e-

kiri sättes kirjeldatud ülesannet.

20. MKS § 30 lõige 3 annab korrakaitseorganile seaduses sätestatud juhul õiguse nõuda isikult

dokumentide esitamist, kui on alust arvata, et isikul on ohu ennetamiseks, väljaselgitamiseks või

tõrjumiseks vajalikke andmeid, ning selle ohu ennetamine, väljaselgitamine ja tõrjumine on

dokumente nõudva korrakaitseorgani pädevuses.

21. MKS § 1 lõige 7 sätestab, et MKS-i alusel tehtavale riiklikule järelevalvele kohaldatakse

korrakaitseseadust maksukorralduse seaduses sätestatud erisustega. Selle sättega sai

5

korrakaitseseadusest tuleneva pädevuse ka maksuhaldur. Oluline on aga tähele panna, et kui

pädevus tuleneb eriseadusest ehk praegusel juhul maksukorralduse seadusest, siis kohaldatakse

viimast. Maksukorralduse seadus annab MTA-le õiguse teha riikliku järelevalve korras oma

ülesannete täitmiseks maksukontrolli ning volituse rakendada selleks meetmeid, sh küsida isikult

teavet ja dokumente. KorS § 30 lõige 3 on riikliku järelevalve erimeede, mida võib rakendada vaid

politsei ja üksnes seaduses sätestatud juhul muu korrakaitseorgan, sealhulgas MTA. MKS näeb

erimeetmena ette võimaluse küsida isikutelt teavet ja dokumente üksnes maksumenetluse raames.

Järelikult ei anna KorS § 30 lõige 3 MTA-le õiguslikku alust teabe ja dokumentide küsimiseks

enne maksumenetluse alustamist.

22. Niisiis puudub MTA-l õiguslik alus küsida maksukohustuslaselt väljaspool maksumenetlust

teavet ja dokumente maksustamise aluseks olevate asjaolude kohta. Selline tegevus on vastuolus

hea halduse tavaga. E-kirja teel teavet küsides jätab MTA isikule mulje, et ta peab kirjale vastama.

MTA viidet, et tegemist ei ole maksumenetlusega, kuid MTA-l on õigus maksumenetlus algatada,

tõlgendab isik hoiatusena, mis peaks teda mõjutama nõutavat teavet esitama. Väljaspool

maksumenetlust teabe nõudmine on selle õiguslikku tähendust ja tagajärgi arvestades isiku suhtes

eksitav. Ilma õigusliku abita ei ole igale inimesele kahtlusteta selge, mis on MTA kirja tegelik

õiguslik tähendus.

23. Kui MTA nõuab isikult teavet ilma maksumenetlust algatamata, pole isikule tagatud

maksukohustuslase õigusi (vt MKS §-d 13, 14, 15, 55⁴, 61, 62, 64). Isikule võib jääda selgusetuks

ka see, milline õiguslik tähendus on selliselt kogutud tõenditel, kuidas MTA neid säilitab ja mis

eesmärgil kasutab. Täielikult on tagamata kolmandate isikute õigused, keda selline teabe

kogumine võib mõjutada (MKS § 61).

24. Kuna ametlikult ei ole selline teabe küsimine korraldus, millega maksumenetluses

tavapäraselt teavet küsitakse, piirab see isikute võimalusi oma õigusi kaitsta (vrd nt Tartu

Halduskohtu 06.06.2021 otsus nr 3-21-104). Piiratud on ka toimingu vaidlustamise võimalused,

sest kirjale vastamine on formaalselt vabatahtlik. Isikud aga tajuvad teabe esitamist kohustusena,

mistõttu see piirab nende õigusi. Kui isik pöördub sellise toimingu vaidlustamiseks kohtusse, ei

pruugi kohus tema kaebust arutusele võtta, kuivõrd tegemist on kirjaga, millele vastamata jätmisel

ei tohi olla seadusest tulenevaid tagajärgi. Tegelikult võib sellega kaasneda ka maksumenetluse

algatamine, mis on maksuhalduri kaalutlusotsus. Ei ole välistatud, et isiku vastamist või

mittevastamist ja saadavat informatsiooni võtab maksuhaldur arvesse maksumenetluse algatamise

või algatamata jätmise üle otsustades (MKS § 12). Niisugune kaalutlus on lubamatu ehk

asjakohatu, kuna selliseks info kogumiseks ei ole õiguslikku alust.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Ülle Madise

Ivika Nõukas 693 8419 [email protected]

Karolin Soo 693 8410 [email protected]