Arvamuse edastamine

Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, e-post [email protected]

www.riigikohus.ee

Justiitsministeerium

[email protected]

Arvamuse avaldamine

Saatsime ekslikult 26. veebruaril 2024. a Riigikohtu arvamuse projekti, vabandame ja saadame

õige arvamuse kohtute seaduse muutmise seaduse eelnõu (kohtuhaldusmudel)

väljatöötamiskavatsuse kohta. Palun võtta see arvamuse versioon aluseks edasises eelnõu

menetluses.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Liina Reisberg

Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna juhataja

Lisa 1: Riigikohtu arvamus kohtute seaduse muutmise seaduse eelnõu (kohtuhaldusmudel)

väljatöötamiskavatsuse kohta

Teie 05.02.2024 nr 8-3/1339-1

Meie 01.03.2024 nr 6-6/24-8

Lisa 1

1/4

Riigikohtu arvamus1 kohtute seaduse muutmise seaduse eelnõu (kohtuhaldusmudel)

väljatöötamise kavatsuse (VTK) kohta

Üldiselt

1. Praeguses eelnõu menetlemise etapis ja ilma selge rakendamiskavata on kavandatavale

kohtuhaldusmudelile keeruline konkreetset hinnangut anda. Iseenesest on toetamisväärne VTK

eesmärk suurendada kohtuvõimu sõltumatust ja otsustusõigust (vastutust) kohtuhalduse üle.

Samas on Riigikohtus erinevad nägemused, kuidas selle eesmärgini jõuda. Enim tekitab

küsimusi uue halduskorralduse jätkusuutliku finantseerimise ja seeläbi mh kohtute sõltumatuse

tagamine. Riigikohtu haldamist uus mudel vähemalt esialgu hõlmama ei peaks. Riigikohtu

hilisemat liitumist saab kaaluda siis, kui uus kohtuhaldusmudel on efektiivselt toimima

hakanud. Niisamuti võib kaaluda Riigikohtu täita olevate kohtusüsteemi üleste funktsioonide,

nagu kohtunike koolitus ja eksamineerimine, aga ka teiste kohtunike omavalitsusorganite

tegevuse teenindamise üleandmist uuele kohtuhalduse organile alles teises etapis ehk siis, kui

asutus on tööle hakanud ning ennast tõestanud.

2. VTK-s viidatakse uuele Soome kohtuhaldusmudelile, ent seda pole lähemalt avatud, mh

sellest aspektist, kas ja millises ulatuses osaleb see amet eelarveläbirääkimistel; kas sealt oleks

võimalik midagi positiivset üle võtta. Samuti ei ole arusaadav, kas Soome kohtute haldamise

amet täidab ka neid ülesandeid, mida VTK kavandab kohtute haldus- ja arendusnõukogule

(edaspidi KHN)2, st kas Soomes on kohtute haldamiseks samuti vähemalt kaks

struktuuriüksust? Kas ja millises ulatuses kohtunikud osalevad Soome kohtute haldamise ameti

töös?

3. VTK kohaselt võib eeldada ametis olevate kohtunike rolli suurenemist kohtusüsteemi

haldamises osalemisel, kuna teatud valdkondades suureneb kohtunike osalus- ja

otsustuspädevus. Sellega seoses tuleb arvestada, et nendel kohtunikel, kes eriti aktiivselt KHN-

i töös osalevad (eelkõige KHN-i liikmetel), jääb mõnevõrra vähem aega tegeleda

õigusemõistmisega. Kaaluda tuleks abinõude kasutuselevõttu, et õigusemõistmise kvaliteet ei

kannataks – nt töökoormuse osaline ümberjaotamine vms.

Kohtute haldus- ja arendusnõukogu liikmed

4. VTK-s esitatud plaani järgi oleks KHN-i liikmeskond 7–11 inimest, kellest enamik oleksid

kohtunikud. VTK järgi on väliste liikmete kaasamise eesmärk tagada, et ühelgi kohtuastmel ega

-harul ei oleks ülekaalu teiste suhtes. Selle eesmärgi saavutamiseks tuleks vähemalt mõned

välised liikmed juba seaduse tasemel ära määrata, kuivõrd see, et KHN valib neid ise, ei pruugi

olla parim võimalus (kuigi jääb ebaselgeks, kas KHN nimetaks vaid institutsiooni või

välisliikmed ka personaalselt). Praegune kohtute haldamise nõukoja konstruktsioon pole

ideaalne, aga mingis mõttes võib öelda, et teatud institutsioonidele (prokuratuur, Riigikohus,

1 Riigikohtu arvamus ei väljenda Riigikohtu siduvat seisukohta. Riigikohus kujundab siduvaid seisukohti ainult

kohtuasjade menetlemisel Riigikohtus. 2 Täpne nimetus veel selgub.

Lisa 1

2/4

õiguskantsler, Justiitsministeerium, advokatuur) on tagatud kaasarääkimise võimalus ja seeläbi

ka teatav vastutus: kui neil on midagi öelda, saavad ja peavad nad selle viima kohtute haldamise

nõukotta. Üksikindiviididest KHN-i liikmed tulevad ja lähevad; kuna otsustamine toimub

kohapeal kollegiaalselt, siis ei vastuta nad lõppude lõpuks eriti millegi eest.

5. Siinkohal puudub Riigikohtus üksmeel, kes need seaduses nimetatud esindajad peaksid

olema. Leidub neid, kes peavad vajalikuks kaasata Riigikogu esindajad ning advokatuuri ja

prokuratuuri esindajate kaasamist tingimata vajalikuks ei peeta. Samas leidub ka neid, kes on

Riigikogu esindajate kaasamisele vastu, sest nende senine kaasatus KHN-is ei ole end

praktiliselt tõestanud ning see läheks ka vastuollu Euroopa Liidu riikide kohtute nõukogusid

ühendava võrgustiku standardite ja soovitustega (vt täpsemalt lk 12 p-d 3.3 ja 3.6). Tähele tuleb

panna, et tegemist on soovitustega ja justiitsnõukogude pädevused on Euroopa riikides väga

erinevad, neist mõned (nt distsiplinaarmenetluste läbiviimine) ei pruugi tõesti sobida selliste

kogude pädevusse, kus osalevad poliitikud. Kavandatava nõukogu pädevuse puhul selliseid

konflikte ette näha pole. Riigikogu liikmete väljajätmine võib aga anda vildaka signaali

demokraatliku kontrolli nõrgenemisest kohtuhalduse üle (eristada rangelt õigusemõistmise

sisust).

6. Teisi väliseid eksperte (nt juhtimise alal) võiks KHN-i kaasata vajaduspõhiselt arvamuse

andmiseks, kuid neid hääleõiguslikeks liikmeteks pole pigem vaja. Ka selles küsimuses on

Riigikohtus vastupidiseid hääli, lähtudes eelpool viidatud standarditest ja soovitustest (vt

täpsemalt lk 10 p 1.3, lk 12 p 3.2 ja p 4), et väliseid eksperte peaks olema vähemalt üks

kolmandik liikmetest ja neil peaks olema hääleõigus.

Kohtute eelarve ja kohtuhaldusülesanded

7. VTK esitab plaani, mille järgi jääb Justiitsministeeriumi pädevusse vastutada kohtute

koondeelarve eest, st esindada kohtuid eelarveläbirääkimistel ja kinnitada nende koondeelarve

pärast riigieelarve vastuvõtmist. VTK jätab hetkel lahtiseks küsimuse, kes täpsemalt esindab

kohtuid Justiitsministeeriumis eelarvetaotluse läbivaatamisel; kas selle määrab KHN oma

sisemist töökorraldust reguleeriva aktiga või on see KHN-i juhi ainuotsustada vms. See on

oluline küsimus, kuna reformi eesmärke aitab tõhusamalt saavutada see, kui on võimalik

soovitavaid muudatusi rahastada. Ideaalmudelina võiks kogu kohtusüsteem olla ka eelarve

mõttes iseseisev ja täitevvõimust maksimaalselt lahutatud rahastusega põhiseaduslik

institutsioon – nagu kohtutest praegu ainult Riigikohus.

8. Kui kohtuid esindab eelarveläbirääkimistel Rahandusministeeriumis jätkuvalt

Justiitsministeerium, võib kohtute haldamise omakorraldus jääda tegelikult teatud mõttes

muutumatuks ka pärast VTK alusel eelnõu vastuvõtmist – raha puudumisel/läbirääkimiste

ebaõnnestumisel ei ole võimalik nt KHN-i soovitud strateegilisi muudatusi ellu viia. Seega

vähemalt osaliselt tekib küsimus muudatuste vajalikkuse kohta – VTK p-s 3.2. on leitud, et

muudatused annavad võimaluse oma eelarvet sisuliselt ka ise kujundada.

Lisa 1

3/4

9. VTK-st ei selgu, kes ja millises korras annab KHN-le sisendi (vastutab selle eest) esimese ja

teise astme kohtute koondeelarvetaotluse koostamiseks.

10. Tekib ka küsimus, kas VTK-s pakutud n-ö poolele teele jäävat lahendust tuleks näha üksnes

esimese etapina kohtuhalduse ülevõtmisel ja seeläbi kohtusüsteemi suurema sõltumatuse

saavutamisel. Olukorras, kus täitevvõimu kätte jäävad nii õigusloome kui ka esimese ja teise

astme kohtute koondeelarve, ei garanteeri kohtuhalduslike ülesannete Justiitsministeeriumilt

äravõtmine kohtusüsteemi sõltumatuse kasvu. Pigem võib juhtuda vastupidi, sest kui

kohtuhalduse ülesannete täitmine on lahutatud võimalusest tegelikult eelarvet mõjutada, siis

hägustab või vähemalt ei parenda VTK-s kirjeldatu selget vastutusskeemi kohtusüsteemi

toimimise eest. Samuti teevad murelikuks viimase aja tendentsid (ebarealistlikud tähtajad,

puudulik mõjuanalüüs) kohtunikkonna kaasamisel neid vahetult puudutavasse õigusloomesse

(muudatuste mõju kohtute tegevusele ei pruugi olla kaetud olemasoleva eelarvega).

11. Kui kohtu(te) kui iseseisva võimuharu finantseerimise ja eelarve kujundamise garantiid ei

ole kokku lepitud (mh sellekohane tava on teadupärast Soomes) ja/või seaduses fikseeritud,

tuleb ülesannete üleandmise suhtes olla ettevaatlik ja nõudlik. Lisaks jäävad juba praegu

riigiülesed tugiteenused VTK kohaselt mitte kohtusüsteemi, vaid täitevvõimu allasutuste

korraldada ning kohtusüsteemi võimalus nende teenuste kvaliteeti jmt mõjutada, võib uue

mudeli raames hoopis väheneda. VTK ei kajasta üheski valdkonnas selgelt, kes ikkagi täpselt

ja mille eest vastutama hakkab. Nt IT toimimine – kas vastutab ühe kohtu esimees või koos

direktori/teenistuse juhiga või koos Registrite ja Infosüsteemide Keskusega või koos ministriga

või KHN-iga?

12. Muudatuste kavandamisel tasuks ehk mõelda ka selle peale, kas kohtute seaduse (KS) § 27

lõike 3 järgne Riigikohtu esimehe aruandekohustus Riigikogu ees koos uue KHN-i juhtimisega

tähendab ühtlasi Riigikohtu esimehe n-ö personaalset vastutust korrakohase õigusemõistmise

eest kõigis kohtutes ja mille see seisneda võiks.

13. VTK-s olemasolevatele tabelitele 1, 2, 3 võiks parema ülevaate saamise huvides lisada

tabelid 4 ja 5 praeguse KHN ja ka Riigikohtu pädevuse kohta kohtunike haldamisel,

koolitamisel. Tabelis 1 võiks lisaks välja tuua ka eelarveläbirääkimiste pidamise, kui väga

olulise küsimuse.

14. Mõned justiitsministri määrused, mis on KS alusel antud ja milles tahetakse anda pädevus

uuele KHN-le, võivad sisaldada ka teiste seaduste alusel antud norme. Selline on nt VTK-s esile

tõstetud maa-, haldus- ja ringkonnakohtu kantselei kodukord, mis sisaldab ka erinevate

menetlusseadustike alusel antud norme. Seega tuleks uuele mudelile üleminekul olla

tähelepanelik, et kogemata mingid vajalikud määrused ära ei kaoks.

15. Veel leidis osa kolleege, et KHN ei peaks olema ainus kohtuid teiste võimuharudega

suhtluses esindav organ. Sõltuvalt konkreetsest olukorrast, peaks kohtutel endil jääma võimalus

ise otse teiste võimuharudega suhelda haldamist puudutavates küsimustes.

Lisa 1

4/4

Kohtuhaldusteenistus

16. VTK kirjeldab ühtlasi plaani, et KHN-i alluvusse luuakse kohtuhaldusteenistus, mille üks

eesmärk oleks korraldada kõik sellised tugiteenused, mis on kohtute ülesed (nt tõlge,

arhiivindus jne). Sellele mõttele on raske vastu vaielda. Teine eesmärk on võtta üle

kohtudirektorite ja mõned kohtu esimehe täidetud ülesanded ning teostada neid keskselt. See

ettepanek kergendaks esimeeste töökoormust. VTK-st ei selgu, kas kohtuteenistuses hakkaks

neid ülesandeid täitma uus inimene või toimuks lihtsalt olemasolevate inimeste

ümberpaigutamine kohtuteenistuse alla.

17. Riigikohtus on esindatud väga erinevad arvamused selle osas, kas VTK-s kirjeldatud plaan,

et säästlikkuse eesmärgil hakkaks algselt kohtuhaldusteenistus paiknema ringkonnakohtu

juures, on hea ja mõistlik. Kui vaadata, kus asuvad seadusandliku ja täidesaatva võimu sarnased

teenistused (vastavalt Riigikogu kantselei ning Riigikantselei), siis leidub neid, kelle arvates

peaks kohtuteenistus asuma Riigikohtu juures. Samas ei toetatud sarnast plaani 2009. aasta

eelnõu puhul. Ühtlasi võiks teenistuse Riigikohtu juures asumine viia võimu

tsentraliseerimiseni. On olulisi argumente, et Riigikohtu kui kogu riigi ja põhiseadusliku korra

toimimise garandina tegutseva põhiseaduslikkuse järelevalve kohtu osalus kogu kohtusüsteemi

haldamises peaks olema vaoshoitud. Lisaks kaheldi selles, kas ringkonnakohtu juurde n-ö

poolikult selle teenistuse loomine suudaks minna edukalt käima ja täita talle antud ülesannet

efektiivselt. Samas viimati mainitud muret leevendab mõneti see, et VTK ideaalnägemuse

kohaselt on teenistus eraldiseisev ning ringkonnakohtu juures asumine on üksnes ajutine

lahendus. Sisu poolest peab kohtuhaldusteenistus kohtusüsteemi kui terviku juures, mõne

konkreetse asutusega sidumine on pigem tehniline küsimus ja ringkonnakohut võib pidada

selleks sobilikuks.

Kulud

18. VTK järeldab, et plaanitud muudatustega lisakulusid ei teki. See on täpne selles osas, et

olemasolevad ülesanded jagatakse ümber, kuid selge on see, et KHN-i loomisega kohtute

töökoormus kasvab ning Justiitsministeeriumi töökoormus väheneb ning sellel kahtlemata on

nende mõlema kulutustele mõju.