Vabariigi Valitsuse seisukohtade edastamine välishuvide esindamise direktiivi kohta

EELNÕU

VABARIIGI VALITSUS

ISTUNGI PROTOKOLL

………….2024 nr

Tallinn, Stenbocki maja

Eesti seisukohad Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi eelnõu kohta, millega

kehtestatakse siseturul ühtlustatud nõuded kolmandate riikide nimel toimuva huvide

esindamise läbipaistvuse kohta ja muudetakse direktiivi (EL) 2019/1937

1. Kiita heaks järgmised justiitsministri esitatud seisukohad Euroopa Parlamendi ja nõukogu

direktiivi eelnõu kohta, millega kehtestatakse siseturul ühtlustatud nõuded kolmandate

riikide nimel toimuva huvide esindamise läbipaistvuse kohta ja muudetakse direktiivi (EL)

2019/1937:

1.1. Eesti toetab kolmandate riikide nimel toimuva huvide esindamise tegevuse

läbipaistvuse suurendamist, kuid leiame, et direktiiviga loodavad meetmed ei ole

direktiivi eesmärgiga vastavuses. Samuti leiame, et direktiivi rakendamisega, ennekõike

registripidamise ja järelevalvekohustusega kaasnev halduskoormus ja kulu ei ole

proportsioonis direktiivist tekkiva mõjuga kahjulike välishuvide esindamise läbipaistvuse

suurendamisele.

1.2. Juhul kui direktiivist tulenev registreerimiskohustus tekib, peab Eesti oluliseks,

et sellega kaasnev halduskoormus hoitaks võimalikult madal. Leiame, et see oleks

saavutatav näiteks registreerimismenetluse lihtsustamisega viisil, et andmete sisulise

hindamise asemel piirdutaks andmete esitamise ja nende avaldamisega. Samuti tuleks

igasse liikmesriiki eraldi registri loomise asemel kaaluda Euroopa Liidu ülese registri

loomist.

1.3. Eesti leiab, et direktiivis kasutatavate mõistete, eriti huvide esindamise tegevuse,

teenuse eest saadava tasu ja ametiisiku mõistete sisu ja tähendus peavad olema selgelt

piiritletud, et tagada direktiivi sujuv ülevõtmine ja rakendamine. Samuti peavad mõisted

olema kooskõlas teiste valdkonnas kehtivate Euroopa Liidu õigusaktide

mõistesüsteemiga.

1.4. Eesti ei poolda direktiiviga kaasnevat täieliku ühtlustamise nõuet, sest see piirab

põhjendamatult liikmesriigi võimalust valida meetmete kehtestamiseks sobivaim ja

tõhusaim lahendus, näiteks registreerimis- ja järelevalvesüsteemi valikul.

1.5. Eesti peab oluliseks, et direktiivis sätestatud rikkumiste korral jääks

liimesriikidele paindlikkus kasutada enda õigussüsteemis kõige sobivamat

sanktsioonisüsteemi ja -liiki. Eesti ei toeta halduskaristuse mõiste kasutamist direktiivis,

sest see piirab põhjendamatult liikmesriikide diskretsiooniõigust. Samuti ei ole

halduskaristuse mõiste osas Euroopa Liidu õiguses ühtset arusaama.

1.6. Eesti saab nõustuda rikkumisest teavitaja kaitse direktiivi kohaldamisala

laiendamisega välishuvide esindamise läbipaistvuse direktiivi rikkumistele, tingimusel,

et rikkumisest teavitaja kaitse direktiivi isikuline kohaldamisala ei muutu.

1.7. Eesti eelistab kahe aasta pikkust direktiivi ülevõtmise tähtaega, et tagada

mõistlik aeg riigisisese menetlusprotsessi läbimiseks.

2. Eesti esindajatel Euroopa Komisjoni eksperdirühmades, komiteedes ja Euroopa Liidu

Nõukogus väljendada ülaltoodud seisukohti.

3. Riigikantseleil esitada punktis 1 nimetatud eelnõu ja seisukohad Riigikogu juhatusele ning

teha seisukohad teatavaks Eestist valitud Euroopa Parlamendi liikmetele ning Eestist

nimetatud Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee ja Regioonide Komitee liikmetele.

Kaja Kallas Taimar Peterkop

Peaminister Riigisekretär

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected] / www.just.ee Registrikood 70000898

Riigikantselei [email protected] Vabariigi Valitsuse seisukohtade edastamine välishuvide esindamise direktiivi kohta Esitan Vabariigi Valitsuse istungile heakskiitmiseks Eesti seisukohad Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi eelnõu kohta, millega kehtestatakse siseturul ühtlustatud nõuded kolmandate riikide nimel toimuva huvide esindamise läbipaistvuse kohta ja muudetakse direktiivi (EL) 2019/1937. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Madis Timpson Minister /*Lisaadressaadid: Siseministeerium Välisministeerium Kultuuriministeerium Haridus- ja Teadusministeerium Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium Lisad: Protokollilise otsuse eelnõu Seletuskiri Kaasamise tabel Kadi Karus 54820222 [email protected]

Teie 19.03.2024 nr 2-5/24-00483, 1.1.1/24-0003/-1T

Meie 21.05.2024 nr 7-1/2796

1

SELETUSKIRI

Vabariigi Valitsuse otsuse juurde

„Eesti seisukohad Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi eelnõu kohta, millega

kehtestatakse siseturul ühtlustatud nõuded kolmandate riikide nimel toimuva huvide

esindamise läbipaistvuse kohta ja muudetakse direktiivi (EL) 2019/1937“

1. Sissejuhatus

Vabariigi Valitsuse seisukohad esitatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi eelnõu

kohta, millega kehtestatakse siseturul ühtlustatud nõuded kolmandate riikide nimel toimuva

huvide esindamise läbipaistvuse kohta ja muudetakse direktiivi (EL) 2019/1937 (edaspidi

direktiivi eelnõu, algatus). Direktiivi eelnõu1 esitati Euroopa Komisjoni poolt 12.12.2023 ning

see on osa Euroopa Liidu (edaspidi ka EL) demokraatia kaitse paketist2, mis sisaldab erinevaid

meetmeid demokraatia kaitsmiseks ja tugevdamiseks EL-is.

Eesmärk

o Direktiivi eesmärk on kehtestada liikmesriikides ühtsed reeglid kolmandate riikide huvide

esindamise tegevuse registreerimiseks ja seeläbi niisuguse tegevuse läbipaistvuse

suurendamiseks.

o Huvide esindamise tegevuse määratlus on avar, hõlmates kõiki tegevusi, mille eesmärk on

mõjutada liidus poliitika või õigusaktide väljatöötamist ja avalikke otsustusprotsesse.

Erandina ei kohaldu direktiiv diplomaatilisele tegevusele ja õigusnõustamisele.

Probleem

o Direktiivi eelnõu põhjendatakse vajadusega ühtlustada siseturul kolmandate riikide huvide

esindamise tegevuse reegleid, et selline tegevus muutuks läbipaistvaks ning samas

võimaldaks kolmandate riikide huvide esindamisega tegelevatel isikutel kogu liidu piires

ühtsete reeglite järgi toimetada.

o Laiem taust kolmanda riigi huvide esindamise tegevuse registreerimise nõude

kehtestamisele on vajadus kaitsta Euroopa Liidu ja liikmesriikide demokraatiat kolmandate

riikide kahjuliku mõjutegevuse eest, mida sageli liidu poliitika, õigusaktide ja avalike

otsustusprotsesside mõjutamise kaudu ellu viiakse.

Mõjud Eestile

o Direktiivi vastuvõtmise korral tekib Eestile kohustus luua register kolmandate riikide huvide

esindamise tegevuse registreerimiseks ning tagada järelevalve kohustuse täitmise üle. Nii

registripidamine kui ka järelevalve on spetsiifilisi teadmisi ja sisulist tööd nõudvad ülesanded,

mis eeldavad nii lisaametikohtade loomist vastutavatesse asutustesse kui ka inimeste

väljaõpet nende kohustuste sisuliseks täitmiseks.

o Kuna Eestis seni ühtegi sarnast registrit, sh lobitegevuse registrit ei ole, tuleks luua täiesti

uus eraldiseisev registrilahendus. Registripidamine ja järelevalve võib olla ühes asutuses või

olla jaotatud mitme erineva asutuse vahel. Eestis ei ole veel selge, millis(t)e asutus(t)e

ülesandeks see kujuneks.

o Registripidamise kohustus on tõenäoliselt võimalik ära jagada mitme erineva asutuse vahel

(sõltuvalt lahendusest Rahandusministeeriumi, Justiitsministeeriumi või Majandus- ja

Kommunikatsiooniministeeriumi haldusalas). Järelevalveasutusena saab kõne alla tulla

näiteks Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet.

1 Direktiivi eelnõu: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/?uri=CELEX:52023PC0637 2 https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/priorities-2019-2024/new-push-european- democracy/protecting-democracy_et

2

o Direktiivi rakendamine vajab täiendavat ressurssi nii inimeste, raha kui ka IT-arenduste näol.

Registri loomise täpne kulu sõltub konkreetsest lahendusest, mille kasuks rakendamisel

otsustatakse. Olemasolevate registrite näitel hinnatakse registri loomise kulu suurusjärku

vähemalt 500 000 eurot, millele lisanduks iga-aastane registri käigushoidmise kulu

suurusjärgus kuni 100 000 eurot.

Seisukohtades kajastatud probleemid

o Direktiiviga loodava meetme mõju kolmandate riikide huvide esindamise tegevuse

läbipaistvusele on tõenäoliselt väike, kaasnev halduskoormus ei ole saadava tulemusega

proportsioonis.

o Kesksete mõistete avar määratlus (huvide esindamise tegevus, tegevuse eest saadav tasu)

eeldab palju sisulist tõlgendamist ja võib raskendada direktiivi rakendamist.

o Direktiivis kohaldatakse täieliku harmoneerimise nõuet, mis Eesti hinnangul ei ole õigustatud

ega proportsioonis läbipaistvuse saavutamise eesmärgiga.

o Eesti peab direktiivi ülevõtmiseks ettenähtud 18-kuulist tähtaega põhjendamatult lühikeseks

ja eelistab riigisisesesse õigusse ülevõtmiseks vähemalt 24 kuu pikkust tähtaega.

Aktuaalsus

Kolmandate riikide huvidest kantud tegevuse mõju EL riikide demokraatlikele protsessidele on

kõigiti aktuaalne probleem. Demokraatia ei ole rünnaku all mitte ainult Euroopas, vaid

maailmas laiemalt3. Korruptsioon, mõjusate lobistide tegevus välisriikide huvides, valimiste

mõjutamine, hangete mõjutamine, jne on ohud, mille vastu vajab kaitset kogu Euroopa Liit.

Kolmandate riikide välispoliitilised ambitsioonid näevad sageli ette ELi demokraatlike

mehhanismide, nagu taotlusvoorude, hanketingimuste, valimiste jne ärakasutamist. Sellesse

on sageli kaasatud ka välisriikide luureteenistused ning oluline on ennetada ja maandada

võimalused demokraatlike süsteemide kuritarvitamiseks. Selleks on kõige tõhusam ühtlustada

ELi-üleselt lähenemist kuritarvitamise kvalifitseerimisel ja maandamisel. Oluliste otsuste

sõltumatus on iga riigi jaoks tema suveräänsuse näitaja.

Euroopa Komisjon koostas tegevuskava demokraatia kaitsmiseks ja tugevdamiseks juba

2020. aastal4 ning selle jätkuks tuli Euroopa Komisjon 2023. aastal välja meetmepaketiga,

kaitsmaks demokraatiat varjatud välismõju eest5. Mittedemokraatlike riikide katsed mõjutada

demokraatlikke protsesse nii EL-s kui ka mujal maailmas on üha intensiivistunud ja alates

Venemaa täiemahulisest sõjalisest rünnakust Ukraina vastu 2022. aastal on sellised

mõjutustegevused EL-is ja liikmesriikides aina teravama tähelepanu all. Et mure on õigustatud

ja probleem reaalne, näitavad ka EL struktuurides aset leidnud suuremad

korruptsiooniskandaalid, mille keskmes on kolmandate riikide mõjutustegevus.

Europarlamendi liikmeid ja EL institutsioonide ametnikke puudutanud skandaalis Qatargate6

3 Vaid mõned näited teema kajastusest: Euroopa Nõukogu on 2018. aastal kirjeldanud valimistega seotud küberohte oma ettekandes: https://rm.coe.int/oct2018-democracy-under-attack/16808c97db; uudis 2023. aastast: https://www.reuters.com/world/democracy-under-threat-around-world-intergovernmental- watchdog-2023-11-02/ ja selles viidatud raport: https://www.idea.int/sites/default/files/reference_docs/international-idea-annual-outcome-report-2022.pdf; uudis 2024. aastast: https://www.economist.com/the-world-ahead/2023/11/13/2024-will-be-stressful-for- those-who-care-about-liberal-democracy 4 https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_124 5 Pressiteade demokraatia kaitsmise meetmete paketi kohta: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_6453 6 https://www.politico.eu/european-parliament-qatargate-corruption-scandal-updates/

3

oli keskmes Qatari mõjutustegevus EL suunal. Värskeima näitena kolmanda riigi agressiivsest

„huvide esindamise tegevusest“ saab nimetada internetilehekülje Voice of Europe skandaali7,

mille keskmes oli Venemaa mõjutustegevus EL suunal. Euroopa Liit on asunud sellisele

julgeolekuohule vastumeetmeid rakendama ja käesolev välishuvide esindamise läbipaistvuse

direktiiv on osa nendest meetmetest.

Huvide esindamise tegevuste läbipaistvuse nõudeid on juba kehtestanud mitmed riigid ka

väljaspool Euroopa Liitu. Näiteks Austraalia ja Ameerika Ühendriigid, sarnaste meetmete

kehtestamine on kaalumisel ka Ühendkuningriigis ning Kanadas8. Euroopa Komisjon on

direktiivi eelnõu mõjuhinnangus välja toonud, et suur hulk liidu siseturul toimuvast huvide

esindamise tegevusest, mille eesmärk on mõjutada liidu otsustusprotsesse, johtub kolmandate

riikide huvidest. Huvide esindamine hõlmab väga erinevaid vorme alates mõttekodadest ja

lobiettevõtetest kuni kodanikuühiskonna organisatsioonide ja õigusbüroodeni9 ja ehkki sellist

tegevust saab teha läbipaistvalt, ei ole see sageli tegelikkus ega ka eesmärk. Samal ajal on

üksnes 15 EL liikmesriiki10 loonud endale huvide esindamist kajastava läbipaistvusregistri ja

nende kõigi riigisisesed regulatsioonid on olemuselt erinevad.11 Teisisõnu, probleem on EL-is

aktuaalne, kuid liidus puuduvad ühtsed meetmed sellega tegelemiseks ning olemasolevad

meetmed on osalised ja killustunud.

Komisjon selgitab12, et direktiivi eelnõu peamine eesmärk on liikmesriikide õigusaktide

ühtlustamine, sest ilma sellise instrumendita tegelevad liikmesriigid demokraatiale tekkinud

ohtudega iseseisvalt ja ühepoolselt, mis võib kahjustada kolmandate riikide nimel toimuva

huvide esindamise siseturgu. Ühtlustamise eesmärgil näeb direktiiv ette proportsionaalsed

suunatud meetmed, mille abil tagada siseturul kolmandate riikide nimel huvide esindamisega

tegelevate üksuste tegutsemine läbipaistvas ja prognoositavas õiguskeskkonnas. Komisjon

märgib, et sellest saavad kasu nii mainitud üksused kui ka otsustajad, kellele viimaste tegevus

suunatud on, samuti kodanikud. Mõistetavalt tekib eelnõu sisu puhul seos ka mõningates

kolmandates riikides kehtestatud meetmetega, mida nimetatakse nn „välisagentide“

seadusteks. Niisuguseid seadusi on oma riigis kodanikuühiskonna tegevuse piiramiseks

kasutanud mitmed riigid, sh Venemaa13 ja hiljutisema näitena võeti taoline seadus vastu

Gruusias14. Komisjon on seletuskirjas rõhutanud, et direktiivi eelnõu erineb „välisagentide“

seadusest radikaalselt15. Eelnõu ei sildista negatiivselt konkreetsete üksuste, sh

kodanikuühiskonna organisatsioonide tegevust ega piira nende tegutsemisruumi, sest nõuded

kehtestatakse kõikidele kolmandate riikide huvide nimel tegutsevatele üksustele, sõltumata

nende õiguslikust seisundist, ja lisaks kehtestatakse kaitsemeetmed, millega tagatakse

7 https://www.politico.eu/article/voice-of-europe-russia-influence-scandal-election/ 8 Euroopa Komisjoni koostatud mõjuhinnang direktiivi eelnõu juurde, kättesaadav üksnes ingliskeelsena: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52023SC0663 , lk 6-7. https://www.politico.eu/european-parliament-qatargate-corruption-scandal-updates/ 9 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52023SC0663 , lk 7. 10 DE, IE, EL, ES, FR, IT, CY, LT, LU, NL, AT, PL, RO, SI, FI 11 Ibid. 12 Direktiivi seletuskiri, lk 3. 13 Uudis 25.04.2023: https://www.err.ee/332614/esimene-vene-vabauhendus-langes-valisagendi-seaduse- ohvriks; uudis 24.09.2020: https://www.err.ee/1139195/venemaa-valisagentide-seadust-voidakse-laiendada- uhingutelt-ka-inimestele. 14 Uudis 14.05.2024: https://www.err.ee/1609342101/gruusia-parlament-kiitis-heaks-vastuolulise-valismoju- seaduse . 15 Direktiivi seletuskiri, lk 4.

4

direktiivi rakendamisel demokraatlike põhimõtete järgimine. Kaitsemeetmed, millele komisjon

viitab, seisnevad järgmises:

 üksustele kehtestatavad nõuded on suunatud eelkõige läbipaistvuse loomisele ja ei ole

otseselt seostatud vaid välismaalt rahaliste vahendite saamisega. See tähendab, et

organisatsiooni rahastust ei käsitleta huvide esindamise teenuse eest makstava

rahana, kui üksus saaks seda raha olenemata sellest, kas ta huvide esindamisega

tegeleb;

 erinõue, et riiklikus registris avaldatav teave tuleb esitada faktiliselt täpsel ja neutraalsel

kujul ja viisil, mis ei vii häbimärgistamiseni. See tähendab, et avaldatavatele andmetele

ei tohi lisada umbusaldust või heidutust tekitavaid avaldusi ega sätteid;

 järelevalveasutuse volitused teabe küsimiseks on piiratud, et välistada ülemääraste ja

tarbetute nõudmiste esitamist;

 kriminaalkaristused on välistatud, järelevalveasutus saab määrata ainult haldustrahve,

mille ülempiir sõltub üksuse majanduslikust suutlikkusest;

 registreerimisega seotud otsused on vaidlustatavad.

Siiski tuleb märkida, et isegi vaid näiline sarnasus (kui seda selleks pidada) välisagentide

seadusega peidab endas riski nõrgestada EL-i enda jõupingutusi kodanikuühiskonna

tugevdamiseks kolmandates riikides. Kolmandate riikide välisagentide seadusele on EL varem

aktiivselt vastu seisnud, samas on mõnede väidete kohaselt kolmandad riigid juba praegu

asunud kasutama EL välishuvide esindamise direktiivi eelnõud õigustusena riigisisesele

välisagentide seaduse kehtestamiseks16.

Ehkki välishuvide esindamise registreerimine tegevusena võib tunduda asjakohane meede

demokraatiat kahjustava tegevuse tuvastamiseks või vähemalt läbipaistvamaks muutmiseks,

tasub seisukohtade kujundamisel arvestada ka tähelepanekuid, mida on tehtud maailmas juba

kehtivate sarnaste regulatsioonide toimimise kohta.

Näiteks on 2023. aastal läbi viidud võrdlev analüüs üle maailma kehtestatud erinevate

välishuvide esindamise regulatsioonide suhtes17. Muuhulgas on uuringu tulemustes

sedastatud, et välishuvide regulatsiooni rakendamise loogika tugineb eeldusele, et

kolmandatest riikidest pärit riigisisestele otsustusprotsessidele suunatud rahastuse

kontrollimine aitab säilitada rahvuslikku iseseisvust ning seeläbi tugevdada demokraatiat.

Kehtiva välishuvide esindamise seadusega riikide näitel on vähe tõendeid sellest, et seadus

niisugust eesmärki aitaks saavutada. Paradoksaalsel kombel, isegi kui seadus aitab näiteks

mingil moel kaitsta valimisi vaenuliku välismõju eest, jääb siiski õhku küsimus, kas välisriigi

esindajate poliitilisi õigusi piirav seadus saab olla kooskõlas demokraatliku riigi

põhiseadusega. Meeles tasub hoida ka seda, et EL-i avatud välispoliitika kolmandate riikide

suunal on liidu, selle liikmesriikide ning nende rahvaste poolt tehtud demokraatlik valik ning

selle avatuse piiramine peaks olema väga hoolikalt läbi kaalutud.18

16 https://civilsocietyeurope.eu/wp-content/uploads/2023/07/230-Civil-Society-Organisations-Statement-on- EU-Foreign-Interference-Law-7-2.pdf, lk 1. 17 Alemanno, A., Sams, F. How to evaluate a Foreign Influence Legislation? A Comparative Analysis. Elektrooniliselt kättesaadav: https://www.thegoodlobby.eu/wp-content/uploads/2023/11/TGL-Study-How-to- Evaluate-a-Foreign-Influence-Legislation-A-Comparative-Analysis.pdf 18 Ibid, lk 33-34.

5

Juba viidatud uuringust nähtub, et pea kõikide välishuvide esindamise regulatsioonide puhul

on ühiseks nimetajaks ebaühtlane ja keeruline rakendamine, mille üks peamisi põhjusi võib

peituda normide laialivalguvas ja ebatäpses sõnastuses. Teisisõnu viitab analüüsis käsitletud

riikide praktika analüüs, et välismõjude läbipaistvust suurendava ja demokraatlikke vabadusi

säilitava tõhusa regulatsiooni sõnastamine ja rakendamine on äärmiselt keeruline.19 Piir

demokraatia kaitsmise ja demokraatlike põhiväärtuste kahjustamise vahel näib olevat

ebaselge.

Eesti kontekst

Lobitöö ja huvirühmadega suhtlemine on osa demokraatlikust otsustamisprotsessist ning see

on täiesti legaalne majandustegevus, mida riigid on erineval tasemel reguleerinud. Eestis

vastav seadusandlik regulatsioon puudub. Selleks, et lobitöö ja huvirühmadega suhtlemine

oleks läbipaistev ja kõigile arusaadav, tuleb lobikohtumistest teada anda. Üldjoontes on selleks

kaks võimalust: lobistajad registreerivad ennast vastavas registris või ametiisikud

avalikustavad kohtumised lobistajatega.

Eestis on praegu kasutusel teine variant, kus kõrgematel ametiisikutel on vastavalt Vabariigi

Valitsuse 18.03.2021 heaks kiidetud otsusele kohustus avalikustada oma kohtumised

huvirühmadega20. Tegemist on hea tavaga, millega kujundatakse kultuuri ning luuakse

eeskuju. Tava rikkumise eest ei ole ette nähtud sanktsioone, küll aga annab see vastutuse

asutuse juhile tagada tava rakendamine ning järelevalve meetmete toimimise asutuses.

Lobitööna käsitleb tava lobistaja otsest või kaudset struktureeritud ja organiseeritud suhtlust

ametiisikutega (avalike teenistujate, poliitiliste otsuste tegijate või nende esindajatega), et

mõjutada poliitikaotsuseid ning kaitsta oma huve. Lobitöö ei ole kodanike suhtlus

ametiisikutega isiklike küsimuste lahendamiseks, kui kohtumine ei puuduta kodaniku ärihuve.

Lobitööks ei loeta ka riigi täidesaatva võimu esindajate omavahelist suhtlemist, suhtlemist

riigikogu liikmetega või kohalike omavalitsuse esindajatega. Poliitikaotsuste hulka loetakse

lobistajatega suhtlemise heas tavas näiteks õigusaktid ja nende eelnõud, strateegilised

dokumendid (suunad, strateegiad, kontseptsioonid, programmid, tegevuskavad jms) ning

muud valdkonna poliitikaotsused. Lobist (sh huvikaitsja) on füüsiline või juriidiline isik, kes

tegeleb lobitöö raames huvide eest seismisega, olgu tegemist era-, avalike või mõne

ühiskonnagrupi huvidega, tasu eest või tasuta. Näiteks võivad olla lobistiks:

 advokaadid, konsultandid, avalikkussuhete spetsialistid jne

 kaubandus- ja tööstuskojad

 eriala- ja ettevõtete liidud

 ametiühingud

 vaba- ja huvikaitseühendused

 teised avalikku elu mõjutavaid huvisid esindavad organisatsioonid, ühendused ja

isikud.

19 Ibid, lk 35. 20 https://www.korruptsioon.ee/et/lobistidega-suhtlemine/kohtumiste-andmed

6

Lobistina ei käsitata ametiisikuid, avalikke teenistujaid, diplomaate ja erakondi oma

tööülesannete raames.

Poliitikaotsus on laiem otsustus, mis mõjutab seadusloomet, strateegilist planeerimist ning

toetussuundasid ja toetusi. Poliitikaotsus on näiteks seaduse, programmi või strateegia

koostamine või muutmine, toetuse määramine või rahastamine. Lobitöö ei ole jutuajamine, kus

räägitakse poliitikatest, eelnõudest, toetustest, aga lobistil puudub selge soov otsust mõjutada.

Näiteks ei ole poliitikaotsus see, kui kodanikule antakse seaduse alusel sotsiaaltoetus. Samuti

ei tuleks avalikustada kohtumist, kui ametiisiku poole pöördub lobist, kes soovib teada saada

valitsuse plaanidest, aga samas ettepanekuid poliitikaotsuste mõjutamiseks ei tee. Kui lobisti

eesmärgiks on mõjutada poliitikaotsuseid, sh toetuse andmist või toetuse saamise

kriteeriumide kujunemist mõnele ettevõttele, tegevusalale, sektorile, siis on see lobitöö ning

näiteks kehtiva hea tava järgi tuleks selline kohtumine avalikustada. Kodanikega suhtlust

isiklikes küsimustes, kui kodanik ei tegele oma ärihuvide kaitsmisega või poliitikaotsuse

mõjutamisega, ei loeta lobiks ega tule seega avalikustada.

Klassikalise nö majandushuvide esindamise tegevuse kõrvale on aga üha rohkem tekkinud ka

poliitilist huvide esindamise tegevust, mida oma poliitiliste eesmärkide saavutamiseks

kasutavad kolmandate riikide valitsused ametlike diplomaatiliste kanalite ja protsesside

kõrval. Piisaval määral teabe puudumine sellistest tegevustest kahjustab demokraatiat, kuna

see mõjutab kodanike usaldust demokraatlike protsesside ja otsustajate vastu. Seega saab

nõustuda üldise järeldusega, et suurem läbipaistvus huvide esindamise tegevuse valdkonnas

aitab ühiskonnas paremini mõista otsustusprotsesse ning hinnata seeläbi nende

õiguspärasust. See on demokraatia kaitsmine välissekkumise vastaste meetmete kaudu,

antud juhul konkreetsemalt huvide esindamise tegevuse reguleerimise kaudu.

Lobikohtumiste registreerimine on oluline ka korruptsiooni ennetamise aspektist. Korruptsioon

takistab oluliselt jätkusuutlikku majandusarengut, õõnestab avaliku sektori efektiivsust ja

avaliku raha kasutamise läbipaistvust, mille tulemusena suureneb sotsiaalne ebavõrdsus.

Korruptsiooni kulu majanduskeskkonnale või ühiskonnale laiemalt on raske kindlaks teha, aga

isegi konservatiivsel hinnangul tekitab see EL-i majandusele kahju 120 miljardit eurot.21

Riigi tegevuse ja otsuste kujundamise läbipaistvus on tõhus korruptsiooni ennetamise meede,

kuna see võimaldab mõista, millised huvigrupid ühe või teise otsuse kujunemisest on huvitatud

ning seda mõjutada püüavad. Rohkem teavet ja suurem läbipaistvus peaks seega

korruptsiooni ennetamisele ja avastamisele oluliselt kaasa aitama. Et huvikaitsjate ja

kohtumiste avalikustamisel on oma roll korruptsiooni ennetamisel, oleks mõistlik, kui loodav

register kataks lisaks kolmandate riikide huvide esindamisele ka kõiki teisi, sh kodumaiseid ja

EL-siseseid huviesindajaid.

Kas direktiivi eesmärk on saavutatav

Ühelt poolt aitaks kolmandate riikide huve esindavate üksuste ja isikute tegevuse

registreerimiskohustus tõepoolest saavutada teatava läbipaistvuse niisuguste huvide

esinemisest ja huvisfääridest. Teisalt ei ole raske kujutleda, et need huvide esindamisega

tegelevad isikud, kes oma tegevust avalikustada ei soovi, võivad sellest hoiduda ja riigil ei ole

21 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52023PC0234&qid=1683795388069

7

ka palju võimalusi registreerimiskohustuse ja selle täitmata jätmise tuvastamiseks. Seetõttu

tekitab direktiivi eelnõuga loodav mehhanism praegusel kujul kahtlusi, kas sellega on võimalik

seatud eesmärke täita.

Sobitumine Eesti praegusesse süsteemi

Direktiivi eelnõus välja pakutud variant ei sobitu Eestis kasutusel olevasse lobikohtumiste

avalikustamise süsteemi, kuna üksnes kolmandate riikide huvide esindamise tegevuse

registreerimine kujuneks paralleelseks süsteemiks Eestis praegu kehtiva kõigi lobikohtumiste

registreerimise kohustuse kõrval. Samas ei ole Eestis seni loodud eraldi lobiregistrit (nagu

see on loodud näiteks Soomes22. Seetõttu ei tooks direktiivi rakendamine tingimata kaasa kahe

paralleelse registri loomist, vaid Eestil on võimalik läbi mõelda, kuidas ja millise olemusega

lobiregister luua – kas eraldi või täiendava osana näiteks äriregistri juurde. Väärib märkimist,

et erinevalt kõrgematest ametiisikutest ei ole Eestis senimaani huvigruppidega kohtumiste

avalikustamise kohustust Riigikogu liikmetel. Direktiivi ülevõtmise korral võib olla mõistlik luua

ühtne süsteem lobikohtumiste registreerimiseks nii täidesaatva kui ka seadusandliku võimu

tasandil.

Direktiivi eelnõu vastuvõtmisel on direktiivi ülevõtmiseks vajalik riigisisese õiguse täiendamine

valdkondlike eriseaduste täiendamise kaudu. Seega Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse §

1521 lg 1 kohaselt tuleb direktiivi eelnõu seisukohad esitada Riigikogule.

Direktiivil on eeldatavasti puutumus korruptsioonivastase tegevuskavaga23, mis kiideti

Vabariigi Valitsuse poolt heaks 11.02.2021 ja milles on toodud tegevused korruptsiooni

ennetamiseks ning selle riski maandamiseks. Puutumus on ka Vabariigi Valitsuse tööplaaniga,

mille punkt 10.1.4. näeb ette erakondade ja poliitiliste organisatsioonide järelevalve

tugevdamise, et tagada poliitilise konkurentsi ausus ja läbipaistvus, samuti mitteerakondlikele

poliitilistele ühendustele regulatsiooni loomise. Sama tööplaani punkt 10.1.10. näeb ette

lobistide regulatsiooni täiendamise nii, et teada oleksid ka lobistide rahastajad.

Vabariigi Valitsuse otsuse eelnõu ja seletuskirja koostas Justiitsministeeriumi õiguspoliitika osakonna nõunik Kadi Karus ([email protected]). Seletuskirja koostamisse panustasid Justiitsministeeriumi õiguspoliitika osakonna avaliku õiguse talituse nõunikud Mariko Jõeorg- Jurtšenko ([email protected]) ja Mariann Salomets ([email protected]); kriminaalpoliitika osakonna nõunikud Kätlin-Chris Kruusmaa (tel 5428 0069, [email protected]) ja Mare Tannberg ([email protected]); samuti Siseministeeriumi, Haridus- ja Teadusministeeriumi, Kultuuriministeeriumi, Välisministeeriumi ning Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi eksperdid. Valdkonna eest vastutav asekantsler on Heddi Lutterus (620 8122, [email protected]). Direktiivi õiguslik alus on Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELTL) artikkel 114, millega on ette nähtud meetmete võtmine, et tagada siseturu loomine ja toimimine. Subsidiaarsustähtaeg oli 21. märtsil 2024. Direktiiv võetakse vastu seadusandliku tavamenetluse käigus ja vastuvõtmiseks on vajalik kvalifitseeritud häälteenamus.

Euroopa Komisjon esitas direktiivi eelnõu 12.12.2023. Eesti seisukohtade koostamise ajal on

algatust arutatud Euroopa Liidu nõukogu üldasjade töögrupi (GAG) kohtumistel alates

jaanuarist 2024. Esialgse kava järgi on poliitilist arutelu oodata 29.05.2024 toimuvas

22 https://www.vtv.fi/en/audit-and-oversight/transparency-register/ 23 https://www.korruptsioon.ee/et/korruptsioonivastane-tegevus/korruptsioonivastane-tegevuskava-2025

8

COREPERis ja ministrite arvamusi algatuse kohta oodatakse 25.06.2024 toimuval üldasjade

nõukogul.

2. EL asja sisu

Direktiivi eelnõu on uus EL-i õigusakt, lisaks muudetakse sellega ka juba kehtivat EL õigusakti

ehk rikkumisest teavitaja kaitse direktiivi24. Direktiivi eelnõu koosneb 69 põhjenduspunktist ja

27 artiklist, mis on jagatud kolmeks peatükiks.

I peatükis on üldsätted, sealhulgas direktiivi reguleerimisese ja eesmärk (artikkel 1), kasutatud

põhiterminite määratlused (artikkel 2), direktiivi kohaldamisala (artikkel 3) ja ühtlustamise tase

(artikkel 4).

II peatükk sisaldab sätteid läbipaistvus- ja registreerimiskohustuste kohta, mida kohaldatakse

kolmandate riikide üksuste nimel tehtava huvide esindamise tegevuse suhtes. Täpsemalt on

selles sätestatud võimalus teha kindlaks kolmanda riigi üksused, kelle nimel huvide

esindamise teenust osutatakse (artikkel 5), alltöövõttu käsitlev säte (artikkel 6), asjakohaste

andmete säilitamise kohustus (artikkel 7) ja väljaspool liitu asutatud üksuste kohustus määrata

esindaja (artikkel 8). Lisaks on selle peatükiga ette nähtud ka üksuste direktiivikohaseks

registreerimiseks kasutatavate riiklike registrite loomine ja pidamine (artikkel 9). Artiklis 10 on

sätestatud registreerimise eeskirjad (sealhulgas esitatav teave, mille üksikasjalik loetelu on I

lisas). Artiklis 11 on sätestatud registreerimise kord. Registreeritud üksustele tuleb anda

kordumatu Euroopa huvide esindamise number (European Interest Representation Number,

EIRN25) (mille vorm on kehtestatud II lisas) ning registreerimisest tuleb teada anda teiste

asjaomaste liikmesriikide pädevatele asutustele. Artiklis 12 on sätestatud, milline osa

registreeritud üksuste esitatud teabest peab olema avalikult kättesaadav (aastasummade

avaldamiseks kasutatavad suurusvahemikud on esitatud III lisas), ning mehhanism, mis

võimaldab registreeritud üksustel taotleda, et kogu esitatud teavet või osa sellest ei tehta

üldsusele kättesaadavaks, kui selle avaldamist takistab ülekaalukas õigustatud huvi. Artikliga

13 on ette nähtud, et liikmesriigid ja komisjon avaldavad andmed igal aastal. Artiklis 14 on

sätestatud kohustus, et registreeritud üksused ja nende alltöövõtjad peavad esitama oma

EIRNi, kui neil on otsekontakte ametiisikutega.

III peatükis on sätestatud järelevalve ja normide täitmise tagamise eeskirjad. Artiklis 15 on

esitatud teave direktiivi kohaldamise seisukohalt pädevate liikmesriikide asutuste kohta ja

järelevalveasutuse sõltumatuse kriteeriumid. Artiklis 16 on sätestatud järelevalveasutuste

teabenõuete ja kaasnevate kaitsemeetmete tingimused, kaasa arvatud kohaldatavad

künnised. Artikliga 17 on kehtestatud piiriülese koostöö eeskirjad ja artikliga 18 eeskirjad

järelevalveasutuste vahel piiriüleste teabenõuete esitamise kohta. Artikliga 19 luuakse

järelevalveasutuste esindajatest koosnev nõuanderühm, kes abistab komisjoni teatavate

ülesannete täitmisel. See peatükk sisaldab ka sellise tegevuse keeldu, mille eesmärk on

kõrvale hoida direktiivis sätestatud kohustustest (artikkel 20), ning liikmesriikide kohustust

tagada direktiivi (EL) 2019/193756 kohaldatavus käesoleva direktiivi rikkumisest teatamise ja

24 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/?uri=CELEX:32019L1937 25 EIRN - European Interest Representation Number; see on unikaalne numbritest ja tähemärkidest koosnev kood, mis väljastatakse pärast registrisse kandmist. EIRN peaks aitama kogu liidus kindlaks teha käesoleva direktiivi kohaselt registreeritud üksusi. Seepärast peaksid EIRNi osad võimaldama kindlaks teha registreerimisliikmesriigi ja konkreetse riikliku registri, milles üksus on end registreerinud. Riikliku registri kood tuleks valida nii, et see oleks asjaomase liikmesriigi korraldust tundva isiku jaoks loogiline.

9

sellistest rikkumistest teatavate isikute kaitse suhtes (artikkel 21). Viimasena sätestatakse

selles peatükis, et liikmesriigid peavad kehtestama eeskirjad karistuste kohta, mida

kohaldatakse direktiivi teatavate sätete ülevõtmiseks vastu võetud riigisiseste sätete rikkumise

korral (artikkel 22). IV peatükk sisaldab lõppsätteid, nagu normid delegeeritud õigusaktide

vastuvõtmise kohta (artikkel 23), direktiivi (EL) 2019/1937 muudatused seoses rikkumisest

teatajate kaitsega hõlmatud valdkondade loeteluga (artikkel 24) ning reeglid aruandluse ja

direktiivi läbivaatamise kohta (artikkel 25). Selle peatüki ülejäänud sätted käsitlevad direktiivi

ülevõtmist (artikkel 26) ja selle jõustumist (artikkel 27).

3. Õiguslik alus, subsidiaarsus ja proportsionaalsus

3.1. Õiguslik alus

Direktiivi eelnõu õiguslik alus on Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELTL) artikkel 114, mis

näeb ette meetmete võtmise siseturu loomise ja toimimise tagamiseks. Sätte alusel on

võimalik võtta vastu meetmeid liikmesriikide õigus- ja haldusnormide selliste sätete

ühtlustamiseks, mis käsitlevad liidu siseturu loomist ja toimimist.

Direktiivi artikli 1 kohaselt nähakse direktiiviga ette ühtlustatud nõuded kolmanda riigi üksuse

nimel tehtavale huvide esindamisega seotud majandustegevusele, et parandada siseturu

toimimist, saavutades kogu liidus ühtlaselt kõrge läbipaistvuse taseme. Sama artikli teine lõik

sedastab, et direktiivi eesmärk on saavutada läbipaistvus nii, et seejuures ei tekiks

umbusalduse õhkkonda, mis võib heidutada liikmesriikide või kolmandate riikide füüsilisi või

juriidilisi isikuid suhtlemast üksustega, kes tegelevad kolmanda riigi üksuse nimel huvide

esindamisega, või andmast neile rahalist toetust.

Direktiivi eesmärk on suunatud kolmandate riikide huve esindava lobitegevuse läbipaistvuse

suurendamisele ja seda vajadust põhjendatakse direktiivi eesmärgi normis siseturu toimimise

parandamisega läbipaistvuse tekitamise kaudu. Samas peegeldab eelnõu seletuskiri eelkõige

demokraatia kaitsmise eesmärki ja vajadust (sh on välishuvide esindamise direktiiv osa

demokraatia kaitse paketist). Seetõttu jääb direktiivi sisuline seos siseturu toimimise

ühtlustamisega esialgsel hinnangul pigem kaudseks. Direktiivi seletuskirja kohaselt aga on

ELTL artikkel 114 sobiv õiguslik alus meetmetele, mis hõlmavad siseturul tegutsevaid

teenuseosutajaid ja käsitlevad liikmesriikide sätete erinevusi, millel on otsene mõju siseturu

toimimisele. Õigusliku aluse valiku suhtes on liikmesriigid seniste töögrupi kohtumiste ajal ka

kahtlusi väljendanud, kuid õigusliku aluse on ka EL nõukogu õigusteenistus (CLS) oma

analüüsis heaks kiitnud26. Õigusteenistuse hinnangul on ELTL artikli 114 kasutamine EL

põhiväärtuste kaitsmiseks õigustatud, kui aluslepingus ei leidu sobivamat sätet meetme

vastuvõtmiseks. Samuti annab õigusteenistus kriteeriumid, mille alusel hinnata ELTL artikli 114

kohaldamise lubatavust:

1) riigisiseste seaduste vahel on või võivad tekkida erinevused, mis võivad takistada

siseturu toimimist või põhjustada märkimisväärseid turumoonutusi;

2) meetme eesmärk on tõepoolest siseturu rajamise ja toimimise tingimuste parandamine

ja

3) ükski teine õiguslik alus ei ole sobiv.

26 Õigusteenistuse analüüs on piiratud juurdepääsuga, mistõttu konkreetseid viiteid seisukohta lisada ei saa.

10

Kokkuvõttes on õigusteenistus hinnanud olukorra nendele kriteeriumitele vastavaks.

Seejuures märgib õigusteenistus, et ELTL artikli 114 kasutamine on lubatud Euroopa Liidu

lepingu (ELL) 27 artiklis 2 loetletud põhiväärtuste, sh demokraatlike põhiväärtuste kaitsmiseks.

Seda on kinnitanud Euroopa Kohus, kes oma praktikas on sedastanud, et Euroopa Liit peab

olema võimeline oma väärtusi kaitsma nende meetmete ja pädevuste piires, mida aluslepingud

ette näevad28. Ehkki harmoniseeritud läbipaistvusreeglite rakendamine tugevdab eeldatavasti

ka EL demokraatiat, tuleb õigusteenistuse hinnangul pidada direktiivi eelnõu peamiseks ja

tõeliseks eesmärgiks siseturu toimimise parandamist.29 Siiski on õigusteenistus oma analüüsis

teinud ettepaneku töötada veel direktiivi eelnõu artiklis 1 toodud kohaldamisala sõnastuse

kallal ning esitada põhjenduspunktides täiendavad põhjendused artiklis 3 (1) b nimetatud

huvide esindamise tegevuse määratluse sõnastamiseks, kuivõrd see on olemuselt laiem kui

vaid huvide esindamise tegevus ja nende tegevuste kohaldamisalasse jätmise vajadust tuleks

selgelt põhjendada.30

Direktiivi jaoks valitud õiguslikku alust peavad probleemseks ka eelnõu menetlemise protsessi

kaasatud huvigrupid. Näiteks MTÜ Korruptsioonivaba Eesti on märkinud, et eelnõu võib

tekitada soovimatuid tõkkeid ja piiranguid siseturul, eriti kui see keskendub vaid välisrahastust

kaasavatele isikutele. Potentsiaalselt näeb ühing riski kapitali vaba liikumise piiramiseks ning

asutamisvabaduse ja huviesindusteenuste turu tõkestamiseks, mis omakorda oleks vastuolus

EL toimimise õigusliku alusega ehk ELTL artikliga 114. Euroopa Komisjoni mõjuhinnang ei

suuda ühingu arvates direktiivi eelnõud piisavalt õigustada, mistõttu näeb ühing meetmete

paketti ebaproportsionaalsena. Lisaks ei paku see tõhusaid meetmeid võitlemaks kolmandate

riikide vaenuliku mõjutustegevusega ja jätab täiesti tähelepanuta ohud, mis tulenevad Euroopa

Liidu enda seest. Alternatiivina näinuks ühing põhjalikku riski- ja mõjuanalüüsi (eelkõige

põhiõiguste- ja vabaduste vaatest), mis võimaldaks profileerida direktiivi sihtrühma kuuluvaid

üksusi. Erinevalt laiapõhjalisest registreerimiskohustusest võiks selline meetod olla tõhusam

ning proportsionaalsem.

Eesti on nii EL algatuste menetlemisel kui ka EL õigusriigi tegevustes osaledes korduvalt

rõhutanud, et uute eelnõude algatamine ELTL artikli 114 alusel ehk siseturu ühtlustamise

ettekäändel ei ole mõistlik. Praktikas on selgelt näha suundumust, et uute mehhanismide

kehtestamine seotakse siseturu-sättega, mis omakorda võimaldab ka rangemat

harmoneerimist kuni maksimumharmoneerimiseni välja (just see nähakse ette välishuvide

esindamise direktiivis, artikkel 4). See tähendab, et liikmesriikidele jääb üha vähem vabadusi

otsustada direktiivi rakendamise mooduse ja ulatuse üle. Niisugune lähenemine on

liikmesriikidele äärmiselt koormav ning võib kergesti tuua kaasa nn totaalharmoniseerimise,

kus liikmesriikidele ei jää EL meetmete ja mehhanismide rakendamiseks mingisugust

paindlikkust.

3.2. Subsidiaarsus

Subsidiaarsuse põhimõtte (ELTL artikli 5 lõige 3) kohaselt tuleks liidu tasandil meetmeid

võtta üksnes juhul, kui liikmesriigid üksi ei suuda kavandatud eesmärke piisaval määral

saavutada ning seetõttu on neid meetme ulatuse või toime tõttu parem saavutada liidu tasandil.

27 Euroopa Liidu lepingu artikkel 2: https://eur-lex.europa.eu/legal- content/ET/TXT/HTML/?uri=CELEX:12012M002 28 Euroopa Kohtu 16.02.2022 otsus C-156/21, Ungari v Parliament ja Nõukogu, p 127. 29 Õigusteenistuse analüüs on piiratud juurdepääsuga, mistõttu konkreetseid viiteid seisukohta lisada ei saa. 30 Õigusteenistuse analüüs on piiratud juurdepääsuga, mistõttu konkreetseid viiteid seisukohta lisada ei saa.

11

Peale selle peavad konkreetse meetme laad ja tugevus olema vastavuses tuvastatud

probleemiga.

Ühelt poolt saab nõustuda, et liidu liikmesriikides on senine praktika lobitegevuse registri

suhtes erinev ning ilma reeglite ühtlustamiseta ei pruugi olla võimalik saavutada ühetaolist

kvaliteeti välishuvide esindamise tegevuse läbipaistvuses. Teisalt on Komisjon probleemina

määratlenud siseturul valitsevad ebavõrdsed tingimused ja tarbetud kulud nendele üksustele,

kes soovivad tegeleda kolmandate riikide nimel piiriülese huvide esindamise tegevusega.

Sellise põhjenduse asjakohasus on direktiivi konteksti ja eesmärki arvestades küsitav, sest

seletuskirja ning ka varem viidatud õigusteenistuse analüüsi lugedes jääb mulje, et direktiivi

eesmärk on suunatud üheaegselt nii siseturu reeglite ühtlustamisele kui ka demokraatlike

protsesside kaitsele. Seda, kas loodav meede demokraatia tugevdamises tulemust annab, on

keeruline hinnata, küll aga võib ilmselt nõustuda, et siseturg saab kolmandate riikide huvide

esindamise tegevuse registreerimise reeglite suhtes tõepoolest ühtlasemaks. Siiski valitseb

direktiiviga kaasnevaid selgitusi ja põhjendusi arvestades mulje, et direktiivi sisuline eesmärk

on demokraatia kaitsmine kahjulike välismõjude eest ning märksa raskem on tajuda

eesmärgina siseturu toimivaks muutmist nendele, kes soovivad tegeleda kolmandate riikide

nimel piiriülese huvide esindamise tegevusega.

Kokkuvõttes on subsidiaarsuse põhimõtte järgimine direktiivi seletuskirjas küll vormiliselt ära

põhjendatud, kuid sisuliselt võib subsidiaarsuse põhimõtte täitmine direktiivi eelnõu puhul siiski

küsimusi tekitada.

3.3. Proportsionaalsus

Euroopa Komisjoni hinnangul on algatus kooskõlas Euroopa Liidu lepingu artikli 5 lõikes 4

sätestatud proportsionaalsuse põhimõttega, mille kohaselt ei või liidu meetme sisu ega

vorm minna aluslepingute eesmärkide saavutamiseks vajalikust kaugemale. Kavandatava uue

direktiivi puhul tekib kahtlus, kas plaanitavad meetmed on eesmärgi saavutamiseks

proportsionaalsed. Problemaatiline on eelkõige direktiivi eelnõus ette nähtud täieliku

harmoneerimise nõue, mis võib tuua kaasa mõnedes riikides juba kehtivate nõuete

lahjenemise ning ei ole sellisena proportsionaalne meede direktiivi eesmärgi saavutamiseks.

Kuigi ettepanekus kavandatud meetmed ei peaks viima teenuse osutajate stigmatiseerimiseni,

ei ole praktikas usutav, et see siiski registreerimise fakti kui sellisega juba ei kaasneks. See

aga omakorda mõjutab esiteks teenuse osutamist või täpsemini teenuse osutamisest

loobumist ja teiseks alternatiivsete võimaluste otsimist direktiivis ettenähtud

registreerimiskohustuste eiramiseks. Neid ebasoovitavaid mõjusid tuleks maandada.

Ettevõtlusvabaduse piiramise kontekstis on küsitav, et kuigi piisavaks kaitsemeetmeks

peetakse registreerimiskohustust ning see ei ole tegevusloa väljastamine (mida peetakse

ebaproportsionaalseks riiveks), siis oma sisult saab registreerimiskohustust pidada siiski

tegevusloaga sarnanevaks. Registreerida tuleb üksusel oma tegevus hiljemalt huvide

esindamise tegevusega alustades ning teenust ei tohi osutada, kui ei ole vastavalt nõuetele

registris registreeritud.

Võttes arvesse välisriikide poolse mõjutustegevuse varjatud iseloomu, siis pannakse

käesolevas direktiivis ettenähtuga liikmesriikide pädevatele järelevalveasutustele kohustused,

mille täitmiseks ei pruugi neil olla ressursse ega piisavaid õiguslikke aluseid. Sellest saab aga

järeldada, et direktiivis kavandatu ei pruugi rakenduda soovitud kujul. Niisugune hinnang ja

järeldus ei võimalda pidada regulatsiooni efektiivseks ning annab alust arvata, et

12

kavandatavad meetmed ei ole kohased, mis omakorda muudab direktiivi eelnõu sisu

ebaproportsionaalseks.

Proportsionaalsuse seab kahtluse alla ka asjaolu, et mõneski riigis, kus huvide esindamine on

seaduse tasandil reguleeritud, tooks direktiivi rakendamine kaasa riigisiseselt juba kehtivate

reeglite leevenemise. Samuti tähendaks direktiiviga kehtestatav mehhanism mitmes

liikmesriigis nö paralleelse registri loomise kohustust, juhul kui riigis juba on teatud

registrilahendus kasutusel.

4. Esialgse mõjude analüüsi kokkuvõte

Eelnõuga luuakse meede kolmanda riigi huvide esindamise läbipaistvuse suurendamiseks.

Sellega kaasnevad kohustused riigile ning mõju riigis tegutsevatele isikutele ja üksustele, kes

pakuvad huvide esindamise teenust mh kolmandate riikidega seotud üksustele. Kuna huvide

esindamise tegevuse määratlus ning sellega tegeleda võivate isikute ring on väga avar,

mõjutab direktiiv erineval määral paljusid valdkondi.

Mitmed direktiivis sätestatavad ülesanded eeldavad riigiasutustelt juhtumipõhist olukorra

hindamist ja otsustamist. See läbiv asjaolu mõjub riigi halduskoormust ebamõistlikult

kasvatava omadusena, seda eriti olukorras, kus meetmed jätavad ruumi kahelda, kas direktiivi

eesmärki on võimalik nende kaudu ka päriselt saavutada.

Eelnõuga loodav registrimeede ei sobitu Eestis kasutusel olevasse lobikohtumiste

avalikustamise süsteemi. Eestis on hetkel kasutusel meede, mille kohaselt kõrgemad

ametiisikud on kohustatud oma kohtumised huvirühmade esindajatega registreerima ja

avalikustama. Lobiregistrit Eestisse seni loodud ei ole. Direktiivi rakendamisel tuleks see küll

luua, kuid tähendaks nö poolikut lahendust, sest registreerimise kohustus ei oleks mitte

kõikidel huvide esindamisega tegelevatel isikutel, vaid ainult nendel, kes tegelevad

kolmandate riikide huvide esindamise tegevusega. Seega üks võimalik direktiivi mõju Eestis

võib väljenduda ka selles, et sunnib tõstatama üldise lobiregistri loomise vajaduse kõikide

huvide esindamise tegevuste registreerimiseks.

4.1. Sotsiaalne mõju (sh demograafiline mõju)

Mõju kodanikuühiskonnale

Kodanikuühiskonna vaatest on üldiselt tervitatav ühtsete läbipaistvus- ja vastutavusnõuete

kehtestamine kolmandate riikide huvide esindatuse tegevusele EL-is. Selleks on aga oluline,

et oleks kokku lepitud ühtne ja selge määratlus, mida huvide esindatus tähendab. Ühtset

arusaamist ja kokkulepet vajab ka üksuse tegevus, millel on märkimisväärne mõju avalikule

elule ja arutelule.

Direktiivi praeguste määratluste järgi (artikkel 3) tekiks registreerimiskohustus ainult nendel

üksustel, kes olenemata tegevuskohast: a) tegelevad kolmanda riigi üksusele huvide

esindamise teenuse osutamisega või b) on avalikõiguslikud või eraõiguslikud üksused, kelle

tegevuse saab omistada kolmanda riigi ametiasutusele. Eestis teadaolevalt ei ole selliseid

vabaühendusi, kes nendele kriteeriumitele vastaks.

Üldine sotsiaalne mõju

Direktiiviga seatakse riigile kohustus tagada, et üksusele ei kaasneks pelgalt oma tegevuse

registreerimise asjaolust häbimärgistamist. Direktiivi artikli 1 kohaselt tuleb saavutada vajalik

13

läbipaistvus nii, et seejuures ei tekiks umbusalduse õhkkonda, mis võib heidutada

liikmesriikide või kolmandate riikide füüsilisi või juriidilisi isikuid suhtlemast üksustega, kes

tegelevad kolmanda riigi üksuse nimel huvide esindamisega, või andmast neile rahalist toetust.

Ehkki direktiiv näeb ette ka meetmed häbimärgistamise vältimiseks, ei takista need meetmed

Eesti hinnangul registreerimiskohustusega tõenäoliselt kaasneva negatiivse taju tekkimist

registreeritud üksuste tegevuste suhtes. Seetõttu on keeruline näha, kuidas oleks sisuliselt

võimalik sellist häbimärgistamise ohtu maandada.

Direktiivi põhjenduspunktides 14 ja 50 esitatud selgituste kohaselt peab faktiliselt täpsete ja

neutraalsete andmete esitamine koos kohtuliku kontrolli võimalusega tagama meetme

proportsionaalsuse. Isegi andmete esitamine registris faktitäpsel ja neutraalsel kujul kõneleb

siiski eelkõige sellest, et üksus tegeleb kolmandate riikide huvide esindamisega, mille riik on

mingil põhjusel võtnud suurendatud tähelepanu alla. Kolmanda riigi huvide esindamise

tähendust võidakse küll liikmesriikides mõista erinevalt, kuid praeguse aja ühiskondlikku ja

maailmapoliitilist konteksti arvestades on väga tõenäoline, et sageli tajutakse seda

esmajoones negatiivse alatooniga tegevusena. Sellise tooni omistamine iseenesest loob

kolmanda riigi huvide esindamise tegevuse registreerimisele juurde häbimärgistuse, mida

ükski formaalne definitsioon ja sisuline selgitus vaevalt hajutab. Teisisõnu tekib olukord, kus

sisulised selgitused – et direktiivi meetmed austavad täielikult põhiõigusi ja järgivad EL

põhiõiguste hartas sätestatud põhimõtteid ja vabadusi – ei suuda maandada seda, kuidas

ühiskond läbipaistvusele suunatud meedet tajub. Mõneti saab paralleeli tõmmata põhimõttega

õigusemõistmisest, mis „mitte ainult ei pea olema aus ja õiglane, vaid sellena ka näima“ -

isegi kui direktiiviga seatava registreerimiskohustuse tähendust saaks pidada neutraalseks,

siis sellena ei pruugi ta tingimata ühiskonnale näida.

4.2. Mõju riigi julgeolekule ja välissuhetele

Eesti toetab ja tervitab demokraatia kaitset suurendavaid ja tugevdavaid initsiatiive, sealhulgas

selliseid, mis tugevdavad demokraatia kaitset ja suurendavad läbipaistvust kolmandate riikide

tegevuse suhtes ELis. Ehkki Venemaa ja teiste ebasõbralike kolmandate riikide püüdlused

sekkuda EL liikmesriikide sisepoliitikasse ja mõjutada valimistulemusi on tõsiselt

murettekitavad, on oluline, et direktiiv ei hakkaks kahjustama diplomaatilisi suhteid,

kahepoolset majandus- ja kaitsekoostööd kolmandate samameelsete riikidega.

Direktiivi kohaldamisalast on välistatud diplomaatiline ja konsulaartegevus ning seesugune

erand on rahvusvahelise suhtlemise põhimõtteid arvestades ka mõistetav. Samas tuleb

arvestada, et diplomaatilise tegevuse välistamine direktiivi haldusalast mõjutab kahtlemata

direktiivi tõhusust. Diplomaatiliste suhete Viini konventsiooni järgi ei tohi sekkuda teise riigi

siseasjadesse, kuid diplomaatilise esinduse ülesandeks on mh lähetajariigi ja selle kodanike

huvide kaitsmine ning mh majandussuhete arendamine. See tähendab, et näiteks ettevõtte

probleemide korral (sh õiguslikes küsimustes) proovib neid probleeme lahendada just

diplomaatiline esindus. Reaalsuses kasutatakse juba täna diplomaatilisi esindusi riigile oluliste

ettevõtete kasuks lobistamisel. Sama muster laieneb ka teistele valdkondadele – kultuur,

kodanikuühiskond, meedia (mõjutustegevus).

Riikide saatkondade juurde on põhimõtteliselt võimalik moodustada nt formaalselt

diplomaatilise staatusega üksused, mille sisuline tegevus ei ole puhtal kujul diplomaatiline.

Näideteks juba täna olemasolevatest sellistest üksustest on erinevate riikide

kaubandusesindused. Sisuliselt võidakse direktiivi mõjul hakata rohkem riiklike (või riigi

majandusele suure mõjuga) ettevõtete lobitööd viima saatkondade alla. Kõige enam võib

14

registreerimiskohustusest hoidumist tulla ette selliste riikide puhul, kus esineb märkimisväärne

riiklik kontroll majanduse jt eluvaldkondade üle. Sellistes riikides on oluline lobitegevus väga

lihtsasti liigutatav saatkondade juurde, kuivõrd riik ja majandus on sisuliselt üks.

Riigi julgeoleku tagamisele direktiiv tõenäoliselt oluliselt kaasa ei aita, küll aga võib huvide

esindamise tegevuse läbipaistvamaks muutumisel olla kahjulike huvide esindajatele

mõningane heidutav efekt. Teisalt võib direktiiv julgeoleku kontekstis tekitada juurde varjatud

huvide esindamise tegevust.

4.3. Mõju riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse asutuste korraldusele

Registripidamisega kaasnev mõju halduskoormusele

Direktiiviga kaasneb kolmanda riigi üksuse nimel huvide esindamise tegevusega tegelevatele

üksustele kohustus registreerida end oma tegevuskoha riiklikus registris. Direktiivi

kohaldamisel on lubatud kasutada ka olemasolevaid riiklikke registreid, tingimusel et direktiivi

nõuded on täidetud. Eestis sellist registrit seni loodud ei ole.

Registreerimiskohustusega kaasneb vajadus määrata pädev asutus, kes vastutab sellise

registri pidamise ja registreerimistaotluste töötlemise eest, ning järelevalveasutus, kes

vastutab direktiivis sätestatud kohustuste täitmise järelevalve ja tagamise eest ning teiste

liikmesriikide järelevalveasutuste ja komisjoniga peetava teabevahetuse eest.

Registrit pidava asutuse roll ei ole üksnes tehniliselt registri pidamine, vaid sellega

kaasnevad sisulised kohustused ja tegevused (artikkel 9): isikuandmete töötlemine, registrisse

kantavate andmete nõuetekohane (neutraalne, faktitäpne, objektiivne) esitamine,

isikuandmete töötlemise logide pidamine. Registreerimismenetluse raames (artikkel 11) peab

registri eest vastutav asutus kontrollima kõikide registrisse kantavate andmete õigsust (lisaks

nende neutraalsele ja faktitäpsele esitusele), korraldama puuduste või ilmsete vigade

parandamise, väljastama EIRN31 koodi ja registrisse kantud teabe digikoopia, teavitama uuest

registreeringust teiste liikmesriikide vastutavaid asutusi ja kandma registrisse teistest

liikmesriikidest saadud vastavat teavet. Ehkki tõenäoliselt saab olulise osa registri

andmeliiklusest automatiseerida, vajab registrisse kantav info siiski igakordselt ka sisulist

menetlemist, sh kontrolli ja hinnangut, tagamaks, et registriandmete juurde ei lisanduks

avaldusi või muud infot, mis võiks põhjustada häbimärgistamist. Arvestada tuleb, et

registreerimiskohustus ei piirdu mitte ainult ettevõtetega, vaid selleks võivad kohustuda ka

huvide esindamisega tegelevad füüsilised isikud, kelle jaoks peab registrilahendus samuti

sobima.

Eesti ei poolda eraldi kolmandate riikide huvide esindatuse lobiregistri loomist, vaid peab

õigeks kohandada olemasolevaid lahendusi ning vältida tarbetu halduskoormuse lisandumist.

Eraldi vajab alles otsustamist, millise lahendusega register võiks Eestile kõige sobivam olla

ning lahendus omakorda määrab, kelle haldusalasse võiks kuuluda registripidamine.

Üheks sobivaks registriks võib olla majandustegevuse register (MTR), mille ülesanne on

võimaldada ettevõtjate ja nende majandustegevuse üle arvestuse pidamist ning järelevalve

teostamist (MSÜS § 8 lg 2). Samas ei ole direktiivist üheselt aru saada, kas registreerimisest

hakkaks sõltuma tegevusega alustamise lubatavus. Sellest omakorda sõltub, kas asjaomane

tegevus oleks MSÜS tähenduses käsitatav teatamiskohuse või loakohustusega tegevusena.

31 Lühendit on selgitatud seletuskirja punktis 2, joonealuses viites.

15

Pigem saab direktiivi pinnalt asuda seisukohale, et registreerimiskohustuse täitmisest ei sõltu

huviesindamise kui majandustegevusega alustamise lubatavus ning seega võiks tegemist olla

MSÜS § 14 tähenduses teatamiskohustusega tegevusega. MSÜS § 15 sätestab

majandustegevuse teatega esitatavad andmed, mis on isiku majandustegevust puudutavad

üldised andmed. Eriseadusega saab teatega esitatavate andmete koosseisu täiendada.

Alternatiivselt saavad kõne alla tulla veel erisugused lahendused teiste olemasolevate

registrite toel (nt äriregister Justiitsministeeriumi haldusalas; tegeliku kasusaaja register

Rahandusministeeriumi haldusalas jms). Vajadusel saab kombineerida andmete transporti

juba olemasolevatest andmebaasidest ja uute andmete sisestamist ulatuses, kus neid veel

olemas ei ole või automaatselt üle kanda ei saa. See kõik eeldab optimaalseima tehnilise

lahenduse leidmist ning kokkuleppeid registripidamise eest vastutava asutuse osas.

Järelevalvekohustuse mõju halduskoormusele

Järelevalveasutus peab olema erapooletu, sõltumatu, vaba poliitilisest survest, volitustega

tulemuslikuks nõuete täitmise jälgimiseks ja meetmete rakendamiseks (artikkel 15). Kui üksus

või isik ei ole oma kohustuse täitmisest huvitatud, siis järelevalveasutus saab võimalikest

rikkumistest teada eelkõige kolmel viisil: omal algatusel uurides, rikkumisest teataja abil või

teise liikmesriigi järelevalveasutusest saabunud teate põhjal (põhjenduspunkt p 52). Jääb

selgusetuks, millistel põhimõtetel ja millises ulatuses peaks järelevalveasutus omal algatusel

registreerimiskohustuse täitmist jälgima ja isikute tegevusi uurima siis, kui kohustusega isik

registreerimiskohustust ei täida ning rikkujatest järelevalveasutusele ka teada ei anta.

Põhjenduspunkt 51 viitab veel näiteks, et juba registreeritud isikute andmetes tasub

järelevalveasutusel tähelepanu pöörata kolmanda riigi üksustelt saadava tasu suurusele, sest

eriti suured summad võivad suurema tõenäosusega viidata tõhusale huvide esindamise

tegevusele. Sellest lähtuvalt ei ole selge, missuguseks võib kujuneda järelevalveasutuse

tegelik töömaht.

Euroopa Komisjon loob lisaks ka nõuanderühma, mille eesmärk, on aidata tagada välishuvide

esindamise tegevuse registreerimise asjus tulemuslik liiduülene koostöö. Nõuanderühmas

osalemine on samuti järelevalveasutuse ülesanne, sinna peab kuuluma esindaja iga

liikmesriigi järelevalveasutusest. Nõuanderühm annab komisjonile nõu direktiivi rakendamise

küsimustes, võtab vastu soovitusi ja arvamusi jms, vajadusel teeb koostööd EL

korruptsioonivõrgustikuga.

Sõltuvalt tehnilisest lahendusest võib üheks võimalikuks järelevalveasutuseks Eestis sobida

Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet. Kuna direktiiv ei näe ette registrit pidava ja

järelevalvet tegeva asutuse eraldihoidmist, võib need funktsioonid koondada ühte asutusse

Sõltumata lõplikust jaotusest ja lahendusest eeldab nii registripidamise kui ka järelevalve

ülesannete täitmine asutus(t)ele lisaressursside eraldamist nii personali kui ka raha näol.

Mõju riigi eelarvele

Euroopa Komisjon on algatuse ettevalmistamise käigus tellinud uuringuid, mille kohaselt

prognoositakse registri sisseseadmise kuluks neis riikides, kus selleks vajalik lahendus seni

puudub (sh Eesti), ligikaudu 65 000 kuni 585 000 eurot.32

32 Algatuse juurde kuuluv finantsselgitus (direktiivi tekstiga samas failis), lk 4.

16

Esialgsetel hinnangutel sõltub registrilahenduse kulu esmajoones konkreetsest lahendusest –

kas registriga kaasneb sisuline menetlus või on see passiivselt kuvatav inforegister, kuidas on

vaja andmeid kuvada, kes peavad neile ligi pääsema jms. Samuti on määrav, kas arendus

tehakse juba riigi palgal oleva arendusmeeskonna toel või hangitakse teenus sisse (viimane

eelduslikult kallim). Olulisemaid kulu mõjutajaid on see, kas registriga kaasneb menetluslik

pool ehk vajadus registripidaja toimingute järele, sest see muudab maksumuse kallimaks.

Direktiivi eelnõu praeguse versiooni alusel kaasneb registriga olulisel määral menetluslikku

poolt, sest andmete esitamisel registrisse tuleb neid sisuliselt hinnata ning lisaks ka

järelevalvet teha (vt käesolevas punktis eespool kirjeldatut).

Registri täpset lahendust teadmata on selle loomisega kaasnev prognoositav minimaalne kulu

suurusjärgus 500 000 eurot. Juurde tuleb arvestada registri käigushoidmiseks vajalikud

arenduskuludega, mis kujunevad iga-aastaseks täiendavaks kuluks lisaks esialgsele registri

loomise kulule. Näiteks olemasoleva tegelike kasusaajate registri puhul on riigile iga-aastane

arenduskulu suurusjärgus 100 000 eurot.

Võrdluseks, Soome on prognoosinud direktiivi nõuetele vastava registrilahenduse loomise kulu

suurusjärgus 500 000 eurot ning iga-aastane ülalpidamiskulu suurusjärgus 40 000 eurot.

Väärib rõhutamist, et Soomes on lobiregister juba eelnevalt olemas ning kolmandate isikute

huvide esindamise tegevuse tarbeks täiesti eraldiseisvat uut registrilahendust neil tõenäoliselt

luua ei ole vaja.

Registri loomise kulu saab vähendada eelkõige registri kohustusliku lahenduse hulka

kuuluvate elementide arvelt, samuti ka juhul, kui teatavat andmeliiklust on võimalik korraldada

mõne Euroopa Liidus juba toimiva infosüsteemi toel. Direktiivi eelnõu praeguse teksti kohaselt

ei ole võimalik muuta etteantud registrilahendust, mille kohaselt kaasneb registrikande

tegemisega igal juhul sisuline menetluspool. Andmete osas on direktiivi põhjenduspunkti 54

kohaselt rakendamisel kavas kasutada liidus ametiasutuste vahelise suhtluse korraldamiseks

siseturu infosüsteemi (IMI, Internal Market Information System) ja vastavalt põhjenduspunktile

35 nähakse ette ka Euroopa Ühtse Digivärava (SDG, Single Digital Gateway) kasutamine

registreerimiskohustuse täitmiseks. Eesti pooldab teenuste liidestamist SDGga. Euroopa Liidu

infoteenused, haldusmenetlused (e-teenused) ja abiteenused võiksid olla ühest kohast kätte

saadavad ja kasutatavad nii kodanikele kui ettevõtjatele. Kuna SDG nõue on, et infoteenused

oleks aja- ja asjakohased, siis tagaks ühest kohast kättesaadavus ka ühtse kvaliteedi teenuse

osas. SDGga teenuste liidestumiseks tuleb järgi SDG määruse kohaldatavaid nõudeid.

Seisukohtade koostamise faasis on keeruline hinnata, määral see registri loomise kogukulu

mõjutaks või vähendada aitaks.

4.4. Mõju ajakirjandus- ja meediavaldkonna tegevusele

Direktiivi ideest lähtudes võib järeldada, et Eestisse tööle suunatud kolmanda riigi riigimeedias

töötav ajakirjanik peaks ennast kolmanda riigi huvide esindamise registris registreerima. See

viitaks riigivõimu tahtele ajakirjandust senisest rangemalt reguleerida ja niisugune kohustus

võib Eesti meediamajade poolt olla tajutav kui sõnavabaduse piiramise soov. Samas näeb ka

praegune praktika ette, et Eesti väliskorrespondendid peavad olema teistes riikides

akrediteeritud (st registrisse kantud). Ajakirjandusele tekkivat mõju võib kokkuvõttes hinnata

nii, et sõbralike kolmandate riikide ajakirjanikud eeldatavasti täidavad registreerimiskohustust,

kuid kohustuse tähendust võidakse tajuda negatiivselt, kahjulike huvide esindamisega

tegelevad ajakirjanikud ei pruugi registreerimiskohustust vabatahtlikult täitma asuda. Seega

17

on direktiivi mõju demokraatiat toetava inforuumi kaitsmisele esialgsel hinnangul pigem

minimaalne.

4.5. Mõju haridus- ja teadusvaldkonna tegevusele

Direktiivi artiklis 2 lõikes 1 defineeritud huvide esindamise tegevus hõlmab ka teadusuuringuid

ja haridusega seotud tegevusi, kuid ei ole päris selge, millises ulatuses hakkab see määratlus

haridusvaldkonnas tegutsemist sisuliselt mõjutama. Direktiivi sisust lähtuvalt võib tekkida

välisüliõpilastele kohustus end registreerida, kui lisaks õpingutele on neil huvi asuda Eestis

oma tegevuste käigus esindama ka mõne kolmanda riigi huve.

Õppe- ja teadustegevuse raames on keeruline määratleda, kust jookseb piir kohaliku poliitika

tutvustamise ja riigi huvide esindamise vahel – üks võib sujuvalt muutuda teiseks. Samuti vajab

vastamist küsimus, kas õppe- ja teadustegevuses mõne kolmanda riigi teemaga tegelemine

on juba iseenesest vaadeldav seisukohavõtuna. Näiteks Tiibetit puudutavate teemadega

tegelemine tekitaks küsimuse, kas direktiivi valguses on see juba kolmandate riikide huvide

esindamine või mitte. Samuti tekib küsimus, kas mõne kolmanda riigi stipendiumi/teadusgrandi

saamine või näiteks üliõpilasvahetuse järel kolmanda riigi ülikooli õpikogemuse kohta artikli

kirjutamine liigituks direktiiviga kaetud huvide esindamise tegevuseks. Eeldusel, et teemaga

tegelemine automaatselt huvide esindamiseks ei kvalifitseeru, vajab vastamist küsimus,

millistel tingimustel võiks selline tegevus huvide esindamiseks muutuda. Vastuseid sellistele

nüanssidele direktiivi eelnõu ei paku, kuid praktikas oleks oluline need piirid kokku leppida.

Mõnedel kolmandatel riikidel (nt Hiina) on tavaline praktika kasutada inimeste värbamiseks

sihitatud rahastust. See tähendab, et strateegilist huvi pakkuvatele inimestele pakutakse otse

lepinguid, et teha teadustööd kolmanda riigi huvides. See võib olla avatud kutse ega pruugi

paista välja kui välissekkumine. Eesti Teadusinfosüsteemi (ETIS) on andmete sisestamine

rahvusvaheliste koostööprojektide kohta vabatahtlik. Erandiks on juhud, kus projekt

rahastatakse Eesti riiklikest vahenditest, siis on tavaliselt vastava info ETISesse kandmine

rahastamise lepingutes fikseeritud. Vastasel juhul sellist nõuet pole. Kui projekt on rahastatud

muudest vahenditest, nt lepinguline arenduskoostöö kolmandate riikide asutuste või

ettevõtetega, on info kättesaadav ainult juhul, kui Eesti asutus ise vabatahtlikult kajastab seda

ETISes või muudab vastava info meile kättesaadavaks nt statistika otstarbel. Haridus- ja

teadusvaldkonna huvides oleks omada infot selle kohta, kui teadlased teevad bilateraalset

koostööd kõrge riskiga kolmandate riikidega, eriti kui selle töö rahastus tuleb kolmanda riigi

vahenditest.

5. Eesti seisukohad ja nende põhjendused

5.1. Eesti toetab kolmandate riikide nimel toimuva huvide esindamise tegevuse

läbipaistvuse suurendamist, kuid leiame, et direktiiviga loodavad meetmed ei

ole direktiivi eesmärgiga vastavuses. Samuti leiame, et direktiivi

rakendamisega, ennekõike registripidamise ja järelevalvekohustusega

kaasnev halduskoormus ja kulu ei ole proportsioonis direktiivist tekkiva

mõjuga kahjulike välishuvide esindamise läbipaistvuse suurendamisele.

Eesti peab kolmandate riikide huvide esindamise tegevuse läbipaistvuse suurendamist

vajalikuks ja oluliseks. Toetame eesmärki tugevdada seeläbi nii demokraatiat kui ka Euroopa

18

Liidu ja liikmesriikide julgeolekut. Samuti leiame, et huvide esindamise tegevuse läbipaistvus

aitab teatud määral maandada ka korruptsiooniga seotud kuritegevuse süsteemseid ohtusid.

Liikmesriikide ühine tegevus siseturu kaitsmiseks ning kahjuliku mõjuga huvide vastu

võitlemiseks on eelduslikult tõhusam kui iga liikmesriigi sellekohane tegevus eraldi. Seetõttu

tuleb tervitada kõiki meetmeid, mis võimaldavad üheskoos toetada demokraatiat ning

ennetada ja tõkestada liidule ja liikmesriikidele kahjulikku huvide esindamise tegevust.

Eesti peab aga oluliseks, et kolmandate riikide huvide esindamise läbipaistvamaks

muutmisega ei kaasneks riigile ebaproportsionaalselt suurt halduskoormust ja rahalist

kulu. Näeme sellist ohtu tekkimas eelkõige põhjusel, et direktiiviga saavutatav eesmärk ei

pruugi kaaluda üles sellega kaasnevat halduskoormust.

Kui direktiivi eesmärk on suunatud kahjuliku mõjuga huvide esindamise tegevusele, siis selle

läbipaistvamaks muutumine direktiivi meetmete abil on kaheldav, kuivõrd pahatahtlikele huvide

esindajatele jääb piisavalt võimalusi registreerimiskohustusest hoiduda. Kui direktiivi ainus

eesmärk on muuta kolmandate riikide huvide esindamise tegevust üleüldiselt läbipaistvamaks

(sõltumata tegevuse olemusest), siis tõenäoliselt aitab direktiiv seda teatud määral teha, kuid

selle mõju ei kaalu üles kaasnevat halduskoormust mahuka registripidamise ja

järelevalvekohustuse näol.

Direktiivi artikli 1 kohaselt nähakse sellega ette ühtlustatud nõuded kolmanda riigi üksuse nimel

tehtavale huvide esindamisega seotud majandustegevusele, et parandada siseturu toimimist,

saavutades kogu liidus ühtlaselt kõrge läbipaistvuse taseme. Sõnastus viitab eesmärgile

ühtlustada liidus nõuded kolmanda riigi huvide esindamisega seotud majandustegevusele.

Samas direktiivi seletuskirjast nähtub, et algatuse ajendiks on olnud kolmandate riikide huvide

esindamise tegevuse kahjulik mõju Euroopa Liidu demokraatlikele protsessidele.

Seletuskirjas kasutatakse niisuguse tegevuse tähistamiseks mõistet „välissekkumine“, et

eristada seda „mõjutustegevusest“33. Viimane on diplomaatiliste suhete lahutamatu osa,

samas kui välissekkumise all peetakse silmas tegevust, mis on mis on riigi tasandi välisosaleja

elluviidav või tema nimel tehtav tegevus, mis on sundiv, varjatud, petlik või korruptiivne ning

vastuolus liidu suveräänsuse, väärtuste ja huvidega. Seletuskirjas viidatakse, et kolmanda riigi

huvide varjatud esindamist võib kasutada liidu demokraatiasse sekkumiseks34, mistõttu sellise

tegevuse läbipaistmatus kätkeb endast suurt välissekkumise riski. Esile on toodud viited

Eurobaromeetri uuringule, mille kohaselt on umbes 80% eurooplastest arvamusel, et

välissekkumine liidu demokraatlikesse süsteemidesse on tõsine probleem, millega on vaja

tegeleda35 ja märgitud, et välissekkumise ohtu demokraatiale ja sellega tegelemise tähtsust

on toonitanud ka Euroopa Parlament ja nõukogu36. Seega on ilmne, et direktiiviga loodav

läbipaistvuse meede on suunatud eelkõige kahjuliku välissekkumise nähtavaks

muutmisele.

Eesti leiab, et direktiivi eesmärki ning selles kavandatud meetmeid silmas pidades ei ole

tõenäoline, et selle rakendamise tulemusena hakkavad demokraatia õõnestamisega

tegelevad üksused (kelle tegevuse vastu võitlemiseks direktiivi eelnõu sisuliselt on algatatud)

oma huvide esindamise tegevusi avalikustama ning oma tegevust selleks spetsiaalselt loodud

registris nõuetekohaselt registreerima. Pigem on tegemist avalikkusele suunatud tööriistaga,

33 Seletuskirja lk 2. 34 Seletuskirja lk 2 35 Vt Eurobaromeetri kiiruuring 528 „Kodakondsus ja demokraatia“. 36 Seletuskirja lk 2-3.

19

mis küll pakub osalist läbipaistvust kolmandate riikide nimel toimuva huvide esindamise

tegevuse suhtes, kuid tõenäoliselt ei aita pärssida ega ära hoida demokraatiale ohtlikke

välissekkumisi. Registreerimiskohustust täitvad üksused tõenäoliselt ei pea vajalikuks oma

tegevust varjata, samal ajal jätab direktiiv registreerimiskohustusest hoidumise võimalusi neile,

kes oma huvide esindamise tegevust varjata soovivad.

Näiteks pakub registreerimiskohustusest hoidumise võimaluse asjaolu, et direktiivi

kohaldamisalast on välistatud diplomaatiliste esinduste tegevus. Nende esinduste varjus on

aga kergesti võimalik korraldada huvide esindamise tegevusi, mis olemuselt ei ole

diplomaatilised (nt saatkondade juurde loodud kaubandusesindused). Selliseid võimalusi

kasutatakse juba täna ning võib prognoosida, et direktiivi mõjul nende võimaluste kasutamine

suureneb, eriti nende kolmandate riikide puhul, kus riigil on tugev kontroll majanduse ja muude

eluvaldkondade üle (vt ka p 4.2 – mõju riigi julgeolekule ja välissuhtlusele).

Kokkuvõttes, Eesti peab väga vajalikuks meedet, mis aitaks tuvastada kolmandate riikide

kahjulikku välissekkumist liidu ja liikmesriikide demokraatiasse. Kui direktiiv kolmanda riigi

huvide esindamise tegevuse läbipaistvust tervikuna mõnevõrra suurendab, on seegi tervitatav,

kuid seesugune mõju tõenäoliselt ei kaalu üles direktiivi rakendamisega kaasnevat

halduskoormust ning riigieelarvelist kulu, mida on lähemalt kirjeldatud seletuskirja punktis 4.3.

ja seisukohapunktis 5.2..

5.2. Juhul kui direktiivist tulenev registreerimiskohustus tekib, peab Eesti

oluliseks, et sellega kaasnev halduskoormus hoitaks võimalikult madal.

Leiame, et see oleks saavutatav näiteks registreerimismenetluse

lihtsustamisega viisil, et andmete sisulise hindamise asemel piirdutaks

andmete esitamise ja nende avaldamisega. Samuti tuleks igasse liikmesriiki

eraldi registri loomise asemel kaaluda Euroopa Liidu ülese registri loomist.

Direktiivi rakendamisega kaasneb märkimisväärne halduskoormus nii registreerimismenetluse

kui ka järelevalvetegevuse kujul (vt põhjalikumat selgitust p-st 4.3. – mõju riigiasutuste ja

kohaliku omavalitsuse asutuste korraldusele). Kohustuste täitmine vajab lisaraha,

lisaametikohti ning täiendavat IT-arendust.

Registreerimiskohustuse täitmine eeldab aktiivset menetlust alates registrisse kantavate

andmete sisulisest hindamisest (tagamaks nende neutraalsuse, objektiivsuse, faktitäpsuse)

kuni isikuandmete töötlemiseni ja suhtluseni teiste liikmesriikide registritega. Nende tegevuste

jaoks esialgsel hinnangul vaja juurde personali, keda tuleb ka tegevuste jaoks eraldi välja

õpetada. Kõige enam küsimusi tekitab kohustus tagada, et registrisse lisatavad avaldused ja

info ei põhjustaks registreeritud isiku häbimärgistamist. Direktiivis selgitatakse niisugust

kohustust eeskätte vajadusega kontrollida, et registris avaldatud teave oleks neutraalse,

faktitäpse ja objektiivse sisuga, kuid huvide esindamise avarat määratlust arvestades on

sellise kontrolli sisu ja tähendus registri igapäevase tegevuse kontekstis ebamäärane. Ainuüksi

teabe hindamine neutraalsuse ja faktitäpsuse suhtes on sedavõrd ulatusliku

registreerimiskohustuse puhul pigem ajamahukas ja eeldab hindajalt informeeritust paljude

asjaolude suhtes.

Registripidamise viisi võimaliku alternatiivse lahendusena näeb Eesti sellise olemusega

registri loomist, milles huvide esindamise tegevuse registreerimine ei eeldaks mahukat

registreerimismenetlust koos mitmekülgse sisulise hindamisega. Selle asemel näeme

võimalust piirduda andmete esitamise kohustusega ning andmete avaldamisega registris, mille

20

suhtes on võimalik vajadusel teha järelkontrolli, kuid mitte aktiivset avaldamiseelset sisulist

kontrolli. Samuti tuleb direktiivi menetlemise käigus täpsustada, kas registreerimine registris

saab olema tegevusega alustamise eeldus või üksnes formaalne teatamiskohustus, sest ka

see määrab registreerimismenetluse olemuse. Direktiivis ettenähtava laiapõhjalise

registreerimiskohustuse asemel võiks kaaluda ka direktiivi sihtrühma kuuluvate üksuste

täpsemat profileerimist, mis võib direktiivi eesmärki silmas pidades olla tõhusam ning

proportsionaalsem lähenemine.

Võimalusel tuleks kaaluda ka EL-ülese ühise registri loomist, millega oleks võimalik kõikidel

liikmesriikidel ühenduda. Mõned liikmesriigid on liiduülese registri loomise mõtte direktiivi

senise arutamise käigus tõstatanud, sest EL tasandil registreerimise lahendus võiks

vähendada liikmesriikide riigisisest halduskoormust. Euroopa Komisjon on selgitanud, et

nende algatus ei näe ette keskse registri loomist ning see oleks suur kontseptuaalne

muudatus, mille mõju on esmalt vaja lähemalt hinnata.

Järelevalve tegemiseks võib riik määrata ühe või mitu järelevalveasutust, kelle ülesanded

tuleb selgelt piiritleda ja tagada neile piisavad tehnilised, rahalised ja inimressursid. Mitme

järelevalveasutuse korral peavad need ülesannete täitmisel teineteisega tihedat ja

tulemuslikku koostööd tegema. Järelevalveasutus peab olema erapooletu, sõltumatu, vaba

poliitilisest survest, volitustega tulemuslikuks nõuete täitmise jälgimiseks ja meetmete

rakendamiseks (artikkel 15). Võimalikke rikkumisi uurib järelevalveasutus eeskätt kolmel

ajendil: omal algatusel uurides, rikkumisest teataja käest saadud infost lähtuvalt või teise

liikmesriigi järelevalveasutusest saabunud teate põhjal (põhjenduspunkt p 52). Direktiivist ei

selgu, mil määral on järelevalveasutus kohustatud omal algatusel järelevalvet tegema ning mis

on konkreetsed sellealased tegevused. Järelevalveasutuste ülesannete hulka kuulub koostöö

ja teabevahetus teiste liikmesriikide järelevalveasutustega (artiklid 16 – 18), samuti aktiivne

osalemine Euroopa Komisjoni juurde loodava nõuanderühma tegevuses (artikkel 19).

Nõuanderühma liikmed koosnevad iga liikmesriigi järelevalveasutuse esindajast ja

asendusliikmest. Nõuanderühm abistab komisjoni direktiivi rakendamisega seotud teabe ja

parimate tavade vahetamisel, nõustab komisjoni praktilistes rakendamise küsimustes ja

probleemides ning võtab vastu direktiivi rakendamisega seotud arvamusi, soovitusi, aruandeid

jms.

Registri täpset lahendust teadmata on selle loomisega kaasnev prognoositav minimaalne kulu

suurusjärgus ca 500 000 eurot. Juurde tuleb arvestada registri käigushoidmiseks vajalikud

arenduskuludega, mis kujunevad iga-aastaseks täiendavaks kuluks lisaks esialgsele registri

loomise kulule. Näiteks olemasoleva tegelike kasusaajate registri puhul on riigile iga-aastane

arenduskulu suurusjärgus ca 100 000 eurot.

Järelevalvetegevustega kaasneb tõenäoliselt vajadus täiendavate ametikohtade loomise ning

personali sisulise väljaõppe järele, sest huvide esindamise asjaolude tuvastamine ja

seostamine eeldab keskmisest spetsiifilisemaid teadmisi. Seisukohtade koostamise faasis ei

ole täpselt hinnatav direktiivis sätestatud konkreetse järelevalvetegevuse maht ega selle

teostamiseks vajalik inimressurss.

5.3. Eesti leiab, et direktiivis kasutatavate mõistete, eriti huvide esindamise

tegevuse, teenuse eest saadava tasu ja ametiisiku mõistete sisu ja tähendus

peavad olema selgelt piiritletud, et tagada direktiivi sujuv ülevõtmine ja

rakendamine. Samuti peavad mõisted olema kooskõlas teiste valdkonnas

kehtivate Euroopa Liidu õigusaktide mõistesüsteemiga.

21

Mõistete täpsust ja selgust ei ole mõistlik alahinnata, sest need määravad sageli õigusakti

tegeliku kasuteguri. Direktiivi menetlemisse kaasatud huvigruppide tagasiside raames viidati,

et kõik senised välisriikide mõjutustegevust puudutavad seadused on osutunud praktikas

problemaatiliseks mh mõistete liiga üldise määratlemise tõttu, seda on tõdetud ka välismõjude

seaduste kohta koostatud uuringus.37 Ebamäärane mõistete sisustamine hakkab tõenäoliselt

tekitama tõsiseid probleeme õigusakti riigisisesesse õigusse ülevõtmisel ja rakendamisel.

Järgnevalt on välja toodud mõned direktiivi kesksemad mõisted, mis võivad direktiivi

rakendamist raskendada.

Huvide esindamise tegevus

Direktiivi keskseim mõiste ongi „huvide esindamise tegevus“, mida eelnõus on sisustatud kui

„tegevust, mille eesmärk on mõjutada liidus poliitika või õigusaktide väljatöötamist,

sõnastamist või rakendamist või avalikke otsustusprotsesse, eelkõige näiteks

koosolekute, konverentside või ürituste korraldamise või nendel osalemise, konsultatsioonides

või parlamendi kuulamistes osalemise või neile kaasaaitamise, kommunikatsiooni- või

reklaamikampaaniate korraldamise, võrgustike ja rohujuure tasandi algatuste korraldamise,

seisukohti väljendavate ja poliitikadokumentide koostamise või seadusandlike muudatuste,

arvamusuuringute, küsitluste või avalike kirjade või teadusuuringute ja haridusega seotud

tegevuse kaudu, kui seda tehakse konkreetselt selle eesmärgi nimel“ (artikkel 2 (1)).

Direktiivi põhjenduspunkt 16 ütleb, et ühtlustatud läbipaistvusnõuete korrektseks

kohaldamiseks peaks huvide esindamise tegevuse mõistel olema lai tähendus. Lisaks punktis

17 öeldakse, et direktiivi kohaldamisala ei tohiks olla piiratud tegevusega, mille eesmärk on

propageerida teatavate poliitikameetmete, õigusaktide või avaliku otsustusprotsessi muutmist,

vaid sellesse peaksid kuuluma ka tegevused, mille eesmärk on säilitada praegune

olukord. Niisiis võib tegevuste ulatus, mille kaudu saab mõjutada liidus nii poliitika kujundamist

kui ka õigusaktide väljatöötamist, olla äärmiselt lai. Ehkki artiklis 2 toodud mõiste määratlus ei

anna tegevustest ammendavat loetelu, on ka juba ainuüksi loeteluga hõlmatud tegevuste

puhul aimata, et praktikas võib direktiivi eelnõu kohaldamisalasse jääva huvide esindamise

tegevuse eristamine olla äärmiselt keeruline.

Näiteks võib siin peatuda haridusvaldkonnas tegutsevate registreerimiskohustusega isikute

või üksuste tuvastamisel. Haridusvaldkonna kohta on põhjenduspunktis 19 märgitud, et

„kooskõlas harta artiklis 13 sätestatud akadeemilise vabaduse ja teadusuuringute vabaduse

põhimõttega ei tohiks huvide esindamine hõlmata teadustööd, mida teevad teadlased oma

valitud valdkonnas, nende teadusuuringute tulemuste levitamist või õpetamis- ja

haridustegevust, mis toimub kooskõlas akadeemilise vabaduse ja institutsioonilise autonoomia

põhimõttega, välja arvatud juhul, kui selle tegevuse selge eesmärk on mõjutada liidus

poliitika või õigusaktide väljatöötamist, sõnastamist või rakendamist või avalikke

otsustusprotsesse ja seda tehakse kolmanda riigi üksuse nimel. Muudel juhtudel ei tohiks

käesolevas direktiivis sätestatud registreerimisnõudeid sellise tegevuse suhtes kohaldada.“

Mõtteharjutusena võib artikli 2 (1) ja põhjenduspunkti 19 alusel proovida hinnata näiteks

Tallinna Ülikooli koosseisus tegutseva Konfutsiuse instituudi38 kuulumist direktiivi

kohaldamisalasse.

37 https://www.thegoodlobby.eu/wp-content/uploads/2023/11/TGL-Study-How-to-Evaluate-a-Foreign- Influence-Legislation-A-Comparative-Analysis.pdf 38 https://www.tlu.ee/konfutsius

22

Juba ainuüksi akadeemilises ringkonnas võib võimalikel huvide esindamise tegevustel olla

palju erisuguseid väljundeid, kuid huvide esindamine saab toimuda veel paljudes teistes

valdkondades. See tähendab automaatselt, et ainuüksi registreerimiskohustusega isikute

tuvastamine on praktikas raskendatud ja direktiiv ei näi arvestavat asjaolu, et poliitikaotsuste

mõjutamise soov ei pruugi olla midagi, mida mõjutajad soovivad ise avalikustada. See

omakorda muudab direktiiviga loodava meetme tervikuna ebausutavaks.

Teenuse eest saadav tasu

Artikli 2 lõige 6 sätestab, et aastasummana mõistetakse a) kolmanda riigi üksuselt huvide

esindamise teenuse osutamise eest saadud aastast kogutasu, mis juhul, kui tasu on

mitterahaline, koosneb selle hinnangulisest väärtusest, või b) kui tasu ei saada, siis huvide

esindamisega seotud aastase kulu hinnang. Tasuna tuleb käsitleda mitte vaid raha, aga ka

majanduslikku vastusooritust – Euroopa Kohtu määratluse järgi on tasu olemuslik tunnus see,

et tegemist on majandusliku vastusooritusega osutatud teenuse eest (põhjenduspunkt 26).

Seega on direktiivis ka huvide esindamise teenuse eest saadava tasu määratlus avar. Meeles

tuleb pidada erandit: panus organisatsiooni põhilisse rahastamisse ei ole käsitletav huvide

esindamise teenuse eest makstava tasuna, kui see toetus ei ole seotud huvide esindamise

tegevusega, st kui organisatsioon saaks neid vahendeid sõltumata sellest, kas ta konkreetse

huvi esindamisega tegeleb. Ehkki teoorias arusaadav, võib praktikas tasu olemuse

kindlakstegemine ning erandi hindamine osutuda päris koormavaks, sest eeldab põhjalikku

olukorra hindamist eeldatavasti üksnes osalise info alusel (eeldusel, et kõikidel huvide

esindajatel ei pruugi olla huvi oma registreerimiskohustuse tuvastamiseks).

Ametiisik

Tähtis on ka ühtlustada direktiivi mõisted nagu „ametiisik“ (artikkel 2 lõige 11), „liidu ametnik“

(artikkel 2 lõige 12) ja „liikmesriigi ametnik“ (artikkel 2 lõige 13) korruptsioonivastase direktiivi

mõistetega, et ei tekiks paralleelmõisteid. Seisukohtade koostamise ajal on EL

korruptsioonidirektiiv39 alles läbirääkimiste faasis, mistõttu ei ole ka selle õigusakti mõistete

sõnastus veel lõplikult paigas.

5.4. Eesti ei poolda direktiiviga kaasnevat täieliku ühtlustamise nõuet, sest see

piirab põhjendamatult liikmesriigi võimalust valida meetmete kehtestamiseks

sobivaim ja tõhusaim lahendus, näiteks registreerimis- ja

järelevalvesüsteemi valikul.

Direktiivi eelnõu artikliga 4 sätestatakse täieliku ühtlustamise kohustus, millest tulenevalt ei jää

liikmesriigile õigust valida direktiivi rakendamisel endale sobivaimad meetmed kolmandate

riikide huvide esindamise tegevuse läbipaistvuse tagamiseks. Eesti ei pea täieliku

ühtlustamise nõuet õigustatuks ega proportsionaalseks meetmeks, seda eelkõige järgmistel

põhjustel.

Esiteks, direktiiv näeb ühetaoliseks rakendamiseks ette märkimisväärselt koormava

registreerimis- ja järelevalvemenetluse. Täieliku ühtlustamise nõue ei võimalda liikmesriikidel

seega rakendada registreerimissüsteemi, mis arvestab just nende riigisisest keskkonda ja

vajadust. Asjaolu, et 15 liikmesriigil on juba olemas lobitegevusele suunatud reeglistik ja

register, viitab, et direktiivi eesmärki – kolmandate riikide nimel toimuva huvide esindamise

39 Algatus on leitav siit: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM%3A2023%3A234%3AFIN; lisainfot saab lugeda siit: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_2516.

23

tegevuse läbipaistvamaks muutmine – on tõenäoliselt võimalik saavutada erisuguste

lahendustega ja direktiiv peaks võimaldama selles toodud nõuete ühildamist juba loodud

riigisisese süsteemiga. Kui liikmesriikidele jääb võimalus valida oma keskkonda sobiv

registreerimislahendus, aitab see tõenäoliselt optimeerida ka direktiivi rakendamisega

kaasnevat halduskoormust ja rahalist kulu.

Teiseks, direktiivi aruteludel on kõlanud, et direktiivi nõuete täielikult ühtlustatud rakendamine

tooks mõnes liikmesriigis kaasa juba kehtivate nõuete leevenemise, sest reeglite fookus liiguks

lobistide kommunikatsioonilt mõjutustegevuse hindamisele. Täieliku ühtlustamisega kaasnev

nõuete leevenemine võib küll anda tulemuseks ühtsemad siseturu reeglid, kuid samal ajal ei

vastaks niisugune tulem läbipaistvuse saavutamise eesmärgile, millest direktiiv kantud on.

Seetõttu võib liikmesriikidel olla vajadus rakendada ka direktiiviga võrreldes rangemaid

meetmeid.

5.5. Eesti peab oluliseks, et direktiivis sätestatud rikkumiste korral jääks

liimesriikidele paindlikkus kasutada enda õigussüsteemis kõige sobivamat

sanktsioonisüsteemi ja -liiki. Eesti ei toeta halduskaristuse mõiste

kasutamist direktiivis, sest see piirab põhjendamatult liikmesriikide

diskretsiooniõigust. Samuti ei ole halduskaristuse mõiste osas Euroopa

Liidu õiguses ühtset arusaama.

Direktiivi nõuete täieliku ühtlustamise korral puuduks liikmesriikidel õigus kasutada endale

sobivaimat sanktsioonisüsteemi. Direktiivi eelnõu artiklis 22 sätestatakse direktiivis sätestatud

rikkumiste eest karistused. Lõike 1 kohaselt kehtestatavad liikmesriigid normid karistuste

kohta, mis piirduvad haldustrahvidega. Oleme seisukohal, et karistuste haldusõigusliku

iseloomu rõhutamine ei ole põhjendatud järgmistel põhjustel.

Euroopa Liidu õiguses ei ole kunagi halduskaristuste mõistet sisustatud ning Euroopa Liidu

õiguses on ette nähtud vaid kriminaalõiguslikud ja mitte-kriminaalõiguslikud karistused.

Mittekriminaalõiguslike karistuste korral, kui õigusakt ei viita sanktsiooni liigile, on Euroopa

Liidu Kohtu praktika kohaselt liikmesriigil diskretsioon need mistahes menetluses kohaldada.

Oleme vastu sellele, et viidatakse halduskaristuste mõistele („administrative“ fines), kuna

Euroopa Liidu õiguses ei ole ühtset arusaama, mida see mõiste tähendab. Rõhutame, et

liikmesriigile peab jääma maksimaalne paindlikkus, et kasutada enda õigussüsteemis kõige

sobivamat sanktsioonisüsteemi ja liiki ning karistuste haldusõigusliku iseloomu rõhutamine ei

ole põhjendatud. Seetõttu oleme seisukohal, et direktiivi eelnõu artikli 22 lõikest 1 tuleks viited

sõnadele "administrative" välja jätta.

Meie hinnangul oleks artiklis 22 sobivam näha ette üldisem säte tõhusate, hoiatavate ja

mõjusate karistuste sätestamise kohta, jättes välja viite halduskaristustele. Näiteks oleks seda

võimalik teha lõigete 1 ja 3 liitmisel. Lisaks on oluline viimse abinõu ehk ultima ratio põhimõtet

silmas pidades hinnata, kas kõik lõikes 1 viidatud rikkumised on tõsised rikkumised, mille eest

oleks karistamise ette nägemine põhjendatud.

5.6. Eesti saab nõustuda rikkumisest teavitaja kaitse direktiivi kohaldamisala

laiendamisega välishuvide esindamise läbipaistvuse direktiivi rikkumistele,

tingimusel, et rikkumisest teavitaja kaitse direktiivi isikuline kohaldamisala ei

muutu.

Direktiivi eelnõu artikli 21 kohaselt võtavad liikmesriigid vajalikud meetmed tagamaks, et

käesoleva direktiivi rikkumisest teatamise ja rikkumisest teatavate isikute kaitse suhtes

24

kohaldatakse direktiivi (EL) 2019/1937. Seega soovitakse direktiivi eelnõuga muuta direktiivi

(EL) 2019/1937 selliselt, et algatuses sätestatud rikkumistest teavitajad saaksid direktiivi (EL)

2019/1937 kohaselt kaitse. Muudatuste vajadust on põhjendatud direktiivi põhjenduspunktides

56 ja 57. Kuna käesolev direktiiv ei kuulu direktiivi (EL) 2019/1937 artikli 2 lõike 1 punktis a

sätestatud poliitikavaldkondadesse, st direktiivi (EL) 2019/1937 sisulisse kohaldamisalasse,

on muudatus vajalik.

Saame nõustuda rikkumisest teavitaja kaitse direktiivi (EL) 2019/1937 sisulise kohaldamisala

laiendamisega selliselt, sellega on hõlmatud ka käesolevas direktiivis sätestatud rikkumised.

Küll on aga oluline, et direktiivi eelnõu muudatusega ei laiendataks direktiivi (EL) 2019/1937

isikulist kohaldamisala. Direktiivi (EL) 2019/1937 artikli 4 lõike 1 kohaselt saavad kaitse vaid

need rikkumisest teavitajad, kes on teabe saanud tööalases kontekstis. Direktiivi eelnõust jääb

hetkel ebaselgeks, kas artikli 21 eesmärk on laiendada rikkumisest teavitaja kaitset vaid

tööalases kontekstis teada saadud rikkumisest teavitajatele või laiemalt. See küsimus

on vaja läbirääkimiste käigus lahendada ning meie hinnangul ei ole direktiivi (EL) 2019/1937

isikulise kohaldamisala laiendamine põhjendatud. Vältimaks Euroopa Liidu tasandil

rikkumisest teavitaja kaitse paralleelregulatsiooni erinevates valdkondades, on oluline, et

vastavalt rikkumisest teavitaja kaitse direktiivis sätestatule saavad kaitse vaid tööalase

tegevusega teatavaks saanud rikkumisest teavitajad.

Kokkuvõttes oleme seisukohal et saame nõustuda direktiivi eelnõu artiklis 21 toodud

ettepanekuga vaid juhul, kui seda tõlgendatakse kitsalt ainult rikkumisest teavitaja kaitse

direktiivis sätestatu kohaldamiseks uues poliitikavaldkonnas (st seotud välishuvide direktiivi

rikkumisest teavitamiseks) ning et sellega ei kaasneks rikkumisest teavitaja kaitse direktiivi

isikulise kohaldamisala laiendamist käesoleva direktiivi kaudu. Soovime, et rikkumisest

teavitaja kaitse direktiiviga kaitstavate isikute ring sisalduks ühes õigusaktis (s.o rikkumisest

teavitaja kaitse direktiivis).

5.7. Eesti eelistab kahe aasta pikkust direktiivi ülevõtmise tähtaega, et tagada

mõistlik aeg riigisisese menetlusprotsessi läbimiseks.

Direktiivi artikkel 26 näeb ette kohustuse jõustada direktiivi ülevõtmiseks vajalikud õigusnormid

18 kuu jooksul pärast direktiivi jõustumist. Eesti eelistab direktiivi eelnõus pakutud 18 kuust

pikemat, kahe aasta pikkust ülevõtmise tähtaega.

Hea tava kohaselt peaks Vabariigi Valitsus esitama direktiivi ülevõtmiseks vajaliku

seaduseelnõu Riigikogule vähemalt kuus kuud enne ülevõtmistähtpäeva saabumist. Normide

riigisisene väljatöötamine on ajamahukas protsess ning direktiivi ülevõtmise ajakavas tuleb

arvestada järgmiste etappidega: eelnõu koostamine, kooskõlastamine, avalik konsulteerimine,

valitsusele esitamine, Riigikogu menetlus, väljakuulutamine, Riigi Teatajas avaldamine,

õigusakti jõustumise aeg (sh õigustatud ootuse põhimõtte järgimine) ja direktiivi ülevõtmise

aeg. Lisaks tuleb ajakavasse planeerida ka varuaeg võimalike ootamatuste tarbeks. Seda

kõike arvestades on 18 kuu pikkune ülevõtmise tähtaeg ebamõistlikult lühike ja toob juba eos

kaasa rikkumismenetluse algatamise ohu. Eelistame, et direktiivi ülevõtmiseks jäetaks

vähemalt kahe aasta pikkune tähtaeg.

6. Arvamuse saamine ja kooskõlastamine

25

Justiitsministeerium on seisukohtade ettevalmistamisel küsinud sisendit Välisministeeriumilt,

Siseministeeriumilt, Kultuuriministeeriumilt, Haridus- ja Teadusministeeriumilt ning Majandus-

ja Kommunikatsiooniministeeriumilt. Direktiivi eelnõu saadeti arvamuse saamiseks ka

järgnevatele asutustele ja organisatsioonidele:

Eesti Advokatuur, Eesti Kaubandus-Tööstuskoda, Eesti Tööandjate Keskliit,

Teenusmajanduse Koda, MTÜ Korruptsioonivaba Eesti, MTÜ Vabaühenduste Liit,

Rahvusvaheline Kaitseuuringute Keskus, Riigikogu korruptsioonivastane erikomisjon,

Powerhouse OÜ, Hamburg Ja Partnerid OÜ, Akkadian OÜ, Meta Advisory Group OÜ, Corpore

AS, Agenda Public Relations OÜ, Baltic Id OÜ, Callisto Group OÜ, PR Strategies OÜ, PR

Partner OÜ.

Saabunud sisendid on esitatud kaasamise tabelis (seletuskirja lisa).

1

Seletuskirja lisa Eesti seisukohtade eelnõule kolmandate riikide nimel toimuvale huvide esindamise läbipaistvuse kohta

KAASAMISEL ESITATUD ARVAMUSTE TABEL

Käesolev dokument kajastab kaasamise käigus esitatud arvamusi ja märkusi, ning nendega arvestamist, Eesti seisukohtade koostamisel Euroopa Parlamendi ja nõukogu

direktiivi eelnõu kohta, mis käsitleb kolmandate riikide nimel toimuvale huvide esindamise läbipaistvust (edaspidi direktiiv)

Nr. Ettepaneku/märkuse sisu Arvestatud/

Mittearvestatud

Põhjendus

Välisministeerium

1. Tervitame põhimõtteliselt initsiatiive, mis

tugevdavad demokraatia kaitset ja suurendavad

läbipaistvust kolmandate riikide tegevuse suhtes

ELis.

Arvestatud.

2. Peame väga murettekitavaks Venemaa ja teiste

ebasõbralike kolmandate riikide püüdlusi sekkuda

EL liikmesriikide sisepoliitikasse, sh mõjutada

valimistulemusi.

Arvestatud.

3. Saame nõustuda direktiiviga juhul, kui see ei

kahjusta diplomaatilisi suhteid, kahepoolset

majandus- ja kaitsekoostööd kolmandate

samameelsete riikidega ning sellega ei kaasne

halduskoormuse suurenemine.

Arvestatud.

Nr. Ettepaneku/märkuse sisu Arvestatud/

Mittearvestatud

Põhjendus

Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium

4. Algatuses on üks retsitaalipunkt, mis viitab

Euroopa Ühtsele Digiväravale (Single Digital

Gateway – edaspidi SDG). Oleme selles osas juba

Vabariigi Valitsuse seisukoha kujundanud

(Seisukoht: Toetame Euroopa Komisjoni esitatud

Arvestatud.

2

eelnõu eesmärki kohustada piiriüleste kasutajate

jaoks liikmesriike osutama paremat avalikku

teenust Euroopa Liidu üleselt koordineeritult ning

ühtse turu toimimist toetaval viisi. Sealhulgas

toetame Euroopa Komisjoni ettepanekuid, et

liikmesriigid peavad piiriüleselt digitaalselt

kättesaadavaks tegema teabe kodanikule ja

ettevõtjale liikmesriigis kehtivate normide kohta

ning kodanikku ja ettevõtjat enim puudutavad

avalikud teenused;

https://www.riigikogu.ee/tegevus/dokumendiregis

ter/dokument/bdc9b87c-2b9d-475c-965f-

cdc1690b1d4b/eesti-seisukohad-euroopa-

komisjoni-uhtse-digivarava-maaruse-eelnou-

kohta-com-2017-256)

Seletuskirja võiks lisada meie hinnangul seega

järgmise ettepaneku:

Seisukoht: Toetame teenuste liidestumist Euroopa

Liidu ühtse digiväravaga (SDGga).

Selgitus: Euroopa Liidu infoteenused,

haldusmenetlused (e-teenused) ja abiteenused

võiksid olla ühest kohast kätte saadavad ja

kasutatavad nii kodanikele kui ettevõtjatele. Kuna

SDG nõue on, et infoteenused oleks aja- ja

asjakohased, siis tagaks ühest kohast kättesaadavus

ka ühtse kvaliteedi teenuse osas. SDGga teenuste

liidestumiseks tuleb järgi SDG määruse

kohaldatavaid nõudeid.

Nr. Ettepaneku/märkuse sisu Arvestatud/

Mittearvestatud

Põhjendus

Siseministeerium

5. Kolmandate riikide välispoliitilised ambitsioonid

näevad sageli ette ELi demokraatlike

mehhanismide, nagu taotlusvoorude,

hanketingimuste, valimiste jne ärakasutamist.

Arvestatud.

3

Sellesse on sageli kaasatud ka välisriikide

luureteenistused ning oluline on ennetada ja

maandada võimalused demokraatlike süsteemide

kuritarvitamiseks. Selleks on kõige tõhusam

ühtlustada ELi-üleselt lähenemist kuritarvitamise

kvalifitseerimisel ja maandamisel. Oluliste otsuste

sõltumatus on iga riigi jaoks tema suveräänsuse

näitaja.

6. Siseministeerium toetab algatuste paketti, mille

eesmärk on suurendada läbipaistvus välishuvide

esindamisel.

Kodanikuühiskonna vaatest on üldiselt tervitatav

ühtsete läbipaistvus- ja vastutavusnõuete

kehtestamine kolmandate riikide huvide esindatuse

tegevusele EL-is. Selleks on oluline, et oleks kokku

lepitud ühtne ja selge määratlus, mida huvide

esindatus tähendab. Antud kujul on tegu pigem

avalikkusele suunatud tööriistaga, millega

tagatakse osaliselt kolmandate riikide nimel

tehtava lobitegevuse läbipaistvus. On kaheldav, kas

kehtestatavad nõuded ja sanktsioonid

(järelevalveasutustel võimalik määrata üksnes

haldustrahve) aitavad vältida demokraatlikke

protsesse negatiivselt mõjutavaid välissekkumisi.

Teisisõnu, ei ole tõenäoline, et ükski EL-i

demokraatiat negatiivselt mõjutavad tegutsejad

hakkab direktiivi rakendamise tulemusena oma

tegevusi avalikustama ning registris registreerima.

Ühtset arusaamist ja kokkulepet vajab ka üksuse

tegevus, millel on märkimisväärne mõju avalikule

elule ja arutelule. Eraldi kolmandate riikide huvide

esindatuse lobiregistri loomist Siseministeerium ei

poolda, vaid kohandada tuleks olemasolevat(-

olevaid) lahendusi ning vältida tarbetu

halduskoormuse lisandumist. Täiendavad

ettepanekuid direktiivi ettepanekule COM(2023)

Arvestatud.

4

637 ei ole, kuigi tasub pöörata tähelepanu artiklile

9.

Artikkel 9 järgi luuakse igas liikmesriigis

vähemalt üks register (või kasutatakse

olemasolevat), mis sisuliselt tähendab lobitegevuse

registri loomist. Taolisse registrisse peaksid ennast

registreerima ainult need üksused, olenemata

tegevuskohast, kes:

a) tegelevad kolmanda riigi üksusele

huvide esindamise teenuse osutamisega; või

b) on avaõiguslikud või eraõiguslikud

üksused, kelle tegevuse saab omistada

kolmanda riigi ametiasutusele (artikkel 3).

Eestis teadaolevalt ei ole selliseid vabaühendusi,

kes nendele kriteeriumitele vastaks.

7. Sisejulgeoleku vaatest samuti toetame ELi-üleseid

initsiatiive, mis ühtlustavad lähenemist huvide

esindamisel ELi siseturul ja suurendavad

läbipaistvist seoses kolmandate riikide huvidega.

See peaks toetame ausat konkurentsi, protsesside

läbipaistvust ja võimaldama hoida siseturgu tugeva

ja tõhusana ning tuvastada rikkumisi

süsteemsemalt. Tegemist on algatusega, mis

potentsiaalselt võimaldab maandada ka hübriidohte

seoses liikmesriikide oluliste otsuste mõjutamisega

välisriikide huvides, sh valimiste mõjutamisega.

Seetõttu on oluline, et antud algatused ei mõjutaks

liikmeriikide võimekust tegeleda oma riigi

julgeoleku tagamiseks vajalike otsusega ega

kitsendaks õiguskaitseasutuste volitusi saada

õigustatud juhtudel neile vajalikku teavet.

Tuleb pidada meeles, et liikmesriigid eraldi ei saa

kunagi nii tõhusalt kaitsta siseturgu kui üheskoos,

ühiste nõuete ja süsteemide kaudu. Kõik meetmed,

mis toetavad demokraatiat ja võimaldavad

Arvestatud.

5

ennetada ja tõkestada liidule ja liikmesriikidele

kahjulikku mõjutustegevust kolmandate riikide

poolt ning tõhustavad siseturul järelevalvet, on

tervitatavad. Näeme selle algatuse puhul mõju ka

kuritegevuse ja korruptsiooniohu ning

liikmesriikidele ja liidule tervikuna süsteemsete

ohtude maandamisel.

8. Tasub mainida, et tegemist on siiski keeruka ja

ressursimahuka algatuste paketiga, mille puhul

tuleb liikmesriikidel arvestada selle rakendamisel

suurema administratiivse koormusega seoses

andmete kogumisega, vahetamisega,

analüüsimisega ja aruandluse korraldamisega.

Oluline on vältida liigset administratiivset

koormust õiguskaitsevaldkonnale seoses

andmetele õigustatud juurdepääsuga ning

järelevalvemeetmete ja vaidluste lahendamisega.

On oluline, et andmete kogumise aruteludesse

oleks kaasatud ka õiguskaitse valdkonna esindajad,

et andmekorje ja andmevahetus ning järelevalve

oleks optimaalne ja proportsionaalne. Lisaks tuleb

hinnata muudatuste mõju ja proportsionaalsust

püstitatud eesmärgiga, et vältida liigseid kulusid

riigile.

Arvestatud.

Nr. Ettepaneku/märkuse sisu Arvestatud/

Mittearvestatud

Põhjendus

Haridus- ja Teadusministeerium

9. HTM ei näe otseselt puutumust välisüliõpilastega.

Võib osutuda siiski vajalikuks teavitada

välisüliõpilasi, et kui nad õpingute kõrval tulevad

huviga esindada mõnda välisriiki ning selle huve,

siis peavad ennast üles andma / registreerima?

Õppe- ja teadustegevuse raames on selle piiri

tõmbamine kindlasti keerulisem, kust kohaliku

poliitika tutvustamine muutub selle riigi huvide

esindamiseks. Ehk siis seda piiri oleks oluline

täpsemalt selgitada. Kas ainuüksi Tiibeti-

Arvestatud.

6

teemadega tegelemine on juba kolmandate riikide

huvide esindamine, sest sellise teemaga tegelemine

on juba iseenesest seisukohavõtt? Sama nt

praeguse hetkel Venemaaga isegi kui tegemist on

kaasaegse kultuuri tutvustamisega. Kas mõne

välisriigi (nt Hiina) stipendiumi/teadusgrandi

saamine võib selleks kvalifitseeruda?

Üliõpilasmobiilsus Hiinasse ehk mitte, kuid kui

üliõpilane naaseb ning Hiina ülikool palub

kirjutada positiivse artikli või jagada õpikogemust,

siis see tuleks igaks juhuks registreerida?

10. Teaduse turvalisuse poolest on mõnedel

kolmandatel riikidel (nt Hiina) tavaline praktika

inimeste värbamiseks kasutada sihistatud rahastust,

st strateegilist huvi pakkuvatele inimestele välja

käia sihistatud lepingud, et teha teadustööd

kolmanda riigi huvides. See võib olla avatud kutse

ega pruugi paista välja kui välissekkumine. Meie

huvides oleks teada, kui meie teadlased teevad

bilateraalset koostööd kõrge riskiga kolmandate

riikidega, eriti kui selle töö rahastus tuleb

kolmanda riigi vahenditest. Eesti

Teadusinfosüsteemi (ETIS) on andmete

sisestamine rahvusvaheliste koostööprojektide

kohta vabatahtlik. Erandiks on juhud, kus projekt

rahastatakse Eesti riiklikest vahenditest. Siis on

tavaliselt vastava info ETISesse kandmine

rahastamise lepingutes fikseeritud. Vastasel juhul

sellist nõuet pole. Kui projekt on rahastatud

muudest vahenditest, nt lepinguline

arenduskoostöö kolmandate riikide asutuste või

ettevõtetega, on info kättesaadav ainult juhul, kui

Eesti asutus ise vabatahtlikult kajastab seda ETISes

või muudab vastava info meile kättesaadavaks nt

statistika otstarbel.

Arvestatud.

Nr. Ettepaneku/märkuse sisu Arvestatud/

Mittearvestatud

Põhjendus

7

MTÜ Korruptsioonivaba Eesti

11. Edastame antud kirjas lühiülevaate oma peamistest

argumentidest, mille eesmärk on kommenteerida

ELi välisriikide mõjutustegevust puudutava (nn

välisagentide) seadusandluse hetkeseisu, kaaluda

kavandatava seaduse potentsiaalseid mõjusid ning

pakkuda seadusandlusele välja konkreetseid

alternatiive. Meie seisukohad põhinevad

Transparency Internationali pideval ja jätkuval tööl

demokraatia, läbipaistvuse ning

kodanikuühiskonna ruumi kaitsmise suunal,

sealhulgas tööl demokraatia kaitse paketi

ettepanekutega alates 2022. aasta lõpust.

Õiguslik raamistik

• Õiguslik alus: Mõjuhinnang ei õigusta piisavalt

Euroopa Komisjoni asetatud rõhku

välisrahastusele, tekitades kahtlusi sellise

probleemipüstituse legitiimsuse ja vajalikkuse

osas. Lisaks võib ettepanek, eriti keskendudes vaid

välisrahastust kaasavatele (füüsilistele ja

juriidilistele) isikutele, tekitada soovimatuid

tõkkeid, mis oleksid vastuolus selle eelnõu ühe

põhilise eesmärgiga ehk kodanikuaktiivsuse ja

kodanike demokraatlikes protsessides osalemise

edendamisega. Muuhulgas võib potentsiaalselt

kaasneda kapitali vaba liikumise piiramine,

asutamisvabaduse ja huviesindusteenuste turu

tõkestamine, mis oleks omakorda vastuolus

Euroopa Liidu toimimise õigusliku alusega ehk

Euroopa Liidu toimimise lepingu artikliga 114.

• Võimalikud ELi õiguse rikkumised: Ettepanek

võib rikkuda ELi esmast õigust, mõjutades nii

majanduslikke vabadusi nagu kapitali vaba

liikumine ja asutamisvabadus kui ka põhiõigusi

nagu kogunemis- ja väljendusõigus ning õigust

isikuandmete kaitsele ja privaatsusele. Näiteks

võib see piirata inimeste ja organisatsioonide

Arvestatud. MTÜ kujundatud seisukohti ja viiteid on kasutatud läbivalt ka Vabariigi

Valitsuse seisukohtade seletuskirjas, et markeerida algatuse

probleemseid aspekte.

8

õigust koguneda, väljendada arvamusi või tegeleda

huvikaitsega. Lisaks kehtestab see

diskrimineerivad kapitalipiirangud just

välisrahastust kaasavatele huvirühmadele, ning

toob kaasa lisakulud ja halduskoormused, mis

võivad piirata asutamisvabadust. Veelgi enam, vaid

üksikute eranditega avalik juurdepääs registris

sisalduvatele andmetele, või juurdepääsupiirangud

rahastamisele, kujutaksid endast tõsist vastuolu

põhikirja artiklitega 7, 8 ja 12, nagu juba Euroopa

Kohtu praktikas varem tuvastatud (C-78/18 –

Komisjon vs Ungari; Ühendatud asjad C37/20, C-

601/20).

• Riskide hindamine: Paketis jääb vajaka

põhjendatusest ja proportsionaalsusest – pakett

oleks pidanud lähtuma põhjalikust riski- ja

mõjuanalüüsist (eelkõige põhiõigustele ja -

vabadustele). Põhjaliku riskide hindamise

tulemuseks pidanuks olema nii kasumit teenivate

kui ka mittetulunduslike organisatsioonide profiilid

ning neid iseloomustavad

riskiindikaatorid/karakteristikud, mis võiksid

viidata välisriikide pahatahtlikule sekkumisele.

Leiame, et ainuüksi uue registri loomine ja seeläbi

andmete kogumine ei aita tõhusalt ega sisuliselt

kaasa vaenuliku välismõju tuvastamisele ja

tõkestamisele.

• Kolmandate riikide mõju: Praegusel kujul ei ole

pakett tõhus võitluses vaenuliku sekkumisega

kolmandatest riikidest ning jätab tähelepanuta

ohud, mis tulenevad Euroopa Liidu seest.

Praegusel kujul ei vasta kavandatav õiguslik

vahend välisriikide vaenuliku sekkumise

spetsiifilistele ohtudele, mida see on mõeldud

tõrjuma. Põhiõiguste kaalutlused

9

• Kooskõla ELi ja rahvusvaheliste inimõigustega:

Euroopa Liidu põhiõiguste harta ja rahvusvaheliste

inimõigustega kooskõlas olles peab Euroopa Liit

aktiivselt edendama terveid ja tugevaid

demokraatiaid toetavaid õigusi, tagades, et

meetmed on vajalikud ja proportsionaalsed, eriti

seadusandlike ettepanekute puhul, mis käsitlevad

välisriikide sekkumist.

• Ebamäärased määratlused: Kõik välisriikide

mõjutustegevust puudutavad seadused, nagu on

selgitatud ka allpool viidatud The Good Lobby

raportis, on osutunud praktikas problemaatiliseks

liiga laialdaste määratluste tõttu, mis võivad kaasa

tuua väljakutseid vastavuse ning seaduslünkade

osas.

• Kuritarvitamine: ELi liikmesriigid, eriti need,

mille õigusriigi toimimises esineb puudusi, võivad

potentsiaalselt kuritarvitada paketi direktiivi, et

tasalülitada ja tsenseerida kodanikuühiskonda,

tuues kaasa hirmutamise efekti ning

stigmatiseerimise. Direktiivi globaalsed tagajärjed

• Globaalne mõju: Praegusel kujul esitatud

direktiiv kätkeb endas riski nõrgestada ELi enda

väliseid jõupingutusi kodanikuühiskonna

tugevdamiseks kolmandates riikides, kuna

sarnaneb paljuski välisagentide seadustele, millele

EL on kolmandates riikides varasemalt aktiivselt

vastu seisnud. Kolmandad riigid on juba praegu

hakanud kasutama ELi õiguslikku algatust, et

põhjendada enda poolt vastu võetud välisriikide

mõjutustegevuse vastaseid meetmeid. Kehtestades

siseturul välisagentide seaduse ekvivalendi, seab

EL ohtu oma geopoliitilise usaldusväärsuse

sarnaste seaduste vastuvõtmise kritiseerimisel,

nagu hiljuti näiteks Gruusias ja Ungaris.

10

12. Alternatiivne ettepanek

• Huvide esindamise seadus: Meie soovitus oleks

asendada praegune direktiiv ELi huvide esindamise

seadusega, et võtta põhjalikult luubi alla

kolmandate riikide vaenulik mõjutustegevus.

Seadus hõlmaks kõiki Euroopa Liidus tegutsevaid

huvide esindamisega tegelevaid teenusepakkujaid,

käsitledes nii sise- kui ka välisrahastust kaasavaid

juriidilisi ja füüsilisi isikuid. Eesmärk oleks

edendada läbipaistvust, vastutust ja ausust läbi

horisontaalse ja õiglase raamistiku. Liikmesriikide

olemasolevad valdkonda käsitlevad registrid

peaksid saama harmoneeritud või parendatud,

mitte kinni pandud.

Nr. Ettepaneku/märkuse sisu Arvestatud/

Mittearvestatud

Põhjendus

Kultuuriministeerium

13. Lõimumisvaldkonnas võib esineda olukordi, kus

kolmandad riigid rahastavad meil tegutsevaid

vabaühendusi (MTÜd), kes edendavad oma

emakeelt ja kultuuri (osa erinevate riikide

diasporaapoliitikast). Kas need seisukohad

puudutavad ka neid?

Demokraatliku maailma inforuumi nurgast

vaadeldes on tunne pigem kõhklev. Direktiivi

ideest lähtudes peaks meile tööle suunatud

sõbraliku kolmanda riigi riigimeedias töötav

ajakirjanik ennast registreerima. Sellise registri

loomine viitab riigivõimu tahtele ajakirjandust

senisest rangemalt reguleerida. Meie

meediamajadele on see sõnavabaduse piiramise

soovina tõlgendatav mõte tõenäoliselt üsna

vastukarva. (Kuigi tänagi on meie

Arvestatud.

11

väliskorrespondendid teistes riikides samuti

akrediteeritud (st registritesse kantud)).

Mis puudutab aga ebasõbralike riikide esindajaid,

siis nemad kindlasti ei hakka ennast vabatahtlikult

kuhugi registrisse üles andma ja oma plaanidest

raporteerima.

Kokkuvõttes ei tundu direktiivist demokraatiat

toetava inforuumi kaitseks erilist tulu tõusvat. Heal

juhul on mõju neutraalne, aga asjad võivad ka

halvasti minna.