Eelnõu kooskõlastamiseks

1

EELNÕU

23.12.2023

Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja sellega seonduvate

seaduste muutmise seadus

§ 1. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmine

Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 1 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Käesolev seadus määrab kohaliku omavalitsuse pädevuse, vastutuse ja korralduse ning

kohaliku omavalitsuse üksuste (edaspidi omavalitsusüksus) suhted omavahel ja

riigiorganitega.“;

2) paragrahvi 2 pealkiri muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„§ 2. Kohaliku omavalitsuse mõiste ja eesmärk“;

3) paragrahvi 2 lõike 2 punkt 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„1) rajaneb riigi territooriumi haldusjaotusel ja haldusterritoriaalsel korraldusel;“;

4) paragrahvi 2 täiendatakse lõikega 3 järgmises sõnastuses:

„(3) Kohaliku omavalitsuse eesmärk on aidata kaasa oma elanikele kvaliteetse, turvalise ja

nende vajadustele vastava elukeskkonna ning heaolu loomisele, tagada oma elanikele

kvaliteetsed ja kättesaadavad avalikud teenused, edendada kohalikku ettevõtluskeskkonda ning

tugevdada piirkondlikku konkurentsivõimet omavalitsusüksuste omavahelises ja riigiga

koostöös.“;

5) paragrahvi 3 punktist 2 jäetakse välja sõna „kohustuslik“;

6) paragrahvi 3 punkt 4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„4) valla- ja linnaelanike õigus osaleda kohaliku omavalitsuse teostamisel (edaspidi kohalik

valitsemine);“;

7) paragrahvi 3 punktid 6 ja 7 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„6) tegevuse avatus ja avalikkus;

7) kvaliteetsete ja kättesaadavate avalike teenuste korraldamine soodsaimatel tingimustel.“;

8) paragrahvi 4 tekst muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Omavalitsusorganid on:

1) valla- või linnavolikogu (edaspidi volikogu) – omavalitsusüksuse esinduskogu, mille valivad

valla või linna hääleõiguslikud elanikud kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse

alusel;

2) valla- või linnavalitsus (edaspidi valitsus) – volikogu moodustatav täitevorgan.“;

9) paragrahvi 5 pealkiri ja lõige 1 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„§ 5. Valla ja linna eelarve ning õigus kehtestada makse ja koormisi

(1) Vallal ja linnal on iseseisev eelarve.“;

2

10) paragrahvi 5 täiendatakse lõikega 11 järgmises sõnastuses:

„(11) Valla ja linna eelarve koostamise, vastuvõtmise, täitmise ja avalikustamise ning

aruandluse nõuded sätestatakse kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduses.“;

11) paragrahvi 6 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Omavalitsusüksuse ülesanneteks kohaliku elu korraldamisel on korraldada vallas või

linnas ka sotsiaalhoolekannet, haridust, kultuuri-, spordi- ja noorsootööd, elamu- ja

kommunaalmajandust, veevarustust ja kanalisatsiooni, heakorda, jäätmehooldust, ruumilist

planeerimist, valla- või linnasisest ühistransporti ning valla või linna teede ehitamist ja

korrashoidu, kui need ülesanded ei ole seadusega antud kellegi teise täita. Omavalitsusüksusele

täitmiseks pandud ülesannete üldine sisu ja pädevus kehtestatakse seadustes ning seaduste

alusel antud õigusaktides. Kui seaduses ei ole nimetatud, mis on omavalitsusüksusele

seadusega pandud ülesande täitmise üldine sisu ja pädevus, määrab omavalitsusüksus selle

ise.“;

12) paragrahvi 6 lõige 2 tunnistatakse kehtetuks;

13) paragrahvi 6 lõiked 21 ja 3 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„(21) Kõrgendatud kaitsevalmiduse, sõjaseisukorra, mobilisatsiooni ja demobilisatsiooni ajal

korraldab omavalitsusüksus lisaks käesoleva paragrahvi lõikes 1 sätestatud ülesannetele

sõjategevuses kannatada saanud isikute ja sõjaväelise auastmega sõjaaja ametikoha ülesandeid

täitma asunud isikute perekondade sotsiaalhoolekannet ning aitab kaasa isikute evakueerimisele

ja evakueeritute majutamisele, toitlustamisele ning arstiabi andmisele.

(3) Lisaks käesolevas seaduses sätestatud ülesannetele ja § 2 lõikes 3 nimetatud eesmärkide

täitmisele otsustab ning korraldab omavalitsusüksus neid kohaliku elu küsimusi, mis:

1) on talle pandud teiste seadustega;

2) ei ole seadusega antud kellegi teise otsustada ja korraldada ning mille ta otsustab kohalikest

huvidest ja vajadustest lähtudes ise täitmiseks võtta.“;

14) paragrahvi 6 täiendatakse lõikega 31 järgmises sõnastuses:

„(31) Kohaliku elu küsimuste korraldamine on selliste omavalitsusüksuse ülesannete täitmine,

mis tulenevad valla- või linnaelanike vajadustest või mille täitmist saab omavalitsusüksuselt

mõistlikult eeldada, mis on kohalikku päritolu ja mida ei ole antud mõne riigiorgani pädevusse

või mille puhul esineb ka muid ülesande kohalikule olemusele viitavaid asjaolusid. Seadusega

omavalitsusüksusele pandud kohaliku elu küsimuste lahendamisel peab omavalitsusüksusele

jätma enesekorraldusõiguse, mille kohaselt saab ta ise määrata ülesannete täitmise täpsema sisu

ja korra. Põhjendatud juhul, kui see tuleneb näiteks kohaliku elu küsimuse ühetaolise

lahendamise kaalutlusest, võib seadusega ette näha ülesande täitmise täpsema sisu ja korra.“;

15) paragrahvi 6 lõike 4 sissejuhatavas lauseosas asendatakse sõna „kohustusi“ sõnaga

„ülesandeid“;

16) paragrahvi 6 täiendatakse lõikega 41 järgmises sõnastuses:

„(41) Omavalitsusüksuse täidetavad riiklikud ülesanded on üldjuhul sellised, mille täitmise sisu

ja kord tuleneb seadusest, nii et omavalitsusüksusele ei jää õigust otsustada ülesannete täpsema

sisu ja menetluse üle, mida ta kohustub täitma ka teiste omavalitsusüksuste elanike huvides

ning mille puhul ei esine selgeid ülesande kohalikule olemusele viitavaid asjaolusid.“;

3

17) paragrahvi 6 lõige 5 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(5) Seadusega omavalitsusüksusele riikliku ülesande täitmiseks andmise korral märgitakse

seaduses, et tegemist on omavalitsusüksuse täidetava riikliku ülesandega. Omavalitsusüksusele

pandud riiklike ülesannetega seotud kulud kaetakse riigieelarvest.“;

18) paragrahvi 6 täiendatakse lõikega 6 järgmises sõnastuses:

„(6) Omavalitsusüksusele võib kooskõlastatult üleriigilise omavalitsusüksuste liiduga

Vabariigi Valitsuse määrusega anda täitmiseks erakorralise ja ühekordse riikliku ülesande

tunnustega ülesande, hüvitades riikliku ülesande täitmise kulu omavalitsusüksusele

viivitamatult määruses sätestatud alustel ja korras.“;

19) paragrahvi 61 lõiked 1–31 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Omavalitsusüksuste ülesanne on ühiselt kavandada maakonna, sealhulgas selle

ettevõtluskeskkonna arengut ja suunata nende strateegiate elluviimist.

(2) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud ülesanne antakse kõigi maakonna

omavalitsusüksuste otsustega täitmiseks omavalitsusüksuste maakondlikule või piirkondlikule

liidule, koostöökokkuleppe alusel ühele omavalitsusüksusele või omavalitsusüksuste

ühisametile või -asutusele või omavalitsusüksuste või omavalitsusüksuste liidu asutatud

mittetulundusühingule või sihtasutusele (edaspidi koostööorgan). Nimetatud

mittetulundusühingule või sihtasutusele ülesande täitmiseks volitamise korral halduskoostöö

seadust ei kohaldata.

(3) Kui maakonna omavalitsusüksus ei ole otsustanud, millise koostööorgani kaudu maakonna

arengut kavandada ja suunata, täidab ülesannet koostööorgan, kelle kaudu on ülesande täitmist

soovinud vähemalt kaks kolmandikku maakonna selliste omavalitsusüksuste volikogudest,

mille elanike koguarv moodustab vähemalt kaks kolmandikku maakonna elanike koguarvust

ning mille hulka peab kuuluma ka maakonnakeskuseks olev omavalitsusüksus.

(31) Regionaalarengu valdkonna eest vastutav minister võib volitada riigieelarve seaduse § 531

lõike 1 alusel kehtestatud riigisisese regionaalarengu toetusprogrammi elluviimisega seotud

haldusülesannet täitma käesoleva paragrahvi lõigete 2 ja 3 kohaselt määratud koostööorgani,

kohaldamata halduskoostöö seaduse § 5 lõikeid 2 ja 3, § 6 lõikeid 1 ja 2 ning § 13 lõiget 1.“;

20) paragrahvi 61 lõikes 6, § 18 lõike 1 punktis 11, § 35 lõigetes 41 ja 42, § 373 lõigetes 4, 9 ja

11, § 374 lõigetes 2, 3 ja 6, § 45 lõikes 6, § 481 lõikes 8, § 52 lõike 1 punktis 11, § 56 lõikes 1,

§ 57 lõikes 11, § 621 lõigetes 3–5, § 622 lõikes 1, lõike 2 punktides 1 ja 2, lõike 3 punktis 1 ja

lõikes 4, § 623 lõikes 6, § 66 pealkirjas ning § 704 lõike 11 esimeses lauses asendatakse sõnad

„kohaliku omavalitsuse üksus“ sõnaga „omavalitsusüksus“ vastavas käändes;

21) paragrahvi 7 täiendatakse lõikega 11 järgmises sõnastuses:

„(11) Volikogu võib määruses seada põhjendatud juhul väheintensiivseid isikute põhiõiguste ja

-vabaduste riiveid, kui neil on legitiimne eesmärk ja riived on proportsionaalsed ning kooskõlas

eesmärgiga, mida määrus avalikes huvides taotleb. Nende riivete seadmine peab olema

kooskõlas asjakohast küsimust reguleerivast seadusest tulenevate nõuetega. Nimetatud määruse

võib kehtestada ka ilma seadusest tuleneva täpse, selge ja piirangu intensiivsusega vastavuses

oleva volitusnormita.“;

22) paragrahvi 7 lõige 31 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

4

„(31) Volikogu ja valitsuse määruse eelnõule kohaldatakse neid normitehnilisi nõudeid, mis

Vabariigi Valitsus on kehtestanud Vabariigi Valitsuse ja ministri määruse eelnõu kohta.“;

23) paragrahvi 7 lõige 4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(4) Volikogu võib kehtestada määrusega täpsema korra volikogu ja valitsuse õigusaktide

normitehniliste nõuete rakendamiseks.“;

24) paragrahvi 7 täiendatakse lõikega 41 järgmises sõnastuses:

„(41) Volikogu võib volitada valitsust kehtestama valitsuse õigusaktidele esitatavate

normitehniliste nõuete kohaldamise ja eelnõude menetlemise täpsema korra.“;

25) paragrahvi 7 lõige 5 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(5) Volikogu ja valitsuse määrused avaldatakse Riigi Teatajas Riigi Teataja seaduses

sätestatud korras.“;

26) paragrahvi 7 täiendatakse lõigetega 6–10 järgmises sõnastuses:

„(6) Määrus jõustub üldises korras kolmandal päeval pärast Riigi Teatajas avaldamist, kui

määruses ei ole sätestatud hilisemat jõustumise tähtpäeva või ei esine muid haldusmenetluse

seaduse §-s 93 sätestatud erisusi.

(7) Volikogu otsus ja valitsuse korraldus jõustuvad nende teatavakstegemisest arvates, kui

otsuses või korralduses ei ole sätestatud hilisemat jõustumise tähtpäeva.

(8) Volikogu määrustele ja otsustele kirjutab alla volikogu esimees. Valitsuse määrustele ja

korraldustele kirjutavad alla vallavanem või linnapea ja valla- või linnasekretär.

(9) Volikogu otsused, valitsuse korraldused ja istungite protokollid peavad olema kättesaadavad

kõigile isikutele. Andmeid, mille väljastamine on seadusega keelatud või mis on mõeldud

üksnes valla või linna ametiasutuse siseseks kasutamiseks, ei avalikustata.

(10) Volikogu ja valitsuse õigusaktid ning istungite protokollid vormistatakse eesti keeles.

Omavalitsusüksustes, mille püsielanike enamiku keel ei ole eesti keel, võidakse volikogu

istungite protokollid tõlkida ka selle omavalitsusüksuse püsielanike enamiku moodustava

vähemusrahvuse keelde.“;

27) paragrahvi 8 lõike 1 punkt 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„1) volikogu esimehe ja aseesimehe valimise kord ning volikogu komisjonide moodustamise

põhimõtted ja pädevus;“;

28) paragrahvi 8 lõike 1 punktid 5 ja 6 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„5) valla või linna esindamise kord;

6) valla või linna õigusaktide vastuvõtmise ja avalikustamise täpsem kord.“;

29) paragrahvi 8 lõige 11 tunnistatakse kehtetuks;

30) paragrahvi 10 tekst muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Nii vald kui ka linn on avalik-õiguslik juriidiline isik, kes tegutseb Euroopa kohaliku

omavalitsuse harta, käesoleva seaduse, teiste seaduste, oma põhimääruse ja muude õigusaktide

alusel.

5

(2) Omavalitsusüksust esindavad seaduste ja valla või linna põhimääruse alusel oma pädevuse

piires volikogu, volikogu esimees, valitsus ning vallavanem või linnapea või nende volitatud

esindajad.“;

31) paragrahvid 12 ja 13 tunnistatakse kehtetuks;

32) paragrahvi 14 pealkiri ja lõige 1 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„§ 14. Omavalitsusüksuse sümbolite kasutamine

(1) Omavalitsusüksusel võivad olla oma lipp, vapp, aumärgid, ametirahad, aunimetused ja

muud sümbolid, mille kasutamise kord nähakse ette valla või linna põhimääruses.“;

33) paragrahvi 14 lõige 4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(4) Omavalitsusüksuse vappi võib kasutada omavalitsusüksuse organite ja asutuste plankidel

ja pitseritel ning muudes kohtades vastavalt valla või linna põhimääruses sätestatud

omavalitsusüksuse sümbolite kasutamise korrale.“;

34) paragrahvi 15 lõige 2 tunnistatakse kehtetuks;

35) paragrahvi 17 lõiked 3–41 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„(3) Volikogul on õigus maksta oma liikmetele tasu volikogu, sealhulgas volikogu moodustatud

komisjonide ja muude töövormide tööst osavõtu eest, ja hüvitist volikogu ülesannete täitmisel

tehtud kulutuste eest esitatud dokumentide alusel volikogu kehtestatud määras ja korras. Kui

volikogu liige on oma volituste ajal Euroopa Parlamendi või Riigikogu liige, ei maksta talle

volikogu, sealhulgas volikogu moodustatud komisjonide ja muude töövormide tööst osavõtu

eest tasu.

(4) Volikogu esimehe ja aseesimehe ametikohad võivad volikogu otsusel olla palgalised.

Volikogu palgalisele esimehele ja aseesimehele ei või maksta sellist lisatasu, hüvitist või muud

tasu ega nende suhtes rakendada selliseid soodustusi, mida volikogu ei ole oma kehtestatud

korras ette näinud ega otsustanud. Kui volikogu esimees või aseesimees on oma volituste ajal

Euroopa Parlamendi või Riigikogu liige, ei maksta talle volikogu esimehe või aseesimehe

ülesannete täitmise eest töötasu.

(41) Volikogu palgalise esimehe ja aseesimehe põhipuhkuse kestus on 35 kalendripäeva ning

neile kohaldatakse töölepingu seaduse §-des 54 ja 59–71 sätestatud puhkuseregulatsiooni.“;

36) paragrahvi 17 lõiked 61 ja 62 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„(61) Käesoleva paragrahvi lõikes 5 sätestatut ei kohaldata isikuvalimistele ega valitsuse liikme

kinnitamisele.

(62) Volikogu liige, kes on valitud samas vallas või linnas vallavanemaks või linnapeaks või

kes on kinnitatud valitsuse liikmeks, ei tohi alates valituks osutumisest või liikmeks

kinnitamisest osaleda sellise volikogu üksikakti arutamisel ega otsustamisel, millega

määratakse talle töötasu või hüvitis.“;

37) paragrahvi 18 lõike 1 punkt 4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„4) Eesti kodakondsuse või muu Euroopa Liidu liikmesriigi kodakondsuse kaotamisega;“;

38) paragrahvi 18 lõike 1 punkt 6 tunnistatakse kehtetuks;

6

39) paragrahvi 18 lõike 1 punktist 8 jäetakse välja tekstiosa „, kui Riigikohtule esitatud

kassatsioonkaebust ei võetud menetlusse või Riigikohus on kaebuse läbi vaadanud ja

rahuldamata jätnud“;

40) paragrahvi 18 lõige 11 tunnistatakse kehtetuks;

41) paragrahvi 18 lõiked 2 ja 3 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„(2) Käesoleva paragrahvi lõike 1 punktis 2 sätestatud juhul esitab volikogu liige avalduse ja

punktides 3–9 sätestatud juhul teeb viivitamata selle informatsiooni kirjalikult teatavaks valla-

või linnasekretärile.

(3) Valla- või linnasekretär teavitab käesoleva paragrahvi lõigetes 1 ja 2 nimetatud asjaoludest

teada saamisest arvates kolme tööpäeva jooksul valla või linna valimiskomisjoni.“;

42) paragrahvi 19 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Volikogu liikme volituste peatumine tähendab tema ajutist vabanemist volikogu liikme

ülesannete täitmisest.“;

43) paragrahvi 19 lõike 2 punktid 1–12 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„1) kui ta on samas vallas või linnas valitud vallavanemaks või linnapeaks, kinnitatud valitsuse

liikmeks või nimetatud osavalla või linnaosa vanemaks;

11) Vabariigi Valitsuse liikme volituste täitmise ajaks;

12) kui ta on nimetatud sama valla või linna ametiasutuse ametnikuks või kui ta töötab sama

valla või linna ametiasutuses töölepingu alusel;“;

44) paragrahvi 19 lõiget 2 täiendatakse punktiga 13 järgmises sõnastuses:

„13) kui ta on kinnitatud sama valla või linna ametiasutuse hallatava asutuse juhiks;“;

45) paragrahvi 19 lõike 2 punktis 2 asendatakse sõnad „volikogu liikme“ sõnaga „tema“;

46) paragrahvi 19 lõige 3 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(3) Käesoleva paragrahvi lõike 2 punktis 1 sätestatud piirang ei kehti volikogu uude koosseisu

valitud eelmise koosseisu valitud vallavanema, linnapea, kinnitatud valitsuse liikme ja ametisse

nimetatud osavalla või linnaosa vanema kohta, kes jätkavad oma tegevust, kuni volikogu

kinnitab ametisse uue valitsuse.“;

47) paragrahvi 19 täiendatakse lõikega 31 järgmises sõnastuses:

„(31) Kui volikogu liige on osutunud valituks või nimetatuks volikogu liikme ametiga

ühitamatusse ametisse, välja arvatud käesoleva seaduse § 18 lõike 1 punktis 5 nimetatud juhul,

peab ta kolme tööpäeva jooksul volituste ühitamatuse aluse ilmnemisest arvates teavitama

valla- või linnasekretäri, kas ta soovib osaleda volikogu töös või jätkata oma senises ametis.

Kui volikogu liige soovib jätkata volikogu liikme ametiga ühitamatus ametis, siis tema

volikogu liikme volitused peatatakse. Kui isik soovib jätkata töötamist volikogu liikme

volitustega ühitamatus ametis või ei teata tähtaja jooksul, et ta soovib volikogu töös osaleda,

peatatakse tema volikogu liikme volitused. Käesoleva seaduse § 18 lõike 1 punktis 5 nimetatud

juhul volikogu liikme volitustega ühitamatusse ametisse valimisel või nimetamisel volikogu

liikme volitused lõpevad enne tähtaja lõppu. Valla- või linnasekretär saadab nimetatud asjaolu

teatavaks saamisel asjakohase teate valla või linna valimiskomisjonile kolme tööpäeva

jooksul.“;

7

48) paragrahvi 19 lõige 4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(4) Valla- või linnasekretär saadab valla või linna valimiskomisjonile kolme tööpäeva jooksul

käesoleva paragrahvi lõike 2:

1) punktis 1 ja lõikes 3 sätestatud juhtudel volikogu asjakohase õigusakti pärast selle

vastuvõtmist;

2) punktis 2 sätestatud juhul asjakohase kohtumääruse pärast selle kättesaamist;

3) punktis 3 sätestatud juhul asjakohase avalduse;

4) punktides 11–13, 4 ja 5 sätestatud asjaolu teatavaks saamisel asjakohase teate.“;

49) paragrahvi 20 lõike 1 teisest lausest jäetakse välja sõnad „valimiskomisjoni kinnitatud“;

50) paragrahvi 20 lõiked 2 ja 3 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„(2) Volikogu liikme volitused lõpevad enne tähtaja lõppu käesoleva seaduse § 18 lõikes 1

nimetatud juriidilise fakti ilmnemisel. Asendusliikme volitused volikogu liikmena algavad

valla või linna valimiskomisjoni otsuse jõustumisest arvates.

(3) Volikogu liikme volitused peatuvad ning asendusliikme volitused volikogu liikmena

algavad valla või linna valimiskomisjoni otsuse jõustumisest arvates. Volikogu liikme volituste

peatumine ja asendusliikme määramine vormistatakse ühe otsusega.“;

51) paragrahvi 20 lõige 4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(4) Valla või linna valimiskomisjon teeb §-des 19 ja 201 ettenähtud otsused viie tööpäeva

jooksul pärast vastava otsuse aluseks oleva dokumendi kättesaamist ja saadab need viivitamata

valla- või linnasekretärile.“;

52) paragrahvi 20 lõige 7 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(7) Kui asendusliige ei saa volikogu töös osaleda käesoleva seaduse § 19 lõikes 2 nimetatud

põhjustel, jääb ta asendusliikmete nimekirja.“;

53) paragrahvi 201 lõikes 4 asendatakse sõnad „jõustumise hetkest“ sõnadega „jõustumisest

arvates“;

54) paragrahvi 22 lõike 1 sissejuhatav lauseosa ja punktid 1–3 muudetakse ning sõnastatakse

järgmiselt:

„(1) Volikogu pädevusse kuulub muu hulgas järgmiste küsimuste otsustamine:

1) valla või linna eelarve vastuvõtmine;

2) majandusaasta aruande kinnitamine ja audiitori määramine;

3) kohalike maksude kehtestamine;“;

55) paragrahvi 22 lõike 1 punktid 5 ja 6 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„5) toetuste andmise ja teenuste osutamise põhimõtete ning teenuste kasutamise eest tasu

küsimise aluste kehtestamine;

6) valla või linna vara valitsemise põhimõtete kehtestamine;“;

56) paragrahvi 22 lõike 1 punkt 61 tunnistatakse kehtetuks;

57) paragrahvi 22 lõike 1 punktid 7 ja 8 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„7) valla või linna arengukava ja eelarvestrateegia vastuvõtmine;

8

8) pikaajaliste võlakohustuste võtmine, laenude andmine ja garanteerimine ning võlakohustuse

tagamiseks kinnisasja koormamine kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduses

sätestatud korras ja asjakohaste põhimõtete kehtestamine;“;

58) paragrahvi 22 lõike 1 punkt 81 tunnistatakse kehtetuks;

59) paragrahvi 22 lõike 1 punktid 9 ja 10 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„9) valla või linna põhimääruse kehtestamine;

10) haldusterritoriaalse korralduse ning haldusüksuse piiride ja nime muutmise algatamine,

taotlemine ja nende kohta arvamuse andmine;“;

60) paragrahvi 22 lõike 1 punkt 101 tunnistatakse kehtetuks;

61) paragrahvi 22 lõike 1 punkt 11 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„11) osavalla ja linnaosa või muu piirkondliku esinduskogu moodustamine ja lõpetamine, tema

pädevuse kindlaksmääramine ning põhimääruse või statuudi kehtestamine;“;

62) paragrahvi 22 lõike 1 punkt 13 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„13) valimisringkondade arvu, piiride ja igas valimisringkonnas mandaatide arvu määramine

kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduses sätestatud korras;“;

63) paragrahvi 22 lõike 1 punktid 16–18 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„16) valitsuse liikmete arvu kinnitamine;

17) valitsuse liikmete kinnitamine ja nende vabastamine valitsuse liikmete kohustustest;

18) umbusalduse avaldamine volikogu esimehele või aseesimehele, volikogu komisjoni

esimehele või aseesimehele, revisjonikomisjoni liikmele, valitsusele, vallavanemale või

linnapeale või valitsuse liikmele;“;

64) paragrahvi 22 lõike 1 punktid 21 ja 22 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„21) volikogu esimehele ja aseesimehele töötasu või hüvitise määramine;

22) volikogu liikmetele volikogu tööst osavõtu eest tasu ja volikogu ülesannete täitmisel tehtud

kulutuste eest hüvitise suuruse ja maksmise korra kehtestamine;“;

65) paragrahvi 22 lõike 1 punkt 23 tunnistatakse kehtetuks;

66) paragrahvi 22 lõike 1 punkt 24 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„24) valla või linna poolt äriühingu ja sihtasutuse asutamine, ühinemine, jagunemine ja

lõpetamine;“;

67) paragrahvi 22 lõike 1 punktid 26–271 ja 31–33 tunnistatakse kehtetuks;

68) paragrahvi 22 lõike 1 punkt 34 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„34) valla või linna ametiasutuse, ühisameti või -asutuse ja valla või linna ametiasutuse

hallatava asutuse moodustamine, ümberkorraldamine ja tegevuse lõpetamine;“;

69) paragrahvi 22 lõike 1 punkt 341 tunnistatakse kehtetuks;

70) paragrahvi 22 lõike 1 punktist 36 jäetakse välja sõnad „teenistuskohtade koosseisu ja“;

71) paragrahvi 22 lõike 1 punkt 362 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

9

„362) lemmikloomade pidamise eeskirja kehtestamine;“;

72) paragrahvi 22 lõike 1 punktid 364–366 tunnistatakse kehtetuks;

73) paragrahvi 22 lõike 1 punktis 37 asendatakse sõna „ainupädevusse“ sõnaga „pädevusse“;

74) paragrahvi 22 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(2) Õigusaktiga kohaliku omavalitsuse, omavalitsusüksuse või kohaliku omavalitsuse organi

pädevusse antud küsimused otsustab omavalitsusüksuse nimel volikogu, kes võib nende

küsimuste lahendamise volitada valitsusele, osavalla või linnaosa esinduskogule, muule

piirkonna esinduskogule, ametiasutusele, selle struktuuriüksusele või ametnikule juhul, kui see

ei ole seadusega keelatud.“;

75) paragrahvi 22 täiendatakse lõigetega 21–23 järgmises sõnastuses:

„(21) Seadusega volikogu pädevusse antud ülesannet ei saa volikogu täitmiseks volitada muule

kohaliku omavalitsuse organile ega asutusele, kui seaduses ei ole sätestatud teisiti.

(22) Käesoleva paragrahvi lõikes 2 nimetatud volituse andmine ei ole vajalik selliste küsimuste

lahendamiseks, mis on olemuselt täitevvõimu lahendatavad ülesanded ning mida saab täita

valla või linna ametiasutus.

(23) Käesoleva paragrahvi lõikes 2 nimetatud volituse määramata arvu juhtumite lahendamiseks

annab volikogu määrusega. Kui tegemist on ühekordse küsimuse lahendamisega, võib selle

täitmiseks valitsusele volituse anda volikogu otsusega.“;

76) paragrahvi 22 lõige 3 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(3) Volikogu võib delegeerida valitsusele muudatuste tegemise ametiasutuse struktuuris

volikogu kehtestatud eelarve piires.“;

77) paragrahvid 23 ja 24 tunnistatakse kehtetuks;

78) paragrahvi 25 tekst muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Tööandja on kohustatud võimaldama volikogu liikmel osa võtta volikogu istungitest, tema

komisjonide ja muude sisemise töökorralduse organite koosolekutest ning täita muid volikogu

liikme ülesandeid.“;

79) paragrahvi 26 lõiked 1 ja 2 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Volikogu liikmel on õigus saada volikogu ja valitsuse õigusakte, dokumente ja muud teavet

ning oma kirjalikule küsimusele vastus, mida ta vajab volikogu liikme ülesannete täitmiseks,

välja arvatud andmed, mille väljastamine on seadusega keelatud.

(2) Volikogu liikmel on õigus saada oma teabe nõudele või kirjalikule küsimusele vastus

valitsuselt või valla või linna ametiasutuselt kümne tööpäeva jooksul teabe nõudmise või

küsimuse esitamisest arvates. Erilise vajaduse korral lähtuvalt küsimuse keerukusest või suurest

mahust võib vastamise tähtaega pikendada kuni 20 tööpäevani. Volikogu liiget teavitatakse

vastamise tähtaja pikendamisest ja selle põhjusest.“;

80) paragrahvi 26 täiendatakse lõigetega 3–5 järgmises sõnastuses:

„(3) Volikogu liikme teabe nõudmise täitmisest võib keelduda, kui:

1) nõutav teave ei puuduta volikogu liikme tööd;

10

2) valitsus või valla või linna ametiasutus ei valda taotletavat teavet ega tea, kes seda valdab,

ning taotletava teabe valdajat ei ole võimalik kindlaks teha;

3) teabe nõude sisu ei ole loetav või arusaadav ning selle täpsustamisel ei selgu, millist teavet

volikogu liige taotleb;

4) samale volikogu liikmele on taotletav teave juba antud ja ta ei põhjenda vajadust saada teavet

mitmendat korda;

5) teabe nõudmise täitmine nõuab taotletava teabe suure mahu tõttu valla või linna ametiasutuse

töökorralduse muutmist, takistab talle pandud avalike ülesannete täitmist või nõuab

põhjendamatult suuri kulutusi;

6) teabe nõudmist ei saa täita ühekordse teabe väljastamisega;

7) teabe nõudmise täitmiseks tuleb teavet täiendavalt süstematiseerida ja analüüsida ning selle

alusel on vaja uus teave dokumenteerida.

(4) Volikogu liikme kirjalikule küsimusele vastamisest võib loobuda, kui:

1) küsimuse sisu ei ole loetav või arusaadav;

2) küsimus ei puuduta kohaliku elu korraldamist ega volikogu pädevust;

3) küsimusele vastamine nõuab teabe suure mahu tõttu ametiasutuse töökorralduse muutmist,

takistab talle pandud avalike ülesannete täitmist või nõuab põhjendamatult suuri kulutusi.

(5) Volikogu liikmele teabe nõudmisest keeldumise või volikogu liikme küsimusele

vastamisest loobumise korral edastatakse talle viivitamata sellekohane selgitus.“;

81) paragrahvi 28 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Vallavanemal või linnapeal on alates sellele ametikohale valituks osutumisest volitus

moodustada valitsus.“;

82) paragrahvi 28 lõige 3 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(3) Seaduses ja valla või linna õigusaktides ette nähtud volitused saab vallavanem või linnapea

alates valitsuse ametisse kinnitamise päevale järgnevast päevast.“;

83) paragrahvi 29 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Valitsus saab oma volitused alates volikogu poolt valitsuse ametisse kinnitamise päevale

järgnevast päevast.“;

84) paragrahvi 29 lõikes 3 asendatakse sõna „kinnitamiseni“ sõnadega „kinnitamise päevale

järgneva päevani“;

85) paragrahvi 29 lõikes 3, § 30 lõike 1 sissejuhatavas lauseosas ja lõikes 3, § 36 lõikes 6, § 372

lõigetes 2, 4 ja 6, § 374 lõigetes 4 ja 5, § 48 lõike 3 punktis 1, § 49 lõikes 6, § 50 lõike 1

punktides 1–5 ja 7, § 51 lõikes 2, § 532 lõike 2 teises lauses, § 533 lõikes 2, § 57 lõikes 9 ja

lõike 10 esimeses lauses, §-s 665 ning § 704 lõikes 13 asendatakse sõnad „valla- või

linnavalitsus“ sõnaga „valitsus“ vastavas käändes;

86) paragrahvi 30 pealkirjas, § 622 lõikes 1 ning § 704 lõike 11 esimeses lauses asendatakse

sõnad „valla- ja linnavalitsus“ sõnaga „valitsus“ vastavas käändes;

87) paragrahvi 30 lõike 1 punkt 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„2) lahendab ja korraldab kohaliku elu küsimusi, mis volikogu määruste või otsustega on talle

täitmiseks antud;“;

11

88) paragrahvi 30 lõige 2 tunnistatakse kehtetuks;

89) paragrahvi 30 lõige 4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(4) Käesoleva paragrahvi lõikes 3 nimetatud juhul võib valitsus volitada valla või linna

ametiasutust kehtestama nende teenuste hinnad, mida osutab valla või linna ametiasutuse

hallatav asutus. Kui teenuste hinnad kehtestab vastavalt volitusele valla või linna ametiasutus,

on asjakohase õigusakti andmise õigus selle ametiasutuse juhil.“;

90) paragrahv 31 tunnistatakse kehtetuks;

91) seadust täiendatakse pärast § 31 peatükiga 31 järgmises sõnastuses:

„31. peatükk

VALLA JA LINNA ASUTUSED

§ 311. Valla ja linna ametiasutused ning hallatavad asutused

(1) Volikogu võib moodustada vallas ja linnas nende täitevvõimu ülesannete täitmiseks, mis ei

vaja valitsuse kui kollegiaalse otsustusorgani volitusi, avalikku võimu teostavaid ametiasutusi.

Omavalitsusüksused võivad moodustada koostöös ka käesoleva seaduse §-des 621–623

sätestatud korras ühisameteid.

(2) Valla ja linna ametiasutus, sealhulgas valitsus ametiasutusena, täidab oma struktuuriüksuste

kaudu seadustes ja muudes õigusaktides antud volituste ning pädevuse piires ametiasutusele ja

valitsusele antud täitevvõimu ülesandeid, välja arvatud valitsuse määruste ja korralduste

kehtestamine.

(3) Omavalitsusüksuses võib teenuste osutamiseks moodustada valla või linna ametiasutuse

hallatavaid asutusi või valdade ja linnade ühisasutusi, mis ei ole juriidilised isikud, ja milles ei

teostata avalikku võimu.

(4) Valla või linna ametiasutuse hallatava asutuse moodustamise ja selle tegevuse lõpetamise

otsustab volikogu. Hallatava asutuse põhimääruse, struktuuri ja koosseisu kinnitamine ning

muutmine toimub volikogu kehtestatud korras.

(5) Valla või linna ametiasutus ja ametiasutuse hallatav asutus registreeritakse riigi ja kohaliku

omavalitsuse asutuste registris.“;

92) seaduse 4. peatüki pealkiri muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„4. peatükk

VALLA- JA LINNAELANIKE OSALEMINE KOHALIKUS VALITSEMISES“;

93) paragrahvi 32 pealkiri ning lõiked 1 ja 2 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„§ 32. Kohaliku rahvaalgatuse õigus

(1) Vähemalt ühel protsendil hääleõiguslikest valla- või linnaelanikest, kuid mitte vähem kui

viiel vähemalt 16-aastasel hääleõiguslikul valla- või linnaelanikul, on õigus esitada

rahvaalgatusi kohaliku elu küsimustes volikogu või valitsuse õigusaktide vastuvõtmiseks,

muutmiseks või kehtetuks tunnistamiseks või muude kohaliku elu küsimuste lahendamiseks

(edaspidi käesolevas paragrahvis algatus).

(2) Algatus esitatakse valitsusele kirjalikult, millele lisatakse nimekiri algatusele toetusallkirja

andnud hääleõiguslikest valla- või linnaelanikest, märkides isiku nime ja isikukoodi. Algatuses

12

tuleb märkida, kes on algatuse esitajate esindaja. Algatuses esitatud ettepanekut tuleb

põhjendada. Esitatud algatused avalikustatakse.“;

94) paragrahvi 32 täiendatakse lõigetega 21–23 järgmises sõnastuses:

„(21) Algatus võetakse arutusele ja sellega seotud tegevustest informeeritakse algatuse esitajate

esindajat kuue kuu jooksul algatuse esitamisest arvates. Kui algatatud küsimus kuulub volikogu

pädevusse, esitab valitsus selle koos omapoolse seisukohaga ühe kuu jooksul algatuse

esitamisest arvates volikogule lahendamiseks.

(22) Kui käesoleva paragrahvi lõigetes 1 ja 2 sätestatud tingimustele vastavas algatuses

taotletakse haldusüksuse piiride muutmist territooriumiosa üleandmisega ühe haldusüksuse

koosseisust teise koosseisu, korraldab valitsus enne haldusüksuse piiride muutmise eelnõu

esitamist volikogule arutamiseks Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 7 lõikes 7

nimetatud hääleõiguslike elanike arvamuse väljaselgitamise asjaomasel territooriumiosal sama

seaduse § 7 lõike 8 alusel kehtestatud korras.

(23) Käesoleva paragrahvi lõikes 22 sätestatud juhul esitab valitsus haldusüksuse piiride

muutmise eelnõu koos elanike arvamuse küsitluse tulemustega ja omapoolse seisukohaga

volikogule arutamiseks kahe kuu jooksul algatuse esitamisest arvates. Volikogu võtab algatuse

arutusele kahe kuu jooksul valitsuse poolt vastava eelnõu volikogule esitamisest arvates.“;

95) paragrahvi 32 lõige 3 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(3) Algatuses märgitud algatuse esitajate esindajal on õigus osaleda algatuse arutelus

volikogus või valitsuses.“;

96) paragrahvi 32 täiendatakse lõikega 4 järgmises sõnastuses:

„(4) Algatuse tagasilükkamist peab algatusel märgitud algatuse esitajate esindajale põhjendama

ja põhjendus tuleb kanda volikogu või valitsuse istungi protokolli.“;

97) seadust täiendatakse §-ga 321 järgmises sõnastuses:

„§ 321. Kohalik rahvaküsitlus

(1) Volikogu võib otsustada korraldada omavalitsusüksuse pädevusse kuuluvas olulises

kohaliku elu küsimuses antud omavalitsusüksuse territooriumil või territooriumiosal

rahvaküsitluse. Rahvaküsitluse võib valla- või linnaelanike arvamuse väljaselgitamiseks

korraldada volikogu või elanike algatusel.

(2) Vähemalt kümnel protsendil hääleõiguslikest valla- või linnaelanikest, kuid mitte vähem

kui 20 hääleõiguslikul elanikul, on õigus esitada valitsusele olulises kohaliku elu küsimuses

rahvaküsitluse korraldamiseks algatus.

(3) Rahvaküsitlust ei saa korraldada elanike algatusel valla või linna eelarve, välja arvatud

kaasav eelarve, maksude ja seadusest tulenevate hüvitiste ning avalik-õiguslike tasude, valla

või linna ameti- või töökohtadele värbamise, palkade ja muude teenistussuhetega seonduvate

ning seadusega mitte kooskõlas olevate küsimuste üle.

(4) Rahvaküsitluse ettepaneku õiguspärasust ja kooskõla käesoleva paragrahvi lõigetes 2, 3 ja

8 sätestatud tingimustega hindab valitsus. Kui rahvaküsitluse korraldamise ettepanek ei vasta

nimetatud tingimustele, esitatakse rahvaküsitluse ettepaneku esitajate esindajale asjakohased

põhjendused ja rahvaküsitluse menetlus lõpetatakse.

13

(5) Käesoleva seaduse § 32 alusel kohaliku rahvaalgatusena esitatud ettepaneku

rahvaküsitlusele panemisel on volikogul õigus sõnastada elanike arvamuse väljaselgitamiseks

esitatav täpne küsimus.

(6) Rahvaküsitlusele esitatava küsimuse keeleliselt või normitehniliselt omavalitsusüksuse

täpsustatud sõnastus tuleb kokku leppida rahvaküsitluse ettepaneku esitajate esindajaga.

(7) Rahvaküsitlus korraldatakse kuue kuu jooksul elanike algatusel rahvaküsitluse ettepaneku

valitsusele esitamisest arvates.

(8) Rahvaküsitlusel saavad osaleda kõik rahvastikuregistri andmetel selle omavalitsusüksuse

territooriumil või territooriumiosal elavad hääleõiguslikud valla- või linnaelanikud.

(9) Valitsus teavitab rahvaküsitluse korraldamisest ja tutvustab rahvaküsitluse menetlemist

avalikkusele valla või linna veebilehel ning vähemalt kohaliku levikuga ajalehes.

(10) Rahvaküsitluse tulemus on volikogule ja valitsusele nõuandva sisuga.

(11) Rahvaküsitluse tulemuse kinnitamisel tuleb märkida rahvaküsitluse korraldamise aeg ja

koht, haldusüksuse vähemalt 16-aastaste elanike arv ja küsitluses osalenud elanike arv ning

küsitluse tulemused.

(12) Rahvaküsitluse korraldamise täpsem kord sätestatakse volikogu kehtestatavas määruses.

(13) Rahvaküsitluse tulemuse alusel elanike soovitud muudatuste ja algatuste tegemine, kui see

oli rahvaküsitlusel eelistatud lahendus, on vastavalt pädevusele volikogu või valitsuse

otsustada. Valla või linna veebilehel tuleb hiljemalt kolme kuu jooksul rahvaküsitluse

korraldamisest arvates teavitada, mis volikogu või valitsuse istungil rahvaküsitlusel eelistatud

lahenduse elluviimise kohta on otsustatud.

(14) Kui volikogu või valitsus rahvaküsitlusel eelistatud lahendust ei toeta, siis tuleb vastav

põhjendus kanda volikogu või valitsuse istungi protokolli, mille käigus arutati rahvaküsitluse

tulemuste elluviimise üle.“;

98) seaduse 5. peatüki pealkiri muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„5. peatükk

VALLA JA LINNA VARA VALITSEMINE, MAJANDAMINE NING KOORMISED“;

99) paragrahvi 34 täiendatakse lõikega 11 järgmises sõnastuses:

„(11) Omavalitsusüksus peab tagama valla ja linna vara eesmärgipärase, heaperemeheliku ja

säästliku kasutamise.“;

100) paragrahvi 34 lõiked 2 ja 3 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„(2) Valla või linna vara valitsemise alused ja korra kehtestab volikogu määrusega, milles võib

volitada vara valitsemise täpsemate tingimuste ja menetlusnõuete kehtestamise valitsusele.

(3) Omavalitsusüksus võib talle riigi poolt tasuta omandisse antud kinnisasja võõrandada juhul,

kui see ei ole enam vajalik või see on muutunud kõlbmatuks omavalitsusüksuse ülesannete

täitmiseks.“;

14

101) paragrahvi 34 lõike 4 esimeses lauses asendatakse sõnad „Kohalikul omavalitsusüksusel“

sõnaga „Omavalitsusüksusel“;

102) paragrahvi 35 lõiked 1–3 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Omavalitsusüksuse eraõiguslikes juriidilistes isikutes osalemise tingimused ja korra

kehtestab volikogu määrusega, arvestades käesolevast seadusest ja teistest õigusaktidest

tulenevaid nõudeid.

(2) Omavalitsusüksus võib olla osanik või aktsionär äriühingus, asutada sihtasutusi ja olla

tulundusühistu või mittetulundusühingu liige kohaliku omavalitsuse ülesannete täitmiseks.

Asutamise ja osalemise otsuses peab olema märgitud asutamise või osalemise eesmärk ning

kohaliku omavalitsuse ülesanne, mida on vaja täita äriühingu, sihtasutuse, tulundusühistu või

mittetulundusühingu kaudu. Omavalitsusüksus võib olla liige vaid tulundusühistus, kus ühistu

liige ei vastuta isiklikult ühistu kohustuste eest.

(3) Kui sihtasutuse, osaühingu ja aktsiaseltsi ainuasutajaks, ainsaks osanikuks või aktsionäriks

on vald või linn, otsustab selle asutamise, ühinemise, jagunemise, ümberkujundamise ja

lõpetamise ning asutamise korral põhikirja kinnitamise volikogu. Muus osas teostab asutamise

järel sihtasutuse, osaühingu või aktsiaseltsi asutaja, osaniku või aktsionäri õigusi valitsus, kes

nimetab sealhulgas nõukogu liikmed. Nõukogu puudumise korral nimetab juhatuse liikmed

valitsus.“;

103) paragrahvi 35 lõike 31 sissejuhatavas lauseosas asendatakse tekstiosa „Sihtasutuse või“

tekstiosaga „Sihtasutuse, tulundusühistu või“;

104) paragrahvi 35 täiendatakse lõigetega 32 ja 33 järgmises sõnastuses:

„(32) Kui valla või linna sihtasutuse, osaühingu või aktsiaseltsi ainuasutajaks, ainsaks osanikuks

või aktsionäriks on vald või linn, võib volikogu kehtestada määrusega täiendavad juhtorgani

liikme valimise, juhtorgani liikmeks olemise ja tasustamise tingimused ja korra.

(33) Volikogu võib käesoleva paragrahvi lõikes 32 sätestatud tingimuste ja korra kehtestamise

õiguse volitada valitsusele.“;

105) paragrahvi 35 lõige 4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(4) Kui sihtasutusel on mitu asutajat või kui äriühingus osaleb peale linna või valla ka teisi

osanikke või aktsionäre, samuti kui vald või linn osaleb liikmena tulundusühistus või

mittetulundusühingus, otsustab osalemise ja selle lõpetamise volikogu. Muus osas teostab

osaniku-, aktsionäri-, asutaja- või liikmeõigusi valitsus või valitsuse nimetatud isik.“;

106) paragrahvi 35 lõige 5 tunnistatakse kehtetuks;

107) paragrahvi 36 pealkiri muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„§ 36. Koormised“;

108) paragrahvi 36 lõige 1 tunnistatakse kehtetuks;

109) seadust täiendatakse pärast § 36 peatüki 51 pealkirjaga järgmises sõnastuses:

„51. peatükk

VALLA JA LINNA ARENGU KAVANDAMINE“;

15

110) paragrahvi 37 pealkiri ja lõiked 1–3 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„§ 37. Arengu kavandamise põhimõtted

(1) Vallal ja linnal peavad olema arengukava, eelarvestrateegia ja üldplaneering, mis on

omavahel kooskõlas ning aluseks eri eluvaldkondade arengu integreerimisele ja

koordineerimisele.

(2) Arengukava koostatakse valla või linna kohta ja selles esitatakse vähemalt:

1) majanduse, ettevõtluse, sotsiaalse ja looduskeskkonna ning rahvastiku ja selle tervise arengu,

hariduse-, kultuuri- ning noortevaldkonna pikaajalised suundumused ja vajadused;

2) probleemide ja võimaluste hetkeolukorra analüüs tegevusvaldkondade kaupa, välja arvatud

juhul, kui tegevusvaldkonna hetkeolukorra analüüs sisaldub täiendavas arengukavas;

3) tegevusvaldkondade strateegilised eesmärgid koos taotletava mõjuga arengukava perioodi

lõpuni;

4) strateegiliste eesmärkide täitmiseks vajalikud tegevussuunad arengukava perioodi lõpuni.

(21) Omavalitsusüksuste ühinemise käigus kokku lepitud arengusuunad, sealhulgas

muudatused teenuste osutamises ning investeeringud esitatakse ka arengukavas ja

eelarvestrateegias.

(3) Omavalitsusüksus võib koostada linna või valla arengukavaga kooskõlas oleva täiendava

arengukava:

1) mõne valla või linna territooriumiosa kohta;

2) mitme valla või linna või nende territooriumiosade arendamiseks kokkuleppe alusel ühise

arengukavana;

3) mõne tegevusvaldkonna, sealhulgas mitme valla või linna poolt mõne tegevusvaldkonna

ühiseks arendamiseks.“;

111) paragrahvi 37 lõige 4 tunnistatakse kehtetuks;

112) paragrahvi 37 lõiked 41 ja 5 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„(41) Valla või linna arengukavade ja täiendavate arengukavade koostamisel arvestatakse

maakonna arengustrateegia suundumusi.

(5) Valla või linna arengukava ja täiendavate arengukavade koostamisel lähtutakse riigi

pikaajalise arengustrateegia sihtidest ning arvestatakse muid riigi strateegilise ja ruumilise

arengu suundumusi.“;

113) paragrahvi 371 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(2) Arengukava ja eelarvestrateegia on aluseks valla ja linna eelarve koostamisel, pikaajaliste

kohustuste võtmisel, varaga tehingute tegemisel, investeeringute kavandamisel ning

investeeringuteks toetuse taotlemisel.“;

114) paragrahvi 372 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Volikogu kehtestab määrusega arengukava ja eelarvestrateegia koostamise korra.“;

115) paragrahvi 372 lõikes 4 ja lõike 7 esimeses lauses, § 374 lõikes 3, § 532 lõikes 1 ja lõike 2

esimeses lauses, § 57 lõikes 9 ning § 622 lõike 3 sissejuhatavas lauseosas asendatakse sõnad

„valla- või linnavolikogu“ sõnaga „volikogu“ vastavas käändes;

16

116) paragrahvi 372 lõikest 41 jäetakse välja tekstiosa „, kelle ettepanekute arutelu toimub

käesoleva paragrahvi lõigete 1 ja 2 alusel sätestatud korras ja tähtaegadel“;

117) paragrahvi 372 lõige 5 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(5) Valitsus korraldab avalike arutelude kaudu kõigi huvitatud isikute kaasamise arengukava

ja eelarvestrateegia eelnõu koostamisse.“;

118) paragrahvi 372 täiendatakse lõikega 61 järgmises sõnastuses:

„(61) Arengukava ja eelarvestrateegia eelnõu avalikustamise ja avalike arutelude käigus

esitatud kirjalikud ettepanekud avaldatakse valla või linna veebilehel enne arengukava ja

eelarvestrateegia vastuvõtmist. Avaliku arutelu tulemuste alusel tehakse eelnõus vajalikud

muudatused.“;

119) paragrahvi 373 lõiked 1 ja 2 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Maakonnal peab olema arengustrateegia, mille alusel kavandatakse ja suunatakse

käesoleva seaduse § 61 lõike 1 järgi ühiselt maakonna arengut ning milles määratakse selleks

vajalikud strateegilised arengusuunad ja kavandatavad tegevused. Arengustrateegia on aluseks

omavalitsusüksuste ühiste ja omavalitsusüksuste ülese mõjuga investeeringute kavandamisele

ning neile toetuse taotlemisele. Maakonna arengustrateegia asemel võivad omavalitsusüksused

kokkuleppe alusel koostada mitut maakonda hõlmava piirkondliku arengustrateegia.

(2) Maakonna arengustrateegias esitatakse ainult sellised arengusuunad ja tegevused, mis on

seotud enam kui ühe omavalitsusüksuse haldusterritooriumiga ja millel on selge puutumus

teiste omavalitsusüksustega.“;

120) paragrahvi 373 lõike 3 punkt 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„1) majanduse, sealhulgas ettevõtluskeskkonna, ja sotsiaalse, kultuurilise ning rahvastiku ja

selle tervise arengu pikaajalised suundumused ja vajadused;“;

121) paragrahvi 373 lõige 8 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(8) Kui omavalitsusüksused on kokku leppinud sellise piirkondliku arengustrateegia

koostamises, mis vastab käesoleva paragrahvi lõigetes 1, 2, 3 ja 10 sätestatud nõuetele, ei pea

asjaomased omavalitsusüksused koostama eraldi maakonna arengustrateegiat.“;

122) paragrahvi 373 lõige 10 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(10) Maakonna arengustrateegia koostamisel arvestatakse riigi pikaajalist arengustrateegiat ja

valdkonna arengukavasid ning kirjeldatakse, kuidas maakonna arengustrateegiaga panustatakse

neis seatud eesmärkide saavutamisse ja arenguvajadustega tegelemisse.“;

123) paragrahvi 374 täiendatakse lõikega 51 järgmises sõnastuses:

„(51) Maakonna arengustrateegia eelnõu avalikustamise ja avalike arutelude käigus esitatud

kirjalikud ettepanekud avaldatakse valla või linna veebilehel enne arengustrateegia

vastuvõtmist ning arutelu tulemuste alusel tehakse eelnõus vajalikud muudatused.“;

124) paragrahvi 374 lõike 6 esimesest lausest jäetakse välja sõnad „pärast seda“;

125) paragrahvi 374 täiendatakse lõikega 61 järgmises sõnastuses:

„(61) Omavalitsusüksused võivad kokku leppida, et maakonna arengustrateegia tegevuskava

kinnitab käesoleva seaduse § 61 lõikes 2 nimetatud koostööorgan.“;

17

126) paragrahvi 374 lõikes 7, § 48 lõikes 8 ja § 54 lõikes 2 asendatakse sõnad „kohaliku

omavalitsuse üksuse“ sõnadega „valla või linna“ vastavas käändes;

127) paragrahv 38 tunnistatakse kehtetuks;

128) paragrahvi 40 tekst loetakse lõikeks 1 ning paragrahvi täiendatakse lõigetega 2 ja 3

järgmises sõnastuses:

„(2) Istungeid ja koosolekuid võib pidada ka elektroonilisi vahendeid kasutades, arvestades

tsiviilseadustiku üldosa seaduse §-s 331 sätestatud nõudeid.

(3) Volikogu ja valitsus võivad oma õigusaktides näha ette ka muid töövorme.“;

129) paragrahvi 41 lõige 4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(4) Kui omavalitsusüksus on vastavalt käesoleva paragrahvi lõikele 3 saanud nõusoleku

kasutada sisemise asjaajamise keelena eesti keele kõrval omavalitsusüksuse püsielanike

enamiku moodustava vähemusrahvuse keelt, võivad volikogu ja valitsus otsustada volikogu ja

valitsuse istungi töö osaliselt või täielikult ka sellesse keelde tõlkida.“;

130) paragrahvi 42 lõike 1 punktid 1–3 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„1) korraldab volikogu tööd, kutsub kokku ja juhatab volikogu istungeid ning korraldab nende

ja istungil arutusele tulevate küsimuste ettevalmistamist;

2) esindab omavalitsusüksust ja selle volikogu vastavalt seaduse, valla või linna põhimääruse

või muude õigusaktidega ning volikogu antud pädevusele;

3) kirjutab alla volikogu vastuvõetud õigusaktidele ja teistele volikogu dokumentidele;“;

131) paragrahvi 42 lõike 1 punktis 4 asendatakse sõnad „valla või linna põhimäärusega“

sõnadega „volikogu õigusaktidega“;

132) paragrahvi 42 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(2) Volikogu esimehe ja aseesimehe volitused lõpevad samal ajal tema volikogu liikme

volituste peatumise või lõppemisega enne tähtaja lõppu.“;

133) paragrahvi 43 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Volikogu istungi kutsub kokku selle esimees, aseesimees või aseesimehe puudumisel

volikogu vanim liige volikogu kehtestatud korras. Volikogu esimese istungi kutsub kokku valla

või linna valimiskomisjoni esimees hiljemalt seitsmendal päeval pärast valimistulemuste

väljakuulutamist. Volikogu esimese istungi kutse saatmisel ei ole vaja järgida käesoleva

paragrahvi lõikes 3 sätestatud nõuet teha istungi kutse vähemalt neli päeva enne istungit

volikogu liikmetele teatavaks ja saata koos kutsega istungi materjalid. Sama kord kehtib ka

volikogu järgmiste istungite kokkukutsumisel, kui volikogu esimees ei osutunud esimesel

istungil valituks.“;

134) paragrahvi 43 lõiked 21–4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(21) Käesoleva seaduse § 52 lõike 2 alusel kutsub valla või linna valimiskomisjoni esimees

volikogu istungi kokku hiljemalt seitsmendal päeval pärast asendusliikmete määramist. Kutse

saatmisel ei ole vaja järgida käesoleva paragrahvi lõikes 3 sätestatud nõudeid.

(3) Volikogu kokkukutsumise korral tehakse volikogu istungi kutse volikogu liikmetele

teatavaks vähemalt neli päeva enne istungit ning kutses märgitakse istungi aeg, koht ja töövorm,

18

samuti nimetatakse arutusele tulevad küsimused. Kutsega koos tehakse volikogu liikmetele

kättesaadavaks istungi materjalid.

(4) Volikogu esimees või aseesimees kutsub volikogu kokku valitsuse või vähemalt neljandiku

volikogu koosseisu ettepanekul nende esitatud küsimuste arutamiseks. Istungi toimumise aja

määrab volikogu esimees või aseesimees, arvestades volikogu töökorras sätestatut. Volikogu

istung peab toimuma ühe kuu jooksul ettepaneku esitamise päevast arvates. Kui volikogu

esimees või aseesimees ei kutsu volikogu istungit kuu aja jooksul kokku, kutsub istungi

viivitamatult kokku vähemalt neljandiku volikogu koosseisu kokku lepitud volikogu liige,

arvestades käesoleva paragrahvi lõikes 3 sätestatud nõudeid.“;

135) paragrahvi 44 lõike 1 esimene ja teine lause muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Volikogu tööd korraldab ja istungeid juhatab volikogu esimees või aseesimees. Esimehe või

aseesimehe puudumise korral juhatab istungit vanim kohalolev volikogu liige.“;

136) paragrahvi 44 lõike 2 esimene lause tunnistatakse kehtetuks;

137) paragrahvi 44 lõiked 4–6 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(4) Volikogu istungid on avalikud. Volikogu esimees kuulutab istungi küsimuse arutelu

kinniseks, kui küsimust puudutavate andmete avalikustamine on seadusega keelatud või

piiratud. Volikogu esimees võib põhjendatud juhul piirata volikogu istungile kutsumata isikute

viibimist istungi toimumise kohas.

(5) Volikogu arutab istungi kutses märgitud ja volikogu töökorraga nõutavas korras

ettevalmistatud küsimusi.

(6) Volikogu istungist võivad sõnaõigusega osa võtta valitsuse liikmed, valla- või linnasekretär

ja volikogu poolt istungile kutsutud isikud.“;

138) paragrahvi 45 lõike 1 esimene lause muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Volikogu otsustab käesoleva seaduse § 22 lõikes 1 nimetatud ja õigusaktidega volikogu

pädevusse antud küsimusi hääletamise teel.“;

139) paragrahvi 45 lõike 5 teine lause muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Käesoleva seaduse § 22 lõike 1 punktides 3, 4, 6–9, 14, 15, 18 ja 24 ning põhiseaduslikkuse

järelevalve kohtumenetluse seaduse §-s 7 nimetatud küsimustes otsustuste vastuvõtmiseks on

vajalik volikogu koosseisu häälteenamus.“;

140) paragrahvi 46 lõiked 11 ja 2 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„(11) Umbusaldus algatatakse volikogu istungil umbusaldusavalduse esitamisega enne

päevakorrapunktide arutelu. Umbusalduse algatajate esindaja esineb ettekandega, milles esitab

umbusaldusavalduses nimetatud umbusaldamise põhjused, ja annab umbusaldusavalduse üle

istungi juhatajale.

(2) Umbusalduse avaldamise küsimus võetakse volikogu järgmise istungi päevakorda.“;

141) paragrahvi 46 täiendatakse lõikega 21 järgmises sõnastuses:

„(21) Volikogu istungi kutse saadetakse käesoleva seaduse § 43 lõikes 3 sätestatud nõudeid

järgides ka isikutele, kelle suhtes on algatatud umbusalduse avaldamine.“;

19

142) paragrahvi 46 lõike 3 teine lause muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Umbusalduse avaldamine vabastab volikogu esimehe, aseesimehe, volikogu komisjoni

esimehe, komisjoni aseesimehe või revisjonikomisjoni liikme tema kohustustest.“;

143) paragrahvi 46 lõiked 4–7 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(4) Umbusalduse avaldamine vabastab vallavanema, linnapea ja valitsuse liikme tema

kohustustest ja ametist. Vallavanemale või linnapeale umbusalduse avaldamise korral valib

volikogu samal istungil uue vallavanema või linnapea või määrab ühe valitsuse liikmetest

vallavanema või linnapea asendajaks kuni uue vallavanema või linnapea valimiseni.

Vallavanemale või linnapeale umbusalduse avaldamise korral täidab valitsus oma ülesandeid

ja tema volitused kehtivad kuni uue valitsuse ametisse kinnitamisele järgneva päevani

käesolevas seaduses sätestatud korras.

(5) Valitsusele umbusalduse avaldamise korral täidab valitsus oma ülesandeid edasi ja valitsuse

volitused kehtivad kuni käesolevas seaduses sätestatud korras uuele valitsusele volituste

andmiseni. Valitsuse volituste lõppemine seoses umbusalduse avaldamisega toob kaasa kõigi

valitsuse liikmete vabastamise nende kohustustest.

(6) Kui volikogu avaldab umbusaldust mõnele valitsuse liikmele ja käesoleva seaduse § 49

lõikes 6 sätestatud kvoorum jääb alles, jätkab valitsus oma tegevust ning vaba valitsuse liikme

koht täidetakse käesoleva seaduse §-s 28 sätestatud korras või muudetakse sätestatud korras

valitsuse liikmete arvu.

(7) Kui valitsuse liikmetele avaldatud umbusalduse tagajärjel ei ole täidetud käesoleva seaduse

§ 49 lõikes 6 sätestatud kvooruminõue, ei ole valitsus otsustusvõimeline kuni vajaliku arvu uute

valitsuse liikmete kinnitamiseni.“;

144) paragrahvi 46 lõige 9 tunnistatakse kehtetuks;

145) paragrahvi 461 lõike 1 kolmas lause muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Valla- või linnasekretär teavitab tagasiastumise avalduse saamisest viivitamata vallavanemat

või linnapead või nende asendajaid ja volikogu esimeest või aseesimeest.“;

146) paragrahvi 47 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Volikogu võib moodustada oma volituste ajaks nii alatisi kui ka ajutisi komisjone.

Komisjonide esimehed ja aseesimehed tuleb valida volikogu liikmete hulgast. Teised komisjoni

liikmed kinnitab volikogu komisjoni esimehe esildusel, arvestades erakondade ja valimisliitude

eelnevalt esitatud ettepanekuid. Igal volikogu liikmel on õigus kuuluda vähemalt ühte

komisjoni.“;

147) paragrahvi 47 lõiked 16 ja 2 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„(16) Komisjoni esimehe ja aseesimehe volitused lõpevad samal ajal tema volikogu liikme

volituste peatumise või lõppemisega enne tähtaja lõppu. Komisjoni esimehe või aseesimehe

volituste lõppemisel seoses tema umbusaldamise, tagasiastumise, volikogu liikme volituste

lõppemise või peatumisega valitakse uus komisjoni esimees ja aseesimees.

(2) Volikogu komisjoni moodustamise kord ning tegevuse alused ja kord sätestatakse volikogu

õigusaktis.“;

148) paragrahvi 48 lõige 22 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

20

„(22) Revisjonikomisjoni liige ei või täita sama valla või linna valitseva mõju all oleva

äriühingu, sihtasutuse ja mittetulundusühingu tegevjuhi, juhataja ega juhatuse liikme

ülesandeid.“;

149) paragrahvi 48 lõike 23 esimesest lausest jäetakse välja tekstiosa „või avaldust temaga valla

või linna ametiasutuse hallatava asutuse juhi või juhi asetäitja ülesannete täitmiseks sõlmitud

töö- või muu võlaõigusliku lepingu ülesütlemiseks“;

150) paragrahvi 48 lõike 3 punktis 2 asendatakse sõnad „valla- või linnaeelarve“ sõnadega

„valla või linna eelarve“;

151) paragrahvi 48 lõike 31 punktis 1 asendatakse sõna „minimeerimist“ sõnaga „kokkuhoidu“;

152) paragrahvi 48 lõikes 4 asendatakse sõnad „valla või linna põhimääruses“ sõnadega

„volikogu õigusaktis“;

153) paragrahvi 48 lõiked 5–7 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(5) Valitsus annab revisjonikomisjoni otsuse ja revisjoniakti kohta seisukoha kümne tööpäeva

jooksul nende dokumentide temale esitamisest arvates. Revisjonikomisjon esitab need

dokumendid koos volikogu õigusakti eelnõuga volikogule otsuse tegemiseks kontrolli

tulemuste elluviimise kohta.

(6) Revisjonikomisjonil on õigus saada oma käesoleva paragrahvi lõikes 3 nimetatud ülesannete

täitmiseks vajalikke dokumente ja teavet. Revisjonikomisjoni küsimusele vastamisel

kohaldatakse käesoleva seaduse § 26 lõikeid 2–5.

(7) Revisjonikomisjon esitab vähemalt kord aastas volikogu istungil aruande oma tegevuse

kohta.“;

154) paragrahvi 48 lõikes 8 asendatakse sõna „aruanne“ sõnaga „aruanded“;

155) paragrahvi 481 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Volikogu tagab sisekontrollisüsteemi olemasolu omavalitsusüksuses.“;

156) paragrahvi 481 täiendatakse lõikega 11 järgmises sõnastuses:

„(11) Sisekontrollisüsteem on valla või linna ametiasutuse ja hallatava asutuse juhtimisel

rakendatav seaduslikkust ja otstarbekust käsitlev terviklik abinõude kompleks, mis võimaldab

tagada:

1) õigusaktidest kinnipidamise ja täitmise kontrolli;

2) vara kaitstuse raiskamisest, ebasihipärasest kasutamisest, ebakompetentsest juhtimisest ja

muust sellisest tingitud kahju eest;

3) asutuse tegevuse otstarbekuse oma ülesannete täitmisel;

4) asutuse tegevusest tõese, õigeaegse ja usaldusväärse informatsiooni kogumise, säilitamise ja

avaldamise.“;

157) paragrahvi 481 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(2) Sisekontrollisüsteemi toimimise eest omavalitsusüksuses vastutab valitsus.

Sisekontrollisüsteemi rakendamise ja selle tulemuslikkuse eest vastutab selle valla või linna

ametiasutuse või selle hallatava asutuse juht.“;

21

158) paragrahvi 481 täiendatakse lõikega 21 järgmises sõnastuses:

„(21) Omavalitsusüksus peab vähemalt kord nelja aasta jooksul korraldama oma

sisekontrollisüsteemi toimimise, asjakohasuse ja tõhususe hindamise. Hindaja peab olema

audiitortegevuse seaduses sätestatud atesteeritud siseaudiitori või avaliku sektori üksuse

siseaudiitori pädevusega isik.“;

159) paragrahvi 481 lõiked 3–7 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(3) Volikogu kehtestab määrusega siseauditeerimise üldise töökorralduse.

(4) Siseaudiitori kutsetegevuse alaste ülesannete täitmiseks vastava ametniku või

struktuuriüksuse juhi ametisse nimetamiseks või siseauditi teenuse sisseostuks lepingu

sõlmimiseks tuleb ära kuulata volikogu arvamus.

(5) Volikogu peab olema kaasatud siseauditeerimise aasta tegevusplaani kavandamisse.

(6) Siseaudiitori aruandeid arutatakse volikogus.

(7) Siseaudiitori aruanne või kui see sisaldab asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teavet, siis

aruande kokkuvõte avaldatakse valla või linna veebilehel.“;

160) paragrahvi 49 lõige 3 tunnistatakse kehtetuks;

161) paragrahvi 49 lõiked 4–42 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(4) Valitsuse koosseisu kuuluvad vallavanem või linnapea ja valitsuse liikmed.

(41) Valitsuse liikmed koordineerivad ja juhivad vallavanema või linnapea antud volituse piires

valitsuse tegevusvaldkondi ning täidavad muid vallavanema või linnapea antud ülesandeid.

(42) Valitsuse liikme ametikoht võib volikogu otsusega olla palgaline. Vallavanemale või

linnapeale ja valitsuse liikmele ei või maksta sellist lisatasu, hüvitist või toetust ega rakendada

tema suhtes selliseid soodustusi, mida volikogu ei ole oma kehtestatud korras ette näinud ega

otsustanud. Vallavanemale või linnapeale ja valitsuse liikmele võib maksta lisatasu, hüvitist

või toetust ning muid soodustusi tema volituste täitmise kestel.“;

162) paragrahvi 49 lõikes 5 ja § 50 lõike 1 punktis 8 sõnad asendatakse sõnad „valla või linna

põhimäärus“ sõnadega „valla või linna õigusakt“ vastavas käändes;

163) paragrahvi 49 lõiked 9–11 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(9) Vallavanem või linnapea võib istungile kutsuda ka teisi isikuid.

(10) Valitsuse dokumentidele kirjutavad alla vallavanem või linnapea.

(11) Valitsuse täpsema töökorra, komisjonide moodustamise alused ja korra ning tegevuse

alused kehtestab valitsus.“;

164) paragrahvi 50 lõike 1 punkt 6 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„6) esitab volikogule ettepaneku valitsuse palgalise või täiendava liikme kinnitamiseks ja

valitsuse liikme vabastamiseks valitsuse liikme kohustustest;“;

22

165) paragrahvi 50 lõikes 3 ja § 501 lõikes 2 asendatakse sõnad „Kohaliku omavalitsuse

volikogu“ sõnaga „Volikogu“;

166) paragrahvi 50 täiendatakse lõikega 4 järgmises sõnastuses:

„(4) Vallavanemat või linnapead asendaval valitsuse liikmel on vallavanema või linnapeaga

samad õigused ja kohustused, välja arvatud õigus esitada volikogule kinnitamiseks valitsuse

koosseis ning teha ettepanek valitsuse täiendava liikme kinnitamiseks ja valitsuse liikme

kohustustest vabastamiseks.“;

167) paragrahvi 51 lõige 7 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(7) Valitsuse istungite ning volikogu ja valitsuse komisjonide koosolekute protokollid peavad

olema igaühele kättesaadavad valla või linna õigusaktides sätestatud korras.“;

168) paragrahvi 51 lõige 9 tunnistatakse kehtetuks;

169) paragrahvi 531 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Omavalitsusüksus võib moodustada valitsuse korrakaitseüksuse (edaspidi

korrakaitseüksus) või nimetada ametisse korrakaitsega tegeleva ametniku (edaspidi

korrakaitseametnik), kelle põhiülesanne on osaleda avaliku korra tagamisel ja teha oma

pädevuse piires volikogu õigusaktide täitmise üle järelevalvet omavalitsusüksuse määratud

tööpiirkonnas.“;

170) paragrahvi 535 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Korrakaitseametnikud kannavad omavalitsusüksuse sümbolitega vormiriietust või muid

neid eristavaid ametitunnuseid, mis erinevad selgelt politsei omadest.“;

171) paragrahvi 541 pealkiri ja lõike 1 sissejuhatav lauseosa muudetakse ning sõnastatakse

järgmiselt:

„§ 541. Volikogu valitud ja ametisse nimetatud isikute hüvitised ja sotsiaalsed garantiid

volituste lõppemise korral

(1) Palgalisel ametikohal töötavale volikogu esimehele, volikogu aseesimehele, vallavanemale

või linnapeale ja valitsuse liikmele võib volikogu otsusega maksta ametist vabastamisel hüvitist

kuni kolme kuu ametipalga ulatuses, kui ta on töötanud kaks kuni kaheksa aastat, ja kuni kuue

kuu ametipalga ulatuses, kui ta on töötanud vastaval ametikohal rohkem kui kaheksa aastat,

ning vabastamine toimub:“;

172) paragrahvi 541 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(2) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 sätestatud hüvitist ei maksta, kui isik:

1) vabastatakse ametist tema enda algatusel, välja arvatud käesoleva paragrahvi lõike 1 punktis

2 nimetatud juhul;

2) valitakse või nimetatakse volikogu poolt samasse ametisse uueks tähtajaks.“;

173) paragrahvi 541 täiendatakse lõikega 21 järgmises sõnastuses:

„(21) Käesoleva paragrahvi lõike 2 punkti 1 tähenduses loetakse enda algatusel ametist

vabastamiseks ka seniste volitustega ühitamatusse ametisse asumine.“;

174) paragrahvi 541 lõiked 3 ja 31 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„(3) Vallavanemale või linnapeale makstakse ametist vabastamise korral seoses volituste

tähtajalise lõppemisega hüvitist volikogu valimiste tulemuste väljakuulutamise päevale

23

eelnenud kahe aasta vastava ametikoha kuu keskmise ametipalga kuuekordses ulatuses, kui ta

vabastatakse ametist volikogude algatusel toimuva valdade või linnade haldusterritoriaalse

korralduse muudatuse jõustumise tulemusena uue valitsuse ametisse nimetamisega ning

vallavanem või linnapea on ametis olnud vähemalt ühe aasta enne ühinemise käigus

moodustunud uue omavalitsusüksuse volikogu valimiste tulemuste väljakuulutamise päeva.

(31) Volikogu esimehele, kellele volikogu on määranud töötasu või hüvitise käesoleva seaduse

§ 22 lõike 1 punkti 21 alusel, makstakse seoses volituste tähtajalise lõppemisega hüvitist

volikogu valimiste tulemuste väljakuulutamise päevale eelnenud kahe aasta kuu keskmise

töötasu või hüvitise kuuekordses ulatuses, kui volikogu esimehe volitused lõpevad volikogude

algatusel toimuva valdade või linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise käigus

omavalitsusüksuse volikogu valimiste tulemuste väljakuulutamisega ning ta on volikogu

esimehena töötanud vähemalt ühe aasta enne ühinemise käigus moodustunud uue

omavalitsusüksuse volikogu valimiste tulemuste väljakuulutamise päeva.“;

175) paragrahvi 541 lõikes 5 asendatakse sõna „hüvitust“ sõnaga „hüvitist“;

176) paragrahvi 542 lõiked 2 ja 3 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„(2) Töötajast asendaja nimetatakse asendamise ajaks ametnikuna teenistusse avaliku teenistuse

seaduse § 23 lõike 2 punkti 1 alusel.

(3) Töötaja ei tohi ametnikku asendada kauem kui viis kuud kalendriaastas.“;

177) paragrahvi 542 lõiked 5 ja 6 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„(5) Töötajast asendajale võib maksta lisatasu proportsionaalselt talle pandud asendatava

teenistusülesannetega.

(6) Töötajast asendajale kohaldatakse avaliku teenistuse seadusest tulenevat streigikeeldu ja

ametniku tegevuspiiranguid asendamise ajal.“;

178) paragrahvi 55 lõike 2 punktid 1 ja 2 sõnastatakse järgmiselt:

„1) kes on omandanud õiguse õppesuunal vähemalt riiklikult tunnustatud magistrikraadi, sellele

vastava kvalifikatsiooni Eesti Vabariigi haridusseaduse § 28 lõike 22 tähenduses või sellele

vastava välisriigi kvalifikatsiooni või;

2) kes on omandanud õiguse õppesuunal vähemalt riiklikult tunnustatud bakalaureusekraadi,

sellele vastava kvalifikatsiooni Eesti Vabariigi haridusseaduse § 28 lõike 22 tähenduses või

sellele vastava välisriigi kvalifikatsiooni ning kes on töötanud avaliku teenistuse seaduse § 2

tähenduses riigi või kohaliku omavalitsuse ametiasutuses vähemalt kaks aastat.“;

179) paragrahvi 55 lõike 2 punkt 3 tunnistatakse kehtetuks;

180) paragrahvi 55 lõige 3 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(3) Valla- või linnasekretär ei kuulu valitsuse koosseisu, kuid võtab sõnaõigusega osa valitsuse

istungitest. Valla- või linnasekretär võib sõnaõigusega osa võtta volikogu istungist.“;

181) paragrahvi 55 lõike 4 punktid 1, 7, 9 ja 91 tunnistatakse kehtetuks;

182) paragrahvi 55 lõike 4 punkt 10 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„10) täidab teisi seaduses ja valla või linna õigusaktis valla- või linnasekretärile määratud

ülesandeid.“;

24

183) paragrahvi 55 lõike 5 teises lauses asendatakse tekstiosa „punktides 1–3“ tekstiosaga

„punktis 1 või 2“;

184) seaduse 8. peatüki pealkiri muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„8. peatükk

PIIRKONDLIKE ESINDUSKOGUDE MOODUSTAMINE JA TÖÖKORRALDUS“;

185) paragrahvi 56 lõige 3 tunnistatakse kehtetuks;

186) paragrahvi 56 lõige 4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(4) Osavalla- või linnaosakogu pädevuses on:

1) seisukoha võtmine ja ettepanekute tegemine kõigis osavalla või linnaosa territooriumil

omavalitsusüksuse toimimist, kohalikku valitsemist või kohalikku elukorraldust puudutavates

küsimustes;

2) omavalitsusüksuse esindamine ja otsuste langetamine osavalla või linnaosa territooriumi

puudutavates küsimustes talle seadusega, valla või linna põhimäärusega, osavalla või linnaosa

põhimäärusega või volikogu otsusega määratud valdkondades ning antud volituste piires.“;

187) paragrahvi 56 lõige 5 tunnistatakse kehtetuks;

188) paragrahvi 57 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Osavalla või linnaosa moodustamise otsustab volikogu.“;

189) paragrahvi 57 lõike 2 punktis 3 asendatakse sõnad „valla- või linnavalitsuse“ sõnadega

„omavalitsusüksuse valitsuse“;

190) paragrahvi 57 lõige 3 tunnistatakse kehtetuks;

191) paragrahvi 57 lõikes 6 asendatakse tekstiosa „§ 31 lõigetes 1, 2, 3 ja 5“ tekstiosaga „§ 7

lõigetes 7, 9 ja 10“;

192) paragrahvi 571 lõiked 1 ja 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Osavalla või linnaosa vanema nimetab ametikohale valitsus osavalla või linnaosa

põhimääruses sätestatud korras, kuulates ära osavalla- või linnaosakogu arvamuse.

(2) Osavalla või linnaosa vanema vabastab teenistusest valitsus, kui vallavanema või linnapea

hinnangul tema koostöö osavalla või linnaosa vanemaga ei laabu, kuulates ära osavalla- või

linnaosakogu arvamuse.“;

193) seadust täiendatakse §-ga 572 järgmises sõnastuses:

㤠572. Piirkonna esinduskogu

(1) Valla või linna territooriumil võib moodustada piirkonna esinduskogu, mille eesmärk on

kohaliku initsiatiivi ja identiteedi hoidmine, piirkonda moodustavate asustusüksuste elanike

kaasamine kohaliku elu küsimuste otsustamisse ning piirkondlike huvide esindamine valla või

linna ülesannete täitmisel.

(2) Piirkonna esinduskogu moodustatakse demokraatlikkuse põhimõttel piirkonna esinduskogu

statuudis sätestatud korras.

25

(3) Volikogu kehtestab piirkonna esinduskogu statuudi, milles sätestatakse:

1) piirkonna esinduskogu moodustavad asustusüksused;

2) esinduskogu moodustamise kord ja töökorraldus;

3) volituste periood;

4) esinduskogu õigused ja pädevus.

(4) Statuudis võib ette näha, et esinduskogu töösse kaasatakse asustusüksuste vanemad ja

huvigruppide esindajad.

(5) Piirkonna esinduskogul on käesolevas seaduses sätestatud osavalla- ja linnaosakogu

pädevus, kui seaduses või esinduskogu statuudis ei sätestata teisti.“;

194) paragrahv 58 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„§ 58. Asustusüksuse vanem

(1) Linna kui asustusüksuse, alevi, aleviku või küla koosolekul võib valida linna-, alevi-,

aleviku- või külavanema.

(2) Linna-, alevi-, aleviku- või külavanem võib osaleda volikogu istungil sõnaõigusega.

(3) Volikogu võib võtta vastu linna-, alevi-, aleviku- ja külavanema statuudi, milles määratakse

nende valimise kord, kandidaadile esitatavad nõuded, nimetatute õigused ja kohustused ning

volituste kestuse periood. Linna-, alevi-, aleviku- või külavanema volituste kestus ei ole

piiratud volikogu volituste kestusega.

(4) Valitsuse ülesannete täitmine linna-, alevi-, aleviku- või külavanema poolt sätestatakse

lepinguga.“;

195) paragrahvi 62 lõike 1 sissejuhatav lauseosa muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Omavalitsusüksused võivad ühiste huvide väljendamiseks, esindamiseks ja kaitsmiseks ning

ühiste ülesannete täitmiseks õigusaktides sätestatud alustel ja korras:“;

196) paragrahvi 62 lõike 1 punkt 3 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„3) moodustada omavalitsusüksuste liite, maakondlikke koostööorganisatsioone ja muid

ühendusi.“;

197) paragrahvi 62 täiendatakse lõikega 11 järgmises sõnastuses:

„(11) Seadusega või selle alusel omavalitsusüksusele pandud kohaliku ülesande võib

halduslepinguga anda teisele omavalitsusüksusele täitmiseks, kui seadus ei sätesta teisiti ja

ülesande täitjaks ei ole seaduses määratud kindel omavalitsusorgan.“;

198) paragrahvi 62 lõikes 2 asendatakse sõnad „vallad ja linnad“ sõnaga „omavalitsusüksused“;

199) paragrahvi 621 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Omavalitsusüksused võivad moodustada käesoleva seaduse alusel koostöös ülesannete

täitmiseks ühisameteid ja ühisasutusi.“;

200) paragrahvi 621 täiendatakse lõikega 21 järgmises sõnastuses:

26

„(21) Ühisameti haldusakti käsitatakse selle omavalitsusüksuse haldusaktina, mille nimel

ühisamet akti andis. Ühisameti ülesannete täitmisel ja haldusaktide andmisel kohaldatakse selle

valla või linna õigusakte, kes on halduslepinguga volitanud ühisameti ülesannet täitma.“;

201) paragrahvi 621 lõige 6 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(6) Ühisamet ja -asutus registreeritakse riigi ja kohalike omavalitsuse asutuste registris selle

omavalitsusüksuse koosseisus, kus see on moodustatud.“;

202) paragrahvi 622 lõikes 1 asendatakse sõnad „valla- ja linnavolikogude“ sõnaga

„volikogude“;

203) paragrahvi 622 lõike 2 punkt 3 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„3) ülesanded, mida ühisamet või -asutus volitatakse täitma;“;

204) paragrahvi 622 lõike 2 punktist 5 jäetakse välja sõnad „ülesande täitmise üle“;

205) paragrahvi 622 lõike 3 punkt 9 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„9) majandamine, asjaajamine, aruandlus ja ülesannete täitmise järelevalve kord;“;

206) paragrahvi 622 lõige 4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(4) Teenistuslikku järelevalvet ühisameti ja -asutuse tegevuse üle korraldab käesoleva seaduse

§-s 661 sätestatud korras ning sisekontrollisüsteemi rakendab käesoleva seaduse §-s 481

sätestatud korras selle omavalitsusüksuse valitsus, kelle koosseisus ühisamet või -asutus on

moodustatud.“;

207) paragrahvi 622 lõike 5 esimeses lauses asendatakse sõnad „liikmesuse lõpetamine toimub“

sõnadega „liikmesus lõpetatakse“;

208) paragrahvi 622 lõige 6 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(6) Ühisameti või -asutuse liikmesus lõpeb automaatselt ühisameti või -asutuse tegevuses

osaleva sellise omavalitsusüksuse puhul, kes on lepingut oluliselt rikkunud ega ole rikkumist

halduslepingus määratud täiendava mõistliku tähtaja jooksul kõrvaldanud. Lepingu oluliseks

rikkumiseks loetakse eelkõige lepingust tulenevate põhikohustuste täitmata jätmist, sealhulgas

seda, kui lepingupool ei ole osalenud ühisameti või -asutuse tegevuse rahastamises

halduslepingus või selle lisas sätestatud mahus või kui lepingupool on korduvalt jätnud täitmata

järelevalvet tegeva isiku ettekirjutuse ega ole rikkumist täiendava mõistliku tähtaja jooksul

kõrvaldanud. Sellisel juhul ei arvestata käesoleva paragrahvi lõikes 5 nimetatud tähtaegu.“;

209) paragrahvi 622 lõige 8 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(8) Ühisameti või -asutuse tegevust finantseeritakse koostöös osalevate omavalitsusüksuste

eelarvetest. Ühisameti ja -asutuse kaudu täidetavate täpsemate ülesannete ja rahastamise maht

lepitakse igal aastal eraldi kokku ja kinnitatakse halduslepingu lisas.“;

210) paragrahvi 623 lõiked 1–4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Ühisameti või -asutuse strateegiliseks juhtimiseks ja tegevuse koordineerimiseks

moodustatakse asjaomaste omavalitsusüksuste volikogude esindajatest ning ekspertidest

alaline nõukogu (edaspidi nõukogu).

(2) Nõukogu koosneb esimehest, aseesimehest ja liikmetest. Valitsused nimetavad nõukogu

liikmed ühisameti või -asutuse põhimääruses sätestatud korras. Nõukogu koosseisu kinnitab

27

selle omavalitsusüksuse volikogu, mille koosseisus ühisamet või -asutus on moodustatud,

kooskõlastatult kõigi ühisameti või -asutuse tegevuses osalevate omavalitsusüksustega.

(3) Nõukogu pädevuses ühisameti või -asutuse juhtimisel on:

1) eelarve ja tegevuskava kinnitamine ning muutmine;

2) eelarve täitmise aruande kinnitamine;

3) halduslepinguga ülesannet täitma volitanud omavalitsusüksuse volikogule ettepaneku

tegemine revisjoni läbiviimiseks käesoleva seaduse §-s 48 sätestatud korras.

(4) Nõukogu pädevuses on lisaks käesoleva paragrahvi lõikes 3 sätestatule teha ettepanekuid

ühisameti või -asutuse tegevuses osalevatele omavalitsusüksustele selle:

1) moodustamise halduslepingu muutmiseks ning põhimääruse, struktuuri ja töökorralduse

kinnitamiseks ning muutmiseks;

2) ühisameti juhi ametisse nimetamiseks ja ametist vabastamiseks ning ühisasutuse juhi

ametisse kinnitamiseks ja ametist vabastamiseks;

3) osutatavate teenuste rahastamise suurendamiseks;

4) osutatavate teenuste kvaliteedi ja efektiivsuse parandamiseks;

5) tegevuses osalevate omavalitsusüksuste vahelise tööjaotuse parandamiseks;

6) tegevuse muutmiseks ning liikmete lisamiseks ja väljaarvamiseks.“;

211) seadust täiendatakse §-ga 624 järgmises sõnastuses:

„§ 624. Omavalitsusüksuste rahvusvaheline koostöö

(1) Volikogul, valitsusel ja ametiasutustel on õigus oma pädevuse piires teha koostööd kõigi

teiste omavalitsusüksustega väljaspool Eestit ning sõlmida nendega lepinguid. Ametiasutused

informeerivad sellisest koostööst volikogu.

(2) Omavalitsusüksusel on õigus astuda rahvusvaheliste organisatsioonide liikmeks või teha

nendega koostööd.

(3) Suhetes rahvusvaheliste organisatsioonidega esindab omavalitsusüksust volikogu või

volikogu määratud esindaja.

(4) Sõlmitavad lepingud vaadatakse eelnevalt läbi ja kiidetakse heaks volikogus, kui nende

täitmisega kaasnevad kulutused valla või linna eelarvest või kui võetakse muid varalisi

kohustusi.“;

212) seadust täiendatakse pärast § 624 peatükiga 101 järgmises sõnastuses:

„101. peatükk

OMAVALITSUSÜKSUSTE LIIDUD“;

213) paragrahv 63 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„§ 63. Omavalitsusüksuste liidud

(1) Omavalitsusüksuste liit (edaspidi liit) on valdade ja linnade ühiste huvide esindamiseks ja

kaitsmiseks või ühiste ülesannete täitmiseks moodustatud ühendus.

(2) Liit tegutseb mittetulundusühingu vormis ja selle liikmeteks saavad olla

omavalitsusüksused. Liidu tegevuse suhtes kohaldatakse mittetulundusühingute seadust,

arvestades käesolevas seaduses sätestatud erisusi.“;

214) seadust täiendatakse §-dega 631–637 järgmises sõnastuses:

28

„§ 631. Maakonna omavalitsusüksuste liit

(1) Maakonna omavalitsusüksuste liidu (edaspidi maakondlik liit) võivad ühiselt asutada üle

poole maakonna omavalitsusüksustest.

(2) Omavalitsusüksus võib samal ajal kuuluda ühte maakondlikku liitu.

(3) Maakondliku liidu eesmärk on maakonna omavalitsusüksuste ühistegevuse kaudu aidata

kaasa maakonna tasakaalustatud ja jätkusuutlikule arengule, säilitada ja edendada maakonna

kultuuritraditsioone, esindada maakonda ja oma liikmeid ning kaitsta liikmete ühiseid huve,

samuti edendada maakonna omavalitsusüksuste koostööd ja luua liikmetele võimalused

seadusega ette nähtud ülesannete paremaks täitmiseks.

(4) Maakondliku liidu nimi peab viitama maakonnale, mille omavalitsusüksused sellesse liitu

kuuluvad, ning sisaldama eestikeelset täiendit „omavalitsuste liit”.

§ 632. Piirkondlik omavalitsusüksuste liit

(1) Kahe või enama maakonna territooriumi koosseisu kuuluvad omavalitsusüksused võivad

omavahel moodustada piirkonna omavalitsusüksuste liidu (edaspidi piirkondlik liit).

Piirkondliku liidu moodustamiseks peab igast maakonnast sinna kuuluma üle poole

omavalitsusüksustest.

(2) Piirkondliku liidu eesmärk on piirkonna omavalitsusüksuste ühistegevuse kaudu aidata

kaasa piirkonna tasakaalustatud ja jätkusuutlikule arengule, säilitada ja edendada piirkonna

kultuuritraditsioone, esindada piirkonda ja oma liikmeid ning kaitsta liikmete ühiseid huve,

samuti edendada piirkonna omavalitsusüksuste koostööd ja luua liikmetele võimalused

seadusega ette nähtud ülesannete paremaks täitmiseks.

(3) Piirkondliku liidu nimi peab viitama piirkonnale, mille omavalitsusüksused sellesse liitu

kuuluvad, ning sisaldama eestikeelset täiendit „omavalitsuste liit”.

(4) Omavalitsusüksus võib samal ajal kuuluda kas ühte maakondlikku või ühte piirkondlikku

liitu.

§ 633. Üleriigiline omavalitsusüksuste liit

(1) Omavalitsusüksused võivad moodustada üleriigilise omavalitsusüksuste liidu (edaspidi

üleriigiline liit).

(2) Üleriigilise liidu eesmärk on omavalitsusüksuste ühistegevuse kaudu aidata kaasa valdade

ja linnade üldisele arengule, esindada oma liikmeid ja kaitsta nende ühiseid huve, samuti

edendada liikmete koostööd ja luua liikmetele võimalused seadusega ette nähtud ülesannete

paremaks täitmiseks.

§ 634. Nõuded liidu põhikirjale

(1) Liidu põhikiri peab vastama mittetulundusühingute seaduses sätestatud nõuetele.

(2) Liidu põhikirjas tuleb täiendavalt märkida:

1) liidu ülesanded;

2) liidu organid;

3) üldkoosolekul ja teistes organites liikmete esindatuse määramise alused ja kord;

29

4) liikmemaksude kehtestamise põhimõtted ja liidu liikmete osalus liidu vara soetamisel ja

kasutamisel ning liidu ülesannete täitmisel;

5) liidu tegevuse tulemus- ja finantskontroll ning avastatud puudustele reageerimise võimalused

ja kord.

§ 635. Nõuded liidu liikmesusele

(1) Liidu liikmed on omavalitsusüksused.

(2) Kui liidu põhikirjas on ette nähtud, et liidu organites tuleb liikmete esindatuse määramisel

või muudel juhtudel arvestada liidu liikmeteks olevate omavalitsusüksuste elanike arvu

proportsiooni, nähakse põhikirjaga ette ka elanike arvu või teiste esindatuse aluste määramise

tingimused ja kord. Põhikirjas sätestamata juhul lähtutakse omavalitsusüksuse elanike arvust

rahvastikuregistri andmete alusel viimase kohaliku omavalitsuse volikogu valimiste aasta 1.

juuni seisuga.

(3) Liit ei või keelduda liidu liikmele esitatavatele nõuetele vastava omavalitsusüksuse

vastuvõtmisest liidu liikmeks.

(4) Kui liidu liikmete hulk väheneb alla käesoleva seaduse § 631 lõikes 1 või § 632 lõikes 1

sätestatu ja liikmete arvu ei suudeta kuue kuu jooksul selle vähenemisest arvates ettenähtuni

suurendada, siis liidu tegevus lõpetatakse.

(5) Omavalitsusüksuste haldusterritoriaalse korralduse muudatuse jõustumisel läheb liidu

liikme staatus üle uuele moodustunud omavalitsusüksusele, kui kõik endised ühinenud või

liitunud omavalitsusüksused olid liidu liikmed.

(6) Haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusel moodustunud omavalitsusüksuse

esindatuse proportsioon liidu organites määratakse uue moodustunud omavalitsusüksuse

elanike arvust lähtudes, kui põhikirjaga ei nähta ette esindatuse moodustamise teisi

proportsionaalseid aluseid.

(7) Kui kõik endised ühinenud või liitunud omavalitsusüksused ei olnud enne

haldusterritoriaalse korralduse muudatuse jõustumist sama liidu liikmed, lõpeb nende

liikmestaatus omavalitsusüksuste haldusterritoriaalse korralduse muudatuse jõustumisel.

(8) Liidu mittetulundusühingute ja sihtasutuste registrisse kandmise avaldusele lisatakse liidu

liikmete nimekiri. Liikme liitu vastuvõtmise, liidust väljaastumise, väljaarvamise või

liikmestaatuse ülemineku korral esitab liit mittetulundusühingute ja sihtasutuste registri

pidajale viivitamata sellekohase teate.

§ 636. Liidu üldkoosolek

(1) Mittetulundusühingu kõrgeimaks organiks on selle liikmete üldkoosolek.

(2) Liidu üldkoosolekul võivad oma esindaja kaudu osaleda kõik liidu liikmeks olevad

omavalitsusüksused. Liidu põhikirjas ette nähtud juhtudel võib liikmel olla mitu esindajat.

(3) Üldkoosolek võtab vastu otsuseid kõigis mittetulundusühingu juhtimise küsimustes, mida

ei ole seaduse või põhikirjaga antud juhatuse või mittetulundusühingu muu organi pädevusse.

30

(4) Liidu liige nimetab oma esindaja üldkoosolekule omavalitsusüksuse volikogu volituste

tähtajaks. Igale esindajale määratakse asendaja. Omavalitsusüksuse esindaja ja tema asendaja

nimetatakse volikogu või valitsuse liikmete hulgast. Volikogu võib esindaja või tema asendaja

põhjusest sõltumata tagasi kutsuda ning nimetada uue esindaja või asendaja.

(5) Üldkoosoleku otsused võetakse vastu liidu üldkoosolekul osalevate esindajate

poolthäälteenamusega. Igal esindajal on üks hääl. Seaduses või põhikirjas võib mõne otsuse

vastuvõtmiseks näha ette suurema häälteenamuse nõude või näha ette, et otsus on vastu võetud,

kui ükski esindaja ei ole selle vastu.

(6) Mittetulundusühingute seaduses nimetatud liikmete häälteenamust käsitatakse liidu puhul

käesoleva paragrahvi lõikes 5 nimetatud poolthäälteenamusena.

§ 637. Liidu ülesanded ja nende rahastamine

(1) Liit esindab liitu kuuluvaid omavalitsusüksusi kui tervikut ja kaitseb oma liikmete ühishuve

suhetes riigiorganite, teiste isikute ja rahvusvaheliste organisatsioonidega.

(2) Maakondlik liit võib teise liidu, liitudega või käesoleva seaduse § 61 lõikes 2 nimetatud

koostööorganiga moodustada ühise regionaalse esinduse, millega seotud küsimused

otsustatakse vastavalt oma põhikirjale.

(3) Liidul on õigus oma liikmete ühiste huvide kaitsmiseks pöörduda kaebusega

halduskohtusse.

(4) Liit võib omavalitsusüksusega kokkuleppel täita kohaliku omavalitsuse ülesandeid.

Omavalitsusüksusega vastava halduslepingu sõlmimiseks peab andma nõusoleku liidu

üldkoosolek.

(5) Avaliku võimu volituse rakendamisega seotud riikliku või kohaliku omavalitsuse ülesande

võib liidule täitmiseks anda ainult seaduses sisalduva sellekohase volituse olemasolu korral.

Sätet ei kohaldata valla ja linna eelarvest ette nähtud vara ja vahendite kasutamise üle

otsustamisele, kui volikogu on delegeerinud otsustamise liidule.

(6) Seadusega või selle alusel omavalitsusüksusele pandud kohaliku ülesande võib liidule

täitmiseks anda, kui seadus ei sätesta teisiti ja ülesande täitjaks ei ole seaduses määratud kindel

omavalitsusorgan.

(7) Seadusega liidule täitmiseks antud kohaliku omavalitsuse ülesande täitmist toetatakse

riigieelarvest.

(8) Seadusega või selle alusel omavalitsusüksusele pandud riikliku ülesande võib liidule

täitmiseks anda liidu, omavalitsusüksuse ja valitsusasutuse kokkuleppel halduslepinguga, kui

seadus ei sätesta teisiti ja ülesande täitjaks ei ole seaduses määratud kindel omavalitsusorgan.

(9) Liit täidab valitsusasutusega kokkuleppe alusel riiklikke ülesandeid vaid juhul, kui ükski

liitu kuuluv omavalitsusüksus ei ole selle vastu.

(10) Seadusega või seaduse alusel liidule pandud riikliku ülesande täitmisega seotud kulud

kaetakse riigieelarvest.

31

(11) Liidu ülesannete täitmist rahastatakse:

1) liikmemaksudest;

2) toetustest, omavalitsusüksuse eraldistest ja annetustest;

3) liidu põhikirjalisest tegevusest saadavast tulust;

4) seaduses või seaduse alusel ette nähtud juhtudel riigieelarvelistest eraldistest.

(12) Liit esitab majandusaasta aruande mittetulundusühingute seaduse § 36 lõike 5 ja § 78 lõike

3 kohaselt ilma põhitegevusala andmeteta.“;

215) paragrahvi 65 lõiked 2–4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(2) Kohalikud omavalitsusorganid ei tohi delegeerida oma ülesandeid ja pädevust riigi

valitsusasutustele.

(3) Volikogul ja omavalitsusüksuste liidul on õigus esitada Vabariigi Valitsusele ettepanekuid

seaduste ning teiste õigusaktide vastuvõtmiseks või muutmiseks.

(4) Omavalitsusüksustega konsulteeritakse õigel ajal ja sobival viisil kõigi neid otseselt

puudutavate küsimuste planeerimise ja otsustamise puhul.“;

216) paragrahvi 65 täiendatakse lõikega 5 järgmises sõnastuses:

„(5) Üleriigilise omavalitsusüksuste liidu ja Vabariigi Valitsuse esindajad peavad läbirääkimisi

eesmärgiga riigieelarve seaduses sätestatud korras kokku leppida:

1) omavalitsusüksuste ülesanded ning nende omavalitsuslik või riiklik olemus;

2) pikaajalise mõjuga oluliste poliitikameetmete algatamine;

3) seadusandlikud ja rahastamiskorralduse muudatused.“;

217) peatükki 11 täiendatakse §-ga 651 järgmises sõnastuses:

„§ 651. Riiklik järelevalve volikogu kehtestatud eeskirjade täitmise üle

(1) Omavalitsusüksusel on õigus teostada riiklikku järelevalvet käesoleva seaduse § 22 lõike 1

punktides 361 ja 362 sätestatud eeskirjade ja punktis 367 sätestatud nõuete ja korra täitmise üle.

(2) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud eeskirja, nõuete ja korra rikkumise korral on

omavalitsusüksusel õigus teavitada avalikkust või isikut ohu ennetamisest, ohukahtlusest, ohust

või korrarikkumisest, teha ettekirjutus ja kohaldada selle täitmata jätmise korral asendustäitmist

ja sunniraha asendustäitmise ja sunniraha seaduses sätestatud korras.

(3) Sunniraha igakordse kohaldamise ülemmäär on 6400 eurot.

(4) Omavalitsusüksus võib käesolevas paragrahvis sätestatud riikliku järelevalve teostamisel

kohaldada korrakaitseseaduse §-des 30 ja 32 sätestatud riikliku järelevalve erimeedet

korrakaitseseaduses sätestatud alusel ja korras. Omavalitsusüksus võib vahetu ohu tõrjumiseks

kohaldada korrakaitseseaduse §-des 50, 52 ja 53 sätestatud riikliku järelevalve erimeetmeid,

kui rikkumine võib põhjustada ohtu isiku elule või tervisele.“;

218) paragrahvi 66 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Justiitsministeerium teeb järelevalvet omavalitsusüksuse tegevuse üle seadusega sätestatud

korras.“;

219) paragrahvi 66 lõige 3 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(3) Õiguskantsler teeb järelevalvet valla või linna õigustloovate aktide vastavuse üle Eesti

Vabariigi põhiseadusele ja seadustele.“;

32

220) paragrahvi 661 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Teenistuslik järelevalve on valitsuse tehtav kontroll valla või linna ametiasutuste ja nende

ametiisikute ning ametiasutuste hallatavate asutuste ja nende juhtide tegevuse seaduslikkuse ja

otstarbekuse üle.“;

221) paragrahvi 661 lõike 2 sissejuhatavas lauseosas asendatakse sõna „teostamisel“ sõnaga

„käigus“;

222) paragrahvi 661 lõikes 3 asendatakse sõna „motiveeritud“ sõnaga „põhjendatud“;

223) paragrahvi 661 lõige 4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(4) Valla või linna ametiasutuse ja selle ametiisikute ning ametiasutuse hallatava asutuse juhi

akti täitmise ja toimingu võib peatada kuni kümneks tööpäevaks akti või toimingu

seaduslikkuse ja otstarbekuse täiendavaks kontrollimiseks või vajalike täiendavate andmete

kogumiseks, sealhulgas akti andjalt või toimingu sooritajalt selgituste saamiseks.“;

224) paragrahvi 661 lõige 6 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(6) Valitsus tunnistab kehtetuks valla või linna ametiasutuse ja selle ametiisiku ning

ametiasutuse hallatava asutuse juhi akti ja toimingu, kui akt või toiming:

1) ei ole vastavuses Eesti Vabariigi põhiseaduse, seaduste ning nende alusel ja täitmiseks antud

õigusaktide ning valla või linna õigusaktidega;

2) ilmselgelt ei vasta kohaliku omavalitsuse põhimõtetele või

3) põhjustab valla või linna vara ja eelarveliste vahendite ebaotstarbeka kasutamise.”;

225) paragrahvi 661 lõige 7 tunnistatakse kehtetuks;

226) paragrahvi 661 lõiked 8 ja 9 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„(8) Ebaotstarbekuse põhjendusega ei saa tunnistada kehtetuks akte ja toiminguid, mille

andmise tingimused tulenevad seadusest ning nende alusel ja täitmiseks antud õigusaktidest.

(9) Käesoleva seaduse alusel ei tehta teenistuslikku järelevalvet nende ametiisikute aktide ja

toimingute üle, kes täidavad valitsusasutuste järelevalveülesandeid.“;

227) paragrahvis 663 asendatakse läbivalt sõnad „koerte ja kasside“ sõnaga „lemmikloomade“;

228) paragrahvis 665 asendatakse sõnad „kohaliku omavalitsuse“ sõnaga „omavalitsusüksuse“;

229) seadust täiendatakse §-dega 708–7010 järgmises sõnastuses:

„§ 708. Käesoleva seaduse § 19 lõike 2 punkti 13 rakendamise erisus

Käesoleva seaduse § 19 lõike 2 punktis 13 sätestatud piirangut, mille kohaselt volikogu liikme

volitused peatatakse, kui ta on kinnitatud sama valla või linna ametiasutuse hallatava asutuse

juhiks, kohaldatakse alates 2025. aasta kohaliku omavalitsuse volikogu korraliste valimiste

valimistulemuste väljakuulutamise päevast.

§ 709. Paragrahvi 481 lõike 21 rakendamine

(1) Käesoleva seaduse § 481 lõikes 21 sätestatud nõuet rakendatakse alates 2025. aasta 1. juunist.

(2) Omavalitsusüksus peab korraldama sisekontrollisüsteemi toimimise, asjakohasuse ja

tõhususe auditeerimise ning selle kohta aruande koostamise hiljemalt 2028. aasta 31.

detsembriks.

33

§ 7010. Paragrahvi 55 lõike 2 rakendamine

(1) Valla- või linnasekretär, kes nimetatakse ametisse pärast 2027. aasta 1. jaanuari, peab

vastama käesoleva seaduse § 55 lõike 2 punktis 1 või 2 sätestatud nõuetele.

(2) Valla- või linnasekretär, kellele on Vabariigi Valitsuse moodustatud valla- ja

linnasekretäride kutsekomisjon enne 2011. aasta 1. märtsi väljastanud valla- ja linnasekretäride

kutsenõuetele vastavuse tunnistuse, kuid kes ei vasta käesoleva seaduse § 55 lõike 2 punktis 1

või 2 sätestatud nõuetele, ja kes on nimetatud ametisse valla- või linnasekretäri ametikohale

enne 2027. aasta 1. jaanuari, võib samas omavalitsusüksuses sellel ametikohal teenistust

jätkata.”.

§ 2. Elamuseaduse muutmine

Elamuseaduse § 8 punkt 2 tunnistatakse kehtetuks.

§ 3. Halduskoostöö seaduse muutmine

Halduskoostöö seaduse § 13 lõike 11 punkt 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„1) kohaliku omavalitsuse üksusele, omavalitsusüksuste liidule või kohaliku omavalitsuse

korralduse seaduse § 61 lõike 2 alusel moodustatud maakondlikule koostööorganile riigi või

kohaliku omavalitsuse haldusülesande täitmiseks volitamise haldusleping;”.

§ 4. Kohalike maksude seaduse muutmine

Kohalike maksude seaduse § 4 täiendatakse lõikega 4 järgmises sõnastuses:

„(4) Maksumääruse, samuti selle muudatuse vastuvõtmise ja jõustumise vahele peab jääma vähemalt

kuus kuud. Sätet ei kohaldata sellise maksumääruse ja selle muudatuse puhul, millel on

maksukohustuslasele soodustav mõju.“.

§ 5. Kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduse muutmine

Kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduses tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 22 lõike 21 teine lause muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Arvamuse küsimine ja läbivaatamine toimub käesoleva seaduse § 21 lõike 1 või 2 alusel sätestatud

korras ja tähtaegadel.“;

2) paragrahvi 37 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Kohaliku omavalitsuse üksusel on keelatud omandada aktsiaid, osi, muid

omakapitaliinstrumente ja väärtpabereid, mida ei peeta likviidseteks varadeks, vastavalt

käesoleva seaduse §-le 36, välja arvatud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 35 lõikes

2 nimetatud juhul.“;

3) paragrahvi 37 lõikest 3 jäetakse välja tekstiosa „korralduse seaduse § 6 lõigetes 1 ja 2

nimetatud“;

4) paragrahvi 37 täiendatakse lõikega 4 järgmises sõnastuses:

„(4) Volikogu otsustab käesoleva paragrahvi lõikes 2 nimetatud laenu andmise või tagamise

ning lõikes 3 nimetatud võlakohustuste tagamiseks kinnisasja koormamise asjaõigusega.“;

5) paragrahvi 38 lõike 4 teine lause tunnistatakse kehtetuks;

6) paragrahvi 38 täiendatakse lõikega 5 järgmises sõnastuses:

34

„(5) Volikogu võib otsustada § 34 lõike 2 punktides 1–3, 7 ja 8 nimetatud võlakohustuste

võtmise, § 34 lõikes 7 nimetatud rendikohustuste võtmise ja § 38 lõikes 4 nimetatud

rahavoogude juhtimise eesmärgil laenu võtmise iga üksikjuhtumi puhul eraldi või kehtestada

valla- või linnavalitsusele eelarveaastaks võlakohustuste suurima lubatud jäägi piirmäära,

milleni võib võetavate võlakohustuste kogusumma ulatuda.“;

7) paragrahvi 59 täiendatakse lõikega 131 järgmises sõnastuses:

„(131) Käesoleva paragrahvi lõike 12 punkte 2–4 ja lõike 13 punkte 2–4 rakendatakse juhul,

kui kohaliku omavalitsuse üksuse või tema arvestusüksuse netovõlakoormus on 2024. aasta

aruandeaasta lõpu seisuga:

1) vastav kuue- kuni kümnekordsele põhitegevuse tulude ja põhitegevuse kulude vahele või

2) 60–80 protsenti põhitegevuse tuludest.“.

§ 6. Püsiasustusega väikesaarte seaduse muutmine

Püsiasustusega väikesaarte seaduse § 7 tekst muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Saarelise osaga kohaliku omavalitsuse üksus kavandab väikesaare või saarterühma arengu

põhimõtted kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse §-s 37 sätestatud valla või linna

arengukavas või valla või linna territooriumiosa arengukavas.“.

§ 7. Kohaliku omavalitsuse üksuste liitude seaduse kehtetuks tunnistamine Kohaliku omavalitsuse üksuste liitude seadus tunnistatakse kehtetuks.

§ 8. Seaduse jõustumine

(1) Käesolev seadus jõustub 2025. aasta 1. jaanuaril.

(2) Käesoleva seaduse § 1 punktid 178, 179 ja 183 jõustuvad 2027. aasta 1. jaanuaril.

(3) Käesoleva seaduse § 1 punktid 148 ja 149 jõustuvad 2025. aasta kohaliku omavalitsuse

volikogu korraliste valimiste valimistulemuste väljakuulutamise päeval.

Lauri Hussar

Riigikogu esimees

Tallinn, „.....“....................2024. a

Algatab Vabariigi Valitsus „.....“.......................2024. a

[allkirjastaja nimi ja ametinimetus]

Suur-Ameerika tn 1 / 10122 Tallinn / 625 6101/ [email protected] / www.agri.ee

Registrikood 70000734

Ministeeriumid 03.01.2024 nr 1.4-1/10

Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse

ja sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise

seaduse eelnõu kooskõlastamiseks esitamine

Austatud minister

Regionaal- ja Põllumajandusministeerium esitab ministeeriumidele ja Eesti Linnade ja Valdade

Liidule kooskõlastamiseks kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja sellest tulenevalt teiste

seaduste muutmise seaduse eelnõu.

Eelnõu ja eelnõuga seotud varasem menetlus on leitav eelnõude infosüsteemis

https://eelnoud.valitsus.ee ja Riigikogu lehelt https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/

(eelnõu nr 626 SE).

Palume kooskõlastus eelnõule anda hiljemalt 30. jaanuariks 2024. a.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Madis Kallas

Regionaalminister

Lisad:

1. Eelnõu, EN_KOKS_jt_S_muutmine_EIS;

2. Seletuskiri, SK_KOKS_jt_S_muutmine_EIS.

Teadmiseks:

Riigikantselei

Eliko Saks

502 5936, [email protected]

1

Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja sellega seonduvate

seaduste muutmise seaduse eelnõu seletuskiri

1. Sissejuhatus

1.1. Sisukokkuvõte

Eelnõu väljatöötamise keskne eesmärk on kohaliku omavalitsuse üksuste (edaspidi KOV)

enesekorraldusõiguse suurendamine kohaliku omavalitsuse sisemise korralduse küsimustes

ning samuti valla- ja linnaelanike osalus- ja kaasamisvõimaluste mitmekesistamine kohaliku

elu küsimuste otsustamisel.

Enesekorraldusõigus on KOVi toimimise olulisemaid põhimõtteid ja tagatisi, mis tuleneb Eesti

Vabariigi põhiseadusest (edaspidi PS)1 ja Euroopa kohaliku omavalitsuse hartast (edaspidi

EKOH)2. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (edaspidi KOKS) muudatuste

kavandamisel on seetõttu hinnatud, kas KOV aluskorralduse regulatsioonide puhul on kohaliku

elu küsimuste lahendamiseks jäetud KOVidele piisav otsustus- ja valikudiskretsioon3.

Riigikogus 2. juunil 1993. a. vastu võetud KOKSi on erinevatel aegadel küll üksikute küsimuste

lahendamiseks muudetud, kuid senini ei ole toimunud seaduse tervikuna ega süsteemset üle

vaatamist. KOKSi vastuvõtmisest möödunud 29 aasta jooksul on teda muudetud 100 korda.

Erinevate muudatuste tulemusena on KOKSi õiguslik regulatsioon terminoloogiliselt

ebaühtlane.

Kohati on regulatsioonid ülidetailsed ja ei jäta KOVidele kohaliku elu korraldamisel ja KOV

sisemise töökorralduse otsustamisel kaalutlusruumi, mis mitmel juhul võib olla ülemäärane

KOVi enesekorraldusõiguse riive. Teistel juhtudel on KOKSi regulatsioon vastupidi nii üldise

sõnastusega, et KOVidel on sätete eesmärgist arusaamise ja nende rakendamisega tõsiseid

raskusi. Erinevatel aegadel tehtud muudatustega on KOKSi lisatud ebasüsteemselt ka üksikuid

KOV valdkondlikke ülesandeid, mille regulatsioon sisaldub juba eriseadustes.

Nimetatud asjaolud olid põhjuseks, miks Rahandusministeeriumis otsustati läbi viia põhjalik

KOKSi revisjon – vaadata süsteemselt üle KOKSi ja sellega seotud KOV aluskorraldust

reguleerivate seaduste sätete tõlgendus- ja kohtupraktika, tuvastada rakendamise probleemid ja

lüngad ning selle tulemusena näha ette vajalikud seadusemuudatused.

Eelnõuga kavandatakse KOKSi jätta valdavalt vaid aluskorraldust puudutavad regulatsioonid

ja jätta sellest välja detailsemad n-ö valdkondlikud KOV ülesandeid puudutavad sätted4.

Muudatustega ei kujundata ümber kohaliku omavalitsuse olemust ega täidetavaid ülesandeid.

KOV valdkondlike ülesannete muudatused, samuti maksukorralduse muudatused kohalike

maksude osas või volikogu valimiskorralduslikud muudatused ei ole ka olnud KOKSi revisjoni

fookuses, need kavandatakse muude õigusloome algatustega. KOV täidetavate valdkondlike

1 PS § 154 lõige 1 ja § 160. 2 EKOH artikkel 4 lõiked 2 ja 4, artikkel 6 lõige 1. 3 Otsustus- ja kaalutlusõigus. 4 Säilitatakse siiski KOKS § 6 lõike 1 KOVide ülesannete loetelu, mis jäetakse mitteammendavaks, samuti

säilitatakse volikogu pädevusnormid teatud valdkondlike eeskirjade kehtestamiseks, mida teistes seadustes ei

sisaldu ja KOV arengu kavandamise sätetes valdkondlike arenguvajaduste ja probleemide esitamise juures viited

valdkondadele, mille suundumused tuleb ära näidata KOV arengukavas või maakonna/piirkonna

arengustrateegias.

2

ülesannete praktikat ja muudatusvajadusi peab hindama iga valdkonnaministeerium ise ning

nägema vastavad muudatused ette eraldi eelnõudes.

Valdav osa kavandatavatest seadusemuudatustest on sätete normitehnilised ja keelelised

täpsustused. Lisaks KOKSile tehakse sellega seonduvad muudatused ka halduskoostöö

seaduses (edaspidi HKTS), kohalike maksude seaduses (edaspidi KoMS) ja kohaliku

omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduses (edaspidi KOFS). Lisaks tunnistatakse kehtetuks

kohaliku omavalitsuse üksuste liitude seadus (edaspidi KOLS).

Eelnõuga tehtavad muudatused jõustuvad 2025. a 1. jaanuaril ning osad rakendussätted, mis

puudutavad valla- ja linnasekretäride haridusnõudeid, osaliselt 2027. a 1. jaanuaril. Piirangut,

mille järgi KOV hallatava asutuse juht ei saa samal ajal enam olla volikogu liige (volikogu

liikme volituste peatumine), kohaldatakse alates 2025. aasta kohaliku omavalitsuse volikogu

korraliste valimiste valimistulemuste väljakuulutamise päevast.

1.2. Eelnõu ettevalmistaja

Eelnõu ja seletuskirja on välja töötanud Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi kohalike

omavalitsuste osakonna õigusnõunik Olivia Taluste (5885 1453, [email protected]), sama

osakonna KOV õigusvaldkonna juht Martin Kulp, nõunikud Ave Viks (teenistussuhe

peatunud), Mikk Lõhmus, Kaie Küngas, piirkonnajuht Sulev Valner (ühtlasi KOKSi muutmise

projektijuht), kohalike omavalitsuste nõunik Eliko Saks ja kohalike omavalitsuste

finantsjuhtimise osakonna juhataja Sulev Liivik.

Eelnõu ja seletuskirja juriidilist kvaliteeti kontrollis Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi

kohalike omavalitsuste osakonna KOV õigusvaldkonna juht Martin Kulp (5885 1442,

[email protected]), Rahandusministeeriumi personali- ja õigusosakonna nõunik Marge

Kaskpeit (5885 1423, [email protected]) ja eelnõu keelelise ekspertiisi tegi

Rahandusministeeriumi õigusosakonna keeletoimetaja Sirje Lilover (5885 1468,

[email protected]). Eelnõu seletuskirja keeletoimetas Regionaal- ja

Põllumajandusministeeriumi kohalike omavalitsuste osakonna piirkonnajuht Sulev Valner (5307

9322, [email protected]).

Lisaks kaasati KOKSi ja eelnõu keeleliseks ülevaatuseks ka Eesti Keele Instituut (edaspidi EKI)

(selge keele nõustajad Katrin Hallik ja Katre Kasemets).

1.3. Märkused

Eelnõu on seotud Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi 2023–20275 (edaspidi VVTP) punkti

7.1.3 täitmisega. Selle järgi on üks valitsuskoalitsiooni eesmärk vaadata muuhulgas kohaliku

omavalitsuse korralduse seaduse kaasajastamise käigus üle kohalike omavalitsuste ja

keskvalitsuse ülesannete jaotus ning rahastus. Selle VVTP tegevussuuna ühe alapunktiga

seatakse regionaalministrile ülesandeks esitada hiljemalt 2024. a. juunis Vabariigi Valitsusele

kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu.

Eelnõu on seotud ka VVTP aluspõhimõttega 10.1.13. „Piirame ülereguleerimist ja vähendame

bürokraatiat“.

5 https://www.riigiteataja.ee/akt/317102023003

3

Eelnõu ei ole seotud muu menetluses oleva eelnõuga ega Euroopa Liidu õiguse rakendamisega.

Eelnõuga muudetakse:

 KOKSi kehtivat redaktsiooni avaldamismärkega RT I, 30.06.2023, 28;

 HKTS kehtivat redaktsiooni avaldamismärkega RT I, 07.03.2023, 33;

 KoMS kehtivat redaktsiooni avaldamismärkega RT I, 07.06.2013, 5;

 KOFS kehtivat redaktsiooni avaldamismärkega RT I, 30.06.2023, 27 ja

 VSaarS kehtivat redaktsiooni avaldamismärkega RT I, 06.07.2023, 70.

Eelnõuga tunnistatakse kehtetuks:

 KOLS kehtiv redaktsioon avaldamismärkega RT I, 04.07.2017, 99.

Eelnõu vastuvõtmiseks on vajalik Riigikogu poolthäälte enamus.

Eelnõu väljatöötamise senine menetlus ja osapoolte kaasamine

Kohaliku omavalitsuse valdkonna asjatundjate ja praktikute võimalikult laiapõhjaline

kaasamine on olnud üks eesmärke, et kindlustada KOKSi revisjoni protsessi legitiimsus kõigi

osapoolte jaoks.

Rahandusministeerium alustas 2018. aastal pärast haldusreformi tõsisemalt arutelusid erinevate

huvirühmadega KOKSi probleemide ja muutmisvajaduste kaardistamiseks. Haldusreformi

tulemusena uute KOVide nn käivitamise käigus tulid esile mitmed KOKSi normide

vasturääkivused, õiguslüngad, ülereguleerimised ehk liiga jäigad ettekirjutused kohaliku

omavalitsuse sisemises töökorralduses ja ka küsimused võimalike uute kaasaegsemate

regulatsioonide vajadusest.

Revisjoni läbiviimiseks ja KOKSi muudatuste ettevalmistamiseks moodustas riigihalduse

minister 2019. a 3. juunil KOV valdkonna ekspertidest koosneva ministrit nõustava KOKSi

eksperdikomisjoni, kellega arutati läbi kõik põhimõttelisemad seaduse muutmisvajadused6.

Komisjoni ülesanne oli esitada Rahandusministeeriumile ja riigihalduse ministrile

ettepanekuid, soovitusi ja hinnanguid KOKSi jt seaduste muutmise eelnõu koostamiseks.

Komisjon koosnes KOV valdkonna tunnustatud ekspertidest nii omavalitsuste kui riigi tasandil

ning teadlastest. KOKS eksperdikomisjoni koosolekutele ja infovahetusse on olnud kaasatud

ka Riigikogu põhiseaduskomisjoni, Riigikantselei ja Justiitsministeeriumi ametnikud.

Eksperdikomisjon on pidanud aastatel 2019–2021 kokku 13 komisjoni koosolekut ja lisaks

väiksemaid vahearutelusid, võttes koosolekutel süstemaatiliselt ette kõik põhilised KOKSi nn

suured teemavaldkonnad ja neis üles kerkinud küsimused.7

Rahandusministeerium korraldas alates 2018. a KOV esindajatega, sh valla- ja

linnasekretäridega, erinevates maakondades mitmeid kohtumisi, et selgitada välja ja arutada

läbi, milliste küsimuste osas ei piisa tõlgenduspraktikast, vaid tuleks õigusselguse ja õiguse

ühetaolise kohaldamise huvides KOKSi muuta. KOKSiga seonduvate probleemide

6 https://www.agri.ee/regionaalareng-planeeringud/kohalikud-

omavalitsused/omavalitsuspoliitika#eksperdikomisjon. Telliti ka mitmeid ekspertarvamusi, mis on leitavad

Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi veebilehelt: https://www.agri.ee/regionaalareng-

planeeringud/kohalikud-omavalitsused/omavalitsuspoliitika#ekspertarvamused-ja-. 7 Eksperdikomisjoni koosolekute protokollid on leitavad Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi veebilehelt:

https://www.agri.ee/regionaalareng-planeeringud/kohalikud-

omavalitsused/omavalitsuspoliitika#eksperdikomisjoni-pr.

4

läbiarutamiseks on toimunud kohtumised ka põhiseaduslike institutsioonide esindajatega,

ministeeriumitega, muude riigiasutustega ja ühendustega. Pärast KOKSi VTK

kooskõlastusringi 2020. aastal toimusid elektroonilised kohtumised kaheksa erineva

ministeeriumi esindajatega ametnike tasemel, et arutada läbi eri ministeeriumite poolt KOKSi

VTK kohta esitatud ettepanekud ja märkused ning muud üles kerkinud valdkondlikud teemad

seoses KOKSiga.

Ülevaade olulisematest toimunud kaasavatest kohtumistest:

 Valla- ja linnasekretäride infopäev eelnõu kooskõlastusringil esitatud märkuste

tutvustamiseks, 25.03.2022.

 KOKS eksperdikomisjoni koosolek eelnõu kooskõlastusringil esitatud ettepanekute

aruteluks, 26.01.2022.

 Kohtumised eri ministeeriumite ametnikega KOKSi muudatuste eelnõus neid

puudutavatest küsimustest: Haridus- ja Teadusministeeriumi, Sotsiaalministeerium,

Keskkonnaministeerium, 14.–19.10.2021.

 Eksperdikomisjoni koosolek KOKSi eelnõu peamiste kavandatavate muudatuste

ülevaatamiseks enne eelnõude infosüsteemi (EISi) kooskõlastusringe, 8.10.2021.

 Linnade ja Valdade päevadel KOKSi kavandatavate muudatuste tutvustuse/arutelu

töötuba, 17.08.2021.

 Ülevaade KOKSi revisjoni seisust MTÜ Eesti Linnade ja Valdade Liidu volikogu

koosolekul, 8.06.2021.

 Eksperdikomisjoni koosolek, teemad: KOV koostöö ja liitude regulatsioon, KOV

ametnike linna/vallavalitsusse kuulumise võimalik piirang, 2.06.2021.

 Elektrooniline kohtumine Tallinna linna esindajatega (linnasekretäriga) linnaosade

regulatsiooni jm Tallinna puudutava temaatika arutamiseks, 27.05.2021.

 Elektrooniline kohtumine maakondlike omavalitsusliitude ja maakondlike

arenduskeskuste (MAKide) esindajatega, keskendudes omavalitsusliitude

regulatsioonile seaduses, 24.05.2021.

 Eksperdikomisjoni koosolek, teemad: kohaliku otsedemokraatia võimalikud

instrumendid, sh rahvaküsitlused, kaasamine, 16.02.2021.

 Elektrooniline kohtumine Eesti Koostöö Kogu, e-riigi Akadeemia, Siseministeeriumi,

Eesti Noorteühenduste Liidu ja Vabaühenduste Liidu esindajatega KOV elanike

kaasamise, rahvaküsitluste jm teemade arutamiseks, 9.02.2021.

 Elektroonilised VTK kooskõlastusringi järgsed kohtumised: Kultuuriministeeriumi

ametnikega 9.12.2020, Haridus- ja Teadusministeeriumi ametnikega 8.12.2020,

Maaeluministeeriumi ametnikega 2.12.2020, Majandus- ja

Kommunikatsiooniministeeriumi ametnikega 27.11.2020, Keskkonnaministeeriumi

ametnikega 23.11.2020, Siseministeeriumi ametnikega 20.11.2020,

Sotsiaalministeeriumi ametnikega 11.11.2020, Justiitsministeeriumi ametnikega

29.10.2020.

 Eksperdikomisjoni koosolek, teemad: KOV sisekontrollisüsteem, ühinguõigus, KOV

riiklik järelevalve, 24.11.2020.

 Ettekanne KOV koostöö teemadest KOKSis Lõuna-Eesti arengupäeval 18.11.2020.

 Elektrooniline kohtumine Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi ametnikega

elamumajanduse mõiste aruteluks 11.11.2020.

 Arutelu „Kohaliku omavalitsuse autonoomia: kellele ja milleks?“ õigusteadlaste

päevadel Tartus 08.10.2020.

 Eksperdikomisjoni koosolek: VTK kooskõlastusringi tagasiside läbiarutamine,

07.10.2020.

5

 Eksperdikomisjoni koosolek: VTK tutvustus enne kooskõlastusringi, 16.06.2020.

 Eksperdikomisjoni koosolek: KOV koostöö ja liidud, KOV roll ettevõtluskeskkonna

arendamisel, maakonna/piirkonna ja KOV enda arengu kavandamine, 19.05.2020.

 Riigikogu korruptsioonivastane erikomisjon, 09.03.2020 ja 08.06.2020 (arutelu

opositsiooni kaasamisest KOV töösse8).

 Riigikogu põhiseaduskomisjon, 11.05.2020, 09.06.2020, 22.09.2020, 01.06.2021

(arutelu Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 17.04.2020 kohtuotsuse

nr 5-19-45 täitmisest9).

 Eksperdikomisjoni koosolek: KOV elektrooniline töökorraldus, KOV ja keskvalitsuse

suhted jm, 24.04.2020.

 Eesti Noorteühenduste Liidu ja Avatud Noortekeskuste Ühenduse esindajatega

noortevaldkonna teemadest KOKSis, 23.04.2020.

 Elektrooniline arutelu Riigikantselei ligipääsetavuse rakkerühma esindajatega

ligipääsetavuse teema toomise võimalustest KOKSi, 23.04.2020.

 KOKSi revisjoni protsessi tutvustamine Elva valla volikogus 09.03.2020.

 Eksperdikomisjoni koosolek: KOV üksuse juhtimise erinevad mudelid, volikogu liige

ja tema õigused, volikogu töökorraldus, valitsuse töökorraldus, 24.01.2020.

 Kohtumine Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi ja halduskolleegiumi

nõunikega Tartus, 16.01.2020.

 Maakondlike omavalitsusliitude ja MAKide ümarlaud Viljandimaal, teemadeks

piirkondlik koostöö ja omavalitsusliitude regulatsioon KOKSis, 12.12.2019.

 Eksperdikomisjoni koosolek: KOV finantsjuhtimine, arengu kavandamine, KOV

üldpõhimõtete ja ülesannete sõnastus, 26.11.2019.

 Eksperdikomisjoni koosolek: KOKSi muutmisel käsitletavad teemad, KOV korralduse

üldpõhimõtted, KOV ülesanded ja nende piiritlemine, 03.09.2019.

 KOKS revisjoni tutvustav infotund erinevate ministeeriumide esindajatele, 18.06.2019.

Osalesid Justiitsministeeriumi, Keskkonnaministeeriumi, Maaeluministeeriumi,

Siseministeeriumi, Sotsiaalministeeriumi, Haridus- ja Teadusministeeriumi,

Kultuuriministeeriumi, Maa-ameti ametnikud.

 Eesti Linnade ja Valdade Liidu volikogus KOKSi revisjoni tutvustus, 11.06.2019.

 Eksperdikomisjoni avakoosolek: KOKSi muutmise üldeesmärgid, ajakava, 4.06.2019.

 KOKSi teemapäev töötoana Linnade ja Valdade päevadel, 12.02.2019.

 Kohtumine Põhja-Eesti valla- ja linnasekretäridega Tallinnas, 04.12.2018, Lääne-Eesti

valla- ja linnasekretäridega Haapsalus, 30.11.2018, Ida- ja Lääne-Virumaa valla- ja

linnasekretäridega Rakveres, 30.10.2018, Kesk-Eesti valla- ja linnasekretäridega

Tartus, 16.10.2018, Kagu-Eesti valla- ja linnasekretäridega Valgas, 02.10.2018.

 Kohtumine Riigikogu põhiseaduskomisjoni ja riigi valimisteenistuse ametnikega

08.10.2018, Riigikontrolli esindajatega 20.09.2018, õiguskantsleri kantselei

esindajatega 03.09.2018.

Kaasamise üheks osaks oli ka kümmekonna erineva ekspertarvamuse tellimine eelkõige mõne

kitsama valdkonna asjatundjatelt, et saada täiendavat sisendit antud valdkonnas kerkinud

probleemidest ja vastavate regulatsioonide võimaliku sõnastamise kohta KOKSis. Kõik tellitud

ekspertarvamused on avalikult kättesaadavad Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi

8 https://adr.rik.ee/ram/dokument/7250355 9 https://www.riigikohus.ee/et/lahendid?asjaNr=5-19-45/9. Rahandusministeeriumi ettepanekud Riigikogu

põhiseaduskomisjonile: https://adr.rik.ee/ram/dokument/7247222.

6

veebilehel regionaalareng ja planeeringud alajaotusest.10 Eelnõu väljatöötamisel on neist kõige

suuremal määral lähtutud Karin Tenisson-Alevi ja Anneli Apuhtini 2020. a. koostatud

ekspertarvamusest „Suurema dereguleerimise ja delegeerimise võimalused kohaliku

omavalitsuse korralduses”.11

EKI keelekorraldajad koostasid KOKSi kohta 2021. aastal selge keele auditi ja on esitanud

vastavalt kokkuleppele tööprotsessis Rahandusministeeriumile omapoolsed ettepanekud

seaduse erinevate peatükkide keeleliste sõnastuste võimaliku muutmise kohta selge keele

põhimõtete alusel. Neid ettepanekuid on vastavalt võimalusele arvestatud, kui selleks ei ole

normitehnilisi vm sisulisi takistusi.

Aruteludel selgus, et eri osapooltel on ka väga erinevad, kohati vastandlikud ootused KOKSi

revisjoniks. Sooviti nii terve KOV valdkonna kodifitseerimist, sealhulgas uut KOKSi

tervikteksti, kuhu koondataks seni eri seadustes KOV tegevust puudutavad regulatsioonid (nt

tehti ettepanek, et KOKSi lisataks KOFS, KoMS, ETHS, KOVVS, KOLS regulatsioonid), mis

oleks tähendanud väga mahukat KOV korralduse alusseadustikku. Teisalt sooviti ka KOKSi

olulist hõrendamist, jättes sellest välja suurema osa KOV sisemist korraldust puudutavatest

detailsematest regulatsioonidest. Samas jälle oli soove KOVides ühtse praktika tagamiseks

mõnes osas seniseid regulatsioone oluliselt täiendada ja lisada kõikvõimalikke erijuhtumeid.

KOKSil on arvestatav tõlgendus-, rakendus- ja kohtupraktika, mis on omaette väärtuseks.

Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi hinnangul on ka õiguskorra stabiilsuse huvides

oluline, et seaduses tehakse vaid kindlasti vajalikud muudatused. Tänaseks kaardistatud

probleemistiku, püstitatud eesmärkide ning kavandatud muudatuste sisu ja ulatust arvestades ei

ole uue tervikseaduse koostamine sobiv ja otstarbekas lahendus. Ainult või peamiselt seaduse

keelelise ja normitehnilise uuendamise vajadus ei põhjenda päris uue tervikseaduse koostamist.

Seaduses kavandatavaid muudatusi, millest valdav osa on kantud terminoloogia ühtlustamise

ja keeleliselt lihtsamini sõnastamise või normitehnikaga kooskõlla viimise vajadusest12, on küll

arvuliselt palju, kuid ei ole niivõrd põhimõttelisi muudatusi, mis tingiks vajaduse töötada välja

uue tervikseaduse.

KOKSi revisjoni läbiviimisel lähtuti võimalikult ulatuslikult KOV aluskorraldust reguleerivate

seaduste senisest süstemaatikast. Senised arutelud on näidanud, et üldjoontes on kehtiv KOKS

sisse töötatud, rakendatav, seaduse senist struktuuri oluliselt kohendada ega mahukaid uusi

õigusinstrumente seadusesse sisse viia ei ole vaja.

Uue tervikseaduse koostamise riskiks oleks senise tõlgendus-, rakendus- ja kohtupraktika

kadumine, seniste seaduste alusel vastu võetud aktide kehtetuks tunnistamine ja uute

kehtestamine ning lepingute ülevaatamine, mis oleks KOVidele äärmiselt töömahukas ülesanne

ja sellel puuduks sisuline õigustus. Selline muudatus kahjustaks põhjendamatult õiguskorra

stabiilsust13 ning ei ole kooskõlas hea õigusloome tavaga. Ultima ratio põhimõtet arvestades

10 https://www.agri.ee/regionaalareng-planeeringud/kohalikud-omavalitsused/omavalitsuspoliitika#ekspertarvamused-ja- 11 https://www.agri.ee/media/10996/download 12 Näiteks - kuna KOKSis on viitamisel kasutatud kahte erinevat vormelit: n-ö 90-ndate aastate stiili ja HÕNTE

kohast viite vormistamist (nt § X 2. lõike järgi) ning mõlemat neist enam-vähem võrdselt, siis on käesoleva eelnõu

puhul otsustatud, et viited vormistatakse HÕNTE nõudeid arvestades. 13 Riigikogu 12. novembri 2020. a otsuse „“Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030“ heakskiitmine“

punktide 5–7 järgi on seatud sihiks, et õiguskord oleks stabiilne ja selge, tagades õiguse kasutajate teadlikkuse

normidest ja võimekuse neid järgida. Sihiks seatakse, et aasta-aastalt väheneb õigusloome regulatiivne koormus

7

tuleb muuta peamiselt selliseid regulatsioone, mille kehtival kujul säilitamine raskendab selgelt

KOVide igapäevast tegevust ja arengut või mis võivad seada ohtu KOVide tegevuse kaudu

mõjutatud isikute õigused.

Süsteemne KOKSi analüüs näitas, et suures osas vastavad 1990. aastatel välja töötatud

lahendused ja senised KOV toimimise alused tänapäevase kohaliku omavalitsuse korraldamise

vajadustele ning neid sätteid on võimalik ühiskonnaelu muudatusi arvestades mõnevõrra

õiguslikult kaasajastades ja eesmärgipäraselt tõlgendades ka praegusel hetkel rakendada.

Vabariigi Valitsus algatas kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja sellega seonduvate

seaduste muutmise seaduse eelnõu, mis oli arutusel Vabariigi Valitsuse 12. mai 2022. a

istungil14. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja sellega seonduvate seaduste muutmise

seaduse eelnõu 626 SE läbis Riigikogus I lugemise 14.09.2022, kuid langes seoses koosseisu

lõppemisega menetlusest välja15.

Alates 01.07.2023 korraldati Vabariigi Valitsuse seaduse alusel Maaeluministeerium ümber

Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumiks ning senini Rahandusministeeriumi

valitsemisalas olnud regionaalpoliitika ja -arengu, kohaliku omavalitsuse poliitika ja kohalike

omavalitsuste finantsjuhtimise poliitika, ruumilise planeerimise korraldamine ning vastavate

õigusaktide eelnõude koostamine läksid Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi

valitsemisalasse.

2. Seaduse eesmärk

Eelnõu eesmärgid saab jagada neljaks:

1) suurendada KOVide enesekorraldusõigust liiga detailsete KOV sisemist korraldust

ettekirjutavate normide seadusest välja jätmisega;

2) demokraatia tõhustamise eesmärgil muuta paindlikumaks elanike kaasamist –

rahvaalgatuse puhul ei ole enam nõutav algatuse esitamine õigusakti eelnõu kujul. Lisaks

kohustatakse KOVe territooriumiosa üleviimise algatuse korral viima elanike küsitlus

territooriumiosal läbi enne volikogus elanike algatuse arutamist;

3) õigusloome mahu vähendamise ja õigusselguse eesmärgil tunnistada kehtetuks KOLS ja

viia senine KOLS regulatsioon keskselt KOKSi, kõrvaldada KOKSis senised õiguslikud

vastuolud;

4) lihtsustada kehtivat seadust keeleliselt.

Üldine KOKSi revisjoni läbiviimise järgne tõdemus oli, et KOKS on üldjoontes toimiv seadus,

selles suuremaid seaduse struktuuri ja omavalitsuskorralduse põhimõttelisi muudatusi

tuntavalt. Selle saavutamiseks ei algatata uusi eelnõusid kergekäeliselt. Uued normid kavandatakse õige tasandi

õigusakti ja üksnes siis, kui nende vajalikkus on veenvalt põhjendatud. Õigusliku reguleerimisega probleemide

lahendamine on viimane abinõu, enne seda kaalutakse teisi võimalusi. Lahenduste väljapakkumisel hoidutakse

ülereguleerimisest ja liigsest kiirustamisest. Õigusloome kavandamine kõigil tasanditel, sealhulgas Vabariigi

Valitsuse tegevusprogrammis, muutub konkreetse seaduse või selle sätte muutmist nõudvast enam probleemi- või

visioonipõhiseks. Vt: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/653a4682-5164-4a2b-aca1-

fc01e004c6a4/Riigikogu%20otsus%20_Õigusloomepoliitika%20põhialused%20aastani%202030%20heakskiitm

ine_. 14 https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/16d24d63-01fa-4cce-aa19-e3ca44fbfce5. 15 Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse eelnõu (626 SE)

menetluskäik: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/11f0597d-860d-47d0-a759-

1239bffba207/kohaliku-omavalitsuse-korralduse-seaduse-ja-sellega-seonduvate-seaduste-muutmise-seadus

8

kavandada ei ole vaja. Küll aga on vajalik kõrvaldada seadusest õiguslikud ebakõlad, liiga

detailselt reguleeritud KOV sisemise korralduse küsimused jätta enesekorraldusõiguse

suurendamiseks seadusest välja, tõhustada valla- ja linnaelanike kaasamisvõimalusi kohaliku

elu küsimuste otsustamisse, õigusselguse ja normist parema arusaadavuse tagamiseks

lihtsustada sõnastust keeleliselt ning viia samu õigussuhteid reguleerivad küsimused seaduses

sama peatüki alla. Viimasel juhul jälgiti, et seaduse volitusnormide asukoht ei muutuks.

Seadusemuudatusega ei kavandata samas senist KOV valdkonna terminoloogiat keskselt muuta

ega võeta kasutusele senini kasutatust erinevaid ega uusi termineid. Senine praktika on KOV

aluskorralduse terminoloogia n-ö paika loksutanud ja uute terminite kasutuselevõtt ei ole

tingimata õigustatud.16

Varasemas seadusloomes ja ka KOVide enda õigusteadvuses on paljuski ekslikult juurdunud

seisukoht, et kui seadus ei näe konkreetse küsimuse puhul ette kõiki võimalikke kaasnevaid

variatsioone, kuidas mingit olukorda lahendada või ülesannet täita, siis ei ole neil praktikas

võimalik endal KOV õigusaktidega küsimust lahendada.17 Teisisõnu on arvatud, et KOVide

puhul kohaldub avaliku õiguse range eeldus, et lubatud on ainult see, mis on seadusega lubatud.

Kohaliku omavalitsuse õiguse puhul see eeldus siiski universaalsena ei kehti, välja arvatud

KOV välise korralduse regulatsioonide osas, mis peavad olema seaduses ühetaoliselt

lahendatud, näiteks volikogu valimisõiguslikud aspektid või volikogu liikmete mandaadi

kehtivusega seotud küsimused. Kohaliku omavalitsuse õiguse puhul on KOVil vastupidi täielik

vabadus seadusega lubatud piires rakendada oma initsiatiivi igas valdkonnas, mis ei jää

väljapoole nende pädevust ega ole määratud täitmiseks mõnele teisele haldusorganile (EKOH

artikkel 4 lõige 2). Vastasel korral oleks sisutühi ka põhiseaduses ja EKOHis ette nähtud KOV

enesekorraldusõiguse põhimõtte kohaldamise võimalus kohalikus valitsemises.

Näiteks kui riigivõimu puhul võib määruse anda ainult seaduses sisalduva volitusnormi

olemasolul ja kooskõlas volitusnormi piiride, mõtte ja eesmärgiga, siis kohaliku elu küsimuse

korraldamiseks võib kohaliku omavalitsuse organ (volikogu või valitsus) anda määruse

volitusnormita, välja arvatud juhul, kui seaduses on volitusnorm olemas.18

Kuna 2017. aasta haldusreformi elluviimise tulemusena on KOVide võimekus üle Eesti

suurenenud, on suurenenud ka KOVide enesekorraldusvõimekus, mistõttu saab KOVidele oma

sisemise elu korraldamiseks anda võrreldes kehtiva KOKSiga nn vabamad käed.

EKOH artikli 6 lõike 1 järgi võivad KOVid oma haldusstruktuurid ise kindlaks määrata, et

kohandada need kohalikele vajadustele vastavaks ning tagada tõhus töökorraldus. Seda

16 Eelnõu välja töötamisel kaaluti seniste terminite “kohaliku omavalitsuse võimuorgan/otsustusorgan” asendamist

terminiga “omavalitsuse otsustuskogu”, „esindusorgani“ asendamist „esinduskoguga“ ja „täitevorgani“

asendamist „täitevkoguga“, kuid jäeti need mõtted kõrvale, kuna olemuslikult ei muudeta eelnõuga KOV organite

olemust ja taolised terminoloogilised muudatused KOKSis oleks eksitavad seni aastakümneid seaduses ja

praktikas kasutatud terminite asemel. Taolised asendused ei teeniks õigusselgust ja neil ei ole ka praktilist vajadust.

Kui KOKSi terminoloogiat KOV organite osas oluliselt muuta, siis tähendaks see liialt suurt õigusloome mahtu,

kuna muuta tuleks ka arvukalt teisi seadusi, mis puudutavad KOVide ja KOV organite pädevusi. 17 Näiteks koroonakriisi alates olid osad KOVid veendunud, et kui KOKS ei ole otseselt reguleerinud volikogu

istungite toimumist elektrooniliste vahendite kaudu ehk virtuaalruumis, siis KOV volikogu istungid saavad

toimuda vaid liikmete füüsilise kogunemisega istungisaali. See seisukoht, et KOV ei saa oma töövormide

koosolekuid elektrooniliselt läbi viia, on olnud ekslik. Enamik KOVidest on nüüdseks oma kordades ka

elektrooniliste töövormide kaudu koosolekute pidamise ette näinud ja praktikas on üle riigi elektroonilist vormi

laialdaselt rakendatud. Sellekohased selgitused on leitavad veebilehelt

https://veebiarhiiv.digar.ee/a/20230627130421/https://omavalitsus.fin.ee/korduma-kippuvad-kusimused-kovide-

tookorraldus-koroonaviiruse-perioodil/. 18 Haldusmenetluse seaduse § 90 lõiked 1 ja 2. https://www.riigiteataja.ee/akt/103022023014?leiaKehtiv

9

põhimõtet on seadusemuudatuste puhul järgitud küsimustes, mis ei nõua seaduse ühetaolise

kohaldamise huvides detailse regulatsiooni säilitamist (seadusega tuleb siiski lahendada nt

küsimused, mis on seotud volikogu passiivse valimisõigusega, mandaadi algamise, peatumise

ja lõppemisega).

Liigselt detailsete regulatsioonide puhul KOV sisemise korralduse küsimustes (mis ei puuduta

isikute põhiõiguste kaitset) on võetud KOVidelt ära paindlikkus kohaldada sätteid kohalikele

oludele sobivaks. Samuti on taoliste regulatsioonide puhul suur oht õigusloome vohamiseks, st

liiga detailse regulatsiooni puhul võib olla rakendamisel küsimusi, mida seadusandja ei suutnud

ette näha, kuid selgub, et mõni aspekt on jäänud käsitlemata ja seetõttu tuleb seda uue

seadusemuudatusega täpsustada. KOKSi muudatuste kavandamisel on seetõttu hinnatud, kas

KOV aluskorralduse regulatsioonide puhul on kohaliku elu küsimuste lahendamiseks jäetud

KOVidele piisav otsustus- ja kaalutlusõigus.

Eelnõuga KOVide enesekorraldusõiguse suurendamise eesmärk on seotud ka 2017. a läbi

viidud haldusreformiga, mille eesmärgiks oli KOVide moodustumine, kes suudavad pakkuda

inimestele paremaid avalikke teenuseid, tagada piirkondade konkurentsivõime kasvu ning täita

iseseisvalt neile seadusega pandud ülesandeid.19 Haldusreformi ettevalmistamiseks

moodustatud eksperdikomisjon sõnastas haldusreformi alaeesmärgina ka KOVi suurema rolli

ühiskonnaelu korraldamisel – so võime, otsustusõigus ning vastutus iseseisvalt ja tõhusalt

korraldada kohalikku elu.20

On põhjendatud ootus, et haldusreformi tulemusena, mil KOVide koguarv vähenes 213-lt 79-

le ja alla 5000 elanikuga omavalitsusüksuste21 osakaal vähenes 79%-lt (169 reformieelset

KOVi) vaid viiendikule (15)22, on enamikus neist loodud ka tingimused ja professionaalne

võimekus mõelda ise, milline sisemine korraldus KOVis luua ning mil moel seadusega antud

ülesandeid võimalikult kvaliteetselt täita.

Üheks haldusreformi alaeesmärgiks loeti ka KOVide ühinemisega kaasnevat võimalikku

tugevamat kohalikku esindus- ja osalusdemokraatiat ning elanike suuremaid võimalusi osaleda

kohaliku omavalitsemise teostamisel (pidades näiteks silmas osavalla või linnaosa elanike

kaasamiseks osavalla- ja linnaosakogude moodustamist).23 Nii on ka eelnõus teiseks suureks

eesmärgiks võetud valla- ja linnaelanike osalus- ja kaasamisvõimaluste mitmekesistamine

kohaliku elu küsimuste otsustamisel. KOVid on EKOH preambuli järgi üks demokraatliku

valitsemiskorralduse põhilisi alustugesid, seetõttu peavad KOVid ka praktikas järgima

demokraatia põhimõtteid (sh elanike kaasamine ja osalus kohalikus valitsemises, inimeste

õiguste ja vabaduste järgimine, õigusriigi austamine).

Eestis on kohalikus omavalitsemises valitud esindusdemokraatlik mudel, mille puhul antakse

valla- või linnaelanike poolt iga nelja aasta möödudes kohaliku omavalitsuse volikogu

19 Haldusreformi seaduse § 1 lõige 2. https://www.riigiteataja.ee/akt/121122016034. 20 Vt haldusreformi seaduse eelnõu (200 SE) seletuskirja lk 6. Kättesaadav:

https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/fec18826-0e43-4435-9ba8-

598b6ed4ea40/Haldusreformi%20seadus. 21 Haldusreformi seaduse § 3 kohaselt on KOV võimeline tagama seadusest tulenevate ülesannete korraldamiseks

vajaliku professionaalse võimekuse ja osutama kõigile KOV elanikele kvaliteetseid avalikke teenuseid kooskõlas

sama seaduse § 1 lõikes 2 nimetatud haldusreformi eesmärgiga juhul, kui KOVis elab vähemalt 5000 elanikku. 22 Haldusreformi tausta ja läbi viimist on täpsemini selgitatud 2018. a Rahandusministeeriumi eestvedamisel

koostatud kogumikus „Haldusreform 2017“. Kättesaadav: https://www.fin.ee/riik-ja-omavalitsused-

planeeringud/kohalikud-omavalitsused/haldusreform-2015-2017#haldusreformi-kogumi. 23 Vt haldusreformi seaduse eelnõu (200 SE) seletuskirja lk 7.

10

valimistel mandaat valitud volikogu liikmetele kohaliku elu korraldamiseks. KOV

võimuorganid – volikogu ja valitsus – saavad küll iseseisvalt korraldada ja juhtida kohalikku

elu, kuid peavad sealjuures lähtuma ka valla- või linnaelanike õigustatud vajadustest ja

huvidest.

Järjest enam on elanikud ja kodanikuühendused soovi avaldanud kohaliku elu korraldamisel

kaasa rääkida. Seda soodustab oluliselt ka tänapäevane elektrooniline suhtlus, võimalus

avaldada oma arvamust erinevate strateegiliste otsuste kavandamisel, osaleda kaasava eelarve

menetluses, esitada omapoolseid algatusi volikogu ja valitsuse õigusaktide vastuvõtmiseks,

muutmiseks või kehtetuks tunnistamiseks jne. Eelnõuga kavandatavate muudatustega

soodustatakse seetõttu ka valla- või linnaelanike kaasamist kohalikku valitsemisse.

Ülevaade peamistest KOKSis ja teistes seadustes kavandatavatest muudatustest

Järgnevalt on esitatud ülevaade peamistest KOKSis kavandatavatest muudatustest.

• Seadusest jäetakse välja mitmed omavalitsuste valdkondlikke ülesandeid puudutavad

regulatsioonid, mille õige koht on vastavates valdkondlikes seadustes ja mida juba neis

ka täpsemini reguleeritakse. Erandiks on KOKS § 6 lõikes 1 nimetatud ning KOV

arengukavas ja maakondlikus/piirkondlikus arengustrateegias kajastatavad ning

volikogu pädevuses olevad ülesanded, sh sellised, mida mujal seadustes ei kajastata.

KOKSi reguleerida jäävad seega peamiselt vaid omavalitsuste aluskorralduse

küsimused.

• KOKS § 6 lõike 1 ülesannete loetelu, mida seni on käsitletud nn KOV tuumikpädevuses

olevate ülesannetena, muudetakse mitteammendavaks, viidates, et KOVile täitmiseks

pandud ülesannete üldine sisu ja pädevus kehtestatakse seadustes ning seaduste alusel

antud õigusaktides. Samas säilitatakse seni KOKS § 6 lõike 1 loetelus sisaldunud

ülesanded neid pisut kohendades (lisandub hariduse korraldamine, sotsiaalvaldkonna

ülesannete loetelu lühendatakse ja võetakse need kokku sotsiaalhoolekande

korraldamisena. Kui seaduses ei ole nimetatud, mis on omavalitsusüksusele seadusega

pandud ülesande täitmise üldine sisu ja pädevus, siis eelnõu järgi määrab

omavalitsusüksus selle ise. KOKSis ei ole mõistlik detailselt üles lugeda kõiki

erinevates seadustes juba märgitud erinevaid kohaliku elu ülesandeid, kuna see loetelu

ei saa olla ammendav ja nende üle kordamine dubleerib ebavajalikult valdkondlikke

seaduseid. Praktikas on see tekitanud küsimusi, kas KOKSi § 6 ülesanded on tähtsamad

kui muudes seadustes sätestatud KOV ülesanded ja kas KOKSis nimetamata ülesandeid

võib ka täitmata jätta. KOV pädevus kõigi kohaliku elu ülesannete täitmisel tuleneb ka

PSist ja see, kui neid KOKSis pole üksikasjalikult loetletud, ei tähenda, et KOVid

nendega ei peaks tegelema. Seega välditakse eelnõuga KOKS § 6 lõike 1 ülesannete

lugemist peamisteks KOV täidetavateks ülesanneteks, vaid viidatakse selgelt, et KOVi

ülesanded võivad tuleneda ka teistest seadustest.

• Seaduses sätestatakse KOV tegevuse eesmärk, mis on aidata kaasa oma elanikele

kvaliteetse, turvalise ja nende vajadustele vastava elukeskkonna ning heaolu loomisele,

kaitsta isikute põhiõigusi ja vabadusi, tagada kvaliteetsed ja kättesaadavad avalikud

teenused oma elanikele, edendada kohalikku ettevõtluskeskkonda ning tugevdada

piirkondlikku konkurentsivõimet koostöös teiste omavalitsusüksuste ja riigiga.

• KOKS § 6 lõige 2 tunnistatakse kehtetuks. Nimetatud KOV ülesannete täitmine

(korraldada antud vallas või linnas koolieelsete lasteasutuste, põhikoolide,

gümnaasiumide ja huvikoolide, raamatukogude, rahvamajade, muuseumide,

spordibaaside, turva- ja hooldekodude, tervishoiuasutuste ning teiste kohalike asutuste

11

ülalpidamist, juhul kui need on omavalitsusüksuse omanduses) on KOVile

valdkondlikest seadustest tulenev kohustus. Millise asutuse kaudu neid täidetakse,

peaks olema sisemise korralduse küsimus, loobudes ülesannete jaotusest

institutsioonipõhisteks. KOKS § 6 lõikest 2 välja jääv haridusega seonduv ülesanne

lisatakse KOKS § 6 lõike 1 sõnastusse.

• KOKS § 6 lõikega 6 antakse Vabariigi Valitsusele volitusnorm anda KOVidele

erakorralise ja ühekordse riikliku ülesande tunnustega ülesande täitmiseks, kui sellele

annab kooskõlastuse üleriigiline omavalitsusüksuste liit ning KOVidele hüvitatakse

viivitamatult Vabariigi Valitsuse määruses sätestatud alustel ja korras ülesande täitmise

kulu.

• Pakutakse välja KOV olemuselt omavalitsuslike ülesannete ja riiklike ülesannete

eristamiskriteeriumid (arvestades ka Riigikohtu üldkogu 16.03.2010 lahendit 3-4-1-8-

0924). KOV täidetavate ülesannete riiklikus või omavalitsuslikus olemuses kokku

leppimine määratakse selgelt Eesti Linnade ja Valdade Liidu ning Vabariigi Valitsuse

läbirääkimiste küsimuseks.

• Sätestatakse, et volikogu võib määruses seada põhjendatud juhul minimaalseid isikute

põhiõiguste ja -vabaduste piiranguid (nt lemmikloomade pidamise ja

kaubandustegevuse eeskirjas), kui need on asjakohased ja kooskõlas selle eesmärgiga,

mida määrus avalikes huvides taotleb. Taolise määruse võib volikogu kehtestada ka

seadusest tuleneva volitusnormita, mis annaks piirangu kehtestamiseks selge eesmärgi,

viisi ja ulatuse. Nende piirangute seadmisel peab volikogu arvestama vastavat küsimust

reguleerivast seadusest tulenevate nõuetega (kui seadus võimaldab laiemat vabadust,

siis ei saa KOV volikogu seda oma õigusaktiga kitsendada).

• Kõigi volikogu ja valitsuse määruste juures peab tulevikus olema seletuskiri, kus on

toodud muudatuste põhjendused, kaalutlused ja hinnatud õigusaktiga kaasnevaid

mõjusid.

• KOV hallatavate asutuste juhid ei saa samal ajal enam olla volikogu liikmed –

vältimaks rollikonflikte peatatakse juhikohustuste täitmise ajaks volikogu liikme

volitused.

• Sama valla või linna ametnikuks olemine saab volikogu liikme volituste peatumise

(mitte ennetähtaegse lõppemise) aluseks analoogselt KOV ametisutuse töötajatega,

kelle suhtes sarnane muudatus jõustus 20. juulil 2021. a. KOV ametnike ja töötajate

vahel piiri tõmbamine on praktikas tihti hägune, ühes KOVis võib samu ülesandeid

teostav isik olla nimetatud ametikohale, teises moodustatud ülesannete täitmiseks

töökoht. Ei ole õige volikogu liikmeid antud juhul erinevalt kohelda.

• Vähemalt kord nelja aasta jooksul tuleb läbi viia siseaudit, milles kontrollitakse

sisekontrollisüsteemi vastavust esitatud nõuetele. Praktikas saab riskianalüüsi põhjal

tuvastada suurimad riskikohad ja viia seejärel läbi vastav teemapõhine hindamine. Seda

võib korraldada nii vastava kvalifikatsiooniga inimeste tööle võtmise kui siseauditi

tellimise teel.

• Lihtsustub kohalike elanike rahvaalgatuse õigus KOKSi §-s 32. Elanikud ei pea enam

oma ettepanekut volikogu või valitsuse õigusakti kehtestamiseks, muutmiseks või

kehtetuks tunnistamiseks (mis esitatakse vähemalt 1% hääleõiguslike ehk 16-aastaste

KOV elanike poolt) esitama eelnõu kujul, vaid seda võib teha kirjaliku põhjendatud

taotlusena. KOV saab selle ise õigesse vormi valada. Lisaks võib rahvaalgatuse

ettepanek puudutada ka muud kohaliku elu küsimust, mis ei vaja õigusakti kehtestamist.

• Viiakse sisse võimalus algatada KOV elanike küsitluse korraldamine (algatamiseks on

nõutav vähemalt 10% kuid mitte vähem kui 20 hääleõigusliku elaniku soov). Valitsus

24 https://www.riigikohus.ee/et/lahendid?asjaNr=3-4-1-8-09.

12

hindab esitatud algatuse õiguspärasust, st kas tegemist on üldse kohaliku elu

küsimusega ja kas küsimuse ettepandud viisil lahendamine on seadusega kooskõlas.

Volikogul on õigus sõnastada täpne rahvaküsitlusele esitatav küsimus, et see oleks

selgelt arusaadav. Rahvaküsitlus viiakse läbi kuue kuu jooksul.

• Kui elanikud soovivad territooriumiosa üleandmist, siis enne algatuse arutelu volikogus

tuleb läbi viia üleantava territooriumiosa elanike küsitlus. See võimaldab KOVil

põhjalikumalt kaaluda elanike ettepaneku tegelikku toetuspinda. Kehtiv õigus ei

kohusta otseselt KOV volikogu elanike algatust põhjalikumalt kaaluma.

• Rõhutatakse KOVide rolli kohaliku ettevõtluskeskkonna arendamisel – sätestatakse

kohustus näha KOV arengukavas ja maakondlikus arengustrateegias ette vajalikud

ettevõtluskeskkonna arengusuunad ja vajadused.

• Sätestatakse, et KOV võib teisele omavalitsusüksusele või omavalitsusliidule anda

ülesandeid täitmiseks ka ilma vastava täpset volituse sisu ja ulatust avava volitusnormita

seaduses, nagu seni on nõutud olnud.

• Lihtsustuvad reeglid volikogu sisemise töökorralduse asjus (nt võimaldatakse

delegeerida teatud õigusaktide andmist, mis praegu on volikogu pädevuses, ka

valitsusele). Lisaks volikogu esimehele võimaldatakse ka aseesimehe koht volikogu

otsusel muuta palgaliseks (praegu saab palgaline olla esimees või aseesimees, aga mitte

mõlemad).

• Reguleeritakse volikogu ja valitsuse istungite ning muude koosolekute läbiviimist

elektrooniliste vahendite abil.

• Valla- ja linnasekretärid vabanevad kohustusest juhtida kantseleid, et nad saaksid

eelkõige keskenduda juriidiliste ülesannete täitmisele. Muudatus ei keela neil kantseleid

juhtida, kui see tundub kohapeal otstarbekas lahendus. Alates 2027. aastast saab valla-

ja linnasekretäriks nimetada ainult õigusalase kõrgharidusega isiku (seni oli ka võimalus

valla- ja linnasekretärina töötada n-ö kutsetunnistuse alusel. Kes seadusemuudatuse

jõustumisel juba töötab valla- ja linnasekretärina kutsetunnistuse alusel, saab senisel

kohal jätkata).

• Täpsustatakse volikogu liikme õigust saada teavet, kui see on vajalik tema ülesannete

täitmiseks ja kirjalikule küsimusele vastamise aluseid ning lisatakse selged teabe

andmisest keeldumise ja küsimusele vastamisest loobumise alused.

• Täpsustatakse umbusaldamisega seotud protseduure. Kuna uut umbusaldust ei tohi

algatada samale isikule kolme kuu jooksul samal põhjusel, seatakse selge kohustus, et

algataja peab esitama umbusaldamise põhjused. Vallavanemale või linnapeale

umbusalduse avaldamise korral täidab valitsus oma ülesandeid uue valitsuse ametisse

asumiseni. Kehtiva regulatsiooni täiendamine lahendab praktikas levinud

problemaatika, võimaldades kuni uuele valitsusele volituste andmiseni tagasi astunud

valitsusel oma ülesandeid edasi täita.

• Uus eraldi peatükk 31 „Valla ja linna asutused“ käsitleb valla ja linna ametiasutuste

tegevust, et eristada neid paremini valitsusest kui volikogu poolt nimetatud

kollegiaalsest juhtimisorganist.

• KOKSi lisatakse KOV vara heaperemeheliku kasutamise põhimõte analoogselt

riigivaraseadusega.

• Maakonna arengustrateegia tegevuskava kinnitamise võivad KOVid volitada maakonna

koostööorganile. Praktikas võib nende tegevuskavade kinnitamine igas kohalikus

volikogus olla liialt ajamahukas tegevus. Arengustrateegia ise kinnitatakse volikogude

poolt, nagu seni.

• Seadusesse lisatakse võimalus lisaks osavalla- ja linnaosakogudele moodustada muid

piirkondlikke esinduskogusid (nt kogukonnakogu, piirkonnakogu), mis põhimõtteliselt

on osavallakoguga sarnases staatuses.

13

• Dubleerivaid volitusnorme (nt kus valla või linna põhimääruses ja muus KOV

õigusaktis nõutakse samade õigussuhete reguleerimist) vähendatakse. Näiteks ei nõuta

enam, et valla või linna põhimääruses oleks reguleeritud ka valla või linna arengukava,

eelarvestrateegia ja eelarve koostamise ja muutmise ning finantsjuhtimise üldised

põhimõtted. Edaspidi jäävad need KOKS § 372 lõike 1 alusel kehtestava korraga

reguleerida.

• Vähendatakse küsimuste loetelu, pädevus- ja volitusnorme, mida tuleks valla või linna

põhimääruses sätestada, asendades selle üldisema viitega, et küsimusi lahendatakse

valla või linna, volikogu või valitsuse õigusaktiga. Näiteks ei ole KOKS § 41 lõike 1

punkti 4 järgi enam nõutav, et volikogu esimehele saaks seaduses sätestamata

ülesandeid panna vaid valla või linna põhimäärusega. Põhimäärus asendatakse

nimetatud sättes volikogu õigusaktiga.

• KOKS §-s 651 sätestatakse riiklik järelevalve volikogu kehtestatud eeskirjade täitmise

üle. Omavalitsusüksusel on õigus teostada riiklikku järelevalvet § 22 lõike 1 punktides

361 ja 362 sätestatud eeskirjade ja punktis 367 sätestatud nõuete ja korra täitmise üle.

• Senine KOLS tunnistatakse kehtetuks ja seaduse regulatsioon tuuakse õigusloome mahu

vähendamiseks keskselt üle KOKSi, mis KOVide koostöö erinevaid mudeleid juba ka

praegu reguleerib. Omavalitsusliitude regulatsioon viiakse üle KOKS uude 101.

peatükki. Maakondlike omavalitsusliitude regulatsioon tuuakse üle oluliste muutusteta.

Lihtsustatakse KOVide poolt ülesannete liidule volitamise regulatsiooni.

• Elamuseaduse muudatusega tunnistatakse kehtetuks selle § 8 punkt 2. Puudub vajadus

munitsipaalomandis olevate eluruumide valdamist, kasutamist ja käsutamist eraldi

elamuseaduses reguleerida, kuna see on kaetud eelnõuga kavandatava KOKS § 22 lõike

1 punkti 6 muudatusega, mis sätestab valla või linna vara valitsemise põhimõtete

kehtestamise ja § 34 lõike 2 volitusnormiga (valla või linna vara valitsemise alused ja

korra kehtestab volikogu määrusega, milles võib volitada vara valitsemise täpsemate

tingimuste ja menetlusnõuete kehtestamise valitsusele).

• HKTSi muudatusega lisatakse KOVile või KOKS § 61 lõikes 2 nimetatud

maakondlikule koostööorganile riigi või KOV haldusülesande täitmiseks volitamise

haldusleping erandite loetellu, mille sõlmimisel ei juhinduta riigihangete seaduses

teenuste hankelepingu sõlmimise tingimustest ja riigihanke läbiviimise korrast. KOV

on avalik-õiguslik juriidiline isik, st moodustatud avalikes huvides. KOVide ega nende

koostööorgani puhul ei ole neile haldusülesannete panekul põhjendatud nõuda

riigihanke korraldamist ja konkureerimist erasektoriga.

• KoMS muudatus on tehniline. Selles täpsustatakse, et volikogu peab kehtestama

kohalikud maksud ja maksumäärade muudatused hiljemalt kuus kuud enne eelarveaasta

algust.

• KOFSis tehakse muudatused seonduvalt KOKS § 22 lõikes 1 volikogu ainupädevuses

olevate küsimuste üldisemaks muutmisega. Lisaks täpsustatakse COVID-19 haigust

põhjustavast koroonaviirusest tingitud olukorras ja sellele järgneva perioodi

netovõlakoormuse erireegli sõnastust (vastava muudatuse jaoks eraldi seaduseelnõu

esitamine oleks liigne õigusloomeline koormus).

• VSaarS § 7 tekst muudetakse ning sättest kõrvaldatakse liigselt detailne regulatsioon.

Saarelise osaga kohaliku omavalitsuse üksuse arengu kavandamise põhimõtted

ühtlustatakse KOKS §-s 37 sätestatud valla- ja linna arengu kavandamise põhimõtetega.

Omaette teemade ring seondub küsimustega, kuidas tõsta KOVides poliitilist kultuuri, et n-ö

opositsiooni ei jäetaks volikogus ja erinevates muudes töövormides otsustamisest ja aruteludest

kõrvale ning nende kaasamine oleks sisuline. Kõigi kohaliku omavalitsuse volikogus esindatud

poliitiliste jõudude kaasamine kohaliku elu korraldamisse on vajalik demokraatia, otsuste

14

kvaliteedi ja hea kohaliku omavalitsemise tagamiseks. Probleemid opositsiooni kaasamisega

kohaliku omavalitsuse töös ei seisne enamasti seaduse normide ettekirjutustes või nende

puudumises, vaid on pigem märk vajakajäämistest poliitilises kultuuris, kaasamise hea tahte

puudumisest. Viimast seadustega oluliselt mõjutada ei anna, seetõttu on eelnõus ka püütud

hoiduda sellele nn libedale teele minemisest ja ei ole eelnõuga lisatud täiendavaid regulatsioone

nende küsimuste lahendamiseks. Siinkohal on asjakohasem küsimusi lahendada hea praktika

soovituste andmisega, mitte riigipoolsete ettekirjutustega ja rangete kontrollimehhanismidega.

Seaduseelnõu väljatöötamiskavatsus

Seaduseelnõule koostati 2020. a suvel eelnõude infosüsteemis kooskõlastusringil olnud

väljatöötamiskavatsus25 (edaspidi VTK), millele laekunud kooskõlastusmärkuste ja

ettepanekutega on eelnõus arvestatud, kus need olid asjakohased.

Erinevalt VTKs kavandatust ei nähta eelnõuga ette muudatusi KOVide üle teostatavas

haldusjärelevalves26, kuna nende osas jõuti ministeeriumitega läbirääkimiste tulemusena

kokkuleppele, et vastavad vajalikud muudatused kavandavad ministeeriumid asjakohases

õigusloomemenetluses ise. Eelnõuga ei ole samuti ette nähtud kohaliku omavalitsuse üksuste

ühinemise soodustamise seaduse kehtetuks tunnistamist (VTK p 9.3.6).

3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs

Eelnõu koosneb 8 paragrahvist. Eelnõu §-ga 1 muudetakse KOKSi, §-ga 2 muudetakse ESi, §-

ga 3 HKTSi, §-ga 4 KoMSi, §-ga 5 KOFSi, §-ga 6 VSaarSi ja §-ga 7 tunnistatakse kehtetuks

KOÜS. Eelnõu § 8 sätestab seaduse jõustumise.

Eelnõu § 1 – KOKS muutmine

Eelnõu § 1 punktiga 1 nähakse ette KOKS § 1 lõike 1 sõnastuse muudatus, millega

kohendatakse seaduse reguleerimisala. Reguleerimisala muudetakse paremini vastavaks

seaduse tegelikule olemusele – reguleerida üldseadusena kohaliku omavalitsuse korralduse ja

tegevuse üldiseid aluseid. Kehtiva seaduse järgi määrab KOKS kindlaks kohaliku omavalitsuse

ülesanded, vastutuse ja korralduse ning omavalitsusüksuste suhted omavahel ja riigiorganitega.

PS § 160 järgi sätestab seadus kohalike omavalitsuste korralduse. Seaduse vältimatu osa ei ole

KOVide korraldusele lisaks hõlmata selles ka KOVi ülesandeid.

Eelnõuga sõnastatakse KOKSi reguleerimisala ümber nii – seadus määrab kohaliku

omavalitsuse pädevuse, vastutuse ja korralduse ning kohaliku omavalitsuse üksuste (edaspidi

omavalitsusüksus) suhted omavahel ja riigiorganitega.

KOV täidetavad ülesanded on ajas muutuvad, ei ole mõistlik püüda tekitada KOKSi

ammendavat loetelu kõigist KOV täidetavatest ülesannetest. Isegi, kui KOKSis mainitakse

loeteluna peamisi KOVi igapäevaselt täidetavaid ülesandeid, siis nende sisu ja ulatus tuleb

sätestada nn valdkonnaseadustega. Seetõttu säilitame KOKS § 6 lõikes 1 seni seaduses

sisaldunud valdkondlikud ülesanded, mille juurde lisatakse viide, et tegemist on vaid osaga

25 https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/836d2e37-628d-420f-92a5-0abb3927b9a1. 26 Vt VTK punkt 9.3.2.

15

KOVide täidetavatest ülesannetest ja nende täitmise alused ja ulatus tuleneb (valdkondlikust)

seadusest27.

Lisaks reguleeritakse eriseadustega ka kohaliku omavalitsuse volikogu valimisi (KOVVS),

finantsjuhtimist (KOFS), kohalike maksude määramist (KOMS ja MKS), haldus- ja

asustusüksuste korraldust (ETHS), kohanimede määramist (KNS) jne.

Küll aga nähakse eelnõuga (eelnõu § 1 p 13–17 muudatus) ette kohaliku omavalitsuse

ülesannete piiritlemise üldised alused (KOKS § 6 muudatus), mida peab seadusloomes KOVile

ülesannete panemisel arvestama.

Seaduse reguleerimisala täpsustamine on suunatud ka sellele, et KOKSi ei lisataks erinevate

seadusemuudatustega sinna mitte sobivaid valdkondlikke KOV ülesandeid.

Seadusemuudatustega ei kujundata ümber omavalitsuse olemust ega lisata täidetavaid

ülesandeid.

Lisaks täiendatakse KOKS § 1 lõiget 1 kohaliku omavalitsuse üksuse lühendiga –

omavalitsusüksus – mida kasutatakse hiljem seaduse tekstis läbivalt. Selle lühendi eelistamist

on soovitanud ka EKI, keda kaasati KOKSi ülevaatamisse, et teha ettepanekuid seaduse

keeleliseks lihtsustamiseks. EKI on ühtlasi soovitanud mitte kasutada mitmeosalist terminit

“vald ja linn”.

PS 14. peatükk kasutab üldmõistena terminit „kohalik omavalitsus“, pidades selle all silmas

elanikule kõige lähemal asuvat avaliku võimu institutsiooni. Samas konkreetse valla või linna

puhul kasutab PS § 155 lõige 1 sõnastust “Kohaliku omavalitsuse üksused on vallad ja linnad.”

Seega on välja pakutav seadusemuudatus kooskõlas PSis kasutatava terminoloogiaga.

Eelnõuga ei muudeta terminoloogiat neis KOKSi sätetes, kus räägitakse KOVist kui

põhiseaduslikust institutsioonist, kuid konkreetsele vallale või linnale ehk kohaliku

omavalitsuse üksusele viidates kasutatakse eelistatult terminit “omavalitsusüksus”. Kus on

oluline aga rõhutada valla või linna eristamist, siis on teksti jäetud alles ka termin “vallad ja

linnad”. Samuti on seda terminit eesliitena kasutatud valla- ja linnaelanike, valla- või

linnavalitsusele (edaspidi ka valitsus), valla- või linnavolikogule (edaspidi ka volikogu), valla

või linna ametiasutustele, hallatavatele asutustele, valla- ja linnasekretärile ning töötajatele ja

ametnikele jt viidates.

Kuna tegemist on praktikas juba aastakümneid juurdunud ja laialt kasutatud terminitega, siis ei

ole põhjendatud neid läbivalt muuta, välja arvatud lühendamine. Näiteks valla- ja linnavalitsuse

asemel kasutatakse KOKSis edaspidi lühendit “valitsus”. Sellega ei tekitata õiguslikku segadust

valla- või linnavalitsuse eristamisel Vabariigi Valitsusest, kuna viimasele viitamisel

kasutatakse seaduses läbivalt väljakirjutust “Vabariigi Valitsus”.

Seaduseelnõu väljatöötamisel oli arutuse all ka küsimus, kas oleks võimalik valla- ja

linnavalitsuse kui nn poliitilise kollegiaalorgani eristamine valla- või linnavalitsusest kui

ametiasutusest. Need terminid on praktikas juba juurdunud ja uue termini kasutuselevõtt näiteks

valitsuse kui kollegiaalorgani jaoks tähendaks tervikuna kõigi KOV ülesannete üle vaatamist

kõigis seadustes.

27 Erisusena lisatakse, et kui seaduses ei ole nimetatud, mis on KOVile seadusega pandud ülesande täitmise üldine

sisu ja pädevus, määrab KOV selle ise.

16

Üldjuhul on normi eesmärgipäraselt tõlgendades võimalik aru saada, kas valitsusele antava

ülesande puhul on seadusandja nõudnud mõne akti kehtestamist või hoopis menetluse läbi

viimist. Kui seadusega on sõnastatud volitusnorm selliselt, et valitsusele antakse volitus

kehtestada määrus või anda korraldus, on ilmselt tegemist valitsuse kui kollegiaalorgani

pädevusega, millist ülesannet ei saa tema asemel täita KOV ametiasutus. Kui aga valitsusele

antud ülesanne on olemuselt rakenduslik, eeldab näiteks haldusmenetluse läbiviimist, siis seda

saab ilma täiendava valitsuse kui otsustusorgani volituseta täita KOV ametiasutus.

Õigusselguse huvides lisatakse vastavad täpsustused ka KOKS uude § 31 sõnastusse.

Õigusloome regulatiivse koormuse vähendamiseks28 ehk õigusloome vohamise vältimiseks ei

hakata eelnõuga siiski muutma teisi KOVi tegevust ja ülesandeid puudutavaid seadusi, et

terminoloogiat ühtlustada. Võimalik terminite erinev kasutus eri seadustes ei tähenda, et

kehtivad regulatsioonid ei taga õigusselgust, millisest põhiseaduslikust institutsioonist või

KOV organist selles räägitakse. Terminite ühtlustamiseks kõigis seadustes ei ole niivõrd

tungivat vajadust, et see õigustaks massilisi muudatusi valdkondlikes seadustes.

Küll aga peaks ministeeriumid edaspidiste seadusemuudatuste käigus hindama, kas mõni

seaduses KOVi pädevusse (mitte selgelt konkreetse KOV organi – volikogu või valitsuse) antud

ülesanne on strateegiliselt oluline ja eeldab põhimõtteliste otsuste ja valikute tegemist. Sel juhul

tuleks kaaluda seaduses volikogu määramist ülesande täitjaks.

Eelnõu § 1 punktidega 2 ja 4 muudetakse KOKS § 2 pealkirja ja täiendatakse seda paragrahvi

lõikega 3, mis sätestab KOV (tegevuse) eesmärgi. Paragrahvi pealkirja lisatakse kohaliku

omavalitsuse mõiste kõrvale „ja eesmärk“. Uus paragrahvi lõige 3 sõnastatakse järgmiselt:

Kohaliku omavalitsuse eesmärk on aidata kaasa oma elanikele kvaliteetse, turvalise ja nende

vajadustele vastava elukeskkonna ning heaolu loomisele, tagada kvaliteetsed ja kättesaadavad

avalikud teenused oma elanikele, edendada kohalikku ettevõtluskeskkonda ning tugevdada

piirkondlikku konkurentsivõimet omavalitsusüksuste omavahelises ja riigiga koostöös.

KOKS eksperdikomisjon pakkus algselt välja, et KOV tegevuse eesmärgi võiks sätestada

KOKS § 6 lõikes 1 senise KOVide valdkondlike ülesannete loetelu asemel, kuid lähtuvalt

eelnõu kooskõlastusringil esitatud vastuväidetest muudatusele sellest loobuti.

Kuna KOV tegevuse eesmärgi sõnastamine aitab paremini mõtestada, milliste eesmärkide

täitmist KOVilt lisaks seaduses ette nähtud ülesannete täitmisele oodatakse, siis on paslik lisada

see KOKSi § 2.

Kuna KOVi olemuslik roll EKOHist ja PSist tulenevalt ongi kohalik omavalitsemine,

arvestades kohalikke arenguvajadusi ja kohalike elanike huve, rõhutatakse see ka KOV

tegevuse eesmärgina üle (sätestades, et KOV tegevuse eesmärk on kaasa aidata sellele, et luua

elanikele kvaliteetne, turvaline ja nende vajadustele vastav elukeskkond), samuti KOV oluline

roll elanikele avalike teenuste pakkumisel.

28 Riigikogu 12.11.2020 otsuse „Õigusloomepoliitika põhialuste aastani 2030 heakskiitmine“ punkti 6 järgi on

sihiks seatud, et aasta-aastalt väheneb õigusloome regulatiivne koormus tuntavalt. Selle saavutamiseks ei algatata

uusi eelnõusid kergekäeliselt. Uued normid kavandatakse õige tasandi õigusakti ja üksnes siis, kui nende

vajalikkus on veenvalt põhjendatud. Õigusliku reguleerimisega probleemide lahendamine on viimane abinõu, enne

seda kaalutakse teisi võimalusi. Lahenduste väljapakkumisel hoidutakse ülereguleerimisest ja liigsest

kiirustamisest. Vt: https://www.riigiteataja.ee/akt/317112020002.

17

Normis täpsustatakse, et avalike teenuste pakkumisel tuleb tagada nii nende kvaliteet kui

kättesaadavus elanikele. Hea elukeskkonna osana käsitletakse ka PlanS § 8 järgselt ruumiliselt

head elukeskkonda (planeeringuga tuleb luua eeldused kasutajasõbraliku ning turvalise

elukeskkonna ja kogukondlikke väärtusi kandva ruumilise struktuuri olemasoluks ja

säilitamiseks ning esteetilise miljöö arenguks, säilitades olemasolevaid väärtusi). Kvaliteetse,

turvalise ja elanike vajadustele vastava elukeskkonna kujundamine ei ole siiski vaid KOVi

vastutus. Samamoodi peavad sellesse panustama elanikud ise ja riik.

Piirkondliku konkurentsivõime terminit seaduses ei avata. Tegemist on laialt kasutuses oleva

terminiga. Seaduse tähenduses on piirkonna all mõistetud ühe või mitme kohaliku omavalitsuse

üksuse territooriumi, samuti külade kogumit, linnaosa või linnaosade või kantide põhist

kogumit, millel on ühtne keskus või sarnased sotsiaalmajanduslikud või kultuurilised

tingimused. Piirkondade konkurentsivõime on piirkondade võime luua eeldusi jätkusuutlike

töökohtade pakkumiseks, elujõuliste ettevõtjate tekkeks ning erainvesteeringute kaasamiseks,

samuti võime luua eeldusi piirkonna elanike arvu säilitamiseks või kasvuks ja külastajate arvu

suurendamiseks (KOVid koostöös riigi ja erasektoriga).

Eelnõu väljatöötamise käigus tegi Haridus- ja Teadusministeerium ettepaneku mõelda

kontseptuaalselt läbi terminite „regioon“ ja „piirkond“ tähendus ja kasutus ning neid täpsustada.

Eelnõuga ei omistata seni kasutuses olnud terminitele siiski uut tähendust ja see ei ole olnud ka

eelnõu fookuses. Milliste riigi kohahaldusorganite kaudu ja millise territoriaalse jaotuse alusel

riigihaldust korraldatakse ning KOV ülesandeid või KOVide ühiseid ülesandeid täidetakse, on

valdkondlike poliitikate kujundamise küsimus. KOKS revisjon ei pea ega saagi neis küsimustes

terviklahendusi pakkuda. KOKSis ei kasutata kordagi „regiooni“ terminit. Seletuskirjas on

piirkonda ja regiooni mõeldud sünonüümidena.

Eelnõuga ei lisata KOVidele konkreetseid ülesandeid, kuidas nad saavad kaasa aidata

ettevõtluskeskkonna arendamisele (selgelt nõutakse vaid, et KOV arengukavas ja maakonna

arengustrateegias peab ettevõtluskeskkonna arenguvajadusi KOVis hindama), kuid üldise

tegevussuunana peaks olema KOVide huvi suunatud ka sellele, et tuua piirkonda suuremat

maksutulu ja aidata kaasa oma territooriumi elanike tööhõivele. See aitab edendada KOV

finantsautonoomiat, ehk soodustada maksutulude suuremat laekumist KOV eelarvesse.

Eesmärgina on oluline rõhutada ka vajadust tõsta piirkondlikku konkurentsivõimet ehk

kasutada kohalikku arengupotentsiaali maksimaalselt ära, võttes sh kohalikes arengukavades ja

planeeringutes piirkondlikke huve arvesse. Oluline on teha koostööd teiste KOVidega,

ootamata ära igakordset riigipoolset panustamist (näiteks erinevatest meetmetest toetuse

saamist, ülesande muutmist KOVide kohustuslikuks koostöös täidetavaks ülesandeks). Paljude

valdkondlike KOV ülesannete puhul on efektiivsem neid täita koostöös teiste KOVidega.

Sättes rõhutatakse üle ka vajadus olla riigil ühtlasi KOVile heaks koostööpartneriks ja

vastupidi. See hõlmab muu hulgas ka KOVide panustamist ja kaasamist õigusloomesse ning

riigi strateegiliste arengusuundade kujundamisse.

Eelnõu § 1 punktiga 3 täpsustatakse KOKS § 2 lõike 2 punkti 1 sõnastust, viies selle kooskõlla

ETHSi sõnastusega. Sättesse lisatakse, et kohalik omavalitsus rajaneb (lisaks kehtivas seaduses

sätestatud riigi haldusjaotusele) ka riigi haldusterritoriaalsel korraldusel.

ETHS § 2 lõike 1 järgi on Eesti territooriumi haldusjaotus Eesti territooriumi jaotus

maakondadeks, valdadeks ja linnadeks. Sama seaduse § 21 järgi on aga haldusterritoriaalne

18

korraldus Eesti territooriumi jagunemine haldusüksusteks. Haldusüksus on haldusjaotusel

põhinev, seaduse ja teiste õigusaktidega kindlaks määratud nime, liigi ja piiridega üksus, mille

territooriumi ulatuses teostatakse riiklikku või omavalitsuslikku haldamist. Vallad ja linnad on

seega ühtaegu osa riigi territooriumi haldusjaotusest, kuid konkreetseteks omavalitsusüksusteks

(haldusüksusteks) jaotumist29 loetakse halduskorralduseks.

Eelnõu § 1 punktidega 5–7 tehakse sõnastuslikud muudatused KOKS §-s 3 sätestatud kohaliku

omavalitsuse põhimõtetes. Seadusemuudatustega kavandatakse mõnevõrra korrastada ja

kaasajastada kohaliku omavalitsuse toimimise peamisi aluspõhimõtteid. KOKS § 3 koondab

neist mõningaid, kuid lisaks sisaldub mitmeid KOV tegevuse aluspõhimõtteid ka näiteks

EKOHis30 (harta preambula kohaselt järgivad KOVid demokraatia põhimõtet ehk kodanike

õigust osaleda ühiskonnaelus (kohaliku võimu teostamisel), KOVid peavad tagama tõhusa ja

kodanikule lähedal seisva töökorralduse), PSis, mujal KOKSis (nt seadusemuudatustega KOKS

§-s 34 sätestatav KOV vara heaperemeheliku valitsemise nõue).

KOKS § 3 sisaldab niisiis põhimõtteid, mida KOVid peavad omavalitsemises järgima. Nende

põhimõtetega korrespondeerub riigi poolne kohustus arvestada õigusloomes ja oma tegevuses

KOVide enesekorraldusõiguse põhimõttega.

Seadusemuudatuste üldine eesmärk on anda KOVidele suurem vabadus sisemiste kohaliku elu

küsimuste iseseisvaks otsustamiseks ja korraldamiseks ehk suurendada KOVide

enesekorraldusõigust. Samuti on seadusemuudatuste eesmärk valla- või linnaelanike kaasamise

tõhustamine kohalikus valitsemises.

PS § 154 lõige 1 sisaldab seadusereservatsiooni, mille järgi kõiki kohaliku elu küsimusi

otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt.

Sõnaühendit „tegutsevad seaduste alusel“ tuleb mõista kui seaduslikkuse nõuet.

Seadusereservatsioonist tuleneb, et riigivõimul on KOV enesekorraldusõiguse kasutamisse

võimalik seadusega sekkuda ja KOV elemente konkretiseerida.

Kuna PS § 154 lõige 1 näeb KOV pädevuse piiranguna ette lihtsa seadusereservatsiooni, võib

riik KOV kohaliku elu küsimuste otsustamise ja korraldamise õigust piirata iga vabalt seatud

eesmärgi saavutamiseks, mis ei ole PS-ga vastuolus (poliitiline vastutus, avaliku võimu

tegevuse avalikkus ja läbipaistvus vm).31 Vt ka Eesti Vabariigi põhiseaduse kommenteeritud

veebiväljaande (2020) (edaspidi PS kommentaarid) PS § 154 kommentaare.32

Seadusandja peaks oma ettekirjutustega siiski sekkuma vaid seal, kus sekkumisel on

põhjendatud eesmärk, see ei ole meelevaldne. Näiteks küsimuste puhul, mis puudutavad KOV

välist korraldust, volikogu liikme passiivse valimisõiguse teostamist, valla- ja linnaelanike

õiguste tagamist, mis peab olema seaduse ühetaolise kohaldamise ja isikute võrdse kohtlemise

huvides seadusega määratletud. KOV sisemise töökorralduse reeglistiku üle otsustamine aga

peaks olema KOVide enda otsustada vastavalt kohalikele oludele ja vajadustele. Näiteks ei

29 Vt: https://www.riigiteataja.ee/akt/111112017001. 30 Vt näiteks EKOH artikkel 4 lõiked 4–6: Kohaliku omavalitsuse üksustele antud volitused on tavaliselt

täieulatuslikud ja ainuõiguslikud. Ükski teine kesk- või piirkondlik haldusorgan ei tohi neid kahjustada ega piirata,

välja arvatud seadusega ettenähtud korras. Kui kesk- või piirkondlik haldusorgan delegeerib volitused kohaliku

omavalitsuse üksusele, peab viimasel olema õigus võimaluse piires kohandada nende rakendamist kohalikele

oludele. Kohaliku omavalitsuse üksustega konsulteeritakse õigel ajal ja sobival viisil kõigi neid otseselt

puudutavate küsimuste planeerimisel ja otsustamisel nii palju kui võimalik. 31 Vt RKPJKo 08.06.2007, 3-4-1-4-07, p 29; RKPJKo 01.04.2010, 3-4-1-7-09, p 31. 32 Vallo Olle jt: https://pohiseadus.ee/sisu/3639.

19

peaks seadusandja ette kirjutama, milliseid ametiasutusi peavad KOVid moodustama, millised

on nende tööorganid, milliseid võimu detsentraliseerimise mudeleid kasutada.

Mitmed senised kohtupraktikas KOVide enesekorraldust puudutavad põhimõtted ja

toimimisreeglid lisatakse eelnõuga tehtavate muudatustega KOKSi. Näiteks KOKS § 6

kavandatavad muudatused KOV ülesannete olemuse osas (piiritlemine riiklikeks ja

omavalitsuslikeks ning esimeste puhul nõue sätestada seaduses, et tegemist on riiklike

kohustustega, mida rahastatakse riigieelarvest), KOKS § 7 sätestatav KOV volikogu õigus

seada oma õigusaktides põhjendatud juhul põhiõiguste piiranguid, mis oleksid kooskõlas teiste

seadustega, kuid milleks ei pea seadusandja andma ette üksikasjalikku volitusnormi.

KOKS § 3 sisalduvatest põhimõtetest peavad nii KOV volikogu kui valitsus oma asutustega

igapäevase tegevuse korraldamisel, aktide andmisel ja toimingute tegemisel juhinduma.

KOKSi revisjoni läbiviimiseks riigihalduse ministri moodustatud KOV valdkonna

asjatundjatest koosnevas KOKS eksperdikomisjonis arutati, kas KOKS § 3 sõnastust tuleks

mõne põhimõtte osas täiendada, kas mõni põhimõte on oma aktuaalsuse kaotanud või tuleks

midagi veel seadusesse lisada. Kokkuvõtvalt leiti, et olemasolevad KOKS § 3 põhimõtted on

jätkuvalt asjakohased, hõlmavad kõige olulisemat ja täiesti uusi põhimõtteid KOKSi lisama ei

peaks. KOKS eksperdikomisjon pidas siiski vajalikuks teha sätetes üksikuid

sõnastusmuudatusi.

KOKS § 3 punktis 2 jäetakse välja sõna „kohustuslik” igaühe seaduslike õiguste ja kohustuste

tagamise juurest kui ebavajalik rõhutus. Igaühe seaduslike õiguste ja vabaduste tagamine on

KOVile kui põhiõiguste adressaadile niigi imperatiivselt kohustuslik.

KOKS § 3 punktis 4 tehakse muudatus lähtuvalt EKI sõnastusettepanekust. Kehtiva seaduse

sõnastus, mille järgi on valla- ja linnaelanikel õigus osaleda kohaliku omavalitsuse teostamisel,

on kohmakas. Kohaliku omavalitsuse teostamise termini puhul lisatakse sulgudes tekst, et

edaspidi nimetatakse seda kohalikuks valitsemiseks ehk kohalikus valitsemises osalemiseks,

mis annab osalusdemokraatia põhimõtet paremini edasi.

KOKS § 3 punktis 6 lisatakse tegevuse avalikkuse põhimõttele ka avatus, mis on KOKSis

praegu mainitud KOV tegevuse avalikkusest laiema tähendusega. Kui tegevuse avalikkuse all

võib kitsamas tähenduses mõista nt avaliku teabe seadusest ja muudest seadustest tulenevaid

kohustusi teabe avalikustamisel, siis tegevuse avatus hõlmab endast kohustust tagada

läbipaistev, aus ja kaasav valitsemine ehk lähtumine avatud valitsemise põhimõtetest.

Eeskujuna saab selleks võtta 2011. aastal alguse saanud rahvusvahelist initsiatiivi „Avatud

valitsemise partnerlus“, millega Eesti riik ühines 2012. aastal33.

Vabariigi Valitsus kinnitas 1. septembril 2022 "Eesti avatud valitsemise partnerluse

tegevuskava 2022–2024".34 Tegevuskavas nähakse ette ka avatud valitsemise põhimõtete

juurutamine KOVides (riik korraldab nt avatud valitsemise töötube KOVidele). Samuti

võetakse suund koosloomelise poliitikakujundamise oskuste ja kogukondade panuse

suurendamisele KOVides (Siseministeeriumi eestvedamisel koostatakse koosloomelise

33 https://www.riigikantselei.ee/valitsuse-too-planeerimine-ja-korraldamine/valitsuse-too-toetamine/avatud-

valitsemise-partnerlus. 34 Vt ka Eesti avatud valitsemise partnerluse tegevuskava 2022-2024

20

poliitikakujundamise arenguprogrammi, milles töötatakse välja kohalike elanike kaasamise

mudel).

Avatud valitsemise põhimõtted on KOVides alles välja kujunemas. Kuigi ellu viiakse eri

tegevusi, ei ole sageli avatud valitsemise põhimõtteid KOVide tegevustes läbivalt kehtestatud.

Avatud valitsemise põhimõtete omaksvõtt annab KOVile selle tõelise sisu – võimu ei teostata

elanike üle, vaid koos elanikega nende huvidest ja vajadustest lähtuvalt. See eeldab, et avalik

võim ja kogukonnad tegutsevad partneritena.35

Avatud valitsemise partnerluse algatus kohaliku demokraatia edendamiseks lähtub eeskätt

järgmistest põhimõtetest, mida KOVid peaks oma tegevuses avatuse tagamiseks järgima:

• Tunnustada kohalike inimeste omaalgatuslikku ja vabatahtlikku osalemist oma

paikkonna elu küsimuste arutamises ja lahendamises kui demokraatliku

ühiskonnakorralduse olulist osa.

• Austada kõigi kodanike ja nende ühenduste põhimõttelist võrdsust osalemisele ja

taotleda võimalikult laia isikute ringi kaasatust.

• Kujundada ühiselt ja järgida kogukonna ja kohaliku omavalitsuse partnerluses koostöö

häid tavasid, lähtudes avatuse, usalduse, sallivuse, paindlikkuse ja teise poole eripära

tunnistamise põhimõtetest.

• Austada partnerite erinevaid ja vastastikku täiendavaid rolle ning tunnustada üksteist ja

volitatud esindajaid.

• Arvestada, et partnerlus kogukonnaliikmete ja KOV vahel võimaldab otstarbekat

koostööd ning ülesannete jaotust avalike huvide paremaks järgimiseks ning

tunnistamist, et hea koostööga käivad kaasas kohustused ja õigused.

• Teostada võimu läbipaistvalt ning parandada kohaliku võimu tegevust puudutava teabe

kättesaadavust, kasutades selleks erinevaid teavitusviise. Avaldada teavet

ettevalmistamisel olevate otsuste ja eelarvevahendite kasutamise kohta, teavitada

aktiivselt elanikke neile huvipakkuvatest teemadest ning järk-järgult leida viise avatud

andmete põhimõtete kasutamiseks kohalike andmekogude loomisel ja haldamisel.

• Algatada varakult dialoogi elanike ja kogukondadega neid puudutavate otsuste

ettevalmistamiseks, leppides kokku suhtluskanalid ja arutelude vormi. Eelistada avatud

protsesse, millega saavad huvilised liituda ning kasutada dialoogi ja osaluse

võimaldamiseks uuenduslikke meetodeid, sealhulgas tehnoloogilisi võimalusi.

• Ergutada kohalikku algatust, toetades rahaliselt või muul viisil kodanikuettevõtmisi ja

vabaühenduste võimekust. Eelarveraha suunata vabaühendustele selgetele põhimõtetele

tuginedes ja läbipaistvalt.

• Koostöös kohaliku võimu ja vabaühendustega arendada avalikke teenuseid ja nende

kasutajakeskset osutamist.

• Pöörata erilist tähelepanu noorte osaluse ja omaalgatuse ergutamisele, et kasvatada

kogukonnatunnet ja arendada demokraatliku ühiselu harjumust.

• Võidelda korruptsiooniga, luues koostöös kogukonnaga tingimused selle ennetamiseks.

• Edendada kohalike elanike juurdepääsu internetile ja oskust seda turvaliselt kasutada

enesearenguks, avalike teenuste tarbimiseks ja osalemiseks demokraatlikes

protsessides.36

Sealhulgas tähendab KOV tegevuse avatus, et KOV võiks kavandada selgeid tegevusi, kuidas

elanikke informeerida vallas või linnas ettevalmistamisel olevate pikaajalise mõjuga otsustuste,

35 Vt ka e-riigi Akadeemia ettepanekuid avatud valitsemiseks kohalikes omavalitsustes (Elva valla näitel):

https://ega.ee/wp-content/uploads/2017/02/Ettepanekud-avatud-valitsemiseks-Elva-vallas_final.pdf. 36 http://www.avatudvalitsemine.ee/avpkov-platvorm/.

21

sealhulgas strateegiate, planeeringute, tegevus- ja arengukavade väljatöötamise algatamisest,

eelnõude kavandatavast menetluskäigust ja varasemalt vastu võetud seotud otsustustest ning

kavandatavate otsustuste tagajärgedest ja mõjudest ning muudest olulistest küsimustest. Seda

enne neis küsimustest vastavate lõplike otsuste tegemist. Teavitus võiks sisaldada ka

informatsiooni, mil viisil on elanikel nende otsustuste ettevalmistamises võimalik osaleda.

KOV peab võimaldama elanike sisulist kaasamist kohaliku elu küsimuste arutellu, kuna

võrdväärse partnerina dialoogis osalemine eeldab elanike piisavat informeeritust plaanidest,

nendes sisust ja seotud asjaoludest, võimalikest nii lühi- kui pikaajalistest mõjudest jms.

Näiteks nii Soomes kui Islandil on seaduse tasandil üheselt sätestatud, milliste küsimuste kohta

peab elanikele vajaliku informatsiooni tagama (sh proaktiivselt enne otsuste vastuvõtmist KOV

organite poolt), et elanikel oleks sisuliselt võimalik kohaliku omavalitsuse teostamises ja

otsustusprotsessides kaasa rääkida ja arvamust avaldada. Näiteks Soome kohaliku omavalitsuse

seaduse (Kuntalaki) § 29 („Kommunikatsioon“) kohaselt tuleb kohaliku omavalitsuse üksuse

tegevusest teavitada elanikke, teenuste kasutajaid, organisatsioone ja teisi institutsioone.

Omavalitsusüksus peab andma piisavalt teavet omavalitsusüksuse poolt korraldatud teenuste,

majanduselu, omavalitsusüksuses ettevalmistamisel olevate küsimuste, nendega seotud

plaanide, küsimuste menetlemise, tehtud otsuste ning otsuste tagajärgede ja mõjude kohta.

Omavalitsusüksus on kohustatud teavitama, millisel viisil on otsuste ettevalmistamises võimalik

osaleda ja mõjutada. Omavalitsusüksus on kohustatud hoolitsema selle eest, et institutsioonide

menetlusse saadetud küsimuste ettevalmistamise kohta antakse pärast päevakorra valmimist

üldise teavitamise seisukohalt olulist teavet avaliku veebi kaudu. /.../ Kommunikatsioonis tuleb

kasutada selget ja hästi mõistetavat keelt ning arvestada kohaliku omavalitsuse üksuse

erinevate elanike gruppide vajadusi.

Samuti on Islandi kohaliku omavalitsuse seaduses eraldi paragrahv, kus rõhuasetus teabe

avaldamisel on samuti kavandatavate otsustel, nende lühi- ja pikaajalistel mõjudel KOV

teenustele, finantsidele, keskkonnale ja tegevuseesmärkidele ning volikogu kavandatavatel

konsulteerimisvõimalustel nende osas.

Osa kohalikku elu puudutavate menetluste (planeeringud, arengukava, eelarve) puhul tuleneb

informeerimine või kaasamine (nt avalike koosolekute pidamise kohustus, eelnõu avalik

väljapanek vms) valdkonnaseadustest, nt planeerimisseadus, kohanimeseadus, KOFS, kuid

KOV tegevuse avatusest ja elanike informeerimisest võiks juhinduda kõigi oluliste pikaajalise

mõjuga/ strateegiliste kohalike otsuste kohta.

Avaliku teabe kättesaadavuse nõuded AvTSis ei kata kõiki elanike proaktiivse informeerimise

kohustuse aspekte, mis on meie naaberriikides reguleeritud. Teavitamine eeldab KOV poolset

aktiivsemat tegutsemist, kui vaid veebis kohustusliku avalikustatava info avaldamine, mis on

kaetud AvTS nõuetega (proaktiivne informeerimine võib hõlmata ka muid kanaleid, nt

kohalikku lehte, otsepostitusi elanikele, sotsiaalmeedia postitusi jne).

KOVide tegevust aitab avatumaks muuta ka eelnõuga lisanduv kohustus lisada volikogu ja

valitsuse määrustele seletuskirjad, kus on vajalikke mõjusid hinnatud ning mis peavad olema

piisavalt varakult avalikustatud.

Elanike teavitamisel ja kaasamisel tuleb arvestada elanike vajadusi ning kasutada selget ja hästi

mõistetavat keelt. Teavitamisel ja kaasamisel tuleks arvestada kohalike erisustega (nt arvestada

peamiste informatsiooni saamise kanalitega, elanike emakeelega, haridustasemega jms).

22

KOKS § 3 punkti 7 sõnastust muudetakse KOKS eksperdikomisjoni ettepanekul, asendades

kehtiva seaduse sõnastuses avalike teenuste osutamise soodsaimatel tingimustel kvaliteetsete ja

kättesaadavate avalike teenuste korraldamisega soodsaimatel tingimustel. Silmas on peetud

elanike vaatest soodsamaid tingimusi, kus see on võimalik. Mõeldud ei ole vaid majanduslikult

soodsaimat, odavamat teenust, vaid ka elanike ka teiste teenuse sihtrühmade jaoks kvaliteetseid

ja kättesaadavaid teenuseid.

Avalike teenuste tagamine elanikele soodsaimatel tingimustel hõlmab endas lisaks teenuse

kvaliteedi ja kättesaadavuse tagamise nõudele ka teenusele ligipääsetavust (näiteks nõuet, et

teenuse osutamise koht oleks puudega inimesele füüsiliselt juurdepääsetav). Ligipääsetavuse

all on silmas peetud, et kõikidele on tagatud võrdsed võimalused ühiskonnaelust osa võtta. Ehk

teenuste disainimisel tuleb eeskätt mõelda selle tarbijate huvidele ja kasutusmugavusele.

Eelnõu § 1 punktiga 8 muudetakse KOKS § 4 sõnastust.

KOKS § 4 sõnastuses tehakse normitehniline muudatus, tuues sisse omavalitsusorganite

nimetuse lühendid. Muudatuse kohaselt kasutatakse seaduse tekstis edaspidiselt valla- ja

linnavolikogu asemel ühesõnalist terminit “volikogu” ning valla- ja linnavalitsuse asemel

terminit “valitsus”. Kehtiv seadus räägib läbisegi ja ebajärjepidevalt nii liitsõnaga valla- ja

linnavolikogust ning valla- ja linnavalitsusest kui ka lihtsalt volikogust ja valitsusest.

KOKS § 4 punktide 1 ja 2 kohta tegi „volikogu“ ja „valitsuse“ termini selgituse sõnastuse

muutmise ettepaneku keelelise lihtsuse huvides EKI. Kehtiv sõnastus “esinduskogu, mis

valitakse valla või linna hääleõiguslike elanike poolt” ja „volikogu poolt moodustatav

täitevorgan“ on liialt kantseliitlikud. Paragrahvi sõnastust lihtsustatakse, sõnastades selle nii:

Omavalitsusorganid on: 1) valla- või linnavolikogu (edaspidi volikogu) – omavalitsusüksuse

esinduskogu, mille valivad valla või linna hääleõiguslikud elanikud kohaliku omavalitsuse

volikogu valimise seaduse alusel; 2) valla- või linnavalitsus (edaspidi valitsus) – volikogu

moodustatav täitevorgan.

Eelnõu välja töötamisel kaaluti ka seniste terminite “kohaliku omavalitsuse

võimuorgan/otsustusorgan” asendamist terminiga “omavalitsuse otsustuskogu”,

“esindusorgani” asendamist “esinduskoguga” ja “täitevorgani” asendamist “täitevkoguga”,

kuid need mõtted jäeti kõrvale, kuna olemuslikult ei muudeta eelnõu järgi KOV organite

olemust ja taolised terminoloogilised muudatused KOKSis oleks eksitavad seni aastakümneid

seaduses ja praktikas kasutatud terminite asemel. Taolised asendused ei teeniks õigusselgust ja

neil ei ole ka praktilist vajadust.

Kui KOKSi terminoloogiat KOV organite osas oluliselt muuta, siis tähendaks see liialt suurt ja

põhjendamatut õigusloome mahtu, kuna muuta tuleks ka arvukalt teisi valdkondlikke seadusi,

mis puudutavad KOVide ja KOV organite pädevusi. Vaid KOKSis taoliste muudatuste

tegemine ja valdkondlikes seadustes terminoloogia samaks jätmine tekitaks tarbetut segadust.

Eelnõu § 1 punktid 9 ja 10 käsitlevad KOKS § 5 muutmist.

KOKS § 5 pealkirjas asendatakse sõnastus „panna peale koormisi“ sõnastusega „kehtestada

koormisi“. Koormistega seonduvat reguleeritakse täpsemalt KOKS §-s 36. Igasuguse koormise

ehk kohustuslike tööde tegemise nõude füüsilistele või juriidilistele isikutele KOV

territooriumil kehtestatud heakorraeeskirjade täitmiseks või üldkasutatava territooriumi

23

heakorra tagamiseks tuleb kehtestada volikogul määrusega. Seega koormise peale panemise

asemel on pealkirjas kohasem rääkida koormise kehtestamisest.

KOKS § 5 lõikest 1 jäetakse välja viide sellele, et valla ja linna eelarve kujundamise aluseks

on KOKS ning eelarve- ja maksuseadused. KOKS KOV eelarve kujundamise aluseid ei

reguleeri. KOV eelarve kujunemise regulatsioonid nähakse ette riigieelarve seaduses (edaspidi

RES) ja KOFSis, kohalike maksude kehtestamise regulatsioon KoMSis ja maksukorralduse

seaduses (edaspidi MKS).

KOKS § 5 lõige 1 kordab PS § 157 sätestatut, mille järgi on kohalikul omavalitsusel iseseisev

eelarve, mille kujundamise alused ja korra sätestab seadus. PS sätestab ka, et kohalikul

omavalitsusel on seaduse alusel õigus kehtestada ja koguda makse ning panna peale koormisi.

KOKS § 5 lõige 2 kordab seda PS sätet. Arvestades, et tegemist on KOKS üldsätetega, mis

näevad KOV ülesehituse ja toimimise seisukohast ette olulisimad alused, säilitatakse viide

KOV eelarve kujunemise, maksude kehtestamise ja koormiste panemise õigusele.

KOKS § 5 täiendatakse lõikega 11. Sättesse tuuakse üle seni KOKS § 38-s sisaldunud

regulatsioon, mille kohaselt KOV eelarve koostamise, vastuvõtmise, muutmise, täitmise ja

avalikustamise ning aruandluse nõuded sätestatakse KOFSis. Sätte ümbertõstmise eesmärk on

vältida eelarvet puudutavate sätete reguleerimist erinevates paragrahvides ja koondada

sarnaseid õigussuhteid sisaldavad regulatsioonid võimalusel samasse paragrahvi.

Eelnõu § 1 punktidega 11–18 nähakse ette KOKS § 6 muudatused.

KOKS § 6 lõike 1 muudatusega asendatakse senine KOV täidetavate nn põhi- või

tuumikülesannete (KOVis igapäevaselt täidetavate ülesannete kataloog, mis koondab olemuselt

omavalitsuslikud ülesanded) loetelu mitteammendava KOV ülesannete nimetamisega.

KOKS § 6 lõige 1 sõnastatakse ümber nii (lisandunud sõnastus alla joonitud):

Omavalitsusüksuse ülesanneteks kohaliku elu korraldamisel on ka korraldada vallas või linnas

sotsiaalhoolekannet, haridust, kultuuri-, spordi- ja noorsootööd, elamu- ja

kommunaalmajandust, veevarustust ja kanalisatsiooni, heakorda, jäätmehooldust, ruumilist

planeerimist, valla- või linnasisest ühistransporti ning valla või linna teede ehitamist ja

korrashoidu, kui need ülesanded ei ole seadusega antud kellegi teise täita. Omavalitsusüksusele

täitmiseks pandud ülesannete üldine sisu ja pädevus kehtestatakse seadustes ning seaduste

alusel antud õigusaktides. Kui seaduses ei ole nimetatud, mis on omavalitsusüksusele

seadusega pandud ülesande täitmise üldine sisu ja pädevus, määrab omavalitsusüksus selle ise.

Akadeemilised eksperdid37 on leidnud, et KOVi ülesannete loetelu peab KOKSis olema

õigusselguse huvides pigem minimalistlik ja väärtuspõhine ning konkreetsed ülesanded tuleks

sarnaselt Põhjamaade praktikaga sätestada valdkondlikes seadustes. Loobuda tuleks ülesannete

jaotusest valdkonnapõhisteks ja institutsioonipõhisteks. Seda ekspertide ettepanekut toetas ka

KOKS eksperdikomisjon. Algselt pakutigi eelnõus välja KOKS § 6 lõike 1 sõnastuse

asendamine KOV tegevuse eesmärki sätestava sõnastusega, kuid tulenevalt ministeeriumite ja

Eesti Linnade ja Valdade Liidu vastuseisust muudatusele sellest ettepanekust loobuti.

Eelnõuga pakutakse välja uus KOKS § 6 lõike 1 sõnastus, mis võrreldes kehtiva KOKSiga

sisaldab selget viidet, et tegemist ei ole ammendava KOV ülesannete kataloogiga ning viitab,

37 Mikk Lõhmus, Kersten Kattai, Sulev Mäeltsemees, Georg Sootla, Rivo Noorkõiv, Veiko Sepp, Vallo Olle

(2020), Akadeemiliste ekspertide arutelu KOV aluskorralduslike probleemide ja nende lahenduste üle.

Kättesaadav: https://www.agri.ee/media/10981/download.

24

et KOVid korraldavad oma ülesandeid seadustega määratud alustel. See tähendab, et KOV

ülesannete täitmise üldine sisu, ulatus ja menetlus peavad olema määratud valdkondlikes

seadustes. KOKS ei reguleeri KOV ülesannete täitmise täpsemat sisu ega ulatust ka praegu.

KOV tegevuse eesmärgid on lisatud KOKS § 2 uude lõikesse 3.

Vastavalt PS §-le 154:

• KOVid tegelevad kohaliku elu küsimustega;

• Kohaliku elu küsimused on lähtuvalt sisulisest kriteeriumist need küsimused, mis

võrsuvad kohalikust kogukonnast ja puudutavad seda ega ole vormilise kriteeriumi

kohaselt haaratud või põhiseadusega antud mõne riigiorgani kompetentsi.

• Seadusandjal on õigus muuta mõne kohaliku elu ülesande täitmine omavalitsusüksusele

kohustuslikuks (seadusest tulenev omavalitsusülesanne), kui see on

enesekorraldusõigust arvestades proportsionaalne abinõu põhiseadusega lubatud

eesmärgi saavutamiseks. Kohustuslikkus tähendab seda, et seaduses sätestatakse teatava

üldistusastmega ülesande täitmise viis, aeg ja koht.

• Lisaks seadusest tulenevatele omavalitsuslikele ülesannetele täidavad KOVid neid

kohaliku elu ülesandeid, mille täitmine ei ole seadusega ette kirjutatud, vaid mille

KOVid võtavad vabatahtlikult enda täita.

Ei ole mõistlik KOKSis ammendavalt üles lugeda erinevaid KOV kohustuslikult täidetavaid

kohaliku elu ülesandeid, kuna:

1) see loetelu ei ole ega saa olla ammendav;

2) KOVide ülesanded on ajas muutuvad;

3) kehtiv KOKS dubleerib niigi ebavajalikult valdkondlikes seadustes sätestatud

ülesandeid;

4) KOKS ei sätesta ka praegu, mida täpsemalt KOV ühe või teise valdkondliku ülesande

all tegema peab, st ülesande täpsem sisu ja kord tuleb nagunii valdkondlikest seadustest.

KOKS § 6 lõike 1 täiendamine lausetega 2 ja 3 on vajalik, et rõhutada üle, et KOKS ei ole

seaduseks, kus reguleerida KOVide täidetavate ülesannete sisu. Sätte täienduste järgi tuleb

KOVile täitmiseks pandud ülesannete üldine sisu ja pädevus kehtestada seadustes ning seaduste

alusel antud õigusaktides. Kui seaduses ei ole nimetatud, mis on omavalitsusüksusele seadusega

pandud ülesande täitmise üldine sisu ja pädevus, määrab omavalitsusüksus selle

(enesekorraldusõigusega) ise38.

PS § 154 lõike 2 järgi nimelt võib (riik) KOVile panna kohustusi ainult seaduse alusel või

kokkuleppel kohaliku omavalitsusega. Riik saab seadusega KOVile pandud ülesande täitmise

korda ja täpsemat sisu reguleerida Vabariigi Valitsuse või ministri määrusega. Viimase osas

peaks olema siiski ettevaatlik, et KOVile ei antaks määrusega sisuliselt uusi ülesandeid.

Kui seadusandja ei ole näinud ette ülesande täitmiseks kohustuslikke regulatsioone, saab KOV

ise sisustada ülesande täitmise sisu. Loomulikult peaks siis arvestama ka riiklikest

arengukavadest ja strateegiatest tulenevate suunistega või riigi poolsete juhistega. Sätete

sõnastamisel on muuhulgas juhindutud EKOH artikli 4 lõigete 2 ja 5 sõnastusest, mille järgi on

KOVidel täielik vabadus seadusega lubatud piires rakendada oma initsiatiivi igas valdkonnas,

mis ei jää väljapoole nende pädevust ega ole määratud täitmiseks mõnele teisele haldusorganile.

Harta järgi tuleb juhul, kui kesk- või piirkondlik haldusorgan delegeerib volitused KOVile,

säilitada KOVile võimalus kohandada nende rakendamist kohalikele oludele.

38 Vaid KOVide täidetavate riiklike ülesannete puhul saab seaduses sätestada ülesande sisu ja korra üldjuhul nii,

et KOVile ei jää õigust otsustada ülesannete täpsema sisu ja menetluse üle.

25

KOKS § 6 lõike 1 uued laused 2 ja 3 on ka kooskõlas KOKS § 6 lõikega 31, mille kohaselt peab

seadusega KOVile pandud kohaliku elu küsimuste lahendamisel KOVile üldjuhul jätma

enesekorraldusõiguse ise määrata ülesannete täitmise täpsema sisu ja korra.

KOKSi ja sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu VTKle antud tagasisides

leidsid ministeeriumid, et KOKS § 6 lõikes 1 nn KOV tuumikülesannete loetelust loobumise

tagajärjena kardetakse õigusselguse kadumist ülesannete jaotuses riiklikeks ja

omavalitsuslikeks ning teenuste osutamise kvaliteedi halvenemist. Ministeeriumid on ka

avaldanud muret, et kui KOKS § 6 ülesannete loetelu enam ei ole, siis kaob KOVidel orientiir,

mida valdkondlikes seadustes hajusalt sätestatud ülesannetega peale hakata, mis nõudeid

minimaalselt täita. KOVide mured on aga rohkem seotud sellega, et kui KOKS § 6 lõige 1 enam

KOV korraldatavaid ülesandeid ei nimeta, mis piiritleb üldiselt ära KOVide peamised

ülesanded, siis hakatakse praktikas riigi poolt mistahes ülesandeid KOVidele täitmiseks andma.

Tuleb siiski arvestada asjaoluga, et KOKS § 6 lõiked 1 ja 2 ei paku ka kehtival kujul

ammendavat kataloogi KOV olemuselt omavalitsuslikest ülesannetest ega täpsusta, mida ühe

või teise valdkondliku ülesande raames KOV tegema peaks ehk ei sätesta avalike teenuste

miinimumstandardeid. Täpsem teenuse pakkumise kord tuleb ka kehtivate seaduste järgi

valdkondlikust seadusest. Ministeeriumidel on võimalik valdkondlikes seadustes ja nende

rakendamise soovituslikes juhendites täpsustada, mis ühe või teise valdkondliku ülesande

raames KOVidel täita tuleb. Suurem roll peab edaspidi olemagi riigi poolt ülesannete täitmiseks

soovituste andmisel KOVidele ja parimate praktikate vahendamine KOVide nõustamistegevuse

ja järelevalve raames.

Samuti ei saa tekkida segadust KOV ülesannete olemuse osas. Senise kohtupraktika kohaselt

peab seadusandja seaduses selgelt sätestama, kui KOV täidab olemuselt riiklikku ülesannet.39

Ehk senikaua kui seadusandja või Riigikohus ei ole lugenud ülesannet KOV täidetavaks

riiklikuks kohustuseks/ülesandeks, kehtib eeldus, et tegemist on KOV täidetava olemuselt

omavalitsusliku ülesandega.

KOKSi muutmise VTK mõned kooskõlastajad soovisid lähtuvalt organisatsiooni

vastutusvaldkonnast KOKS § 6 lõigetes 1 ja 2 kohaliku omavalitsuse ülesannete loetelu

täiendada. Siseministeerium näiteks soovis lisada KOV ülesannetele ennetustegevuse ja

kriisireguleerimise ülesanded, Sotsiaalministeerium soolise võrdõiguslikkuse,

Kultuuriministeerium lõimumisalased ülesanded, Haridus- ja Teadusministeerium

noorsootöökeskuste rajamise40. KOKS eksperdikomisjon ega Regionaal- ja

Põllumajandusministeerium KOKS § 6 lõike 1 ülesannete loetelu täiendamist ei toeta (välja

arvatud hariduse korraldamisega seonduv ülesanne, mis läbi haridusasutuste ülalpidamise

kohustuse sisaldub kehtiva KOKSi § 6 lõikes 2).

KOKS § 6 lõiked 1 ja 2 on ajalooliselt selliselt kujunenud, et neid peetakse n-ö KOV

tuumikülesanneteks, mida tuleb KOVidel igapäevaselt täita. Samas ei ole seadustes ega ka

kohtupraktikas sisustatud, mida saab mõelda KOV tuumik- või põhiülesannetena ja mida see

seadusandjalt nõuab õigusloomes. Praktikas on tekitanud küsimusi, kas KOKS § 6 lõigetes 1 ja

2 sätestatud ülesanded on tähtsamad, kui muudes seadustes sätestatud KOV ülesanded.

KOVidele on antud erinevate seadustega sadu ülesandeid. Seadustes sätestatud kohustusi

peavad normi adressaadina KOVid täitma hoolimata sellest, kas ülesande allikaks on KOKS

39 https://www.riigikohus.ee/et/lahendid?asjaNr=3-4-1-8-09. 40 https://www.agri.ee/regionaalareng-planeeringud/kohalikud-omavalitsused/omavalitsuspoliitika#valjatootamiskavatsu

26

või mõni muu seadus. On mõeldamatu hakata kõiki neid KOKSis üle sätestama. KOKS § 6

lõike 1 ülesannete loetelu kujunemine on olnud juhuslik, mitte põhjalikult kaalutletud valik.

Tõlgendus, et osad, KOKSis ära nimetatud omavalitsuslikud ülesanded on teistest olulisemad,

võib vastupidi tuua kaasa olukorra, kus teistes seadustes sätestatud, aga KOKSis nimetamata

ülesanded võivad jääda hoopis täitmata. Seetõttu on korrektne ka eelnõuga lisada KOKS § 6

lõikesse 1 indikatsioon, et tegemist on mitteammendava KOV ülesannete loeteluga ehk KOV

täidab muu hulgas KOKSis sätestatud ülesandeid.

Kehtiva KOKSi sõnastus ei anna suuremat garantiid, et KOVid kõiki KOKS § 6 lõikes 1

nimetatud ülesandeid erilisema hoolsuskohustusega täidaksid. Valdkondlikud ministeeriumid

on KOKS § 6 lõigetes 1 ja 2 KOV ülesannete ära märkimata jätmise osas siiski väljendanud

võimalikku riski, et KOV ei saa sel juhul terviklikumat ülevaadet, mis valdkondades on vaja

tingimata ülesandeid täita. Valdkondlikes seadustes on hajusalt räägitud küll KOV erinevatest

ülesannetest, kuid KOKS annab n-ö kontsentraadi, mis küsimused peavad olema kõrgendatud

tähelepanu all. Nagu eelpool öeldud, siis selguse, mis ülesandeid ühes või teises valdkonnas

KOVidelt seadustega või standardite ja arengukavadega nõutakse, saab anda iga valdkondlik

ministeerium ka omapoolsete KOVidele sihitud soovituslike juhendite ja koolitustega.

Alljärgnev ülevaatlik tabel annab üldise ülevaate KOVide täidetavatest peamistest ülesannetest,

sisaldades muuhulgas ka KOV vabatahtlikult täidetavaid ja riiklikke ülesandeid, kuid ka see

loetelu ei ole lõplik. Neid kõiki ülesandeid KOKSis ära nimetada on ebamõistlik.

Tabel 1. KOVi ülesanded

Haridus Noorsootöö ja huviharidus Kultuur ja sport

- alusharidus ja lastehoid;

- põhiharidus;

- üldkeskharidus ü;

- hariduslikud tugiteenused

(tugispetsialistide kättesaadavus)

- hariduse abiteenused

(koolilõuna, öömaja,

koolitransport);

- kutseharidusR;

- koolikohustuse täitmise

järelevalve;

- täiskasvanute haridus.v

- huviharidus ja huvitegevus;

- noorsootöö;

- sh noorte osaluskogud;

- noortelaagrid.

- rahvaraamatukogud/ IT

punktid;

- kultuuritöö, kultuurimajad/

rahvamajad;

-muuseumid;

-kultuuri- ja vabaaja ürituste

toetamine;

- kultuuriseltside toetamine;

- sporditöö, sh sporditegevuse

toetamine ja spordirajatiste

ning -hoonete ülalpidamine.

Majandus Kommunaalmajandus Keskkonnakaitse

- teede ja tänavate korrashoid ja

ehitus;

- liikluskorraldus;

- üldplaneeringu kehtestamine;

- detailplaneeringute

kehtestamine;

- arengu kavandamine;

- ehitamisega seotud lubade

väljastamine;

- maakorralduse toimingud;

- aadressiandmete väljastamine;

- maamaksu arvestamine;

- tänavavalgustus;

- munitsipaal-elamispindade

haldamine;

- elamumajandus (nt tühjade

korteritega tegelemine);

- ühisveevärgi- ja kanalisatsiooni

teenuste kättesaadavuse

tagamine ja arendamine;

- sademevee ärajuhtimine.

- korraldatud jäätmevedu;

- jäätmete liigiti kogumine;

- avalike prügimahutite

tagamine;

- heakord, haljastus, parkide

korrastamine, kalmistud;

- vaba aja veetmise kohtade

rajamine, avalike randade

korrashoid;

- müra ja õhusaaste

vähendamine;

- hulkuvate loomadega

tegelemine.

27

- kaugkütte piirkondades

soojavarustuse kättesaadavuse

tagamine ja arendamine;

- ühistranspordi korraldus (valla-

ja linnasisesed liinid),

ühistranspordikeskustes

osalemine, sh nõudetransport;

- KOVile kuuluvate sadamate

haldamine;

- saarevahi teenus püsiasustusega

väikesaartel;

- ettevõtluskeskkonna

edendamine (sh turism).V

Tervishoid Sotsiaalhoolekanne Valdkondi läbivad ülesanded

- terviseedendus (liikluse, tule,

narko, alko, ebatervisliku

toitumise jne kahjude

ennetamine);

- esmatasandi tervisekeskuste

ruumide haldamineV.

- sotsiaalnõustamine;

- abivajaduse hindamine ja

abimeetmete määramine;

- KOV sotsiaaltoetuste

määramine ja maksmine;

- toimetulekutoetuse määramine

ja maksmineR;

- lastekaitse;

- koduteenus;

- turvakoduteenus;

- väljaspool kodu osutatav

üldhooldusteenus;

- tugiisikuteenus;

- täisealise isiku hooldus;

- isikliku abistaja teenus;

- varjupaigateenus;

- sotsiaaltransporditeenus;

- eluruumi tagamise teenus;

- vältimatu sotsiaalabi teenus;

- võlanõustamise teenus;

- lastehoiuteenus;

- asendushooldusteenus;

- järelhooldusteenus;

- KOV omandis olevate

sotsiaalhoolekandeasutuste

ülalpidamine.

- elukoha registreerimineR

- sündide registreerimineR

- perekonnaseisutoimingud, sh

sünd (MK KOV)R;

- isikukoodi moodustamineR;

- õigustatud huvi alusel

rahvastikuregistri andmete

väljastamise otsustamineR;

- tugiteenused (finants,

personal, õigus,

dokumendihaldus, IT);

-KOV mainekujundus ja

tegevuse avalikkus;

- KOVide omavaheline

koostöö, väliskoostöö;

- kriisideks valmisolekÜ;

- koostöö

kodanikuühiskonnaga;

- sisekontrollisüsteem;

- inimvara (oskuste ja

teadmiste) arendamine.

R – Riiklik ülesanne

V – Vabatahtlik ülesanne

Ü – KOV-riigi ühiselt täidetav (jagatud) ülesanne

Olukord, kus valdkonnaseaduses KOV ülesannete täpsustamisel on mõnedel juhtudel peetud

vajalikuks teha muudatus ka KOKSis, millega dubleerivalt lisatakse valdkondlik ülesanne või

antakse KOV organitele juba eriseaduses sätestatud pädevusi, tekitab ebavajaliku õigusloome

vohamise. Seetõttu oleks parem, kui KOKS üldse ei sisaldaks loetelu KOV valdkondlikest

ülesannetest või oleks see loetelu võimalikult lühike.

Kõik seaduses sätestatud ülesanded on KOVile täitmiseks kohustuslikud, hoolimata sellest, kas

ülesanne on leidnud samal ajal ära märkimist ka KOKSis. Sama ülesande KOKSis üle

kinnitamine ei anna selle ülesande täitmise kohustuslikkusele suuremat õigusjõudu. Samuti ei

28

tähenda konkreetse kohaliku elu ülesande nimetamata jätmine KOKSis seda, et selle ülesandega

ei tuleks justkui KOVis tegeleda ega selleks eelarvevahendeid kavandada. Kuna ministeeriumid

ja üleriigiline omavalitsusliit nägid aga KOKS § 6 lõikes 1 valdkondlike ülesannete loetelust

loobumise juures suuremaid riske, siis ei ole konsensust minna KOKSis üle puhtalt KOV

tegevuse eesmärke kirjeldavale regulatsioonile.

KOKS peab andma paindlikkuse, sätestades võimalused osutada teenuseid nii ise kui osutada

neid koostöös teis(t)e KOVi(de)ga või teenusepakkujatega, sealhulgas andma võimaluse

osutada teenuseid ka väljaspool konkreetse KOV halduspiire.41

Valdkondlikud ülesanded

Valdkondlikes seadustes on reguleeritud KOVide kohustust korraldada vallas või linnas

sotsiaalhoolekannet, sotsiaalteenuste osutamist, sotsiaaltoetuste ja muu sotsiaalabi andmist,

eakate hoolekannet (nt SHS, mis KOKS sätestatud KOV ülesanded ära nimetab), haridust

(näiteks KELS, PGS, HaS, HuviKS), spordi- ja noorsootööd (SpS, NTS), elamu- ja

kommunaalmajandust (ES), veevarustust ja kanalisatsiooni (ÜVVKS, HOS), jäätmehooldust

(JäätS), ruumilist planeerimist (PlanS), valla- või linnasisest ühistransporti (ÜTS), kultuuritööd

(nt MuKS, RaRS) ning valla või linna teede ehitamist ja korrashoidu (EhS).

Kehtiv KOKS § 6 lõige 1 kohustab KOVe korraldama muuhulgas sotsiaaltoetuste ja muu

sotsiaalabi andmist, eakate hoolekannet, sisulisemalt KOKSis ülesande täitmise sisu ja mahtu

avamata. Täpsem regulatsioon, mida KOV nende ülesannete raames peab korraldama, on

toodud valdkondlikus seaduses ehk sotsiaalhoolekande seaduses (SHS). SHS § 4 punkti 1 järgi

on sotsiaalhoolekanne sotsiaalteenuste, sotsiaaltoetuste, vältimatu sotsiaalabi ja muu abi

andmise või määramisega seotud toimingute süsteem, mille eesmärk on toetada inimese

iseseisvat toimetulekut ja töötamist ning aktiivset osalust ühiskonnaelus, ennetades sealjuures

sotsiaalsete probleemide tekkimist või süvenemist üksikisiku, perekonna ja ühiskonna tasandil.

SHS loetleb ka KOV üldised kohustused sotsiaalhoolekande korraldamisel §-s 5. Kuna kõik

nimetatud ülesanded on võimalik paigutada koondnimetuse alla „sotsiaalhoolekande

korraldamine“, kasutatakse KOKS § 6 lõikes 1 seda terminit ja jäetakse sellest välja senine

detailsem loetelu.

Hariduse korraldamise all on eelnõus silmas peetud KOV tasandi vastutust alus-, põhi- ja

keskhariduse õppevõimaluste tagamisel, mille täitmise ulatus tuleneb valdkondlikest

seadustest. Hariduse ja noorsootöö korraldamise terminid katavad ära ka huvihariduse ja -

tegevuse. Huvitegevus on abstraktne termin, mis peaks olema hariduse korraldamise üks osa

või noorsootöö üks vorm olenemata, kas seda viiakse läbi haridusasutuses või väljaspool seda.

Iseenesest on tegemist õppekavavälise tegevusega.

KOKS eksperdikomisjon ja Regionaal- ja Põllumajandusministeerium ei toeta uute KOV

täidetavate ülesannete lisandumist KOKS § 6 lõikesse 1. Näiteks lõimumisalased tegevused ei

ole vaid KOVi olemuslikud ülesanded, tegemist on riigi ja KOVi segapädevuses olevate

ülesannetega, mis pealegi puudutab mitmeid erinevaid juba seadustes sätestatud eri

ministeeriumite valdkondi (vältimatu abi pakkumine, hariduse korraldamine). Samamoodi ei

oleks otstarbekas KOV täidetava ülesandena nimetada KOKSis võrdset kohtlemist ja soolist

võrdõiguslikkust, mille kohased universaalsed ülesanded sisalduvad juba võrdse kohtlemise

41 Mikk Lõhmus, Kersten Kattai, Sulev Mäeltsemees, Georg Sootla, Rivo Noorkõiv, Veiko Sepp, Vallo Olle

“Akadeemiliste ekspertide arutelu KOV aluskorralduslike probleemide ja nende lahenduste üle”. Vt:

https://www.agri.ee/media/10981/download.

29

seaduses ja PSis. Samuti oleks ebamõistlik hakata reguleerima KOKSis ennetustegevusi. See

tähendab, et tegemist ei ole vaid KOV valdkonda puudutava küsimusega, vaid universaalsete

kohustustega, mida tuleb järgida nii riigil, KOVidel, haridusasutustel, erasektoril (tööandja

rollis) jne.

Algselt pakuti eelnõus välja KOKS § 6 lõike 1 KOV n-ö tuumikülesannete loetelu asendamine

KOV tegevuse eesmärgiga. Eelnõu väljatöötamisel leidsid osad ministeeriumid ja ELVL, et

selle asemel, et KOKS § 6 lõike 1 KOV ülesannete loetelu asendada KOV tegevuse eesmärgiga,

võiks kasutada alternatiivset sõnastust, mis annab KOV täidetavatest n-ö

tuumik/põhiülesannetest mitteammendava loetelu. Samuti osundataks sel juhul KOKS § 6

lõikes 1 sellele, et KOV põhiülesandeid täidetakse seadustega määratud alustel ja ulatuses. Ehk

KOKS § 6 lõike 1 sõnastus jääks sel juhul üldiseks ja ülesannete täitmise täpsem sisu määrataks

valdkondlikus seaduses (nagu on ka kehtiva seaduse loogika). Eelnõus on selle ettepanekuga

arvestatud. KOV tegevuse eesmärk lisatakse seetõttu eelnõuga KOKS § 2 lõikesse 3.

Paraku on KOKS § 6 lõike 1 KOV ülesannete mitteammendava loetelu puhul jätkuvalt üleval

küsimus, miks on need ülesanded eriliselt esile tõstetud ja jätkuvad vaidlused KOKS § 6 uute

ülesannete lisandumise osas. Samuti tekitab see sarnaselt kehtivale seadusele küsimusi, kas

need KOKSis nimetatud ülesanded on olulisemad kui mujal seadustes sätestatud KOV

ülesanded, mida KOKS ei maini ja kas KOKSis nimetatud ülesandeid peaks täitma suurema

hoolsuskohustusega. KOKS § 6 lõige 1 ei sisalda kehtival kujul ka loetelu ülesannetest, mille

täitmine on riigis n-ö aegade lõpuni võimalik vaid KOVide kaudu. Eelduslikult siiski trend

KOV ülesandeid riigi täitmisele tsentraliseerida on pärast 2017. a haldusreformi järel

võimekamaks muutunud KOVide tõttu peatunud. Pigem senisest enam ülesandeid

detsentraliseeritakse ehk antakse riigilt KOVidele perspektiivis üle. See omakorda nõuab ka

edasisi vastavaid seadusemuudatusi valdkondlikes seadustes. Eelduslikult KOKS § 6 lõike 1

KOV ülesannete loetelu täiendamine saab tulevikus olema suur erand ja valdavalt ikkagi

kavandatakse kõik uued KOV valdkondlikud ülesanded anda vaid eriseaduste

regulatsioonidega.

KOKS § 6 lõige 2 tunnistatakse kehtetuks.

KOKS § 6 lõige 2 sätestab KOV kohustuse pidada ülal tema omandis olevaid asutusi, mille

kaudu täidetakse KOV ülesandeid. Seaduse sõnastus on eksitav, kuna nimetatud ülesannete

täitmine on KOVile valdkondlikest seadustest tulenevalt küll kohustuslik, kuid millise asutuse

kaudu neid ülesandeid täidetakse, on sisemise korralduse küsimus. KOV võib ülesande

täitmiseks rentida nt ruume või tellida teenuse pakkumise sisse teiselt KOVilt või erasektorilt.

KOV ülesande täitmist ja rahastamist ei saa seada sõltuvusse sellest, kas asutus, mille kaudu

ülesannet täidetakse, on KOV omandis või mitte.

Kui KOKSist jäetakse välja KOVide ülesanne pidada ülal koolieelseid lasteasutusi, põhikoole,

gümnaasiume ja huvikoole, raamatukogusid, rahvamajasid, muuseume, spordibaase, turva- ja

hooldekodusid, tervishoiuasutusi ning teisi kohalikke asutusi (mitteammendav loetelu), juhul

kui need on KOV omandis, siis ei muuda see valdkondlikes seadustes vastavaid KOV

ülesandeid määravaid sätteid vähem mõjukaks. KOVi ülesandeks jääb jätkuvalt nt alus- põhi-

ja üldkeskhariduse ning huvihariduse ja -tegevuse korraldamine ja selleks piisaval arvul

haridusasutuste pidamine, hoolekandeteenuste osutamine, raamatukogude pidamine jne. Nende

ülesannete ja selle täitmise vastutavate institutsioonide muutmine oleks ka edaspidi võimalik

vaid valdkondlike seaduste muutmisega.

30

KOVile on EKOHi ja PSiga tagatud õigus täita mistahes kohaliku iseloomuga ülesandeid (kui

seadus ei näe ette teisiti) ja võtta endale kohalikest huvidest ja vajadustest lähtuvalt täita muid

ülesandeid, mida ei ole seadusega antud kellegi teise otsustada ja korraldada. Nii ka võib KOV

ülal pidada mistahes asutusi, mis on vajalikud kohaliku elu küsimuste lahendamiseks.

KOVi puhul ei kehti avaliku õiguse eeldus, et lubatud on vaid see/selliste ülesannete täitmine,

mis on seaduses selgesõnaliselt sätestatud. KOVil on lai enesekorraldusõigus, kaalutlus- ja

otsustusdiskretsioon võtta endale täita vabatahtlikke ülesandeid ja otsustada ise nende täitmise

viisi üle, sealhulgas millise asutuse või juriidilise isiku kaudu ta oma ülesandeid täidab ja

teenuseid pakub.

KOKS § 6 lõikes 21 tehakse tehniline muudatus ehk kohendatakse viidet sama paragrahvi

lõigetele. Kehtiva sätte järgi tuleb kõrgendatud kaitsevalmiduse, sõjaseisukorra,

mobilisatsiooni ja demobilisatsiooni ajal KOVil korraldada KOKS § 6 lõigetes 1 ja 2 sätestatud

ülesandeid. Kuivõrd lõige 2 tunnistatakse kehtetuks, siis jääb alles viide vaid § 6 lõikele 1.

2016. aasta 1. jaanuaril jõustunud KOKS § 6 täiendamine lõikega 21 nähti ette

riigikaitseseadusega. Säte tulenes seni kehtinud rahuaja riigikaitse seaduse §-st 24 ja sellele

viitavast sõjaaja riigikaitse seaduse §-st 11, milles olid sätestatud KOV ülesanded riigikaitse

ettevalmistamisel. Ekslikult lisati KOKSi KOVile lisaülesanded korraldada sõjategevuses

kannatada saanud isikute ja sõjaväelise auastmega sõjaaja ametikoha ülesandeid täitma asunud

isikute perekondade sotsiaalhoolekannet ning aidata kaasa isikute evakueerimisele ja

evakueeritute majutamisele, toitlustamisele ning arstiabi andmisele kõrgendatud

kaitsevalmiduse, sõjaseisukorra, mobilisatsiooni ja demobilisatsiooni ajal. Muudatust

kavandades kaaluti küll selle lisamist RiKSi, kuid leiti, et kuna KOVi ülesanded ja pädevus on

kirjas KOKS §-s 6, tuleks lisada ka uus lõige 21 KOV riigikaitseliste ülesannete kohta.42

KOV sotsiaalhoolekandelise abi osutamine oma territooriumil elavatele ja viibivatele isikutele

on reguleeritud SHSis. Sealhulgas peab korraldama vältimatut abi väljaspool oma

rahvastikuregistrisse kantud elukohta viibivale isikule see KOV, kelle haldusterritooriumil isik

abi vajamise ajal viibib.

KOV aitab riigikaitsele kaasa sellega, et täidab võimalikult suurt osa enda ülesannetest edasi ka

kriisiajal. Seega on kõik KOVi riigikaitse toetamise eesmärgil täidetavad ülesanded niigi ka

riigikaitseülesanded. Samas vältimatu abi SHSi tähenduses ei hõlma kõiki KOKS § 6 lõikes 21

nimetatud KOV ülesandeid. KOKSi norm on pealegi liiga pealiskaudne ja ei ava, mida

õiguspoolest KOV peab nende ülesannete nõuetekohaseks täitmiseks vältimatult tegema.

Selguse huvides tuleks seda edaspidi Riigikantseleis ettevalmistamisel olevas tsiviilkriisi ja

riigikaitse seaduses43 täpsemini reguleerida, käsitledes seal detailselt kõrgendatud

kaitsevalmiduse, sõjaseisukorra, mobilisatsiooni ja demobilisatsiooniga seonduvaid küsimusi.

Ei ole kohane säilitada ega lisada taolisi erakorralisi ülesandeid KOKSi. Kuna eelnõuga

kavandatavate muudatuste üks eesmärk on tulla n-ö juurte juurde tagasi ja reguleerida KOKSiga

vaid KOVide aluskorraldust, mitte aga valdkondlikke KOV täidetavaid ülesandeid, siis tuleks

seadusest välja jätta ka KOKS § 6 lõige 21 ning reguleerida küsimust edaspidi tsiviilkriisi ja

riigikaitse seaduses.

42 Vt täpsemalt riigikaitseseaduse eelnõu (772 SE) seletuskirjast:

https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/444b1af3-5b34-424d-bea0-2b211bb1a8b9. 43 Vt täpsemalt tsiviilkriisi ja riigikaitse seaduse eelnõu seletuskirjast:

https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/375b55a6-eaf1-4904-b3b7-fd0965df5106.

31

KOKS § 6 lõike 3 sissejuhatavas lauses korrigeeritakse viidet sama paragrahvi sätetele.

Arvestades, et kavandatavate seadusemuudatustega tunnistatakse kehtetuks KOKS § 6 lõige 2,

jäetakse viited konkreetsetele sätetele lõike 3 sissejuhatavast lauseosast üldse välja. Lisatakse

üldine viide seadusest tulenevatele muudele KOV ülesannetele (silmas on peetud ka KOKSis

sätestatud KOV organite ülesandeid). Sättesse lisatakse viide ka KOV tegevuse eesmärke

kajastavale KOKS § 2 lõikele 3.

KOKS § 6 lõike 3 punktis 1 tehakse keeleline täpsustus, st punkti algusest jäetakse välja sõna

„mis“, kuna see viiakse sissejuhatava lause lõppu.

KOKS § 6 lõike 3 punkti 2 täpsustatakse ja lisatakse sellesse lisaks KOV õigusele otsustada

ja korraldada neid kohaliku elu küsimusi, mis ei ole seadusega antud kellegi teise otsustada ja

korraldada, selge viide enesekorraldusõigusega ise ülesannete võtmisele.

KOVide puhul tunnustatakse õiguskirjanduses ja kohtupraktikas KOVide universaalpädevust.

Universaalpädevus on KOVi õigus ilma erivolitusteta otsustada ja korraldada kõiki kohaliku

elu küsimusi.

Õigus lahendada kõiki kohaliku elu küsimusi välistab kohaliku elu küsimuste ammendava

loetelu seadustes. KOVil peab olema õigus lahendada ka neid tunnustelt kohaliku elu küsimusi,

mida seadused ei nimeta. Sellest järeldub, et KOV saab kohaliku elu küsimuse lahendamiseks

anda määruse ka juhul, kui puudub seadusest tulenev volitusnorm. Niisugune järeldus sisaldub

HMS § 90 lõikes 2 ja seda kinnitab ka Riigikohus: „Seega võib kohalik omavalitsus sellekohase

volitusnormita otsustada iga küsimust, mis ei ole riigielu küsimus. Kui kohalik omavalitsus ei

võiks volitusnormita otsustada kohaliku elu küsimusi, siis ei saaks ta otsustada ja korraldada

kõiki selliseid küsimusi. See tuleneb ka asjaolust, et kõiki kohaliku elu küsimusi on võimatu

ette näha.“44

KOKS § 6 täiendatakse lõikega 31, mis on seadusandjale ja õigusloojatele antav suunis.

Sätte järgi on kohaliku elu küsimused sellised KOV ülesanded, mis tulenevad elanike

vajadustest või mille täitmist saab omavalitsusüksuselt mõistlikult eeldada, mis on kohalikku

päritolu (näiteks, mille korraldamine on traditsiooniliselt olnud KOV ülesanne, selle ulatus

piirdub konkreetse KOV territooriumiga jt asjakohaste kriteeriumite alusel on ülesandel kohalik

päritolu) ega ole antud mõne riigiorgani pädevusse või mille puhul esineb ka muid ülesande

kohalikule olemusele viitavaid asjaolusid.

Samuti sätestatakse, et kohalikule omavalitsusele seadusega pandud kohaliku elu küsimuste

lahendamisel peab KOVile jätma enesekorraldusõiguse, mille kohaselt saab ta ülesannete

täitmise täpsema sisu ja korra ise määrata. Lisatakse ka erand, et põhjendatud juhul, kui see

tuleneb näiteks kohaliku elu küsimuse ühetaolise lahendamise kaalutlusest, võib seadusega ette

näha ülesande täitmise täpsema sisu ja korra. Enesekorraldusõigust, kuidas ülesannet täpsemalt

täita, saab kohaliku elu küsimuste puhul piirata, kui sellel on legitiimne eesmärk. Näiteks

vajadus kohaldada normi teatud kaalutlustel kõikjal ühetaoliselt (registritesse andmete

sisestamine, KOV riigikaitseülesanded ja menetlustoimingute läbiviimine, mis puudutavad

isikute põhiõigusi). Neid kaalutlusi tuleb igakordselt avada vastava ülesande lisamise või

täpsustamise ette nägevas seaduseelnõu seletuskirjas.

44 RKPJKo 22.12.1998, 3-4-1-11-98, II osa.

32

Vabariigi Valitsuse 22. detsembri 2011. a määrus nr 180 “Hea õigusloome ja normitehnika

eeskiri” (edaspidi HÕNTE) § 6 lõigete 1 ja 3 kohaselt peavad KOVile kavandatavad ülesanded

lähtuma nende pädevusest ning arvestama seaduslikkuse, võimude lahususe ja omavalitsuse

autonoomia põhimõtteid. Põhiseadusliku institutsiooni tegevuse ja korralduse reguleerimisel

tuleb arvestada selle institutsiooni enesekorraldusõigusega. Samas ei ole üheski õigusaktis lahti

mõtestatud, mida see KOV enesekorraldusõiguse garantii endas miinimumina kätkeb.

Iseseisvus ehk enesekorraldusõigus on KOVi õigus otsustada, kas üldse, millal ja kuidas ta oma

pädevusse kuuluvaid küsimusi lahendab. KOV enesekorraldusõiguse puhul on tegu otsustus- ja

valikudiskretsiooniga kohaliku elu küsimustes. See annab KOVile õiguse vabalt, st riigilt

lähtuvate otstarbekussuunisteta otsustada ja korraldada kohaliku elu küsimusi ja võimet teha

otsustusi vastavalt oma poliitilistele ettekujutustele. Iseseisvuseta muutuks KOV oma, valimiste

kaudu teostuv legitimatsioonisüsteem (PS § 156) mõttetuks.

Riigikohus on sedastanud, et oma küsimuste iseseisev otsustamine tähendab KOV autonoomiat,

mis on EKOH aluspõhimõte. KOV eksisteerib avaliku võimu detsentraliseerimise ning

riigivõimu piiramise ja tasakaalustamise huvides. Kohaliku elu küsimuste iseseisev otsustamine

tähendab, et volikogu liikmed saavad otsuseid langetada sõltumatult riigi keskvõimust ning

seada esikohale kohalikud huvid. KOV volikogu liikmete jaoks tähendab see võimalust riigi ja

kohaliku huvi konflikti korral langetada kohaliku elu küsimustes otsuseid sõltumatult, oma

kogukonna huvides.45

Enesekorraldusõiguse raames võib KOV kasutada kõiki legaalseid ülesannete lahendamise

viise – avalik- ja eraõiguslikke, otseseid ja kaudseid (kolmanda isiku kaasamine), plaanilisi,

spontaanseid või rutiinseid. Enesekorraldusõiguse teostamiseks rakendab KOV vähemalt

järgmisi võimuinstrumente (võimualade kataloog):

1) territoriaalvõim – määrab KOVi võimu ruumilise ulatuse;

2) organisatsiooniline võim – hõlmab õigust oma sisemised struktuurid ise kindlaks määrata

(EKOH artikli 6 lõige 1), samuti personali- ja koostöövõimu;

3) planeerimisvõim – õigus seada üksikutele haldustegevustele eesmärgi ja raamid (hõlmab mh

territoriaalplaneerimist, finants-, info- ja statistikavõimu);

4) üldaktide andmise ja rakendamise võim – annab KOVile vahendid kohaliku elu küsimuste

õiguslikult siduvaks lahendamiseks õigustloovate aktidega ja nende alusel üksikotsustuste

tegemiseks.46

Uus KOKS § 6 lisatav lõige 31 annab niisiis üldise suunise õigusloomeks: seadusega

omavalitsusüksusele pandud kohaliku elu küsimuste lahendamisel peab omavalitsusüksusele

jätma enesekorraldusõiguse, mille kohaselt saab ta ise määrata ülesannete täitmise täpsema

sisu ja korra. Kõiki erandeid sellest reeglist tuleb põhjalikult kaaluda.

Kohaliku elu küsimused on sellised ülesanded, mis tulenevad omavalitsusüksuse elanike

vajadustest või mille täitmist saab omavalitsusüksuselt mõistlikult eeldada, mis on kohalikku

päritolu ega ole antud mõne riigiorgani pädevusse. Lisaks võimaldab eelnõu sõnastus

rakendada ka muid ülesande kohalikule olemusele viitavaid kriteeriume. Kriteeriumite kohta

45 RKÜKo 19.04.2005, 3-4-1-1-05, p-d 17–18. 46 Vt täpsemalt Eesti Vabariigi Põhiseaduse kommenteeritud veebiväljaandest (2020) PS § 154 kommentaare:

https://pohiseadus.ee/sisu/3639.

33

loe täpsemalt KOV täidetavate riiklike ülesannete selgitustest (KOKS § 6 lõikega 41

täiendamise selgitused).

KOKS § 6 lõike 31 viimane lause (põhjendatud juhul, kui see tuleneb näiteks kohaliku elu

küsimuse ühetaolise lahendamise kaalutlusest, võib seadusega ette näha ülesande täitmise

täpsema sisu ja korra) ehk erisus enesekorraldusõiguse rakendamisest on teksti lisatud

teadlikult, sest võib olla ka ülesandeid, kus seadusandjal on ülekaalukad põhjendused, miks

konkreetse omavalitsusliku ülesande puhul on vajalik näha ette niivõrd täpne regulatsioon, mis

ei jäta KOVile enesekorraldusõigust või kitsendab seda olulisel määral. Näiteks omavalitsuslike

riigikaitseülesannete puhul on oluline seadusega piiritleda, milliseid ülesandeid, millises mahus

ja korras KOVid peavad täitma.

KOV ülesannete seaduses reguleerimise head standardit ei ole olemas. Tegemist on seadusandja

igakordse kaalumisega, milliseid ülesandeid ja kui täpsete ettekirjutustega peab KOV täitma.

Igasuguste menetluslike nõuete seadusesse kirjutamisel tuleb tõsiselt kaaluda, kas see on üldse

vajalik ülesande kvaliteetseks ja ühetaoliseks täitmiseks KOVides.

EKOH artikli 4 lõike 5 järgi peab juhul, kui kesk- või piirkondlik haldusorgan delegeerib

volitused KOVile, olema KOVil õigus võimaluse piires kohandada nende rakendamist

kohalikele oludele. Samuti võivad KOVid oma haldusstruktuurid ise kindlaks määrata, et

kohandada need kohalikele vajadustele vastavaks ning tagada tõhus töökorraldus (harta artikli

6 lõige 1). Need harta sätted manitsevad seadusandjat olema mõõdutundlik KOVidele antud

ülesande täitmise täpsema viisi ja korra ettekirjutamisel.

KOKS muudatuste eesmärk ei ole anda KOVidele täitmiseks uusi valdkondlikke ülesandeid.

Igal valdkondlikul ministeeriumil on endal võimalik hinnata, milliseid ülesandeid ja millisel

tasemel peab KOV vastavas valdkonnas täitma ehk nägema ülesande üldise sisu ette

valdkonnaseaduses. Samuti tuleb igal valdkondlikul ministeeriumil hinnata, kas ülesande

paremaks ja kvaliteetsemaks täitmiseks on vaja muuta järelevalve regulatsioone, luua

soovituslikke standardeid jms ning millistes valdkondlikes seadustes regulatsioon peaks olema

ja hinnata seadusemuudatustega kaasnevaid mõjusid.

Üldine suund võiks olla sellele, et seaduses jäikade ettekirjutuste asemel, kuidas KOV peab

ülesannet täitma, oleks valdkondlikel ministeeriumitel võimalik ülesandeid suunata

soovituslike miinimumstandarditega ja juhenditega.

KOKSis ei ole sobiv detailselt KOV täidetavaid valdkondlikke ülesandeid käsitleda, kuna

KOKS on mõeldud ikkagi KOV aluskorralduse reguleerimiseks, KOV sisemise ja välimise

pädevuse sätestamiseks. Seetõttu ongi seadusesse lisatud üldised kriteeriumid, mille järgi

toimub KOV ülesannete piiritlemine omavalitsuslikeks ja riiklikeks ilma konkreetsete

ülesannete ammendavat kataloogi nimetamata.

KOKS § paragrahvi 6 lõikes 4 asendatakse sõna „kohustusi“ sõnaga „ülesandeid“. Kuigi PS

§ 154 lõike 2 järgi võib kohalikule omavalitsusele panna kohustusi ainult seaduse alusel või

kokkuleppel kohaliku omavalitsusega, on KOKSis valdavalt kohustuste asemel kasutatud

sõnastust „ülesanded“. Muudatusega kavandatakse asendada seaduse ühtlustamise huvides

KOKS § 6 lõigetes 4 ja 5 „riiklike kohustuste“ sõnastus „riiklike ülesannetega“.

KOKS § 6 täiendatakse lõikega 41, mille kohaselt on omavalitsusüksuse täidetavad riiklikud

ülesanded üldjuhul sellised ülesanded, mille täitmise sisu ja kord tuleneb seadusest nii, et

34

KOVile ei jää õigust otsustada ülesannete täpsema rakendamise ja menetluse üle ning ta

kohustub neid täitma ka teiste KOVide elanike huvides. Üheks välistuskriteeriumiks lisatakse

ka see, et riikliku ülesande puhul ei tohi esineda selgeid ülesande kohalikule olemusele viitavaid

asjaolusid.

Kohaliku elu ja riigielu küsimuste eristamine on üks kohaliku omavalitsuse õiguse

(munitsipaalõiguse) jaoks keskse tähtsusega küsimus. KOV ülesannete liigitamisel on olulised

õiguslikud järelmid mitte üksnes vastavale vallale või linnale, vaid ka seadusandjale. Küsimus

on ühtaegu tähtis nii konkreetse KOV ülesande finantseerimise, KOV organite pädevuse, selle

üle riigi poolt järelevalve tegemise kui ka õiguskaitse aspektist.

Võimalikke ülesannete piiritlemise kriteeriumeid on käsitletud nii õiguskirjanduses47 kui

kohtupraktikas.48

Konkreetsel juhul ülesande olemust hinnates tuleb ühtaegu arvestada nii ülesande

omavalitsusliku kui riikliku olemuse tunnustega. Igal juhul on tegemist kaalutlusotsusega, kus

saab määravaks, millise tasandi asjaomasus on kaalukam, kas esineb rohkem omavalitsuslikke

või riiklikke tunnuseid. Seaduses käsitletakse kaalutlusreeglitest vaid peamisi, kuid

seletuskirjas on selgitatud täpsemini lahti, milliseid kriteeriume saab ülesande olemuse

piiritlemiseks veel kasutada.

KOKS § 6 lõike 5 täpsustuses lisatakse, et kohalikule omavalitsusele riikliku ülesande

täitmiseks andmise korral märgitakse seaduses, et tegemist on KOV täidetava riikliku

ülesandega. Kohalikule omavalitsusele pandud riiklike ülesannetega seotud kulud kaetakse

riigieelarvest (viimane lause sisaldub ka kehtivas KOKSis).

KOKS § 6 täiendamine lõigetega 31, 41 ja lõike 5 muutmine tulenevad Riigikohtu üldkogu

16. märtsi 2010. a lahendist põhiseaduslikkuse järelevalve asjas 3-4-1-8-0949 tehtud

järeldustest. Nimetatud kohtuotsusega tunnistati PSiga vastuolus olevaks selliste õigustloovate

aktide andmata jätmine, mis sätestaksid, millised seadusega KOVidele pandud kohustused on

omavalitsuslikud ja millised riiklikud; ning eristaksid KOVidele kohaliku elu küsimuste

otsustamiseks ja korraldamiseks ette nähtud raha riiklike kohustuste täitmiseks mõeldud rahast

ning näeksid ette kohaliku omavalitsuse üksustele seadusega pandud riiklike kohustuste

rahastamise riigieelarvest.

HÕNTE sätestab küll § 6 lõigetes 1 ja 2, et seaduseelnõus KOVile kavandatavad ülesanded

peavad lähtuma nende pädevusest ning arvestama nende toimimisel seaduslikkuse, võimude

lahususe ja omavalitsuse autonoomia põhimõtteid. Samuti, et KOVile kohustuse kavandamisel

tuleb eelnõus nimetada, kas kohustus on KOKSi tähenduses KOVile seadusega pandav riiklik

kohustus, millega seotud kulud kaetakse eraldistega riigieelarvest. Samas seaduse ega ka

seaduse alusel antud muu õigusaktiga ei ole määratletud, kuidas KOV täidetavaid ülesandeid

selgemini piiritleda olemuselt omavalitsuslikuna või riiklikuna.

47 Õiguskirjanduses on selle küsimusega tõsisemalt tegelenud Vallo Olle. Vt Vallo Olle. Kohaliku omavalitsuse

ülesannete struktuur ja liigitamiskriteeriumid. Juridica 2002, 8, lk 523-531. Põhjalikumalt on küsimust käsitletud

ka Eesti Vabariigi põhiseaduse kommenteeritud võrguväljaandes (2020), vt PS § 154 kommentaarid:

https://pohiseadus.ee/sisu/3639. 48 Vt: https://www.riigikohus.ee/et/lahendid?asjaNr=3-4-1-8-09. 49 https://www.riigikohus.ee/et/lahendid?asjaNr=3-4-1-8-09.

35

Nimetatud Riigikohtu lahendis on KOV ülesannete piiritlemise ja rahastamise osas leitud

punktides 53–56 muu hulgas järgmist: Kohaliku elu küsimused on lähtuvalt sisulisest

kriteeriumist need küsimused, mis võrsuvad kohalikust kogukonnast ja puudutavad seda ega

ole vormilise kriteeriumi kohaselt haaratud või põhiseadusega antud mõne riigiorgani

kompetentsi. Seadusandjal on õigus muuta mõne kohaliku elu ülesande täitmine

omavalitsusüksusele kohustuslikuks (seadusest tulenev omavalitsusülesanne), kui see on

enesekorraldusõigust arvestades proportsionaalne abinõu põhiseadusega lubatud eesmärgi

saavutamiseks. Omavalitsuslikud ülesanded jagunevad niisiis seadusest tulenevaiks

omavalitsusülesandeiks (ka "kohustuslikud omavalitsuslikud ülesanded") ja muudeks

ülesanneteks (ka „vabatahtlikud omavalitsuslikud ülesanded“), mille täitmine ei ole seadusega

ette kirjutatud.

Traditsiooniliselt loetakse riigi, täpsemalt parlamendi ülesandeks seaduste, sh

omavalitsuskorralduse seadusliku raamistiku väljatöötamist. Põhiseaduse järgi kuulub

põhiõiguste piiramise üldine ja põhimõtteline otsustamine riigi kui seadusandja kompetentsi.

Riigi kohustuseks on tagada eelkõige normiloome ja riikliku järelevalve kaudu kolmandate

isikute põhiõiguste kaitse.50 Lisaks on traditsiooniliselt riigi ülesandena käsitletud ka

karistusvõimu teostamist. Riigielu valdkonda kuulub ka kõik riigipiiri ja piirirežiimiga

seonduv.51

Ülle Madise on riigielu küsimustena käsitlenud järgmisi küsimusi (mida põhimõtteliselt ei saa

anda KOVi täita):

a) mis peaksid tulenevalt avalikust huvist olema lahendatud terves riigis ühtemoodi (nt

liikluseeskiri);

b) mille lahendamine toob kaasa konstitutsioonilise muudatuse kogu riigi jaoks (nt autonoomse

piirkonna loomine);

c) mille lahendamine toob kaasa mõne riigielu küsimuse lahendamise (nt piiriäärses tsoonis

liikluse korraldamise mõju piirirežiimile);

d) mille lahendamine kohalike omavalitsuste tasandil ei anna efektiivset tulemust (nt

loomataudi tõrje abinõude tarvituselevõtt).52

Riigielu küsimusi saab tuvastada eeskätt selle kaudu, kui need on seaduses otsesõnu riigi

ülesannetena nimetatud. Tuvastamine on keerukam juhul, kui ülesande rahastamine on ette

nähtud riigieelarvest, kuid ülesannet ei ole avatud olemuslikult riiklikuna. Enamik riigieelarvest

KOVidele tehtavaid eraldisi on suunatud omavalitsuslike ülesannete katteks.

Riigikohus on põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses riigielu küsimusena, mida

KOVile täitmiseks anda ei saa, määratlenud:

- rahvuslik-territoriaalse autonoomse üksuse kujundamise53;

- kõik riigipiiri ja piirirežiimiga seonduva54;

- tervishoiu-, sh alkoholipoliitika kujundamise55;

50 K. Merusk. Avalike ülesannete eraõiguslikele isikutele üleandmise piirid. Konstitutsiooni- ja haldusõiguse

aspekte. Juridica 2000, nr 8, lk 503. 51 Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 9. veebruari 2000.a otsus nr 3-4-1-2-2000, p 20. 52 Ü. Madise. Kohaliku omavalitsuse garantii Eesti Vabariigi 1992. aasta põhiseaduses. Magistritöö. TÜ

õigusteaduskond, 2001, lk 40. 53 RKPJKo 11.08.1993, III-4/1-2/93; RKPJKo 06.09.1993, III-4/1-3/93. 54 RKPJKo 09.02.2000, 3-4-1-2-00, p 20; RKPJKo 08.06.2010, 3-4-1-1-10, p 41. 55 RKPJKo 13.06.2005, 3-4-1-5-05, p 21.

36

- sõjahaudade hauamonumentidesse ja -tähistesse puutuva56;

- valimissüsteemi alustest lähtuva üksikasjaliku valimiskorra kehtestamise57;

- volikogude minimaalse suuruse kehtestamise58;

- tsiviilasjades esinduse tingimuste kehtestamise59;

- maavarade uurimise ja kaevandamise üle lõplike otsuste tegemise60;

- üleriigiliselt ühetaoliste katastriüksuste sihtotstarvete nimetuste kehtestamise61;

- KOV seadusest tuleneva kohustuse tagada põhihariduse omandamine eraüldhariduskooli

kaudu, sh nende tegevuskulude rahastamise62;

- riikliku jäätmekorralduse aluste reguleerimise63;

- KOVi või Vabariigi Valitsuse algatusel toimuva KOVide haldusterritoriaalse korralduse

muutmise64;

- KOV võimekuse aluspõhimõtete kehtestamise65;

- KOV kohustuse rahastada teise KOVi kooliõe tegevuskulusid, kui KOV on taganud kõigile

oma rahvastikuregistrijärgsetest elanikest õpilastele nõuetekohase võimaluse õppida oma

munitsipaalkoolides66.

Riiklikke ülesandeid peab põhimõtteliselt ja reeglina täitma riik. Teatud juhtudel on aga

avalikke huve silmas pidades otstarbekas KOVile riigi ülesannete täitmise delegeerimine,

võimaldades tagada nende täitmise kõikjal riigi territooriumil kohalikust olukorrast hästi

informeeritud ja kergesti kättesaadavate valla- ja linnaametnike poolt väiksemate kuludega.

Võimalik on nii ülesandevaldkonna kui ka osaülesande delegeerimine.67

Traditsioonilisi riigi ehk n-ö riigi tuumikülesandeid KOVidele täitmiseks anda ei saa. KOVile

riigi ülesannete määramisel peab seadusandja muuhulgas kaalutlema, kas konkreetset ülesannet

saab riik oma võimupädevusest välja anda või tegemist on riigi tuumikülesandega.

Kasutatav on ka teleoloogiline tõlgendus, mille järgi seatakse riigi sekkumisele piir KOV elu-

ja toimevõime tagamiseks. Kui põhiseaduse või seadusega pole vastavat küsimust KOV

pädevusse kuuluvana ette nähtud, ei saa veel eeldada, et tegemist on riigielu küsimusega. Pigem

kehtib vastupidine eeldus, et sellistel juhtudel on tegemist kohaliku elu küsimusega.

Riiklikud ülesanded on Riigikohtu senise praktika järgi avalikud ülesanded, millel puudub

üldse või valdavalt seos kohaliku kogukonna erihuvidega. Põhimõtteliselt ei laiene riiklike

ülesannete täitmisele § 154 lõikes 1 sisalduv KOV enesekorraldusõigus68. See ei tähenda, et

seadusandja ei võiks KOVile riikliku ülesande täitmisel kaalutlusõigust ette näha. Mida

suuremad on riikliku ülesande täitmisega seonduvad mõjud kohalikule kogukonnale, seda

põhjendatum see on ja vastupidi69.

56 RKPJKo 08.06.2007, 3-4-1-4-07, p 14. 57 RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p 33; RKPJKm 22.12.2009, 3-4-1-16-09, p-d 35, 37, 39–40. 58 RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p-d 44–45. 59 RKPJKo 29.09.2009, 3-4-1-10-09, p 19. 60 RKPJKo 30.09.2009, 3-4-1-9-09, p 25. 61 RKPJKo 19.01.2010, 3-4-1-13-09, p 27. 62 RKPJKo 28.10.2014, 3-4-1-26-14). 63 RKPJKo 06.01.2015, 3-4-1-34-14, p 47. 64 RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p-d 112 ja 186. 65 RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p 120. 66 RKPJKo 09.11.2017, 5-17-8/8, p 71. 67 Vt ka: https://pohiseadus.ee/sisu/3639/paragrahv_154. 68 RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p 34; RKPJKm 22.12.2009, 3-4-1-16-09, p 37. 69 RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 74.

37

Riik peab ka riigielu küsimuste üle otsustamisel arvestama KOVide (jt isikute) õiguste

võimaliku riivega70. Asjaolu, et tegu on riigielu küsimusega, ei välista KOVide kaasamist

otsustusprotsessi (enne seadusega ülesande KOVile panemist). Selline kaasamine peab igal

konkreetsel juhul tagama KOVi võimaluse oma seisukohtade esitamiseks ning tasakaalustatud

ja põhjendatud otsuste langetamise71.

Finantsgarantii

Üheks võimalikuks kriteeriumiks, mille järgi KOV täidetava ülesande olemust hinnata, on ka

selle rahastamise küsimus. Kui ülesande täitmist rahastatakse nt KOVide tulubaasi kaudu ja

tegemist ei ole sihtotstarbelise kuluga, siis saab eeldada, et tegemist on olemuselt

omavalitsusliku ülesandega. Kui selle ülesande rahastamine on aga seaduses sätestatud

hüvitisena, seda arvestatakse kulupõhiselt ja tegemist on rangelt sihtotstarbeliste vahenditega,

mille kasutamisel ei ole KOVil laia otsustuspädevust, tuleks kaaluda, kas tegemist võib olla

olemuselt riikliku ülesandega.

Eelnõuga ei kujundata ümber KOVide rahastamise aluseid. Kohaliku elu küsimuste

lahendamisega seotud ülesandeid rahastatakse jätkuvalt maksudest, toetustest, teenuste müügist

ja muudest seadusega ettenähtud sissetulekutest, mille üle KOV saab otsustada seaduses

ettenähtud ulatuses. Ülesannete rahastamise korraldus peab tagama omavalitsusüksusele

võimaluse saada sissetulekuid, mis on piisavad kohaliku elu küsimuste lahendamiseks. KOV

ülesannete rahastamisel võetakse arvesse senist kohtupraktikat.

Riigikohus on leidnud72, et KOV enesekorraldusõigus laieneb ka KOVile kasutada antud

eelarvevahendite kasutamise üle, välja arvatud KOVidele riigieelarvest sihtotstarbeliselt

eraldatud raha ja KOVidele riiklike ülesannete täitmiseks eraldatud vahendid. See tähendab, et

PS § 154 lõikest 1 tulenev õigus ja kohustus otsustada ning korraldada seaduse alusel iseseisvalt

kõiki kohaliku elu küsimusi tähendab ka otsuste tegemist selle kohta, kuidas kasutada kohaliku

elu küsimuste lahendamiseks ette nähtud raha. PS § 157 lõige 1 täpsustabki

enesekorraldusõigust ja sätestab, et KOVil on iseseisev eelarve, mille kujundamise alused

sätestab seadus.

Omavalitsusüksuse eelarve on küll osa avaliku sektori eelarvest, kuid see ei ole osa

riigieelarvest. Enesekorraldusõigus laieneb eelarve koostamisele ja vastuvõtmisele osas, milles

see puudutab omavalitsuslike ülesannete täitmiseks vajalike kulutuste tegemist. Nende rahaliste

vahendite kasutamise otsustamisele, mis on omavalitsusüksusele antud PS § 154 lõike 2 teise

lause kohaselt riiklike ülesannete täitmiseks, enesekorraldusõigus ei laiene.

Kui võimalik, ei peaks omavalitsusüksustele eraldatavaid vahendeid siduma konkreetsete

projektide finantseerimisega, et säilitada KOV võimalikult suur iseseisvus ülesannete täitmisel.

PS § 154 lõikest 1 tulenevat õigust ja kohustust otsustada ning korraldada seaduse alusel

iseseisvalt kõiki kohaliku elu küsimusi, sealhulgas otsustada, kuidas kulutada kohaliku elu

küsimuste lahendamiseks eraldatud raha, on omavalitsusüksusel võimalik järgida üksnes juhul,

kui tal on selleks piisavalt raha. Seetõttu eeldab PS § 154 lõikes 1 sätestatud

70 RKPJKo 08.06.2007, 3-4-1-4-07, p 15. 71 RKPJKo 08.06.2007, 3-4-1-4-07, p 25. 72 RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09.

38

enesekorraldusõigus juba olemuslikult, et omavalitsusüksustele oleks tagatud õigus piisavatele

rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks.73

Omavalitsusüksuste õigusele piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete

täitmiseks vastab riigi kohustus luua selline rahastamissüsteem, mis kindlustab

omavalitsusüksustele piisavad rahalised vahendid omavalitsuslike ülesannete täitmiseks.

Seadusandja otsustada on, millistest allikatest (nt riiklike maksude otse kohalikku eelarvesse

laekumisest, riigieelarvest tehtavatest eraldistest, kohalikest maksudest vm) piisavad rahalised

vahendid peavad laekuma. Seejuures peab kõnealuse õiguse kohaselt olema tagatud nii

seadusest tulenevate kui ka muude, seadusega sätestamata omavalitsuslike ülesannete piisav

rahastatus.

Ülesannete rahastamise piisavuse küsimus lepitakse kokku iga aastastel RES § 46 lõikes 2

sätestatud kohaliku omavalitsuse üksuste liitude ja Vabariigi Valitsuse esindajate

läbirääkimistel. Sättes nähakse ette, et KOVide ning üleriigiliste kohaliku omavalitsuse üksuste

liitude esindajad ja Vabariigi Valitsuse esindajad peavad läbirääkimisi eesmärgiga kokku

leppida sealhulgas järgmistes küsimustes: 1) edasiantavate maksude osa suurus ja laekumise

põhimõtted; 2) sama paragrahvi lõikes 1 nimetatud toetuste jaotamise alused, kasutamise

tingimused, suuruse kujunemise põhimõtted ning suurused eelarvestrateegia perioodiks ja

eelarveaastaks; 3) KOVile seadusega pandud riiklike ülesannete kulude katmise põhimõtted.

Seadusandja peab omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi kujundamisel tagama ka

selle, et omavalitsuslike ülesannete täitmiseks eraldatav raha oleks eristatav riiklike kohustuste

täitmiseks eraldatavatest vahenditest. See võimaldab omavalitsusüksustel aru saada, millised

vahendid on mõeldud kohaliku elu küsimuste otsustamiseks ja korraldamiseks ning otsustada,

kuidas kasutada raha, mis on eraldatud kohaliku elu küsimuste lahendamiseks. Lisaks tagab

omavalitsuslike ülesannete ja riiklike kohustuste jaoks mõeldud vahendite lahutatus võimaluse

hinnata omavalitsuslike ülesannete jaoks eraldatud vahendite piisavust.74

Samuti peab omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteem olema piisavalt mitmekülgne ja

paindlik, arvestamaks nende ülesannete täitmiseks tarvilike kulutuste tegelikku muutumist.

Väiksemate rahaliste vahenditega KOVide kaitseks tuleb rakendada rahalise ühtlustamise

mehhanisme või analoogilisi meetmeid, et tasandada potentsiaalsete tuluallikate ja kulutuste

ebaühtlast jagunemist omavalitsusüksuste vahel (tasandusfond).75

Eelnõuga juhindutakse senistest Riigikohtu seisukohtadest.

KOV täidetavate olemuselt omavalitsuslike ja riiklike ülesannete piiritlemise kriteeriumid

KOKS § 6 uutes lõigetes 31 ja 41 avatakse väga üldiselt KOV täidetavate kohaliku elu

küsimuste ja riiklike kohustuste täitmise olemus, kuid ülesannete võimalikke

piiritlemiskriteeriumeid on rohkem, kui seaduses oleks kohane nimetada. Tegemist on

73 PS § 154 lõike 1 sellist tõlgendust toetab EKOH artikkel 9, mis nõuab, et kohalikel võimuorganitel oleks riikliku

majanduspoliitika raames õigus piisavatele rahalistele vahenditele, mida nad võivad oma volituste piires vabalt

kasutada, ning et kohalike võimuorganite rahalised vahendid oleksid vastavuses neile põhiseaduse ja

seadusandlusega seatud kohustustega. Samasugusele seisukohale on PS § 154 lõike 1 mõtte avamisel varem

asunud ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium (vt nt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 9. juuni 2009. a otsus asjas nr 3-4-1-2-09, p 42). 74 RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09. 75 RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09.

39

igakordse seadusloomelise üksikotsusega, millise tasandi küsimusega on konkreetsel juhul

tegemist.

Siseministeeriumis koostati 2010. a juhend76, kuidas KOV täidetavaid olemuselt

omavalitsuslikke ja riiklikke ülesandeid piiritleda. Selles pakuti välja ka järgmised

piiritlemiskriteeriumid, mida saab praktikas õigusloomes konkreetse ülesande hindamise puhul

rakendada ja mis on asjakohased ka KOKS §-s 6 välja pakutavate muudatuste puhul:

1. Kohaliku elu küsimuste määratlemine:

1. 1. Kas seaduses on ülesanne sätestatud KOV olemuslikku pädevusse kuuluvana (kuidas on

ülesannet käsitletud vastava seaduse(muudatuse) seletuskirjas)?

1.2. Kas tegemist on seaduses sätestatud KOVi kohustusliku n-ö igapäevaselt täidetava

ülesandega, mitte KOV täidetava erakorralise ülesandega?

1.3. Kas KOV täidab ülesannet piiritletult vaid konkreetse KOV territooriumil, lähtudes vaid

selle territooriumi elanikkonna huvidest?

1.4. Kas KOV konkreetse avaliku teenuse tarbijateks on vaid konkreetse KOV elanikud?

1.5. Kas ülesande puhul on tuvastatav selle kohalik päritolu („kohalik juur“) ehk kas ülesanne

on võrsunud kohalikust kogukonnast (kas on tuvastatav spetsiifiline seos vastava kohaga)? Kas

sellele on osundatud vastava ülesande sätestanud seaduseelnõu seletuskirjas?

1.6. Kas KOV ülesandega seotud küsimused on KOV üksuse elanikele ühised ja mõjutavad

inimeste kooselu kogukonnas?

1.7. Kas ülesannet on traditsiooniliselt ehk ajalooliselt täitnud KOV?

1.8. Kas KOV on arvestades subsidiaarsuspõhimõtet sobiv tasand ning piisavalt haldussuutlik

konkreetset ülesannet omal vastutusel ja iseseisvalt täitma?

1.9. Kas seadusega on kirjutatud KOVile ette ülesande täpne sisu, täitmise viis ja ulatus või on

KOVile jäetud selles osas enesekorraldusõigus? Ehk kas KOVile on ülesande täitmiseks jäetud

otsustuspädevus ja kaalutlusruum, kuidas ülesannet täita?

1.10. Kas kohtupraktikas on ülesande kuuluvust käsitletud KOVi olemuslikus pädevuses

olevana?

1.11. Kas KOV ülesande täitmisega seonduv riiklik järelevalve hõlmab vaid KOV tegevuse

õiguspärasust või on laiem?

Tuleks hinnata, milline on ülesande ulatus ja iseloom, kas selle ülesande sätestamine KOV

pädevuses olevana tagab ülesande tõhusa ning säästliku täitmise. Muuhulgas tuleks vaadata,

kas KOVil on ülesande täitmiseks vajalik informatsioon kättesaadav, kas on olemas pädevad

ametnikud, kas ülesande täitmiseks on piisavalt ressurssi, kas KOV otsus mõjutab eelkõige

kohalikku kogukonda, mitte KOV territooriumil viibivaid isikuid laiemalt.

2. KOV täidetavate riiklike ülesannete määratlemine

2.1. Kas seaduses on ülesanne sätestatud riigielu küsimusena?

76 Vt: Kohustuslike kohaliku omavalitsuse ülesannete ja kohaliku omavalitsuse üksuste täidetavate riiklike

ülesannete piiritlemise juhend: https://www.agri.ee/media/9327/download.

40

2.2. Kas ülesannet rahastatakse täies mahus riigieelarvest?

2.3. Kas ülesande täitmine toimub suuremal territooriumil kui asjaomane KOV ning ülesannet

täidetakse suurema ringi elanikkonna huvides kui vaid selle KOV territooriumi elanikkonna

huvides?

2.4. Kas tegemist on erakorraliste asjaoludega (nt suurõnnetuste kahjude likvideerimine?77

2.5. Kas konkreetse avaliku teenuse tarbijateks on suurem isikute ring kui konkreetse KOV

elanikud?

2.6. Kas ülesannet on traditsiooniliselt ehk ajalooliselt täitnud riik?

2.7. Kas ülesande täitmiseks on riigi tasand sobivaim?

2.8. Kas KOVile on seadusega ette kirjutatud ülesande sisu, täitmise viis ja ulatus selliselt, et

KOV otsustuspädevus ja kaalutlusruum (enesekorraldusõigus) on praktiliselt olematu?

2.9. Kas kohtupraktikas on ülesande kuuluvust käsitletud riigi pädevuses olevana?

2.10. Kas KOV ülesande täitmisega seonduv riiklik järelevalve on laiem KOV tegevuse

õiguspärasusest, hõlmates ka KOV tegevuse eesmärgipärasuse kontrolli?

Valdkondades, kus ei ole ülesande sisust selge selle kuulumine kohaliku elu küsimuste või

riigielu küsimuste hulka, tuleks lähtuda järgnevast:

• Piirijuhtumite korral tuleks arvestada, millise avaliku võimu eri tasandi institutsiooni

pädevus on vastava küsimusega enam seotud ehk asjaomasem.

• Kui ühe või teise institutsiooni pädevuse suhtes pole asjaomasuse ülekaalu võimalik

kindlaks teha, võib kahtluse korral eeldada ülesande kohalikkust ning seega KOVil

küsimusega tegelemise ja ülesande täitmise kompetentsi. Ehk teisipidi öeldes, kui

ülesande kohalikkust ei tuvastata, siis on tegemist riikliku ülesandega (kahtluste korral

on tegemist KOV ülesandega). Sellise seisukoha omaksvõtule suunab ka EKOH artikli

4 lõikest 3 tulev subsidiaarsuse printsiip: ülesandeid täidetakse inimesele kõige lähemal

seisval avaliku võimu tasandil, kus see on ülesannete iseloomu, ulatust ning täitmise

tõhususe nõuet arvestades kõige sobivam.78

• Arvestada tuleb ülesande iseloomust ja ülesande täitmiseks vajalikest tegevuste ja

toimingute kogumist tulenevat „optimaalset“ haldusüksuse (riik, KOV) või

haldusasutuse suurust. Selle põhjal arvestatakse kui suurele isikute ringile ülesanne

suunatud on ja seeläbi tehakse järeldus, kas ülesanne tuleb täita kohaliku omavalitsuse

või riigi poolt.

• Kui eelnevatest piiritlemisviisidest ei ole abi, tuleks pöörduda ülesande traditsioonilise

kuuluvuse määratlemise poole ning vaadelda, millise haldusekandja kompetentsi

ülesande lahendamine traditsiooniliselt kuulunud on ja millised on olnud ajaloolised

suundumused.

• Tuleb silmas pidada, et ülesande määratlemine KOV olemusliku ülesandena või KOV

täidetava riikliku ülesandena peab lähtuma sealjuures vajadusest tagada vahendite

säästlik ja efektiivne kasutus. Näiteks, kui riigil on vastavas valdkonnas juba

77 Erakorraliste ülesannete täitmise puhul võib olla tegemist riikliku ülesandega, kui nt ülesannet tuleb ajaliselt

piiritletud osutada väga laiale isikute ringile, kes ei ole konkreetse KOVi rahvastikuregistrijärgsed elanikud.

Erakorraliseks ei saa lugeda aga olukorda, kui mingil perioodil tuleb ülesannet täita tavapärasest suuremas mahus,

nt lumerikkal talvel KOV suurenenud teehoolduse koormus kohalikel teedel. 78 PS kommenteeritud väljaande § 154 kommentaar 8: https://pohiseadus.ee/sisu/3639/paragrahv_154.

41

kompetentsid ja spetsialistid olemas, siis puudub mõistlik vajadus ülesande KOV täita

andmiseks.

Omavalitsuslike ja riiklike ülesannete piiritlemiseks tuleb rakendada mitmeid kriteeriume, sest

neist vaid üheainsa aluseksvõtmine võib viia ebamõistliku tulemuseni. Juhtudel, kus riik on

KOVile avaliku ülesande täitmise kohustuslikuks teinud seadusega, jättes seejuures

määratlemata, et tegu on riikliku ülesandega, kuid ülesande puhul tekib kahtlus selle kohalikus

iseloomus, siis tuleb välja selgitada, kumb huvi – riigi või KOVi oma – antud juhul domineerib.

Teiste sõnadega, tuleb tuvastada, millise avaliku võimu tasandi institutsiooni pädevus on

vastava küsimusega enam seotud ehk asjaomasem (asjaomasuse ülekaal). Üks aspekt, mida

seejuures tuleb arvestada, on KOVi haldussuutlikkus – asjaomane vald või linn peab suutma

küsimust nõuetekohaselt ja kohalike elanike huvidele vastavalt lahendada (sotsiaalabi, hariduse

ja tervishoiu riiklik miinimumstandard). Küsimuste olemusliku kuuluvuse kindlaksmääramisel

tuleb silmas pidada, et KOVidel on õigus kohaliku elu küsimuste lahendamiseks omavahel

koopereeruda (PS § 159).

Kuna praktika on näidanud, et järjest enam on levinud riigi ja KOV segapädevuses olevad

ülesanded ja ülesannete piiritlemine selle olemuse järgi on keerukas, siis pakutakse eelnõuga

välja KOKS § 65 täiendamine lõikega 5, millega lisatakse riigi ja KOV üleriigilise liidu iga-

aastaste läbirääkimiste teemade hulka ka KOV ülesannete omavalitsusliku või riikliku olemuse

määratlemine koos rahastamises kokkuleppimisega. RES § 46 lõige 2 punkt 3 jääb jätkuvalt

kehtima, mille järgi eelarveläbirääkimistel lepitakse kokku KOVile seadusega pandud riiklike

ülesannete kulude katmise põhimõtted. Kuna ülesande riiklik olemus tuleb selgelt seaduses ära

märkida, siis eeldab mõni seni olemuselt omavalitsuslikuks peetud ülesande muutmine

riiklikuks vastavat analüüsi seaduseelnõu seletuskirjas ja vastava seadusemuudatuse tegemist.

Seega ei saa olla tegemist pelgalt läbirääkimiste töörühma poolse soovitusega, vaid muudatused

peavad läbima seadusloomeprotsessi. Ülesande saab riiklikuks lugeda lõplikult vaid Riigikogu,

kes võtab vastu ka riigieelarve.

KOV-riigi segapädevuses oleva ülesande puhul peab riik tagama KOVile ülesande täitmiseks

samuti piisava rahastuse, kuid ei pea ülesannet lugema tingimata riiklikuks.

Tegemist on igakordse kaalumisega, kus õigusloojal tuleb hinnata ka muid ülesande olemuse

määramise kriteeriumeid. Seetõttu sõnastataksegi KOKS § 6 lõige 41 selliselt, et annaks laia

kaalutlusruumi, kasutades sõnastust, et üldjuhul on kohaliku omavalitsuse riiklikud kohustused

sellised ülesanded, mille täitmise sisu ja kord tuleneb seadusest selliselt, et KOVile ei jää õigust

otsustada ülesande täpsema rakendamise ja menetluse üle ning ta kohustub ülesannet täitma ka

teiste KOVide elanike huvides.

Sõna „üldjuhul“ on KOKS § 6 uue lõike 41 tekstis kasutatud sihilikult, kuna võib olla ka

olemuselt omavalitsuslikke ülesandeid, mille puhul tulenevalt avalikust huvist või vajadusest

tuleb luua KOV välispädevust reguleerivate küsimuste ühetaolise kohaldamise huvides selged

ja detailsed menetlusnõuded, näiteks planeerimismenetluses. Seega ei saa juhul, kui ülesandega

on KOVide enesekorraldusõigust nt ülesande täitmise menetlusnõuete osas piiratud, teha kohe

automaatset järeldust, et tegemist ei saa olla sel juhul olemuselt omavalitsusliku ülesandega.

Ka riigikaitseülesanded, evakuatsiooniga seonduvad ülesanded võivad olla olemuselt

omavalitsuslikud, kuigi nende puhul on vaieldamatult tegemist erakorralise ülesandega, mis

õigustab ka seadusega detailsemate menetlusnõuete ette kirjutamise, et KOVidel oleks täpselt

teada, milline on nendelt oodatav roll. Seetõttu ei saa alati ka järeldada, et kui KOVile on

seadusega antud ülesande täitmiseks täpsem menetluskord, siis on tingimata tegemist olemuselt

42

riikliku ülesandega. Üldreeglina see aga viitab võimalikule ülesande riiklikule olemusele,

seetõttu peab eelnõu tekstis jääma üldistus „üldjuhul“.

HÕNTE § 6 lõige 2 näeb samuti ette, et riikliku ülesande olemus avatakse KOKSis (konkreetne

valdkondlik ülesanne aga sätestatakse eriseaduses): kohaliku omavalitsuse üksusele kohustuse

kavandamisel tuleb eelnõus nimetada, kas kohustus on kohaliku omavalitsuse korralduse

seaduse tähenduses kohaliku omavalitsuse üksusele seadusega pandav riiklik kohustus, millega

seotud kulud kaetakse eraldistega riigieelarvest.

Arvestades eeltoodud Riigikohtu 16.03.2010 lahendi 3-4-1-8-09 seisukohti ja senist HÕNTE

rakenduspraktikat KOVidele riiklike ülesannete panemisel, lisatakse KOKS § 6 (täiendamine

lõikega 41 ja lõike 5 muutmine) sätted, milles määratletakse KOV riiklike ülesannete täitmise

peamised olemuslikud tunnused, mis aitavad õigusloojal KOVile uute ülesannete panekul või

olemasolevate muutmisel selle olemust senisest paremini hinnata. Õigusselguse huvides

lisatakse nõue, et seadusega KOVile riikliku ülesande täitmiseks andmisel tuleb märkida

seaduses, et tegemist on omavalitsusüksuse täidetava riikliku ülesandega, lisaks HÕNTEle ka

KOKSi. See aitab tagada, et KOVile riikliku ülesande täitmise kulud täies mahus hüvitatakse,

mis on nõutav ka PS § 154 lõike 2 järgi (seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike

kohustustega seotud kulud kaetakse riigieelarvest).

Kui seaduses ei ole selgelt öeldud, et seadusega pandud KOV täidetav ülesanne on riiklik

kohustus, siis kehtib vaikimisi eeldus, et tegemist on olemuselt omavalitsusliku ülesandega.

Seaduses KOVile kohustusliku ülesande panemine ei muuda ülesannet riiklikuks. Kohustuslik

ülesanne omakorda tähendab, et seadusandja on pidanud vajalikuks sätestada, milliste

olemuselt omavalitsuslike ülesannete puhul tuleks neid täita kõikjal üle riigi ja leidnud, et

selleks on sobivam KOV tasand.

Kohustuslike ja vabatahtlike KOV ülesannete täitmiseks peab olema riigieelarvest eraldatud

piisavalt vahendeid KOV tulubaasi. Uute ülesannete panekul tuleb eelarveläbirääkimistel

kokku leppida, millised on vajaminevad lisavahendid ülesande täitmiseks. See ei tähenda, et

vahendid tuleks KOVidele eraldada sihtotstarbeliselt ja need peavad arvestama igas KOVis

ülesande täitmiseks täpselt kuluvat rahasummat – piisab sellest, kui KOVide tulubaas katab

ülesande täitmise üldised kulud. KOV täidetavate riiklike ülesannete puhul on aga erisus – need

kulud tuleb KOVidele katta täies mahus (kas täpse kuluarvestusmudeli alusel, nt tunni- ja nn

tükihinna alusel, riigile esitatavate arvete alusel vms)79.

Seni on riiklikeks KOV täidetavateks ülesanneteks loetud näiteks perekonnaseisutoimingute

seadusest tulenevad ülesanded, mida KOV täidab ka teiste KOV elanike eest.

Avaliku teenuse puhul on inimestel peamine huvi, et need oleksid kvaliteetsed ja kättesaadavad.

Inimese kui teenuse saaja ehk põhiõiguse kandja seisukohalt ei ole oluline, kas tegemist on

konkreetsel juhul olemuselt omavalitsusliku või riikliku ülesandega. Samuti ei hooli inimene

79 RES § 51 lõigete 1–3 järgi on KOVile seadusega pandud riikliku ülesande kulude katmise aluseks keskmine

arvutatud kulu või tegelik kulu. Kui riikliku ülesande kulud kaetakse seaduses sätestatud arvnäitajate alusel,

määratakse keskmise kulu arvutamise põhimõtted või tegeliku kulu hüvitamise põhimõtted RES § 48 lõikes 4

nimetatud määruses (Vabariigi Valitsuse kehtestatavas toetusfondi jaotamise ja kasutamise tingimustes ja korras).

Kui riikliku ülesande kulud kaetakse ministeeriumi eelarvest juhtumipõhiselt, kehtestab minister määrusega: 1)

riikliku ülesande kulude katmise keskmise kulu arvutamise või tegeliku kulu hüvitamise põhimõtted; 2) kulude

katmise taotluse esitamise ja menetlemise korra.

43

üldjuhul sellest, kes tema murega haldusorganisatsioonis tegeleb – kas see on riik, kohalik

omavalitsus või mõni muu haldusekandja; kas tegu on valitsusasutuse, hallatava asutuse või

mõne muu organiga.80

Küsimus sellest, kes on asjaomane asutus, tuleb teadvustamisele alles siis, kui inimesel on vaja

toetust, teenust, selgitust, luba vms. Küsimuse lahendamine taandub hindamisele, millisel

tasandil on asjakohast ülesannet täita kõige tõhusam ja otstarbekam. Subsidiaarsus- ehk

lähimuspõhimõte panustab sellele, et tuumakam osa avaliku võimu ülesannetest tuleb täita

KOV tasandil.

KOKS § 6 täiendatakse lõikega 6, milles antakse Vabariigi Valitsusele volitusnorm anda

omavalitsusüksustele erakorralise ja ühekordse riikliku ülesande tunnustega ülesanne

täitmiseks, kui see on kooskõlastatud üleriigilise omavalitsusüksuste liiduga (käesoleval hetkel

Eesti Linnade ja Valdade Liit). Selle volituse alusel antud ülesanne on igakordselt riiklik

ülesanne. Seda isegi juhul, kui riik reguleerib erakorraliselt määrusega mõne omavalitsusuliku

ülesande kindlal viisil täitmist. Seega hüvitatakse viivitamatult Vabariigi Valitsuse määruses

sätestatud alustel ja korras omavalitustele ka ülesande Vabariigi Valitsuse määruse antud

ülesande või ülesande osa täitmise kulu.

Üldjuhul saab omavalitsusüksusele anda ülesande kas seadusega või seaduse alusel

kokkuleppel kohaliku omavalitsuse üksusega. Siiski on ühiskonda tabanud kriisid tinginud

olukorra, kus teatud tüüpi ülesannet tuleb lahendada kohalikul tasandil võimalikult kiiresti ja

kindlal viisil (näiteks tegevused nakkushaiguse leviku olukordades, sõjapõgenikele riikliku abi

vahendamine läbi omavalitsuste, elanikkonnakaitse või teiste kriisiülesannete täitmiseks

kindlate suuniste andmine). Kehtivas õiguses puudub üldine alus selliste ülesannete osas

kohaliku tasandi kaasamiseks. Arvestama peab siiski, et Vabariigi Valitsuse määrus ei ole ega

saa tulenevalt seaduslikkuse ja õiguskindluse põhimõttest olla tavapärane meede kohaliku

tasandile koormava iseloomuga ülesannete andmiseks. PS § 154 lõigetes 1 ja 2 sätestatud

omavalitsusüksuse enesekorraldusõigus peab olema kaitstud täitevvõimu juhuslike otsuste eest.

Seetõttu peab selline ülesanne olema põhjendatud, ajutine või erakorralise loomuga. Püsivama

iseloomuga ülesannete sätestamiseks tuleks seda teha jätkuvalt kas seadusega või läbi

seadusliku aluse halduslepingu sõlmimisega. Määrusega ei ole kohalikule omavalitsusele

võimalik anda täitmiseks ka omavalitsuslikke ülesandeid ja määrusega antav või reguleeritav

ülesanne ei saa vastusolus olla seaduses sätestatuga. Määrusega saab reguleerida mõne

omavalitsusliku ülesande täitmist, nt kirjutada ette kohaliku omavalitusse tegevused sotsiaal-

või haridusteenuse pakkumisel kriisiolukorra lahendamisel. Niisamuti sobib säte ajutise

loomuga riiklike toetuste jagamise korraldamiseks läbi omavalitsusüksuste.

Kuivõrd üldise volituse alusel Vabariigi Valitsuse määrusega omavalitsusüksusele ülesande

panemine riivab enesekorraldusõigust, peab ülesande olemus, selle andmise põhjendus ja

mõjud omavalitsustele olema kirjeldatud Vabariigi Valitsuse määruse eelnõu seletuskirjas.

Samuti tuleb Vabariigi Valitsuse määruse eelnõu kooskõlastada enne üleriigilise

omavalitsusüksuste liiduga. Nimetatu on vajalik saamaks teada, kas omavalitsustel on üldse

valmidus ülesande täitmiseks eelnõuga soovitud kujul või mahus. Vabariigi Valitsuse määruse

kooskõlastamata jätmisel peab üleriigiline omavalitsusüksuste liit selgelt ja argumenteeritult

esile tooma põhjused, miks eelnõuga kavandatud ülesannet täitmiseks anda ei saa.

Kooskõlastamata jätmine ei tähenda, et Vabariigi Valitsus ei saaks ülesannet määrusega anda.

Küll võib see olla aluseks kohtus põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamisel, juhul,

80 Külli Taro, Nele Parrest. Valikud Eesti haldusorganisatsiooni loomisel. Juridica 2014, 10, lk 715.

44

kui eelnõus pole omavalitsusüksustele avalduvat mõju või ülesande täitmise võimekust

piisavalt analüüsitud, kooskõlastamata jätmisel antud põhjendustega arvestatud või

mittearvestamist piisvalt põhjendatud.

Kuna Vabariigi Valitsuse määrusega antav erakorralise või ajutise loomuga ülesanne on otsene

täitevvõimu suunis kohalikele omavalitsustele, on tegemist riikliku ülesandega, mille kulud

kaetakse reeglina omavalitsusüksusele riigieelarvest. Kulude kandmise kord sätestatakse

samuti määrusega. Määrusega võib sätestada, et kulude kandmise või täpse jaotuse osas võivad

pooled ka eraldi kokku leppida.

Eelnõu § 1 punktis 19 nähakse ette KOKS § 61 muudatused, mis puudutavad KOV

kohustuslikus koostöös täidetavaid ülesandeid.

KOKS § 61 lõike 1 muudatuses täpsustatakse, et KOVide ühisülesandena maakonna arengu

kavandamisel tuleb näha ette ka võimalikud ettevõtluskeskkonda suunavad meetmed.

Ettevõtluskeskkonna arengu pikaajalised suundumused ja vajadused tuleb esitada ka maakonna

arengustrateegias (KOKS § 373 lõike 3 sõnastusmuudatus). Praktikas on kehtivates maakonna

arengustrateegiates ettevõtluskeskkonna arenguid analüüsitud ja piirkondade vajadusi

kaardistatud.

Valitsuskabineti 13.05.2021. a nõupidamisel käsitletud teema „Analüüsist ja ettepanekutest

kohalike omavalitsuste ülesannete ja rahastamise ülevaatamiseks, suurendades omavalitsuste

rolli detsentraliseerimise ja piirkondliku koostöö edendamise kaudu“ memorandumis osundati,

et tulevikus ees seisvate väljakutsete lahendamisel peab KOVide roll suurenema.

Tulevikulahendused peavad olema piirkonna erisustest lähtuvalt inimeste ja ettevõtete huve ja

vajadusi arvestavad ja agiilsed. Siht tuleb võtta sellele, et KOVidest kujuneksid kohaliku elu-

ja ettevõtluskeskkonna arengu peamised suunajad. See tähendab, et lahendused on lokaalsed ja

riik toetab KOVe valdkonna strateegilise suunamisega, ressursside ja parimate praktikate ning

nõustamisega. Piirkondlik heaolu sõltub suurel määral töökohtade olemasolust ja nende

tootlikkusest, sest sellega kaasnev suurem maksulaekumine võimaldab pakkuda paremat

elukeskkonda ja kvaliteetsemaid omavalitsuslikke teenuseid.

KOVidel on tähtis roll kujundamaks ettevõtjate jaoks sobiv ettevõtluskeskkond nii piirkondliku

arengu suunamise, info ja teadmiste vahetuseks suhtlusvõrgustike töös hoidmise, piirkonna

mainekujunduse kui ka otseste teenuste kaudu (nt uute tööstusalade rajamine). KOV

ettevõtjasõbralikkus loob eeldusi investeeringuteks ja uuteks töökohtadeks ning aitab kaasa

ettevõtjate ja kogukondade paremale dialoogile. Töökohad mõjuvad soodsalt ka asustusele ja

pidurdavad elanike arvu vähenemist.

Empiirilised uuringud näitavad, et mida rohkem KOVide tuludest laekub kohalikust

ettevõtlusest, seda rohkem nad pingutavad piirkondliku arengu edendamisega. Erinevatest

uuringutest ja raportitest81 on tulnud ka välja, et KOVid panustavad ettevõtluskeskkonda

ebaühtlaselt. Esineb palju positiivseid praktikaid, kuid ettevõtluskeskkonna arendamine ei ole

üldreeglina süsteemne ning tervikpildina läbimõeldud. Seega on oluline, et omavalitsusjuhid

(sh volikogu liikmed) tähtsustaksid ettevõtluskeskkonna arendamist.

81 Riigikontrolli audit „Kohalike omavalitsuste roll ettevõtluse edendamisel“ (2020),

https://www.riigikontroll.ee/tabid/206/Audit/2498/language/et-EE/Default.aspx; OÜ Geomedia uuring „Kohaliku

omavalitsuse kasu ettevõtlust ja ettevõtluskeskkonda arendavatest teguritest“ (2020), Fiscal Decentralisation and

Regional Disparities, OECD 2016.

45

Tegemist ei ole KOVidele antava uue ülesandega. Ühel või teisel moel on enamik KOVe

praktikas kaasa aidanud kohaliku ettevõtluskeskkonna arendamisele.

Valitsuskabinetis arutati 11. novembril 2021. a teemal „Analüüsist ja ettepanekutest kohaliku

tasandi võimekuse ja motivatsiooni suurendamiseks ettevõtluse arendamisega tegelemisel“.

Memorandumis leiti, et ettevõtluskeskkonna arendamisel peaks juhinduma järgmistest

põhimõtetest:

1. KOVid peavad nii keskpika perioodi arengu kavandamisel kui ka igapäevaste otsuste

tegemisel arvestama sellega, kuidas otsused mõjutavad ettevõtluskeskkonda.

2. KOVide roll on eelkõige haridussüsteemis ette valmistada tööjõudu, pakkuda korras

taristut, ladusaid teenuseid ja suhtlemisvõrgustikku, et uued töökohad saaksid tekkida,

uued ideed ettevõtete tootlikkuse tõusuks saaks väljundi. Ettevõtjate jaoks peab KOViga

suhtlemine olema minimaalselt bürokraatlik.

3. Riigi roll on valdkonna strateegiline suunamine, KOVide nõustamine ja juhendamine,

KOVide ettevõtluse arengu seire ja olukorra analüüs. KOVide roll on igapäevaste

lahenduste väljapakkumine.

4. Ettevõtjatele antavad toetused jm finantsinstrumendid on eelkõige riigi ülesanne, sest

eeldavad keerukamaid kompetentse. KOVid saavad kaasa aidata, et ettevõtjatel oleks

riigi bürokraatias lihtsam orienteeruda82.

5. Ettevõtluskeskkonna mõjus edendamine eeldab mastaapi ning selleks on vajalik

maakondlikul või regionaalsel tasandil riigi ja KOVide vaheline ning ka KOVide

omavaheline tihe koostöö.

6. KOV eelarve kujunemise põhimõtted peavad toetama KOVide motivatsiooni tegeleda

ettevõtluskeskkonna edendamisega nii kohalikul kui maakondlikul/regionaalsel tasandil

(üks lahendus oleks nt juriidilise isiku tulumaksu vahendite ümberjaotus KOVide vahel

töökohtade arvu alusel).

Lisaks kohendatakse eelnõuga ka KOKS § 61 lõike 1 sätte sõnastust keeleliselt – maakonna

arengu elluviimise asemel räägitakse arengu strateegiate elluviimisest.

KOKS § 61 lõigete 2, 3 ja 6 muudatused on tehnilised. Lõigetes 2, 3 ja 6 asendatakse termin

„kohaliku omavalitsuse üksuse” lühendiga „omavalitsusüksus”. Lõikes 3 muudetakse viidet.

Tegemist on EKI ettepanekuga tagada sõnastuses keeleline selgus.

KOKS § 61 lõikest 31 jäetakse välja jutumärkides lauseosa, et RES § 531 lõike 1 alusel

kehtestatud regionaalarengu toetusprogrammi elluviimisega seotud haldusülesande saab

maakonna koostööorganile anda vaid „ministeeriumi valitsemisala vahendite arvelt“. RES §

531 lõike 1 volitusnorm, mis näeb ette aluse riigisiseste ministri määrusega kehtestatavate

toetusprogrammide kehtestamiseks ja toetuse jagamiseks, nõuab juba seda, et toetusi antaks

vaid ministeeriumi valitsemisala vahenditest.

Samuti jäetakse eelnõuga lõikest 31 välja viimane lause, mis sätestab, et halduslepingu

sõlmimisele, millega volitatakse kohaliku omavalitsuse üksuste koostööorganit riigi

haldusülesannet täitma, ei kohaldata HKTS § 13 lõiget 1. Viide HKTS § 13 lõike 1 välistusele

lisatakse eelnevasse lausesse. Muudatuse eesmärk on vältida kohaldamisele mittekuuluvatele

HKTSi sätetele viitamist kahes eri lauses.

82 KOVid saaksid sellist teenust osutada omavahenditest maakondlike arenduskeskuste (MAKid) kaudu.

46

Eelnõu § 1 punkt 20 on tehniline muudatus. Selles nimetatakse KOKS sätted, milles

asendatakse sõnad „kohaliku omavalitsuse üksus“ läbivalt lühendiga „omavalitsusüksus“.

Vastavad muudatused tehakse KOKS 61 lõikes 6, § 18 lõike 1 punktis 11, § 35 lõigetes 41 ja 42,

§ 373 lõigetes 4, 9 ja 11, § 374 lõigetes 2, 3 ja 6, § 45 lõikes 6, § 481 lõikes 8, § 52 lõike 1 punktis

11, § 56 lõikes 1, § 57 lõikes 11, § 621 lõigetes 3–5, § 622 lõikes 1, lõike 2 punktides 1 ja 2, lõike

3 punktis 1 ja lõikes 4, § 623 lõikes 6, § 66 pealkirjas ning § 704 lõike 11 esimeses lauses.

Eelnõu § 1 punktid 21–26 näevad ette muudatused KOKS §-s 7, mis reguleerib volikogu ja

valitsuse õigusaktidega seonduvat.

Eelnõuga kavandatakse koondada KOKS §-i 7 kokku seni kolmes eri paragrahvis olevad KOV

õigusaktidele kohalduvad nõuded. Kehtiv KOKS sätestab §-s 7 KOV organite – volikogu ja

valitsus - õigusaktide liigid ja neile kohalduvad HÕNTE nõuded, millest KOVid võivad teha

volikogu kehtestatud õigusaktiga erisusi. § 23 reguleerib volikogu õigusaktidele kohalduvaid

nõudeid ja nende jõustumist, § 31 reguleerib valitsuse määrustele ja korraldustele kohalduvaid

nõudeid. Puudub vajadus hoida KOV organite õigusakte käsitlevaid norme eraldi peatükkides,

seetõttu viiakse senised § 23 ja 31 regulatsioonid keskselt üle §-i 7 (täiendavad lõiked 6–10).

Volikogul ja valitsusel on õigus üldaktidena vastu võtta määrusi (KOKS § 7 lõige 1);

üksikaktidena volikogul otsuseid ja valitsusel korraldusi. KOV organid annavad

enesekorraldusõiguse raames praeter legem-määrusi ehk statuute, mis on oma õigusjõult

võrdsed riigi keskhaldusorganite määrustega. Õigustloovaid akte ehk määramata isikute ringile

õigusi ja kohustusi loovaid eksternset mõju omavaid akte ükski teine KOV asutus ega tööorgan

anda ei saa.

Küll aga on KOVis haldusesiseselt õigus anda ka teistel organitel ja isikutel üksikakte. Nimelt

KOKS § 50 lõike 1 punkti 3 kohaselt on vallavanemal ja linnapeal õigus anda valla- või

linnavalitsuse liikmete ja muude talle vahetult alluvate isikute kohta ning valla- või

linnavalitsuse ning tema ametiasutuste sisemise töö korraldamiseks käskkirju. Osavalla- või

linnaosakogu võib oma volituste piires ja ülesannete täitmiseks vastu võtta otsuseid (KOKS §

57 lõige 41). Osavalla või linnaosa vanem võib oma volituste piires ja ülesannete täitmiseks

anda üksikaktina korraldusi ja osavalla või linnaosa valitsuse sisemise töö korraldamiseks

käskkirju (KOKS § 57 lõige 5). Haldusmenetluses on haldusorgani (KOVi, valitsuse kui

ametiasutuse) sisepädevuse jaotamise (HMS § 8 lõige 2) tulemusel võimalikud ka valla- või

linnavalitsuse komisjonide, valitsuse struktuuriüksuste, konkreetsete ametiisikute jt kehtestatud

muude nimetustega haldusaktid (HMS § 51 lõiked 1 ja 2).

KOKS § 7 täiendatakse lõikega 11, millega sätestatakse KOKSis seni kohtupraktikas esitatud

seisukoht, et KOV volikogu võib määruses seada põhjendatud juhul ka minimaalseid isikute

põhiõiguste ja -vabaduste riiveid, isegi kui seaduses ei ole selleks antud täpset, selget ja piirangu

intensiivsusega vastavuses olevat volitusnormi. Kui senise kohtupraktika järgi peab nende

piirangute seadmine tulenema üksikasjalikult seadusest, kus peab kirjas olema ka selge volitus

põhiõiguse piiramiseks ja selle piirid (ning piirangud peavad olema asjakohased ja kooskõlas

selle eesmärgiga, mida määrus avalikes huvides taotleb), siis seadusemuudatusega asendatakse

seadusest tulenev üksikasjaliku volitusnormi nõue nõudega arvestada vastavat küsimust

reguleerivast seadusest tulenevate nõuetega.

Oluline on, et väheintensiivseid põhiõiguste piiranguid saab volikogu oma määrusega seada

vaid erandlikel juhtudel, kui riivel on legitiimne eesmärk ja riive on proportsionaalne

eesmärgiga, mida määrus avalikes huvides taotleb. Põhiõiguste riivete seadmist tuleb

47

igakülgselt volikogu määruse seletuskirjas põhjendada. See on abiks ka võimalike

kohtuvaidluste korral, mille puhul saab viidata seletuskirjas esitatud põhjendustele ja

kaalutlustele.

PS § 3 lõike 1 esimese lause järgi teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega

kooskõlas olevate seaduste alusel. Selles PS sättes on väljendatud üldise seadusereservatsiooni

põhimõte, mis lubab põhiõigusi piirata üksnes seaduslikul alusel. Sealjuures tuleb arvestada, et

demokraatlikus riigis peab kõik põhiõiguste realiseerimise seisukohalt olulised otsused

langetama seadusandja. Siiski võib vähem intensiivseid põhiõiguste piiranguid kehtestada

täpse, selge ja piirangu intensiivsusega vastavuses oleva volitusnormi alusel määrusega.83

Sellest tulenevalt peab seadus olema seda üksikasjalikum, mida intensiivsem on selles

sätestatud meetmega kaasneda võiv põhiõiguste riive. Riigikohus on varasemalt jaatanud

võimalust sätestada väheintensiivseid põhiõiguste piiranguid siiski ka kohaliku omavalitsuse

volikogul määrusega.84

Uue lõike kohaselt ei saa KOV volikogu oma määruses põhiõiguste piirangute seadmisel

sätestada kitsendusi, kui seadus annab isikutele antud küsimuses suuremad õigused. Näiteks ei

saa KOV teabevaldajana piirata meelevaldselt teabenõudja soovil talle avaliku teabe

kättesaadavaks tegemise viise, mis on sätestatud AvTSis. Riigikohus leidis nimelt 2. novembri

2021. aasta põhiseaduslikkuse järelevalve lahendis 5-21-6,85 et põhiseaduse järgi korraldavad

kohalikud omavalitsused küll iseseisvalt kõiki kohaliku elu küsimusi, kuid ei tohi seejuures

minna vastuollu seadustega. Volikogu töökord, mis näeb ette teabe väljastamisel AvTSiga

võrreldes rangemad piirangud, rikub Riigikohtu hinnangul AvTSi, mille järgi tuleb teabenõue

täita teabenõudja soovitud viisil.

Samas leidis Riigikohus, et seaduses sätestamata küsimustes saab omavalitsus avalikule teabele

ligipääsu üle iseseisvalt otsustada. Kohus selgitas, et volikogu istungi salvestamine ja

salvestisega tutvumine on iseenesest kohaliku elu küsimused, mida volikogu võib põhiseaduse

järgi ka otse, ilma seaduse vahenduseta reguleerida. Näiteks on volikogul võimalik ette näha,

et istungi salvestis väljastatakse teabenõudjale failijagamiskeskkonna kaudu, kuid eelnevalt

hinnatakse selle piiramatusse levikusse andmise põhjendatust, arvestades salvestiselt

äratuntavate inimeste õigust eraelu puutumatusele.86

Kui iga KOV kehtestatava eeskirja, nt lemmikloomade pidamise, heakorra-, kaevetööde- ja

kaubandustegevuse korraldamise eeskirjas ette nähtud väikseimgi kitsendus võib tõenäoliselt

riivata mõnda PSis sätestatud põhiõigust (näiteks ettevõtlusvabadust, omandiõigust, vaba

83 Riigikohtu üldkogu 3. detsembri 2007. a otsus asjas nr 3-3-1-41-06, punktid 21 ja 22. 84 Vt Riigikohtu üldkogu 21. veebruari 2017. a lahendit 3-3-1-48-16, p 58 ja 59: Kohalike maksude seadus ei

sätesta reklaamimaksu määra, selle sätestamise kriteeriume ega reklaamimaksu alam- või ülemmäära. KoMS §

10 lõige 4 jätab reklaamimaksu määra või diferentseeritud määrad linna- või vallavolikogu kehtestada. Üldkogu

leidis, et põhiseadus ei nõua reklaamimaksu määra, sh ülem- või alammäära, sätestamist seaduses, kuna

reklaamimaksuga kaasnev põhiõiguste riive ei ole intensiivne. Juhul kui mõnes omavalitsusüksuses kehtestatakse

liiga kõrge reklaamimaksu määr, on maksumaksjal võimalik loobuda seal reklaami paigaldamisest, ilma et see

kahjustaks tema olulisi õigushüvesid. Reklaami on võimalik avaldada siis teistes omavalitsusüksustes või

kasutades teisi reklaami avalikustamise võimalusi. 85 Riigikohus tunnistas põhiseadusevastaseks ja kehtetuks Kohtla-Järve Linnavolikogu töökorra sätte, mis ei

võimaldanud kodanikul saada koopiat volikogu istungi helisalvestisest. Kohtus arutusel olnud juhtum puudutas

kodaniku kaebust, milles sooviti saada koopiat Kohtla-Järve Linnavolikogu istungi helisalvestisest. Volikogu jättis

kodaniku teabenõude rahuldamata, sest nende töökord ei lubanud salvestisi kopeerida ega volikogu kantseleist

välja viia. Riigikohus tunnistas vaidlusaluse volikogu töökorra sätte AvTSiga vastuolus olevaks ja

põhiseadusevastaseks. 86 Vt eeskätt lahendi punktid 26 ja 31: https://www.riigikohus.ee/et/lahendid/?asjaNr=5-21-6/13.

48

eneseteostust), ei ole neid kitsendusi võimalik seaduses ammendava detailsusega ette näha,

mida senine kohtupraktika on ette kirjutanud. Vastasel korral võidakse riivata ülemääraselt ka

KOVide enesekorraldusõigust näha oma haldusterritooriumil ette kohaliku elu küsimuste

lahendamiseks omal äranägemisel vajalikud reeglid.

Seni on ka KOVid oma kehtivates eeskirjades tegelikult näinud juba ette isikute põhiõiguste

riiveid. Seega eelnõuga pakutav sõnastus laiendab oluliselt senises kohtupraktikas sedastatut ja

aitab n-ö tagantjärele seadustada juba aastaid praktikas kasutatud lahenduse.

KOKS § 7 lõikest 31 jäetakse välja senine regulatsioon, mis näeb ette erisuse KOVide

ühisameti haldusakti kohaldamisel. Vastav norm viiakse üle KOKS § 621, et koondada

ühisametiga seonduvad sätted ühte peatükki. Kavandatava muudatusega lihtsustatakse EKI

ettepaneku alusel ka senist ühisameti õigusaktide kohaldamise regulatsiooni sõnastust (vt

KOKS § 621 lõikega 21 täiendamise selgitust). Vastav muudatus on tehniline.

Lõikesse 31 tõstetakse üle senine KOKS § 7 lõike 4 esimene lause, milles sätestatakse, et

volikogu ja valitsuse määruse eelnõule kohaldatakse Vabariigi Valitsuse ja ministri määruse

eelnõu kohta kehtestatud normitehnilisi nõudeid (HÕNTE) erisustega, mis tulenevad KOV

õiguslikust seisundist. Tegemist on üsna umbmäärase sõnastusega, mille rakendamine on

tekitanud praktikas palju küsimusi.

KOVide praktika on siinkohal väga erinev. Mõned KOVid ei koosta üldse volikogu ja valitsuse

määruste eelnõudele seletuskirju. Selline seaduse tõlgendus on aga meelevaldne, sest kehtiv

KOKS sõnastus ei suuna KOVe HÕNTEt üldse järgima. Mõnedel KOVidel on seletuskirjad

koostatud vaid formaalsena, kuid selles ei ole toodud akti kehtestamise põhjendusi ega avatud

kaalutlusi, määruse jõustumisega kaasnevate mõjude hindamisest rääkimata. Et KOVide

õigusaktide kvaliteeti tõsta, tuleks KOVide puhul rakendada kõiki HÕNTEs Vabariigi

Valitsuse ja ministri määrustele kohalduvaid nõudeid, ega näha neist KOV tasandil ette

põhimõttelisi erisusi. On ka arusaamatu, mida mõeldakse erisustena, mis tulenevad KOV

õiguslikust seisundist. Vastav viide jäetakse eelnõuga seadusest välja.

Nõue võib mõnevõrra tõsta KOVide töökoormust, kuid oluline on, et kohalikul tasandil vastu

võetavad aktid oleks läbi kaalutud, välditaks kaalutlusvigu ja osataks arvestada nende

rakendamisega kaasnevaid mõjusid. Ka võimalike kohtuvaidluste tekkimisel on KOVidel endil

palju lihtsam tugineda seletuskirjas kirjeldatud akti põhjendustele ja kaalutlustele. Kokkuvõttes

võib muudatuse tulemusena positiivse mõjuna KOVides õigusaktide kvaliteet tõusta.

KOV organite määruste osas kohaldatakse sarnaselt ministri ja Vabariigi Valitsuse määrusega

HÕNTE 4. peatükki, sealhulgas § 63 nõudeid määruse eelnõu seletuskirjale. Seletuskirja

eesmärk on põhjendada eelnõu vastavust volitusnormile, eelnõu põhiseisukohti ja kaasnevaid

muudatusi ning anda ülevaade määruse mõjudest. Erinevalt ministri ja Vabariigi Valitsuse

määrustest ei pruugi aga olla vajadust määruse eelnõu teksti teiste asutustega kooskõlastada.

KOKS § 7 lõike 4 sõnastust muudetakse, jagades senise lõike kaheks eraldi sätteks, viies

esimese lause üle lõikesse 31. KOKS § 7 lõikesse 4 jääks alles vaid praegune teine lause, mis

sätestab, et volikogu võib kehtestada määrusega täpsema korra normitehniliste nõuete

rakendamiseks. Tegemist on normitehnilise muudatusega. HÕNTE § 11 lõike 4 järgi esitatakse

volitusnorm ühelauselises lõikes või volitusnormide loetelu puhul punktides. Kuivõrd KOVid

on antud sätte alusel oma kordasid kehtestanud, siis on järgitud, et seadusemuudatusega ei

muutuks volitusnormi asukoht.

49

KOKS § 7 täiendatakse lõikega 41, milles antakse volikogule õigus volitada valitsust

kehtestama valitsuse antavatele õigusaktidele esitatavad normitehnilised nõuded ja eelnõude

menetlemise täpsema korra. Sõnastuse eesmärk on KOV sisemise enesekorraldusõiguse

laiendamine KOV organite õigusaktide kehtestamise nõuete osas. Valitsus saab oma

õigusaktide menetlusnõuded muudatuse järgi vajadusel ka ise kehtestada.

KOKS § 7 lõikest 5 jäetakse välja tehniline kirjeldus, et volikogu ja valitsuse määrused

avaldatakse Riigi Teatajas vastuvõetud algtekstidena ning nende alusel kõiki muudatusi

sisaldavate terviktekstidena. Riigi Teataja seaduse § 3 lõike 1 punktis 6 on vastav kohustus juba

sätestatud: Riigi Teatajas avaldatakse koos algtekstiga selle alusel koostatud kõiki muudatusi

sisaldavad õigusaktide ametlikud terviktekstid, sh valla- ja linnavolikogu ning valla- ja

linnavalitsuse määrus. KOKS § 7 lõike 5 sõnastusmuudatuse järgi avaldatakse KOV volikogu

ja valitsuse määrused Riigi Teataja seaduses sätestatud korras Riigi Teatajas.

KOKS § 7 täiendatakse lõigetega 6–10, mis sisaldavad seni eri paragrahvides (KOKS §-des

23 ja 31) volikogu ja valitsuse õigusaktide kohta kohalduvaid nõudeid. Senistes KOKS § 23 ja

31 sätetes sisaldunud nõudeid sisuliselt ei muudeta.

KOV organite õigusaktide jõustumine on sõnastatud analoogselt kehtiva seadusega. Eelnõus

sätestatakse, et määrus jõustub (mõeldud nii volikogu kui valitsuse määrust) üldises korras

kolmandal päeval pärast Riigi Teatajas avaldamist, kui määruses ei ole sätestatud hilisemat

jõustumise tähtpäeva (KOKS § 7 lõige 6) või arvestades muid HMS §-s 93 sätestatud erisusi.

Volikogu otsus ja valitsuse korraldus jõustuvad teatavakstegemisest, kui otsuses või

korralduses ei sätestata hilisemat akti jõustumise tähtpäeva (KOKS § 7 lõige 7).

KOKS § 7 lõikes 8 määratakse õigusaktidele allakirjutamiseks õigustatud isikud: volikogu

määrustele ja otsustele kirjutab alla volikogu esimees. Valitsuse määrustele ja korraldustele

kirjutavad alla vallavanem või linnapea ja valla- või linnasekretär.

KOKS § 7 uued lõiked 9 ja 10 reguleerivad KOV üksikaktide ja istungite protokollide

avalikustamist ja õigusaktide ja protokollide eesti keeles vormistamise kohustust. Volikogu

otsused ja valitsuse korraldused ning istungite protokollid peavad olema kättesaadavad kõigile

isikutele. Volikogu ja valitsuse õigusaktid ning istungite protokollid vormistatakse eesti keeles.

Omavalitsusüksustes, mille püsielanike enamiku keel ei ole eesti keel, võidakse volikogu

istungite protokollid tõlkida ka selle omavalitsusüksuse püsielanike enamiku moodustava

vähemusrahvuse keelde.

Eelnõu § 1 punktid 27–29 käsitlevad KOKS § 8 ehk valla või linna põhimääruses

reguleeritavate küsimuste täpsustamist. Üldine eelnõuga võetud suund on seaduses dubleerivate

volitusnormide ja valla või linna põhimääruses kohustuslikuna sätestatavate küsimuste hulga

vähendamine. Valla või linna põhimäärus peab sisaldama KOV toimimise kõige olulisemaid

küsimusi. Igasugused täpsemad menetluskorrad KOV töö korraldamiseks peaksid olema

lahendatud muude volikogu ja valitsuse õigusaktidega.

KOKS § 8 lõike 1 punkti 1 muudatus on sõnastuslik-tehniline. Punkt sisaldab loetelu, mis

peab valla või linna põhimääruses sisalduma. Sättest puudub sidesõna „ning” volikogu esimehe

ja aseesimehe regulatsiooni nõude ja teiselt poolt volikogu komisjonide moodustamist

käsitlevate sätete vahel. Kuna KOKS § 47 lõike 2 muudatuse järgi ei pea enam valla või linna

põhimääruses reguleerima komisjoni moodustamise aluseid, vaid seda võib teha ka muu

volikogu õigusaktiga, siis asendatakse KOKS § 8 lõike 1 punktis 1 sõnastus „komisjoni

50

moodustamise kord, õigused ja kohustused“ sõnastusega, mille järgi tuleb valla või linna

põhimääruses edaspidi sätestada komisjonide moodustamise üldised põhimõtted ja pädevus.

KOKS § 8 lõike 1 punktist 5 jäetakse põhimääruse kohustusliku osana välja valla või linna

arengukava, eelarvestrateegia ja eelarve koostamise ja muutmise ning finantsjuhtimise üldiste

põhimõtete kehtestamine. KOKS § 372 lõike 1 järgi kehtestab valla- või linnavolikogu

määrusega arengukava ja eelarvestrateegia koostamise korra ning KOFS mõistes kohaliku

omavalitsuse üksusest sõltuvatele üksustele korra ja tähtajad eelarvestrateegia koostamiseks

vajaliku informatsiooni esitamiseks. Puudub vajadus dubleerivalt samu küsimusi osaliselt

reguleerida lisaks ka valla või linna põhimääruses.

KOKS § 8 lõike 1 punkti 5 lisatakse põhimääruse kohustusliku osana KOVi esindamise korra

kehtestamine. Säte on seotud KOKS § 10 uue sõnastusega lõikes 2, mille järgi esindavad KOVi

seaduste ja valla või linna põhimääruse alusel oma pädevuse piires volikogu, volikogu esimees,

valitsus ning vallavanem või linnapea või nende volitatud esindajad.

KOKS § 8 lõike 1 punktis 6 jäetakse välja põhimääruse osana KOV õigusaktide jõustumise

täpsema korra kehtestamine. Vastavad sätted sisalduvad juba KOKS §-s 7. Alles jääb sättesse

aga KOV õigusaktide vastuvõtmise ja avalikustamise täpsem kord. Põhimääruses võib ka

sätestada, et õigusaktide vastuvõtmist reguleeritakse KOKS § 7 lõike 4 alusel kehtestatavas

korras.

KOKS § 8 lõige 11 tunnistatakse kehtetuks. KOKS § 481 lõike 3 muudatusega nähakse ette

kohustus sätestada volikogu õigusaktiga siseauditeerimise kord. Kehtiva seaduse § 8 lõike 11

järgi nähakse põhimääruses siseauditeerimise üldine töökorraldus ette vaid juhul, kui KOV

kavandab moodustada siseaudiitori kutsetegevuse alaste ülesannete täitmiseks vastava

ametikoha või struktuuriüksuse. Siseauditeerimine on vajalik siiski ka juhul, kui KOV ei ole

oma koosseisus moodustanud siseaudiitori ametikohta või vastavat struktuuriüksust. KOV saab

siseauditeerimise tellida ka teenusena sisse. Seadusemuudatusega kavandatakse edaspidi nõuda

vähemalt kord iga nelja aasta tagant ka sisekontrollisüsteemi toimivuse osas siseauditeerimise

läbiviimist. Vt täpsemalt KOKS § 481 muutmise selgitusi.

Eelnõu § 1 punkt 30 käsitleb KOKS § 10 muutmist (vald ja linn avalik-õigusliku juriidilise

isikuna).

KOKS § 10 lõige 1 muudetakse kaheks eraldi sätteks, jättes lõikesse 1 selgituse, et nii vald kui

linn (omavalitsusüksusena) on õigusaktide alusel tegutsev avalik-õiguslik juriidiline isik.

Lauset täiendatakse selgitusega, et KOV tegutseb EKOH, käesoleva seaduse, teiste seaduste,

oma põhimääruse ja muude õigusaktide alusel. Muudatusega konstateeritakse, et KOV

tegevuse piirid seatakse seadusega. Kuivõrd nii EKOH (artikkel 3 lõige 1, artikkel 4 lõige 1)87

kui ka PS (154 lõige 1 ja lõike 2 teine lause)88 sätestavad KOV tegutsemise iseseisvalt seaduste

87 EKOH § 3 lõige 1: Kohalik omavalitsus tähendab kohalike võimuorganite õigust ja võimet seaduse piires ja

kohalike elanike huvides korraldada ja juhtida valdavat osa nende vastutusalasse kuuluvast ühiskonnaelust. EKOH

§ 4 lõige 1: Kohalike võimuorganite põhivolitused ja -kohustused määratakse kindlaks põhiseaduse või

seadusandlusega. See tingimus ei välista aga kohalikele võimuorganitele erivolituste ja -kohustuste omistamist

vastavuses seadusandlusega. 88 PS § 154 lõige 1 ja lõike 2 esimene lause: Kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud

omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. Kohalikule omavalitsusele võib panna kohustusi ainult

seaduse alusel või kokkuleppel kohaliku omavalitsusega.

51

alusel, siis ei kitsendata täiendusega KOVi enesekorraldusõigust, kuid viidatakse KOV

tegevuses legaalsuse põhimõtte järgimise kohustusele.

Lõike 1 senine lauseosa, mis räägib KOVi esindamisest, tõstetakse ümber § 10 lõikesse 2.

KOVi esindamise täpsem kord sätestatakse valla või linna põhimääruses. Sätte sõnastust

sisuliselt ei muudeta, selle järgi võivad KOVi esindada seaduste ja valla või linna põhimääruse

alusel oma pädevuse piires volikogu, volikogu esimees, valitsus ning vallavanem või linnapea

või nende volitatud esindajad. Volikogu esimehe või vallavanema või linnapea äraolekul

loomulikult saab esindusülesandeid täita volikogu aseesimees või vallavanema või linnapea

asendaja.

Kehtiva KOKS § 10, mis paikneb KOKS üldsätete peatükis, kordab lõikes 2 üle KOKS § 5

lõike 1 regulatsiooni, mille kohaselt on vallal ja linnal iseseisev eelarve. Nimelt KOKS § 10

lõike 2 järgi on vallal ja linnal avalik-õigusliku juriidilise isikuna iseseisev eelarve,

arveldusarve pangas ja oma sümboolika. Kuivõrd KOV eelarvega seonduvat juba

reguleeritakse KOKS §-s 5 ja sümboolika osas on üldnõuded sätestatud samuti seaduse 1.

peatükis olevas §-s 14, jäetakse KOKS § 10 lõikest 2 välja ebavajalik dubleeriv regulatsioon.

Eelnõu § 1 punktiga 31 tunnistatakse kehtetuks KOKS §-d 12 ja 13.

Kehtetuks tunnistatav KOKS § 12 reguleerib KOV õigust moodustada liite, ühisameteid ja -

asutusi. Muudatuse eesmärk on koondada KOVide koostööd reguleerivad sätted peatükkidesse

10 ja 101 (ptk 10 käsitleb laiemalt KOVide koostööd, sh KOVide ühisametite ja -asutuste

moodustamist ja KOVide rahvusvahelist koostööd, ptk 101 reguleerib KOV liitude tegevuse

aluseid). KOKS koostöövormide sätted nähakse ette KOKS §-s 62, omavalitsusliitude tegevust

reguleerib KOKS § 63 ja eelnõuga lisatavad KOKS §-d 631–637, ühisametite ja -asutuste

regulatsioon nähakse ette KOKS §-des 621–623.

Kehtetuks tunnistatava KOKS § 13 tekst viiakse samas sõnastuses üle KOKS § 624.

Muudatuse eesmärk on koondada erinevad KOVide koostööd reguleerivad sätted ühte peatükki

(ptk 10).

Eelnõu § 1 punktidega 32 ja 33 muudetakse KOKS §-s 14 sisalduvat KOV sümboolika

regulatsiooni.

KOKS § 14 sõnastuses tehakse terminoloogilised ja normitehnilised täpsustused.

Paragrahvi pealkirja lühendatakse ja sõnastatakse see üksikasjaliku sümbolite loetelu asemel

ümber: “Omavalitsusüksuse sümbolite kasutamine”.

KOV peamisteks sümboliteks on vapp ja lipp. Muude sümbolite kehtestamine on KOVidele

vabatahtlik. Lipp, vapp, aumärgid, ametirahad, aunimetused ja muud sarnased tunnused on

sümbolid, lisaks reguleeritakse sättes ka sümbolite kasutamise korda. Paragrahv hõlmab nii

KOV sümbolite väljatöötamist kui kasutamist.

KOKS § 14 lõike 1 sõnastust muudetakse ja sätestatakse, et KOVil võivad lisaks oma lipule,

vapile, aumärkidele, ametirahadele, aunimetustele olla ka muud sümbolid, mille kasutamise

kord nähakse ette valla või linna põhimääruses. Sõnastus viiakse kooskõlla KOKS § 8 lõike 1

punktiga 3, mille kohaselt tuleb põhimääruses sätestada ka valla või linna sümbolid ja nende

kasutamise kord. KOV lipu ja vapi osas kohaldatakse heraldikanõudeid.

52

EKI sõnaveebi järgi on sümbol kokkuleppeline märk (nt tähed, number, kujund), mis

üldarusaadavalt viitab mingile suurusele, objektile, funktsioonile vms (nt P tähistab parkimist,

Mg magneesiumi, ▽ meessugu). Sümboolika aga tähistab sümbolite kasutamist (nt

dokumentidel, plakatitel, esemetel, näiteks maakonna sümboolika, rahvuslik sümboolika).89

KOKS § 14 lõike 4 muudatus on normitehniline. Mujal paragrahvis kasutatakse

“omavalitsusüksuse sümbolite” terminit, antud sättes aga “valla ja linna sümbolite” sõnastust.

Sõnastust ühtlustatakse.

Eelnõu § 1 punkt 34 käsitleb KOKS § 15 muutmist.

KOKS § 15 lõige 2, mis dubleerib KOKSi järgnevaid sätteid (KOKS uus § 321), tunnistatakse

kehtetuks. Valla- või linnaelanike osalemist kohaliku omavalitsuse teostamises reguleerib

KOKSi 4. peatükk. Nimetatud peatükis sätestatakse õigusselguse huvides koos nii kohaliku

algatuse ja rahvaküsitluse läbiviimise menetlust kui ka kohalike elanike õigust saada teavet.

Kehtetuks tunnistatavas lõikes 2 nimetatud elanike küsitluste korraldamine on elanike

osalemine kohalikus omavalitsemises, mis on reguleeritud KOKS 4. peatükis. Lõige 2 sobib

sisult KOKS neljandasse peatükki. Kohaliku rahvaküsitluse läbiviimise menetlust reguleerib

KOKS 4. peatüki § 321. Vt ka selgitusi KOKS § 32 ja 321 muudatuste juures.

KOKS revisjoni käigus esitati ka ettepanekuid, et KOKS § 15 lõike 3, mis sätestab KOV õiguste

kohtuliku kaitse, kui ebavajaliku regulatsiooni võiks eelnõust välja jätta. Selle seisukohaga ei

saa aga nõustuda. Omavalitsusüksuse õiguste kaitse paragrahv on vaja säilitada seaduse

üldsätetes, kuna tegemist on KOV toimimise seisukohalt ühe olulise tagatisega. KOVide

õiguste kaitse tuleb küll erinevatest menetlusseadustikest, kuid KOV aluskorralduse seaduses

nende õiguste kaitse garantiide üldine ära märkimine aitab KOVidel tagada tõhusamalt oma

huve riigivõimu võimaliku ülemäärase sekkumise ja omavoli eest.

Õigusriigi aluspõhimõttest (PS § 3) tuleneb üldine nõue, et riik ei tohi võimu teostada

meelevaldselt. Seda kinnitab ka PS § 152 lg 2, mille kohaselt tunnistab Riigikohus kehtetuks

mis tahes seaduse või muu õigusakti, kui see on vastuolus PS sätte või mõttega.

KOV tagatise raames võib eristada järgmisi tasandeid:

1) õigussubjektsuse tagatis,

2) enesekorraldusõiguse tagatis,

3) finantstagatis,90

4) kohaliku eelarve iseseisvuse tagatis,

5) õiguste kaitse tagatis.

Õigussubjektsuse tagatis hõlmab:

89 https://sonaveeb.ee/search/unif/dlall/dsall/s%C3%BCmboolika/1. 90 Finantstagatise (PS § 154 ja § 157 lõige 2, EKOH artikkel 9) alla kuuluvad õigused on suunatud

enesekorraldusõiguse kasutamiseks vajalike tingimuste loomisele, seondudes valdade ja linnade majandusliku

suutlikkusega täita avalikke ülesandeid (omavalitsuslikud ülesanded e kohaliku elu küsimused (PS § 154 lõige 1),

riiklikud ülesanded (PS § 154 lõige 2)) (RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p 41; RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09,

p 50). Võrreldes PS § 154 lõikes 1 sisalduva KOVi põhitagatisega – enesekorraldusõigusega – on finantstagatisega

seotud õigused siiski teisejärgulised (RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p 43).

53

1) KOV instituudi tagatise (PS § 154 lg 1) – keelu seadusandjale kaotada PSist madalamalseisva

aktiga KOV instituuti91;

2) KOVide liikide (vald ja linn) kaitse (PS § 155 lg 1);

3) KOVi piiratud individuaalse õigussubjektsuse tagatise (konkreetse KOVi õigused riigi poolt

tema haldusterritooriumi suuruse muutmisel või õigussubjektsuse lõpetamisel).

KOVile peab olema tagatud reaalne võimalus oma põhiseaduslike õiguste efektiivseks kaitseks.

KOVi põhiseaduslikke õigusi võivad riivata arvukad õigustloovad aktid ja haldusaktid. KOV

tagatise riive on põhiseaduspärane, kui vastuvõetud õigustloov akt või selle alusel antud

haldusakt on kehtestatud ettenähtud menetluskorras ja vormis pädeva organi poolt (formaalne

õiguspärasus) ning see kehtestati andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas

(sisuline e materiaalne õiguspärasus).

KOV õiguste kaitse tagatise eesmärk on võimaldada KOVil vaidlustada oma põhiseaduslike

õiguste rikkumist (põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduses sätestatud korras).

Kuigi KOVile ei laiene tema suhetes riigiga PS § 15, ei tähenda see, et KOVi kaebeõigus riigi

vastu ei ole üldse PSiga kaitstud. RKHK on sedastanud, et kohtukaebeõigus on tuletatav KOVi

enesekorraldusõigusest ja on enesekorraldusõiguse teostamiseks vajalik siis, kui

enesekorraldusõiguse tagamiseks puudub muu tõhus menetlus.92

KOVide ja riigi vaheliste avalik-õiguslike vaidluste kohtulikuks lahendamiseks on kehtestatud

kaks kohtumenetluskorda – halduskohtumenetlus ja põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetlus.

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses õigustloova akti põhiseaduslikkuse

järelevalve taotlus peab olema põhistatud ning selles tuleb märkida PS sätted või põhimõtted,

millele vaidlustatav õigustloov akt ei vasta. KOV ei saa tugineda PS §-le 15 (kuna ta ei ole

põhiõiguse kandja, vaid adressaat), ilma viitamata ühelegi KOKS 14. peatükist tuleneva KOV

õiguse riivele.93

Eelnõu § 1 punktid 35 ja 36 käsitlevad KOKS § 17 ehk volikogu liiget puudutavate sätete

muutmist.

KOKS § 17 lõikes 3 asendatakse sõna „hüvitus“ sõnaga „hüvitis“. Lõike kohaselt on volikogul

õigus otsustada, kas volikogu liikmele makstakse tasu volikogu tööst osavõtu eest ja hüvitust

volikogu ülesannete täitmisel tehtud kulutuste eest esitatud dokumentide alusel volikogu

kehtestatud määras ja korras. Lõikes 3 nimetatud hüvituse maksmise aluseks on kuludokument.

Tasult, mida makstakse volikogu liikmele tööst osavõtu eest, tuleb maksta töötasu maksud

(sotsiaalmaks, pensionikindlustusmaks, tulumaks), v.a töötuskindlustusmaks.

Töötuskindlustuse seaduse mõttes ei ole KOV volikogu liige kindlustatu.

KOKSis on kasutusel nii hüvituse kui hüvitise mõiste, kusjuures nende mõistete sisuline

tähendus ei ole eristatav. Ka lingvistiliselt on sõnad “hüvitis” ja “hüvitus” samatähenduslikud.

Sõnade tähendused ÕS 2018 ja EKI ühendsõnastiku 2021 alusel:

91 RKPJKo 20.12. 2016, 3-4-1-3-16, p 86. 92 RKHKm 23.11.2010, 3-3-1-43-10, p 22. 93 Vaata täpsemalt PS kommentaare PS 14. peatüki osas: https://pohiseadus.ee/sisu/3672.

54

 hüvitis - kahjutasu, kompensatsioon. Rahaline, aineline, moraalne hüvitis. Kellelegi

makstav rahasumma majandusliku kaotuse, varanduse vähenemise vm kahju eest.

Sünonüümid: hüvitus, kompensatsioon, tasu, vaevapalk, vaevatasu

 hüvitus - kahju tasumine, heakstegemine. Kellelegi makstav rahasumma majandusliku

kaotuse, varanduse vähenemise vm kahju eest. Sünonüümid: hüvitis, kompensatsioon,

tasu, vaevapalk, vaevatasu.

Seepärast asendatakse eelnõuga KOKSis läbivalt sõna „hüvitus“ sõnaga „hüvitis“.

KOKS § 17 lõikes 3 sätestatakse, et volikogu liikmele võib maksta tasu ka volikogu

komisjonide ja muude töövormide töös osalemise eest. Praktikas on ka praegu volikogu

komisjonide töös osalemist volikogu liikmetele tasustatud, kuid õigusselguse huvides lisatakse

ka see norm KOKSi.

Kuna KOV saab oma töökorras täpsustada komisjonide moodustamise aluseid, siis on võimalik

volikogu moodustatud komisjonidesse (välja arvatud revisjonikomisjon) arvata ka

volikoguväliseid isikuid, kellele volikogu saab samuti ette näha hüvitise maksmise.

Lisaks täpsustatakse KOKS § 17 lõikes 3, et kui volikogu liige on oma volituste ajal Euroopa

Parlamendi või Riigikogu liige, ei maksta talle volikogu, sealhulgas volikogu moodustatud

komisjonide ja muude töövormide tööst osavõtu eest tasu. Parlamendi liikmete töö tasustamine

volikogus on praktikas tekitanud tõlgendusruumi. On kaheldud, kas „volikogu töös osalemine“

hõlmab vaid volikogu istungit või ka muid töövorme. Õigusselguse huvides lisatakse sättesse

laiendus, et tasu ei maksta parlamendi liikmetele ka muudes volikogu töövormides osalemise

eest.

KOKS § 17 lõiget 4 muudetakse selliselt, et volikogu otsusel võib lisaks volikogu esimehele

olla palgaline ka volikogu aseesimehe ametikoht. Otsus, kas volikogu esimehe või aseesimehe

või nende mõlema ametikoht on palgaline, peaks olema KOVide sisemise enesekorraldusõiguse

küsimus. Kehtiv seadus ei võimalda volikogu esimehel ja aseesimehel mõlemal palgaline olla.

Praktikas on siiski makstud sageli ka volikogu aseesimehele nn töötasu.

KOVidel on enesekorraldusõiguse põhimõttest tulenevalt õigus oma sisemised struktuurid ja

töökorraldus vastavalt kohalikele vajadustele ise sisustada ja otsustada. Valitud kohalike

esindajate töötingimused peavad võimaldama neil vabalt oma tööülesandeid täita (EKOH

artikkel 6 lõige 1 ja artikkel 7 lõige 1). Kuna haldusreformi elluviimise tulemusena on KOVide

võimekus üle Eesti suurenenud, on suurenenud ka KOVide enesekorraldusvõimekus, mistõttu

tuleks KOVidele oma sisemise elu korraldamiseks anda võrreldes kehtiva KOKSiga nn

vabamad käed.

Muudatus võib suurendada ka valitud esindajate motivatsiooni kohaliku elu küsimuste

korraldamiseks ja otsustamiseks.

Muudatuse rakendamisega võib kaasneda KOVides mõningane eelarvekulude tõus (eeldusel,

et volikogu aseesimeeste ametikoht muudetakse samuti palgaliseks). Konkreetsete tasude

kehtestamine on KOVide endi määrata. Volikogu aseesimehe tasu ei pea olema võrdväärne

volikogu esimehele makstava tasuga.

Lõikes 4 nähakse samuti ette, et volikogu palgalisele esimehele või palgalisele aseesimehele

üksikaktiga (volikogu otsus) makstava lisatasu, hüvitise või muu tasu või soodustuse maksmise

alus peab olema antud volikogu poolt vastuvõetud üldakti (volikogu määrus) alusel (mis

55

kehtestatakse KOKS § 22 lõike 1 punkti 22 alusel – volikogu liikmetele volikogu tööst osavõtu

eest tasu ja volikogu ülesannete täitmisel tehtud kulutuste eest hüvitise suuruse ja maksmise

korra kehtestamine). Oluline on, et tasustamise ja toetamise alused oleks kõigile volikogu

liikmetele arusaadavad ja ei tekitaks põhjendamatut ebavõrdset kohtlemist oma volikogu liikme

mandaati teostama asunud isikutel. Hetkel on praktikas sageli erinevaid lisatasusid ja toetusi

makstud otsustuskorras, ilma et selleks oleks eelnevalt kehtestatud volikogu poolt vastav kord.

Muudatuse eesmärk on seetõttu ka õigusselguse tagamine, kuidas tasustamise alused korrektselt

kehtestada.

Lõikes 4 on lisaks asendatud sõna „toetust“ sõnaga „muud tasu“. Tasu mõiste on laiem kui

toetuse mõiste.

KOKS § 17 lõiget 41 muudetakse selliselt, et nii palgalise volikogu esimehe kui ka aseesimehe

põhipuhkuse kestus on 35 kalendripäeva ning neile mõlemale kohaldatakse TLS §-des 54 ja

59–71 sätestatud puhkuseregulatsiooni. Kuna volikogu aseesimees saab lõikes 4 kavandatava

muudatuse järgi samal ajal volikogu esimehega olla palgaline, siis peab palgalisele volikogu

esimehele kehtiv puhkuseregulatsioon kohalduma ka palgalisele volikogu aseesimehele.

KOKS § 17 lõigetest 61 ja 62 jäetakse välja viited valitsuse liikmete ametisse nimetamisele ja

valitsuse palgaliseks liikmeks nimetamisele. Puudub põhjendus teha sättes vahet valitsuse

liikmetel lähtuvalt sellest, kas nad nimetatud või kinnitatud valitsuse koosseisu või kas nad on

palgalised või mitte.

Eelnõu § 1 punktidega 37–41 nähakse ette muudatused KOKS §-s 18, mis reguleerib volikogu

liikme volituste ennetähtaegset lõppemist.

KOKS § 18 lõike 1 punkti 4 sõnastust täiendatakse tekstiosaga „või muu Euroopa Liidu

liikmesriigi kodakondsuse“. Lisaks Eesti kodakondsuse kaotamisele lisatakse nimelt volikogu

liikme volituste lõppemise alusena KOKSi ka muu Euroopa Liidu liikmesriigi kodakondsuse

kaotamine, kui see oli aluseks isiku õigusele volikogusse kandideerida.

KOVVS § 5 lõike 5 kohaselt on kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel kandideerimisõigus

igal hääleõiguslikul Eesti kodanikul ja Euroopa Liidu kodanikul, kes on kandidaatide

registreerimise viimaseks päevaks saanud 18-aastaseks ja kelle püsiv elukoht asub hiljemalt

valimisaasta 1. augustil vastavas vallas või linnas.

Muudatusega kõrvaldatakse KOKS § 18 lõike l punkti 4 ja KOVVS § 5 lõike 5 esinenud

ebakõlad.

KOKS § 18 lõike 1 punkt 6, milles sätestatakse, et volikogu liikme volitused lõppevad

ennetähtaegset nimetamisega sama valla või linna kohaliku omavalitsuse ametnikuks,

tunnistatakse kehtetuks. KOV ametiasutuse ametnike puhul seaduse jõustumisest alates nende

volitused volikogu liikmena KOKS § 19 lõike 2 punkti 12 muudatuse järgi peatuksid. Muudatus

on seotud Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 17. aprillil 2020 otsusega 5-

19-4594. Riigikohus tunnistas KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 teise alternatiivi – lauseosa „või

töötamisega sama valla või linna ametiasutuses töölepingu alusel“ – kehtetuks alates 17.

oktoobrist 2020. Alates 2021. a 20. juulist KOV ametiasutuses töötamisega seoses volikogu

liikme volitused peatatakse. Kohtu järelduste puhul tuleb arvestada, et kohtuasjas käsitleti vaid

94 https://www.riigikohus.ee/et/lahendid?asjaNr=5-19-45/9.

56

küsimust, kas nimetatud säte on ebaproportsionaalne KOV ametiasutuse töötaja mandaadi

teostamise piirangu osas. Lahend ei käsitlenud ametiasutuse ametnikke, kuid see ei tähenda, et

kohtu lahendusi ei saaks kasutada ka KOV ametnike puhul või et kohus oleks näinud ette, et

KOV ametiasutuse ametnikku ja töötajat tuleb ebavõrdselt kohelda.

Kohus leidis, et KOV ametiasutuse töötajast volikogu liikme volituste lõppemine ei ole sätte

eesmärkide saavutamiseks vajalik abinõu, kuna lahendis nimetatud seaduse eesmärke (p 65, 68,

75–80) on võimalik sama efektiivselt saavutada volikogu liikme volituste peatamisega, mis

riivab volikogu liikme passiivset valimisõigust vähem intensiivselt. Kohus järeldas, et KOKS

§ 18 lõike 1 punkti 6 teises alternatiivis sätestatud ametite ühitamise keelu peamine eesmärk on

vältida volikogu liikme mandaadi ja teenistuskoha huvide konfliktist lähtuvat ohtu volikogu

toimimisele, kuid lisaks ohtude tõrjumisele saab vaidlusaluse sätte eesmärgiks pidada ka

korruptsiooni ohu vältimist, mis võib tekkida avalike huvide ja isiku erahuvide vastuollu

sattumise korral. Kuigi ametiasutuse töötaja ei teosta avalikku võimu, võib volikogu liikme

volituste ja töökoha huvide vahel tekkida esinduskogu toimimist kahjustav huvide konflikt.

Kuna konflikt avalike huvide ja erahuvide vahel võib tekkida sõltumata teenistusülesannete

iseloomust, leidis kohus, et vaidlusalune keeld on korruptsiooniohu vältimiseks sobiv vahend

kõigi normi adressaatide puhul.

Ka varasemates lahendites on Riigikohus leidnud, et kohaliku omavalitsuse volikogu liikme

volituste ennetähtaegne lõppemine riivab tugevalt volikogu liikme passiivset valimisõigust

(kandideerimisõigust), mis on tagatud PS §-ga 156 (Riigikohtu halduskolleegiumi 27. juuni

2001. a otsus asjas nr 3-3-1-35-01, punkt 2; Riigikohtu üldkogu 15. juuli 2002. a otsus asjas nr

3-4-1-7-02, punkt 19). Samad argumendid on asjakohased ka KOV ametiasutuse ametnike

puhul, ehk nende puhul oleks samuti leebem passiivse valimisõiguse riive, kui nende volitused

volikogu liikmena peatuksid.

Riigikohus on 17. aprillil 2020 otsuse nr 5-19-45 punktis 64 leidnud, et kehtiv avaliku teenistuse

seadus (edaspidi ATS) ei tõmba selget piiri ametiasutuse ametnike ja töötajate vahel, vaid jätab

KOV volikogule ja valitsusele võrreldes varasemaga suurema võimaluse määratleda

ametiasutuse struktuuris teenistuskoht kas ametniku või töötaja kohana. ATS § 7 lõike 2 järgi

nimetatakse ametnik ametiasutuses ametikohale, millel teostatakse avalikku võimu. Töötaja

võetakse töölepingu alusel ametiasutuses töökohale, millel ei teostata avalikku võimu, vaid

tehakse üksnes avaliku võimu teostamist toetavat tööd (ATS § 7 lõige 4). Valla- või

linnavalitsus määrab kindlaks ametnike ameti- ja töötajate tööülesanded. Millised töö- või

ametikohad KOV moodustab, on KOV sisemise korralduse küsimus. Hindamisel, kas tegemist

on töötaja või ametnikuga, tuleb lähtuda töö- või ametikoha ülesannetest. Kui need ülesanded

on sellised, mida ATS peab avaliku võimu teostamiseks, tuleb lähtuda sellest.

Regionaal- ja Põllumajandusministeerium on jälginud ATSi kohaldamist ja nõustanud selles

osas ka KOVe. Paraku on praktika näidanud, et ATS § 7 lõiked 3 (eriti punktid 8 ja 9) on

piisavalt laia tõlgendamist võimaldavad, et alati ei ole päris üheselt selge, kas ühel või teisel

teenistuskohal teostatakse avalikku võimu või mitte. Kõigi avaliku sektori teenistuskohtade

keskne monitoorimine riigi poolt ja otsustamine, kas tegemist on avaliku võimu teostamisega

ATS mõttes või mitte, ei ole võimalik ega ka mõistlik.

Mida väiksem on KOV, seda rohkem on inimesi, kes täidavad segafunktsioone (st avaliku

võimu teostamine ja seda toetavad tegevused on põimunud), ja seda keerulisem on määrata, kas

tegemist on ameti- või töökohaga. Üks lihtsamaid näiteid on raamatupidaja. Tavapäraselt on

see selge töötaja funktsioon. Ent väiksemas KOVis võib raamatupidajal olla ka valla eelarve ja

57

eelarvestrateegia koostamise kohustus. Eelarve võetakse vastu volikogu õigusaktiga (KOKS §

22 lõige 1 punkt 1), mis tähendab juba eelnõu koostamist ja raamatupidaja teenistuskoha

määratlemist ametikohana. ATSi kohaldamise praktika on ATS avara tõlgenduse tõttu lisaks

KOVidele ebaühtlane ka riigiasutustes.

Olukord, kus seadus võimaldab isiku töösuhte olemuse hindamisel laia tõlgendust ja sellest

tingituna sõltuks, kas isiku volitused peatatakse (kui ta loetakse töötajaks) või lõpetatakse (kui

ta loetakse ametnikuks), tekitab omakorda võimaluse volikogu liikmeks osutunute ebavõrdseks

kohtlemiseks, mis on vastuolus PS § 12 lõikes 1 sisalduva võrdsuspõhiõiguse põhimõttega.

Seadusemuudatusega soovitakse tagada võimalus ka neil volikogu liikmetel soovi korral

volikogu valimistsükli puhul osaleda volikogu töös, kui nad lahkuvad KOVi ametiasutuses

avalikust teenistusest. Sätte muutmata jätmisel lõppeks volikogu liikmete volitused KOV

ametiasutuse ametnikuks saamisel automaatselt ja pöördumatult, mis tähendab, et selle

valimistsükli jooksul isik ametnikuna tööd jätkates volikogusse naasta ei saa.

Muudatus jõustuks koheselt seaduse jõustumisel, kuna sellel on soodustav mõju volikogu

liikmetele, kelle volitused ametnikuna seaduse jõustumisel enam pöördumatult ei lõppeks, vaid

peatuksid.

KOKS § 18 lõike 1 punktist 8 jäetakse volikogu liikme volituste ennetähtaegse lõppemisel

tema suhtes tahtliku kuriteo eest süüdimõistva kohtuotsuse jõustumise juurest välja selgitav

lauseosa “kui Riigikohtule esitatud kassatsioonkaebust ei võetud menetlusse või Riigikohus on

kaebuse läbi vaadanud ja rahuldamata jätnud”. Kohtuotsuse jõustumise alused on kirjas

kriminaalmenetluse seadustikus. Kohtuotsus või -määrus jõustub, kui seda ei saa enam

vaidlustada. Kohtuotsuse osalise vaidlustamise korral jõustub kohtuotsus vaidlustamata osas,

kuid kui kohtuotsuse peale on ainult ühe süüdistatava osas esitatud apellatsioon või kassatsioon,

ei pöörata kohtuotsust täitmisele enne kohtuotsuse jõustumist ka teiste süüdistatavate osas.

Süüdimõistva kohtuotsuse pöörab kohtulahendi teinud kohus täitmisele selle jõustumisest või

kriminaalasja apellatsiooni- või kassatsioonikohtust tagastamisest alates kolme päeva jooksul.95

KOKS § 18 lõige 11 tunnistatakse kehtetuks. Säte on seotud kehtetuks tunnistatava KOKS § 18

lõike 1 punktiga 6. Sätte järgi ei kohaldata volikogu liikme volituste ennetähtaegset lõppemist

KOV ametiasutuse ametnikuks nimetamisel sellise volikogu liikme suhtes, kes on nimetatud

palgaliseks valitsuse liikmeks (ametnikust valitsuse liige).

KOKS § 18 lõike 2 sõnastus muudetakse selgemaks ega eristata teatud volituste lõppemise

aluste ilmnemisel valla- või linnasekretärile avalduse esitamist ning teiste volituste lõppemise

aluste ilmnemisel valla- või linnasekretäri informeerimist.

Volikogu liikme volituste lõppemisel sama paragrahvi lõike 1 punktides 2–9 sätestatud juhtudel

teavitab volikogu liige kirjalikult ning viivitamata valla- või linnasekretäri. Kui varasemalt ei

nõutud volikogu liikmelt kirjalikku informeerimist (v.a tagasiastumise avalduse esitamine), siis

KOKS § 18 lõike 2 muudatusega pannakse volikogu liikmele kohustus teavitada valla- või

linnasekretäri kirjalikult lisaks tagasiastumise avalduse esitamisele ka teiste volituste lõppemise

aluste ilmnemisest. Samuti ei ole kehtivas redaktsioonis viivitamata teavitamise kohustust.

95 Vt ka https://www.kohus.ee/kohtusse-poordujale/kriminaalmenetlus.

58

Volikogu liikme tagasiastumisel esitab volikogu liige valla- ja linnasekretärile vastava

avalduse.

KOKS § 18 lõige 3 sõnastatakse uues redaktsioonis. Valla- või linnasekretär teavitab kõikidest

temale teatavaks saanud volikogu liikme volituste lõppemise alustest teada saamisest kolme

tööpäeva jooksul valla või linna valimiskomisjoni. Pole vajadust kehtestada seaduses

asjaoludest teavitamise loetelu, mistõttu ei ole lõike 3 uus sõnastus struktureeritud punktidena.

Uus sõnastus on selgem ning paremini loetav.

Tuleb ka arvestada, et senine kohtupraktika on lugenud volikogu liikme volituste ennetähtaegse

lõppemise automaatselt vastava juriidilise sündmusega kaasnevaks (Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi järjekindel praktika alates 30. novembri 2017. a

otsusest asjas nr 3-4-1-17-10)96.

Praktikas on volikogu liikme volituste ennetähtaegse lõppemise puhul (näiteks nimetamisel

sama valla või linna kohaliku omavalitsuse ametnikuks) küsitud siiski KOVVS § 68 lõike 31

regulatsioonist juhindudes, kas volikogu liige soovib osaleda kohaliku omavalitsuse üksuse

volikogu töös või jätkata oma senises ametis ja mandaadist loobuda. Vastava otsuse peab

volikogu liige tegema kolme tööpäeva jooksul. Arvestades KOKS § 18 lõike 1 muudatust,

millega tunnistatakse kehtetuks senine punkt 6, mille järgi volikogu liikme volitused lõppevad

ennetähtaegselt seoses nimetamisega sama valla või linna kohaliku omavalitsuse ametnikuks,

ei jää lõikesse 1 ühtki volituste lõppemise alust, mille puhul ametite ühitamatuse tõttu peaks

volikogu liikmelt eelnevat nõusolekut küsima ehk mille puhul tema volitused teatud juriidilise

fakti ilmnemisel automaatselt ei lõppe, nendeks on näiteks valimine Vabariigi Presidendiks,

nimetamine riigisekretäriks, riigikontrolöriks, õiguskantsleriks, kohtunikuks või prokuröriks.

Kõik nimetatud ametikohad eeldavad isiku eelnevat nõusolekut kandideerida ja/või asuda

nimetatud ametikohale, seetõttu ei pea küsima nimetatud ametikohale nimetatud isikutelt üle,

kas nad soovivad jätkata volikogus või loobuda oma volikogu liikme mandaadist. Nende

volitused volikogu liikmena nimetatud ametikohale nimetamisel lõppevad automaatselt.

Eelnõu § 1 punktides 42–48 kavandatavad muudatused puudutavad KOKS § 19 volikogu

liikme volituste peatumist.

KOKS § 19 lõikest 1 jäetakse välja lause keskelt välja sõnad „volikogu liikme“. Muudatusega

kõrvaldatakse sõnastusest liiasus (ülearused sõnad). Sõnastust “volikogu liige” on lõikes 1, mis

on ühelauseline õigusnorm, kasutatud kolm korda. Lause keskel asendatakse viide volikogu

liikme volituste peatumisele asesõnaga “tema” (volituste peatumise tähenduses).

KOKS § 19 lõike 2 punktides 1 ja 2 asendatakse sõna „volikogu liige“ vastavas käändes

asesõnaga „ta“ vastavas käändes. Ka punktides 3–5 kasutatakse volikogu liikmele viidates

asesõnasid „ta” ja „tema”. Muudatusega välditakse lõikes tarbetuid kordusi. Samuti jäetakse

volikogu liikme volituste peatamise aluste seast välja sõnastus „või nimetatud ametisse

palgaliseks valitsuse liikmeks”. Sama muudatus tehakse ka KOKS § 19 lõikes 3.

KOKS § 19 lõike 2 punktis 11 nimetatud Vabariigi Valitsuse liikme volituste täitmise aeg on

üheselt arusaadav ega vaja täiendavat viidet, et volitused kehtivad kuni volituste lõppemiseni,

mistõttu jäetakse välja tekstiosa „kuni Vabariigi Valitsuse liikme volituste lõppemiseni“.

96 https://www.riigikohus.ee/et/lahendid?asjaNr=3-4-1-17-10.

59

Kuivõrd volikogu liikme ametikohaga on Vabariigi Valitsuse liikme volitused ühildamatud, siis

samal ajal ei saa nagunii volikogu liige neid ülesandeid täita.

KOKS § 19 lõike 2 punkti 12 täiendatakse volikogu liikme volituste peatamise uue alusega –

kui ta on nimetatud sama valla või linna ametiasutuse ametnikuks.

1. aprillil 2013. a jõustunud ATS § 7 nägi ette põhimõttelise muudatuse riigi- ja kohaliku

omavalitsuse ametiasutuste ametnike ja töötajate piiritlemisel. Ametnikuks loetakse kehtiva

seaduse järgi isikut, kes on riigiga või kohaliku omavalitsuse üksusega avalik-õiguslikus

teenistus- ja usaldussuhtes (ATS § 7 lõige 1). Ametnik nimetatakse ametiasutuses ametikohale,

millel teostatakse avalikku võimu (ATS § 7 lõige 2). ATS näeb ametniku ametikoha

tuvastamiseks ette ka võimalikud piiritlemiskriteeriumid ehk loeb avaliku võimu teostamiseks

sealhulgas ametiasutuse juhtimise, riikliku ja haldusjärelevalve teostamise, siseauditi

läbiviimise, süütegude menetlemise, volikogu, valla- või linnavalitsuse ja ametiasutuse

pädevuses olevate poliitikat kujundavate otsuste sisulise ettevalmistamise või rakendamise

(ATS § 7 lõige 3). Töötaja võetakse seevastu töölepinguga ametiasutuses töökohale, millel ei

teostata avalikku võimu, vaid tehakse üksnes avaliku võimu teostamist toetavat tööd (ATS § 7

lõige 4). Töökoha kriteeriumid on samas jäetud ATSis mitteammendavaks loeteluks.

Töötamiseks loetakse eelkõige raamatupidamine, personalitöö, asjaajamistöö,

hankespetsialistide tegevus, haldustöötajate tegevus, infotehnoloogide tegevus ja muu avaliku

võimu teostamist toetav töö. Nimetatud kriteeriumid pakuvad nii ametnike kui ka töötajate

piiritlemisel üsna laia tõlgendamisruumi, mistõttu ei pruugi sätete tõlgendamispraktika

omavalitsustes olla ühetaoline.

Tegemist on volikogu liikme passiivse valimisõiguse teostamise leebema riivega võrreldes

kehtiva volituste ennetähtaegse lõppemisega. Puudub mõistlik põhjendus, miks peaks eristama

KOV ametiasutuse ametnikke töötajatest. Mõlemate puhul esineb rollikonflikt, mis välistab

KOV ametiasutuses töötamise ühitamise volikogu liikme volituste teostamisega. Küll aga

puudub legitiimne eesmärk, miks peaks volikogu liikme volitused, kes nimetatakse KOV

ametiasutuse ametnikuks, volikogu liikmena pöördumatult lõppema, kui KOV ametiasutuse

töötajal, kes olenevalt KOVist võivad samu ülesandeid täita, volitused peatuvad. KOV

ametiasutuse ametnikke peaks kohtlema võrdselt ametiasutuse töötajatega. Ametnikel ei esine

võrreldes töötajatega või kasvõi valitsuse liikmetega oluliselt intensiivsemat huvide- ega

rollikonflikti, mis õigustaks nende puhul rangema piirangu kehtestamist.

Riigihalduse ministri moodustatud KOKS eksperdikomisjon arutas Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 17. aprilli 2020. a lahendi 5-19-45 täitmisega

seonduvat 2020. aasta 24. aprilli koosolekul ning tegi ministrile ettepaneku kohelda

ametiasutuse ametnikke ja töötajaid sarnaselt ehk mõlema puhul täiendada KOKS § 19 lõiget

2 sättega, mis näeb ette nende samaaegse volituste teostamise piirangu, võimaldades volikogu

liikme volitused peatada.

KOKSi lisatav säte kohaldub nii juhtudel, kui ametnik on volikogu valimistulemuste

väljakuulutamise ajal juba KOV ametiasutuses ameti- või töökohal töötamas, kui ka juhul kui

ta on asunud volikogu liikme volitusi teostama, kuid nimetatakse volituste kestuse ajal

ametiasutuse ametnikuks.

Vahetult pärast volikogu valimistulemuste väljakuulutamist kohaldub kohaliku omavalitsuse

volikogu valimise seaduse § 68 lõige 13, st valituks osutunud kandidaat, kes valimistulemuste

väljakuulutamise ajal on volikogu liikme ametiga ühitamatus ametis (volikogu liikme ametiga

60

ühitamatus ametis on ka omavalitsusüksuse ametiasutuse ametnikud ja töötajad), peab kolme

tööpäeva jooksul valimistulemuste väljakuulutamise päevast arvates teavitama valla või linna

valimiskomisjoni, kas ta soovib osaleda kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu töös või jätkata

oma senises ametis ja mandaadist loobuda.

Säte annab isikule võrreldes kehtiva KOKSiga oluliselt suurema paindlikkuse, sest võimaldab

omavalitsuse ametiasutuse ametnikul soovi korral n-ö volikogu liikme koha vabanedes

otsustada, et ta ei asu oma volikogu liikme õigusi teostama, vaid laseb oma volikogu liikme

volitused peatada ning võib hiljem otsustada siiski volikogu liikme kohale asuda. Sel juhul tuleb

tal lõpetada valla või linnaga teenistussuhe ametnikuna.

Volituste taastumine toimub üldises korras vastavalt KOKS § 201 lõikele 1 ehk isik peab

esitama avalduse volituste taastumiseks valla- või linnasekretärile, kes saadab selle hiljemalt

kolme tööpäeva jooksul valla või linna valimiskomisjonile. Volikogu liikme volitused

taastuvad ja teda asendanud volikogu liikme volitused lõpevad valla või linna valimiskomisjoni

otsuse jõustumise hetkest (KOKS § 201 lõige 4).

Olukord, kus seadus võimaldab isiku töösuhte olemuse hindamisel laia tõlgendust ja sellest

tingituna sõltuks, kas isiku volitused peatatakse (kui ta loetakse töötajaks) või lõpetatakse (kui

ta loetakse ametnikuks), tekitab omakorda võimalike volikogu liikmeks osutunute ebavõrdse

kohtlemise, mis on vastuolus PS § 12 lõikes 1 sisalduva võrdsuspõhiõiguse põhimõttega. Ühes

KOVis võib sarnaseid ülesandeid täitev isik olla töötaja, teises loetakse ta ametnikuks, ilma et

taoline käsitlus läheks vastuollu ATSiga.

Volikogu liikme staatust ei saa sisustada erinevates KOVides erinevalt, kus sama isik ühes

KOVis saaks samu ülesandeid täites oma volikogu liikme volitused peatada, mis juhul saab ta

soovi korral hiljem oma volitused taastada, kuid teises mitte (ametniku volitused volikogu

liikmena lõppeksid automaatselt), sõltudes sellest, kas teda loetakse avaliku võimu teostajaks.

Tuleb arvestada, et paljudel juhtudel osalevad ka KOV töötajad volikogu otsuste

ettevalmistamise ja rakendamise protsessis.

Lisaks oleks KOV ametiasutuse töötajate ja ametnike eristamine ja seeläbi nende volikogu

liikme mandaadi eristamine esimese puhul peatumise ja teise puhul lõppemisega arusaamatu ja

põhjendamatu KOKS § 542 regulatsiooni arvestades. KOKS § 542 sätestab nimelt ametniku

asendamise erisuse KOV ametiasutuses. Puuduvat ametnikku võib asendada, või juhul, kui

ametiasutuse töö oleks ametniku puudumise tõttu takistatud ja asendaja ametisse nimetamine

ei ole võimalik või otstarbekas, anda puuduva ametniku ülesanded teisele ametnikule või selles

ametiasutuses töölepingu alusel töötavale isikule, kes vastab ametnikule ja asendataval

ametikohal esitatavatele nõuetele. Töötaja poolt ametniku asendamine on lubatud vaid juhul,

kui ametiasutuses ei ole võimalik määrata ametnikust asendajat (KOKS § 542 lõige 1). Selline

asendamine ei tohi kesta kauem kui viis kuud kalendriaastas. Töötajast asendaja nimetatakse

asendamise ajaks ametnikuna teenistusse.

Kui KOV ametiasutuse töötajast volikogu liige nimetatakse ametniku asendajaks, siis tema

staatuse muutmisel ametnikuks kaasneb KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 esimese alternatiivi

sätestamisel n-ö fataalne tagajärg, ehk tema mandaat volikogu liikmena lõpeb ennetähtaegselt

vastava juriidilise fakti ilmnemisel.

KOKS § 19 lõike 2 punkti 12 täiendamine ametiasutuse ametnikest volikogu liikme volituste

peatumisega on materiaalselt põhiseaduspärane, kuna sättel on legitiimne eesmärk vältida

61

volikogu liikme ja omavalitsuse ametiasutuse ametniku teenistuskoha ühitamisel tekkida võivat

võimalikku huvide ja rollikonflikti, sealhulgas vältida korruptsiooni. Lisaks teenib

ametikohtade ühitamise keeld kohaliku omavalitsuse funktsioonide ja vastutuse lahususe

organisatsioonilist tugevdamist nende ohtude vastu, mis võivad tuleneda ametikoha ja

mandaadi ühitamisest esinduskogus (vt ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 30. novembri 2010. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-17-10, punkt 27).

Välja pakutud regulatsioon on kooskõlas valimiste ühetaolisuse põhimõttega, kuna piirangut

kohaldatakse ühetaoliselt nii kohalike omavalitsuste ametnikele kui töötajatele, arvestades

KOV funktsioonide omavahelist põimumist ja ATS ametniku ja töötaja mõiste rakendumise

laia kaalutlusruumi.

Samuti vähendab KOV ametiasutuse ametnikest volikogu liikme volituste peatumine sarnaselt

töötajatega erinevalt nende volikogu liikme volituste lõppemisest PS § 29 riive intensiivsust

(isiku õigus vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta). Volituste lõppemisel ei ole KOV

ametiasutuse ametnikul sama valimisperioodi jooksul erinevalt volituste peatamisest võimalik

enam volikogu liikme mandaati teostama asuda.

Muudatus jõustub üldises korras seaduse jõustumisel, kuna tegemist on volikogu liikmele

soodsama regulatsiooniga, mis ei vaja uuele regulatsioonile üleminekuks piisavat aega.

Muudatust ei saa rakendada tagasiulatuvalt nende isikute suhtes, kelle volikogu liikme

volitused loeti enne seadusemuudatuse jõustumist seoses KOV ametiasutuses ametnikuna

töötamisega lõppenuks.

Vt ka KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 kehtetuks tunnistamise selgitust.

Kui praktikas esineb normikollisioon ehk kui tegemist on valitsuse liikmega, kes on samal ajal

KOV ametiasutuse ametnik või töötaja, siis oleks volikogu liikme volituste peatumise aluseks

põhjendatum märkida KOKS § 19 lõike 2 punkt 12, mitte aga punkt 1 (vallavanema, linnapea

või valitsuse liikme volituste ühitamatus volikogu liikme volitustega). Eelduslikult on KOV

ametiasutuse teenistujate ameti- või töökohad tähtajatud erinevalt vallavanema, linnapea ja

valitsuse liikme mandaadist. Mistõttu volituste peatumise alusena on otstarbekam märkida, et

volikogu liikme volitused on peatatud ajaks kuni ta on KOV ametiasutuses ametnik või

töölepinguga töötaja.

KOKS § 19 lõiget 2 täiendatakse punktiga 13 ehk uue volikogu liikme volituste peatumise

alusega – volikogu liikme volitused peatatakse seadusemuudatuse jõustumisel ka siis, kui ta on

kinnitatud KOV ametiasutuse hallatava asutuse juhiks. Tegemist on uue volikogu liikme

passiivse valimisõiguse riivega, mille eesmärk on vältida hallatava asutuse juhi ja volikogu

liikme rolli ühitamisest tulenevat rolli- ja võimalikku huvide konflikti.

Valla ja linna ametiasutuse hallatavad asutused on KOV koosseisus olevad avalikku võimu

mitte teostavad asutused, kes osutavad teenuseid. Tegemist ei ole juriidiliste isikutega. Valla

või linna ametiasutuse hallatava asutuse asutamise ja selle tegevuse lõpetamise otsustab

volikogu. Hallatava asutuse põhimääruse, struktuuri ja koosseisu kinnitamine ning muutmine

toimub volikogu poolt kehtestatud korras. Valla või linna ametiasutus ja ametiasutuse hallatav

asutus registreeritakse riigi ja kohaliku omavalitsuse asutuste registris. Kuna hallatavas asutuses

ei teostata avalikku võimu, siis töötatakse hallatavas asutuses töölepingu alusel. Töölepingud

töötajatega sõlmib hallatava asutuse juht. Hallatava asutuse juhi kinnitab valla- või linnavalitsus

62

vallavanema või linnapea ettepanekul (vallavanem ja linnapea sõlmib temaga ka töölepingu).

Tuleb arvestada, et hallatava asutuse juht ei ole siiski ametnik, KOKS § 50 lõike 1 punktis 7 on

mõeldud n-ö poliitilist ametikohta. Poliitilise ametikohana ei ole siinkohal silmas peetud „halva

tähendusega“ politiseerimist, vaid üksnes teatud juhtimisalaseid funktsioone täitvate isikute

eristamist KOV ametiasutuse ametnikest ja töötajatest ATS § 7 lõigete 1-5 tähenduses).

Hallatava asutuse juhi osas võib välja tuua 2 liiki rollikonflikte:

• Hallatav asutus (nagu nimigi ütleb) allub valla- või linna ametiasutusele. Hallatava

asutuse juhi kandidaadi esitab valitsusele ja sõlmib töölepingu vallavanem või linnapea

(KOKS § 50 lõike 1 punkt 7). Samuti teeb vallavanem või linnapea vallavalitsusele

ettepaneku asutuse juhi kandidaadi ametist vabastamiseks. Vallavanem või linnapea

täidab teisi tööandja kohustusi. Vastavalt KOKS § 661 korraldab valitsus hallatava

asutuse juhi osas teenistuslikku järelevalvet.

Volikogu liikmena on hallatava asutuse juhil vahetu mõju valitsuse üle ja pelgalt täna kehtiv

keeld kuuluda revisjonikomisjoni koosseisu seda vastuolu ei kõrvalda - asutuse juhi otsused

volikogus võivad seetõttu olla kantud isiklikest huvidest (nt töökoha säilitamine, järelevalve

vältimine vms). Teoreetilises olukorras, kus nt hallatava asutuse juhi häälest sõltub volikogu

usaldus valitsusele, loob see reaalse rollikonflikti.

• Teine rollikonflikt seondub asjaoluga, et volikogu liikme staatus loob olukorra, kus

asutuse juhil võib tekkida soov langetada volikogus otsuseid mitte avaliku huvi, vaid

asutuse ja ka isiklikest huvidest lähtuvalt (nt eelarveprotsessis oma asutuse huvide

esikohale seadmine, selle asemel, et juhinduda tervikpildist).

Sarnast rollikonflikti ei ole aga hallatava asutuse töötajal, kelle tööandjaks ei ole otseselt ei

volikogu ega valitsus. Hallatava asutuse töötajast volikogu liikme puhul piisab tema

taandumisest teda ja hallatavat asutust puudutavate otsuste tegemisest, kui võib esineda

toimingupiirang KVSi tähenduses.

Mõnevõrra vähem riske esineb ka valla või linna valitseva mõju all oleva äriühingu, sihtasutuse

või mittetulundusühingu juhatuse või juhataja või tegevjuhi puhul, kelle n-ö otseseks

tööandjaks ei ole volikogu ega valitsus. Nende puhul piisab KOKS § 48 lõike 22 piirangust,

mille järgi revisjonikomisjoni liige ei või täita sama valla või linna valitseva mõju all oleva

äriühingu, sihtasutuse ega mittetulundusühingu tegevjuhi, juhataja ega juhatuse liikme

ülesandeid. Kuna revisjonikomisjoni pädevuses on teha poliitilist kontrolli KOV valitseva mõju

all oleva äriühingu, sihtasutuse ja mittetulundusühingu tegevuse seaduslikkuse, otstarbekuse ja

tulemuslikkuse ning valla või linna vara kasutamise sihipärasuse üle, siis vastava juhtorgani

liikme keeld olla samal ajal revisjonikomisjonis aitab otsest rollikonflikti vältida. Kui volikogu

otsustab küsimuste üle, mis puudutavad konkreetset juriidilist isikut ja potentsiaalselt volikogu

liikmest KOV juriidilise isiku tegevuses isiklikku majandushuvi, tuleb tal nagunii KOKS § 17

lõike 5 järgi asja arutamisest ja otsustamisest end taandada.

Üldjoontes saab hallatavate asutuste juhtide osas võtta aluseks sarnased kaalutlused, mis

Riigikohus leidis KOV ametiasutuses töölepinguliste töötajate ja volikogu liikme mandaadi

ühitamise osas (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 17.04.2020 lahendit

5-19-45). Ametite ühitamise keelu peamine eesmärk on vältida volikogu liikme mandaadi ja

teenistuskoha huvide konfliktist lähtuvat ohtu volikogu toimimisele, kuid lisaks ohtude

tõrjumisele saab sätte eesmärgiks pidada ka korruptsiooniohu vältimist, mis võib tekkida

avalike huvide ja isiku erahuvide vastuollu sattumise korral.

63

Kohus tõdes samas otsuses, et konflikt mandaadi ja töökoha huvide ning avalike ja erahuvide

vahel võib tekkida mitte ainult kohaliku omavalitsuse ametiasutuse, vaid ka hallatava asutuse

töötajatel (juhtidel). Vt ka KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 selgitusi KOV ametiasutuse ametnikust

volikogu liikme osas.

Muudatuse riskiks on see, et väiksemates KOVides võib täiendavate volikogu liikme mandaadi

teostamise piirangute seadmine tuua kaasa olukorra, kus valijatelt suure usalduse saanud

volikogu liikmete hulk jääb liiga tagasihoidlikuks, kuna hallatavate asutuste juhid kui kohalikul

tasandil teada ja tuntud aktiivsed isikud enam kohalike elanike huve volikogus samal ajal

esindada ei saa. Volikogusse saaksid väiksema elanike häälearvuga volikogu liikmed, mis

pärsib halvemal juhul mõnevõrra volikogu otsuste kvaliteeti.

Volikogu liikme passiivse valimisõiguse piirang (volituste peatumine hallatava asutuse juhina

töötamise ajaks) tuleb jõustada õiguspärase ootuse eesmärgil hiljem, 2025. a KOV volikogu

valimistulemuste väljakuulutamise päevast. Hallatavate asutuste juhtidest volikogu liikmete

kandidaadid ei saanud 2021. a volikogu valimiste puhul ette näha, et poole valimistsükli pealt

ei ole neil enam võimalik oma mandaati volikogus teostada.

Vt ka KOKS § 708 rakendussätte sõnastust ja selgitusi.

Paragrahvi 19 lõike 3 muudatusega lihtsustatakse EKI ettepanekul keelelise arusaadavuse

huvides normi, mille järgi eelmise koosseisu valitud vallavanema, linnapea, kinnitatud valitsuse

liikme ja ametisse nimetatud osavalla või linnaosa vanema puhul volikogu liikme volituste

peatamist ei kohaldata nende volikogu uude koosseisu valimisel, nad jätkavad oma tegevust,

kuni volikogu kinnitab ametisse uue valitsuse. Sõnastusest jäetakse välja nt kantseliitlik väljend

„volikogu eelmise koosseisu poolt valitud“.

Paragrahvi 19 täiendatakse lõikega 31, mis näeb ette erisuse volikogu volitustega ühitamatute

ametite osas. KOVVS § 68 lõikes 31 reguleeritakse volikogu liikme volitustega seonduvat

vahetult volikogu valimispäeva järel. Selle järgi peab valituks osutunud kandidaat, kes

valimistulemuste väljakuulutamise ajal on volikogu liikme ametiga ühitamatus ametis, kolme

tööpäeva jooksul valimistulemuste väljakuulutamise päevast arvates teavitama valla või linna

valimiskomisjoni, kas ta soovib osaleda volikogu töös või jätkata oma senises ametis ja

mandaadist loobuda. Regulatsiooni sõnastus puudutab üksnes volikogu liikme volituste

ennetähtaegset lõppemist, aga mitte volituste peatumist.

Praktikas on volikogu liikme volituste ennetähtaegse lõppemise või peatumise puhul, kui

tegemist on volikogu liikme volitustega ühitamatute ametitega (näiteks töölepinguga KOV

ametiasutuses töötamine, ametiasutusse ametnikuks nimetamine), küsitud siiski KOVVS § 68

lõike 31 regulatsioonist juhindudes, kas volikogu liige soovib osaleda kohaliku omavalitsuse

üksuse volikogu töös või jätkata oma senises ametis ja mandaadist loobuda või oma volitused

peatada. Vastava otsuse peab volikogu liige tegema kolme tööpäeva jooksul. Õigusselguse

huvides lisatakse analoogiline säte ka KOKSi § 19, kuna praktikas on tekitanud KOVides

küsimusi, kas ilma konkreetse erinormita saab kasutada analoogiat KOVVS sättega, mis

reguleerib volikogu liikmete registreerimist ja nende volituste algamist vahetult pärast

valimispäeva, mitte aga olukorda, kus volituste ühitamatuse olukord tekib valimisperioodi

kestel.

Uue lõikega 31 sätestatakse, et kui volikogu liige on osutunud valituks või nimetatuks volikogu

liikme ametiga ühitamatusse ametisse, välja arvatud § 18 lõike 1 punktis 5 nimetatud juhul,

64

peab ta kolme tööpäeva jooksul volituste ühitamatuse aluse ilmnemisest arvates teavitama

valla- või linnasekretäri, kas ta soovib osaleda kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu töös või

jätkata oma senises ametis. Kui volikogu liige soovib jätkata volikogu liikme ametiga

ühitamatus ametis, siis tema volikogu liikme volitused peatatakse. Kui isik soovib jätkata

töötamist volikogu liikme volitustega ühitamatus ametis või ei teata tähtaja jooksul, et ta soovib

volikogu töös osaleda, peatatakse tema volikogu liikme volitused.

Ehk sätte loogika on selles, et volikogu liige peab ise initsiatiivi avaldama, millises positsioonis

ta jätkata soovib. Kui ta ei anna oma valikust kolme tööpäeva jooksul volituste ühitamatuse

aluse tekkimisest alates teada, siis peatatakse valla või linna valimiskomisjoni otsusega tema

volitused.

KOKS § 18 lõike 1 punktis 5 nimetatud juhul volikogu liikme volitustega ühitamatusse

ametisse valimisel või nimetamisel volikogu liikme volitused lõpevad enne tähtaja lõppu.

KOKS § 18 lõike 1 punkt 5 sätestab volikogu liikme volituste peatumise automaatse aluse, mil

volikogu liikmelt ei küsita üle, kas ta soovib valimisjärgselt asuda tööle Vabariigi Presidendiks,

olla nimetatud riigisekretäriks, riigikontrolöriks, õiguskantsleriks, kohtunikuks või prokuröriks

või säilitada mandaat volikogu liikmena. Nimetatud ametikohtadele peab isik olema ise

avaldanud soovi kandideerida ehk ta on selgelt kandideerimisega juba deklareerinud, millises

ametis ta soovib jätkata ning sel juhul ei ole vajadust volikogu liikmelt üle küsida ja paluda

kolme tööpäeva jooksul valla- või linnasekretäri teavitada, kas ta asub täitma Vabariigi

Presidendi, riigisekretäri, riigikontrolöri, õiguskantsleri, kohtuniku või prokuröri ülesandeid.

KOKS § 19 lõike 4 sõnastust muudetakse selliselt, et igas punktis ei peaks kordama tekstiosa

„käesoleva paragrahvi 2. lõike“. Vastav tekstiosa viiakse loetelu algusesse. Vältides kordavaid

tekstiosasid, teevad lõikes 4 tehtud muudatused sätte paremini loetavaks ja selgemaks.

KOKS §-s 19 tehtud muudatused on valdavalt tehnilist laadi, välja arvatud KOKS § 19 lõike 2

punkti 1 ja lõike 3 muudatus ning sätte täiendamine lõikega 31. KOKS § 19 sõnastusest jäetakse

välja ebavajalik täpsustus palgaliste valitsuse liikmete osas, et need valitsuse liikmed

nimetatakse ametisse. Õiguslikult on ametisse nimetamisena siin peetud silmas siiski volikogu

poolt valitsuse koosseisu kinnitatud isikutest. Ei ole määrav, kas nad on palgalised või töötavad

samal ajal KOV ametiasutuses ametniku või töötajana.

Eelnõu § 1 punktide 49–52 muudatused puudutavad KOKS §-s 20 sätestatud volikogu

asendusliikmete regulatsiooni muudatusi.

KOKS § 20 lõike 1 teise lause kohaselt määratakse asendusliige valimiskomisjoni otsusega

valimiskomisjoni kinnitatud asendusliikmete nimekirja alusel. Muudatusega jäetakse lõikest 1

välja sõnad „valimiskomisjoni kinnitatud“.

Volikogu asendusliikmete registreerimine on reguleeritud KOVVS §-s 69, mille kohaselt

registreerib volikogu asendusliikmed oma otsusega valla või linna valimiskomisjon. Puudub

vajadus KOKS § 20 lõikes 1 üle korrata, milline organ kinnitab asendusliikmete nimekirja.

Lõike 1 sõnastus muudetakse üldisemaks ehk jäetakse välja viide asendusliikmete nimekirja

kinnitavale organile.

KOKS § 20 lõike 2 sõnastust täpsustatakse ning kõrvaldatakse praktikas esinenud

tõlgendusprobleemid. KOKS § 18 lõige 1 sätestab volikogu liikme volituste enne tähtaja lõppu

lõppemise alused. Praktikas on esinenud probleeme sätte tõlgendusega, ning harvad pole ka

65

juhud, kus volikogu liikme volituste lõppemine on vormistatud valla või linna valimiskomisjoni

otsuse jõustumise hetkest, kuigi volitused lõppesid automaatselt vastava juriidilise fakti

ilmnemisega.

Muudatusega sätestatakse üheselt mõistetavalt, et kui esinevad volituste ennetähtaegse

lõppemise alused, siis loetakse volikogu liikme volitused lõppenuks vastava juriidilise fakti

ilmnemisel, so § 18 lõikes 1 loetletud juhtudel n-ö automaatselt. Volikogu liikme volituste

lõppemiseks pole seega valimiskomisjoni otsus vajalik. Küll aga peab valimiskomisjon

otsusega nimetama selle volikogu liikme asemel, kelle volitused lõppesid ennetähtaegselt,

volikogu asendusliikme (KOKS § 20 lõige 1). See eeldab, et selgitatakse välja asjaolud, mille

tõttu volikogu liikme volitused ennetähtaegselt lõppesid.

Õiguslikult korrektne on valimiskomisjoni asendusliikme määramise otsuse motivatsioonis ehk

põhjendavas osas konstateerida, et volikogu liikme volitused on ennetähtaegselt lõppenud nt

KOKS § 18 lõike 1 punktis 3 (isiku püsiva elukoha muutusega, kui püsiv elukoht ei asu Eesti

rahvastikuregistri andmetel selles vallas või linnas) sätestatud alusel ja seetõttu määratakse

tema asemele asendusliige. Asendusliikme volitused volikogu liikmena algavad valla

valimiskomisjoni otsuse jõustumisest, st volikogu liige ei omanda volitusi tagasiulatuvalt.

KOVVS § 13 lõike 2 alusel jõustub valimiskomisjoni otsus allakirjutamisel.

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on oma 30.11.2010 otsuses nr 3-4-1-17-

1097 punktis 18 kinnitanud, et KOKS seostab volikogu liikme volituste ennetähtaegse lõppemise

sama seaduse § 18 lõikes 1 nimetatud juriidilise faktiga ega näe ette volikogu liikme volituste

ennetähtaegset lõpetamist valimiskomisjoni otsusega. Seega lõpevad volikogu liikme volitused

KOKS § 18 lõikes 1 nimetatud juriidilise fakti esinemise korral automaatselt. Selline

regulatsioon tagab, et volikogu liikme volituste ennetähtaegne lõppemine ei sõltu

valimiskomisjoni tegevusest või tegevusetusest, valimiskomisjonil puudub võimalus mõjutada

näiteks süüdimõistva kohtuotsuse jõustumise korral volikogu liikme volituste lõppemist ega

volituste lõppemise aega. Sama otsuse punktis 22 märgib kolleegium, et valla- või

linnasekretärile KOKS § 18 lõikega 3 pandud informeerimiskohustuse eesmärgiks on teavitada

valimiskomisjoni asjaoludest, mis on kaasa toonud volikogu liikme volituste ennetähtaegse

lõppemise selleks, et komisjon saaks määrata asendusliikme.

KOKS § 20 lõigetes 2 ja 3 tehakse keeleline korrektuur ning asendatakse sõnad „jõustumise

hetkest“ sõnaga „jõustumisest“. Muudatus ei too kaasa sisulist muutust, kuna jõustumise

hetkest ja jõustumisest on samatähenduslikud ning eelistama peab lühemat sõnastust.

KOKS § 20 lõike 4 kohaselt peab valimiskomisjon otsuse asendusliikme määramise kohta

tegema viie tööpäeva jooksul pärast vastava otsuse aluseks oleva dokumendi kättesaamist.

KOKS § 18 lõige 3 sätestab veel täiendavalt kolm tööpäeva andmevahetuseks valla- ja

linnasekretäri ning valimiskomisjoni vahel. Tähtaja möödumine ei vabasta valimiskomisjoni

otsuse tegemise kohustusest ning ei too kaasa hilinenult tehtud otsuse ebaseaduslikkust.

KOKS näeb ette volikogu liikme volituste ennetähtaegse lõppemise alustena ka asjaolusid,

millest valla- või linnasekretär ei pruugi õigeaegselt teada saada ja/või millest teda ei teavitata,

nt volikogu liikme suhtes tahtliku kuriteo eest süüdimõistva kohtuotsuse jõustumine (KOKS §

18 lõige 1 punkt 8). KOKS § 18 lõige 2 näeb küll ette, et § 18 lõike 1 punktides 3–8 sätestatud

juhul peab volikogu liige ise vastava informatsiooni valla- või linnasekretärile esitama, kuid

97 https://www.riigiteataja.ee/kohtulahendid/fail.html?id=206129725.

66

praktikas ei ole volikogu liikmel tihti huvi seda teha. Sellisel juhul tuleb asendusliikme

määramise otsus teha lähtuvalt volikogu liikme volituste lõpetamist tingivast asjaolust

teadasaamisest ning mitte jääda ootama vastavat volikogu liikme avaldust. Nt kohtuotsustest

saavad valla- või linnasekretärid sageli teada ajakirjanduse kaudu.

Lõiget 4 muudetakse ja sellest jäetakse välja viide §-le 18. Kehtiv KOKS § 20 lõike 4 esimene

lause on ebatäpne osas, milles viidatakse KOKS §-s 18 ette nähtud otsusele. KOKS § 20 lõike

4 esimeses lauses sätestatakse: "Valla või linna valimiskomisjon teeb §-des 18, 19 ja 201

ettenähtud otsused viie tööpäeva jooksul pärast vastava otsuse aluseks oleva dokumendi

kättesaamist ja saadab need viivitamata valla- või linnasekretärile." KOKS §-s 18 ei nimetata

ühtegi valimiskomisjoni otsust ega seostata volikogu liikme volituste ennetähtaegset lõppemist

valimiskomisjoni otsusega.

Lisaks jäetakse lõikest 4 välja teine lause: Kui valla või linna valimiskomisjon on valitud

volikogu liikme registreerimisel teadlik sellest, et käesoleva seaduse § 18 1. lõikes või § 19 2.

lõikes sätestatud asjaolude tõttu volikogu liige ei saa volikogu töös osaleda või on esitanud

loobumisavalduse, määrab valimiskomisjon tema asemele kohe asendusliikme. Kõikide

volikogu liikmete ja asendusliikmete puhul tuleb siiski teha eraldi otsused, millega fikseeritakse

selgelt vastavad juriidilised faktid. Sätet ei ole seetõttu ka praktikas kohaldatud.

Praktikas on küsimusi tekitanud ka KOKS § 20 lõike 7 kohaldamine, mis sätestab, et kui

esimene asendusliige ei saa volikogu töös osaleda KOKS § 19 lõikes 2 märgitud põhjustel

(volikogu liikme volituste peatumise aluste ilmnemisel), jääb esimene asendusliige

asendusliikmete nimekirja. Kuigi seadus nimetab expressis verbis, et vaid esimene asendusliige

jääb asendusliikmete nimekirja, kui ta ei saa volikogu töös osaleda § 19 lõikes 2 märgitud

põhjustel, kohaldatakse sätet ka järgmistele (teine, kolmas jne) asendusliikmele, kes jäävad

samuti asendusliikmete nimekirja, kui nad ei saa volikogu töös osaleda § 19 lõikes 2 märgitud

põhjustel. Ehk sätet ei saa tõlgendada selliselt, et sõnastus „esimene asendusliige“ tähendab, et

vaid temal on eksklusiivne õigus jääda asendusliikmete nimekirja, kui ta ei saa volikogu töös

osaleda. Sätet tuleb tõlgendada eesmärgipäraselt. Ka teine, kolmas jne asendusliige jääb

asendusliikmete nimekirja, kui ta ei saa volikogu töös osaleda KOKS § 19 lõikes 2 märgitud

põhjustel. Asendusliikme n-ö järjekoht on liikuv. Kui nimekirjast esimene asendusliige ei saa

asendada, astub tema asemel nimekirjas ette järgmine. Sätte sõnastust muudetakse eelnõuga

tõlgendusprobleemide vähendamiseks ja sätestatakse, et kui asendusliige ei saa volikogu töös

osaleda seaduse § 19 lõikes nimetatud põhjustel, jääb ta asendusliikmete nimekirja.

Kui asendusliikmel tekib õigus saada volikogu liikmeks ja ta seda ei soovi, kaotab ta koha

asendusliikmete nimekirjas (v.a juhul kui ta ei saa volikogu töös osaleda KOKS § 19 lg 2

sätestatud juhtudel). Juhul, kui langeb ära KOKS § 19 lõikes 2 sätestatud alus, jääb isik edasi

asendusliikmete nimekirja, valimiskomisjon ei langeta tema suhtes enne otsust, kui tekib

vajadus määrata samast erakonnast/valimisliidust volikogu asendusliige. Seniks säilitab ta oma

koha asendusliikmete nimekirjas.

Riigi valimisteenistus on märkinud98, et isik, kes on KOKS § 20 lõike 5 alusel asendusliikmete

nimekirjas vahele jäetud ning kes volikogu liikme volitusi ei ole saanud (nt oli valla- või

linnavalitsuse liige ning ei ole olnud volikogu liige), ei saa automaatselt volikogu liikmeks

98 Valla ja linna valimiskomisjoni toimingud: korduma kippuvad küsimused,

https://www.valimised.ee/et/valimiste-meelespea/valla-ja-linna-valimiskomisjoni-toimingud-korduma-kippuvad-

kusimused, p 4.2.

67

pärast volikogu liikmeks saamist takistavate asjaolude (vt KOKS § 19 lg 2) äralangemist. Sel

juhul jääb ta asendusliikmete nimekirjas esimesele kohale ning saab volikokku alles siis kui

mõni tema erakonna/valimisliidu volikogu liikmetest volitused peatab või lõpetab.99

Näide: Asendusliikmete nimekirjas esikohal olnud kandidaat kinnitati vallavalitsuse liikmeks.

Kui tekkis vajadus määrata asendusliige, jäi ta asendusliikmete nimekirjas vahele, kuid säilitas

oma positsiooni nimekirjas. Kaks aastat hiljem esitas ta vallavalitsuse liikme kohalt

tagasiastumisavalduse. Hoolimata sellest, et temast asendusliikmete nimekirjas tagapool olnud

kandidaat on saanud volikogu liikmeks, ei teki tal õigust selle kandidaadi asemel volikogu

liikme volitusi saada. Ta jääb asendusliikmete nimekirjas esikohale ning kui toimub järgmine

asendus, saab ta volikogu liikmeks.

Praktikas tuleb sageli ette, et asendusliige, keda teavitatakse õigusest saada volikogu liikme

volitused, ei teavita kolme tööpäeva jooksul vastava teatise saamisest arvates valla või linna

valimiskomisjoni, kas ta soovib volikogu töös osaleda.

Valla või linna valimiskomisjon peab tegema kõik endast oleneva, et saada isiku soov volikogu

liikme mandaadi teostamise osas teada. Ka juhul, kui isik ise kirjalikult kolme tööpäeva jooksul

valimiskomisjonilt teatise saamisest arvates ei teavita, siis tuleb temaga esimesel võimalusel

kontakteeruda kas telefoni, e-posti või muu sidevahendi abil ja paluda tal anda kirjalik kinnitus.

Eelnõu § 1 punktiga 53 tehakse muudatus KOKS § 201 lõikes 4, mida lihtsustatakse

keeleliselt. Sättes asendatakse sõnad „jõustumise hetkest“ sõnadega „jõustumisest arvates“.

Muudatus ei too kaasa sisulist muutust, kuna jõustumise hetkest ja jõustumisest on

samatähenduslikud.

Eelnõu § 1 punktid 55–73 käsitlevad KOKS § 22 lõike 1 volikogu nn ainupädevuses olevate

küsimuste muudatusi.

KOKS § 22 lõikes 1 tehakse mitmeid muudatusi, mis valdavalt on suunatud teksti

lihtsustamisele, sellest liiga detailsete ja mujal seadus(t)es juba reguleeritud volikogu

pädevusnormide väljajätmisele.

KOKS § 22 lõike 1 sissejuhatavas lauses muudetakse termin „volikogu ainupädevus” ümber

„volikogu pädevuseks”. Volikogu ainupädevuse termin on eksitav. Kui seadusega on mõni

küsimus määratud volikogu pädevuses olevaks ning õigusnorm ei sisalda edasivolitamise

õigust, siis nagunii kehtiv õigusruum ei võimalda muul organil volikogu eest nimetatud otsuseid

teha. HMSi § 91 lõike 2 kohaselt on juhul, kui küsimuse otsustamine on seadusega antud

kohaliku omavalitsuse pädevusse, igal konkreetsel juhul, kui küsimus ei ole seadusega antud

valla- või linnavolikogu ainupädevusse, volikogul õigus valla- või linnavolikogu määruse

andmise edasi volitada valla- või linnavalitsusele. HMSis peetakse termini „ainupädevus“ all

silmas, et tegemist on juhtumiga, kus volikogul puudub edasidelegeerimisõigus.

Volikogu otsustuspädevuses olevate küsimuste nimetamine KOKS §-s 22 lõikes 1 KOV

ainupädevuses olevateks ülesanneteks on toonud kaasa mõningase õigusloome vohamise

sarnaselt kehtivas KOKS § 6 lõikes 1 sisalduvatele üksikute valdkondlike KOV ülesannete

nimetamisele. Mujal seadustes volikogule otsustamiseks antud ülesanded ei vaja dubleerivalt

99 Vt https://www.riigikohus.ee/et/lahendid?asjaNr=3-4-1-11-08, p 12–14.

68

ka KOKSis üle reguleerimist, neile pädevustele ei teki KOKS § 22 lõikes 1 täiendaval ära

mainimisel suuremat õigusjõudu. Samuti ei aita see kaasa õigusselgusele.

KOKS § 22 lõike 1 eesmärk on sõnastada KOV sisemise korralduse seisukohalt volikogu

olulisimad pädevused. Tegemist ei ole ammendava loeteluga ülesannetest, mis on volikogu

pädevuses. Lõike 1 sissejuhatava lause muudatusega lisatakse, et volikogu pädevusse kuulub

muu hulgas järgmiste küsimuste otsustamine. Samuti sisaldab kehtiv KOKS § 22 lõike 1 punkt

37 avatud loetelu, mille järgi on volikogu pädevuses muud seadusega volikogu pädevusse antud

küsimused. Nimetatud punktist jäetakse seadusemuudatusega samuti välja sõnastus “volikogu

ainupädevuses”, mis asendatakse viitega volikogu pädevuses olevatele küsimustele.

Lisaks sisaldab KOKS § 22 lõige 1 ka mitmeid valdkondlikes seadustes mitte reguleeritud

küsimusi (sh ülesanded, mille reguleerimiseks puudub muu sobiv seadus), kuid mis on kohaliku

elu korraldamiseks vajalikud. Näiteks heakorra-, lemmikloomade pidamise,

kaubandustegevuse korralduse ja kaevetööde eeskirjad, mille saab kehtestada vaid volikogu

ning seada nendes määrustes vajadusel ka minimaalseid põhiõiguste piiranguid. KOKS § 7

täiendamisel lõikega 11 eelnõus ettepandud kujul saavad KOVid oma eeskirjades nimelt näha

ette ka selliseid põhiõiguste minimaalseid piiranguid, mille seadmiseks ei ole seadusandja

sõnastanud täpset volitusnormi ega määranud volituse piire. Arvestama peab aga mujal

seadustes sätestatud kitsendustega. Näiteks peab lemmikloomade pidamise eeskirjas (kehtivas

seaduses koerte ja kasside pidamise eeskiri) sätestama looma omaniku või valdaja kohustusena

hoida ära oma looma rünnaku teiste loomade ja inimeste vastu korrakaitseseadusest (edaspidi

KorS) tulenevalt (ohu tõrjumine), keelates selleks nt tiheasustuses looma rihmastamata

liikumise, ja võimaliku kahju põhjustamisel nõudma kannatanule kahju hüvitamist.

KOKS revisjoni käigus arutati valdkondlike ministeeriumitega, kas oleks mõni teine sobivam

seadus, kuhu nimetatud eeskirjade volitusnormid lisada. Paraku ühtegi head

kompromisslahendust ei leitud, mistõttu KOKS § 22 lõike 1 punktides 361, 362 ja 367 jäävad

alles pädevusnormid erinevate KOV eeskirjade kehtestamiseks.

Edaspidi peaks õigusloomes siiski vältima KOKSi kui KOV aluskorralduse seadusesse

valdkondlike KOV ülesannete ja volitusnormide toomist. Asjaomastel ministeeriumitel palume

jätkuvalt kaaluda normide lisamist mõnda valdkondlikku seadusesse.

KOKS § 22 lõike 1 punktis 1 jäetakse valla- ja linnaeelarve vastuvõtmise pädevuse sõnastusest

välja eelarve muutmine. Kuna akti muudetakse ja see tunnistatakse kehtetuks samas korras selle

vastuvõtmise, heakskiitmise ja kehtestamisega ja sama organi poolt, kes selle kehtestas, siis

puudub vajadus öelda, et volikogu saab ka valla- või linnaeelarvet muuta. Eelarve muutmist

KOFS regulatsioon tegelikult üldse ette ei näe, õiguslikult võtab KOV vastu lisaeelarve.

Kehtiva KOKS § 22 lõike 1 punktis 1 on volikogu pädevusena nimetatud kahte eraldiseisvat

pädevust, mis oleks mõistlik selguse huvides lahutada. Punktist 1 jäetakse seetõttu välja

volikogu kohustus kinnitada majandusaasta aruanne ja määrata majandusaasta aruande

kontrolliks vandeaudiitor, mis viiakse eraldi pädevusena üle punkti 2.

Lisaks asendatakse KOKS § 22 lõike 1 punktis 1 sõnad „valla- või linnaeelarve“ sõnadega

„valla või linna eelarve“. Tegemist on terminoloogia ühtlustamisega. Sama muudatus tehakse

ka KOKS § 48 lõike 3 punktis 2. KOKS § 22 lõike 1 punktides 3 ja 5, § 52 lõike 1 punktis 1

ning § 57 lõike 2 punktis 4 kasutatakse terminit „valla või linna eelarve“.

69

KOKS § 22 lõike 1 punktis 2 jäetakse sättest välja volikogu pädevus kehtestada, muuta ja

tunnistada kehtetuks kohalikke makse. Maksudega seonduv jäetakse punkti 3. Maksudega

seonduva asemel sätestatakse punktis 2 volikogu pädevuses olevana majandusaasta aruande

kinnitamine ja majandusaasta aruande kontrolliks vandeaudiitori määramine, mis on praegu

sätestatud KOKS § 22 lõike 1 punktis 1.

KOKS § 22 lõike 1 punkt 3, mis sätestab volikogu pädevuses olevana valla või linna eelarvesse

laekuvate kohalike maksude puhul soodustuste andmise korra kehtestamise, jäetakse seadusest

välja. Kuna maksu kehtestamisel võimaldavad kohalike maksude seadus ja teised

maksuseadused teha nagunii volikogu kehtestatava maksumäärusega soodustusi, siis puudub

vajadus sama õigust üle reguleerida KOKSis.

Punktis 3 (senine punkt 2) jäetakse kohalike maksude kehtestamise pädevuse juurest välja

maksude muutmine ja kehtetuks tunnistamine. Maksude muutmisena on tegelikult silmas

peetud maksumäärade muutmist. Sarnaselt punktis 1 toodud selgitusele puudub vajadus

määrata, et õigusakti muutmine ja kehtetuks tunnistamine kuulub sama organi pädevusse, kes

akti kehtestas. Seetõttu jäetakse punkti 3 volikogu pädevuseks vaid kohalike maksude

kehtestamine (see hõlmab nii maksumäärade muutmist kui maksusoodustuste tegemist).

KOKS § 22 lõike 1 punktist 5 jäetakse välja sõnastus valla või linna eelarvest finantseeritavate

teenuste korra kehtestamise kohta. Tegemist ei ole olulise rõhutusega. KOV saabki vaid enda

pakutavate ja rahastatavate teenuste osutamise korra kehtestada. Volikogu pädevusse jääb

punkti muudatusega KOVi toetuste andmise ja teenuste osutamise põhimõtete kehtestamine,

samuti võimalus määrata teenuste osutamise eest tasu küsimise alused. See sõnastus võimaldab

volikogul vajadusel konkreetsete toetuse andmise kordade reguleerimise anda ka valitsuse

kehtestada.

KOKS § 22 lõike 1 punkti 6 muudatusega asendatakse valla või linna vara valitsemise korra

kehtestamine vara valitsemise põhimõtete kehtestamise pädevusega. Muudatus on seotud

KOKS §-ga 34, milles antakse volikogule volitusnorm valla või linna vara valitsemise aluste ja

korra kehtestamiseks. Vara valitsemise korra kehtestamise ja vara kasutuse ja käsutuse

menetlusnõuete kehtestamise võib volikogu jätta ka valitsusele. Oluline on aga, et volikogu

otsustaks ise vara valitsemise seisukohalt olulisemad põhimõtted, mida valitsusele edasi

delegeerida ei saa.

Vara valitsemine hõlmab kõiki vara omaniku õigusi (kõiki tehinguid) seoses varaga. RVS § 1

lõike 2 järgi on riigivara valitsemine vara Eesti Vabariigi nimel omandamine, kasutamiseks

võtmine, valdamine, kasutamine ja käsutamine. Munitsipaalvara valitsemine on samuti

igasugune varaga seotud tegevus ja toimingud.100

Vara valitsemine ei hõlma tingimata vara võõrandamist. Osadel KOVidel on ka kehtestatud

vara valitsemisele ja võõrandamisele erinevad korrad. Mida täpsemalt vastavas korras

reguleeritakse, on KOVide enda sisustada.

100 Mõistetest: valdamine on asja üle faktilise võimu teostamine. Kasutamine seisneb asja kasulike omaduste

tarbimises ja asjalt viljade saamises. Tavaliselt on asja kasutamine omaniku enese käes, kuid kasutamist võib ka

teistele isikutele edasi anda (üürida, rentida). Käsutamine seisneb asja juriidilise saatuse määramises - eelkõige on

selleks asja võõrandamine, pärandamine, koormamine või teise isiku kasutusse andmine.

70

Lisaks asendatakse KOKS § 22 lõike 1 punktis 6 sõnad „valla- või linnavara“ sõnadega „valla

või linna vara“. Tegemist on terminoloogia ühtlustamisega. KOKS § 34 lõikes 2 ja § 48 lõike

3 punktis 1 kasutatakse terminit „valla või linna vara“.

KOKS § 22 lõike 1 punkt 61 tunnistatakse kehtetuks. Kinnisasja koormamise säte on liialt

detailne ja kordab KOFSi sõnastust (sättes on viidatud juba kinnisasja koormamisele KOFS §

37 lõikes 3 nimetatud tingimustel). Vt ka KOKS § 22 lõike 1 punkti 8 muudatuse selgitust.

KOKS § 22 lõike 1 punktist 7 jäetakse valla või linna arengukava ja eelarvestrateegia

vastuvõtmise pädevuse juurest välja volikogu eraldi nimetatud õigus neid akte muuta. Tegemist

on ülereguleerimisega. Akte muudetakse samas korras nende vastuvõtmisega. Seetõttu jäetakse

sättesse alles vaid volikogu pädevus võtta vastu valla või linna arengukava ja eelarvestrateegia.

KOKS § 22 lõike 1 punktist 8 jäetakse välja detailne võlakohustuste võtmise regulatsioon, mis

kordab KOFSi 7. peatüki (varadele ja kohustuste võtmisele esitatavad nõuded) sõnastust.

Senine KOKS punkti sõnastus asendatakse üldisema regulatsiooniga, mille kohaselt on

volikogu pädevuses pikaajaliste võlakohustuste võtmine, laenude andmine ja garanteerimine

ning võlakohustuse tagamiseks kinnisasja koormamine KOFSis sätestatud korras ja asjakohaste

põhimõtete kehtestamine.

KOKS § 22 lõike 1 punktis 9 korrigeeritakse valla ja linna põhimääruse kehtestamise

sõnastust. Kehtiv seadus kasutab sõnastust “põhimääruse kinnitamine”, kuid arvestades, et

põhimäärus on õigustloov akt, on õigem rääkida põhimääruse kehtestamisest. Senisest

regulatsioonist jäetakse välja ka ebavajalik nõue, mille kohaselt on põhimääruse muutmine ja

kehtetuks tunnistamine samuti volikogu pädevuses. Akti saab haldusmenetluse nõuete järgi

muuta ja kehtetuks tunnistada nagunii vaid akti kehtestanud organ.

KOKS § 22 lõike 1 punktist 10 jäetakse haldusterritoriaalse korralduse ning haldusüksuse

piiride ja nime muutmisega seonduvate volikogu pädevuste juurest välja nende muudatuste üle

otsustamine. Vastavalt ETHS § 71 lõigetele 2–4 otsustab haldusterritoriaalse korralduse,

haldusüksuse piiride ja nime muutmise valdade ja linnade osas Vabariigi Valitsus.

KOKS § 22 lõike 1 punkt 101 tunnistatakse kehtetuks. Selles sättes on loetud volikogu

pädevuses olevana ka haldusterritoriaalse korralduse muutmisel vastuvõetud ühinemislepingu

ja ühinemiskokkuleppe muutmine. ETHS § 91 lõike 6 järgi kinnitatakse KOVide

haldusterritoriaalse korralduse muutmise käigus ühinemisleping ja selle lisad asjaomase

volikogu otsusega. Ühinemislepingut ongi võimalik muuta ainult volikogul ehk selle kinnitanud

organil. Ühinemiskokkulepped nähti ette 2017. aasta haldusreformi käigus nende KOVide

jaoks, kes ühendati Vabariigi Valitsuse algatusel. Selle sätte järele ei ole KOKSis enam

vajadust.

KOKS § 22 lõike 1 punkti 11 muudatuse järgi täiendatakse osavalla ja linnaosa moodustamise

volikogu pädevusnormi täiendusega, et volikogu võib moodustada ka muu piirkondliku

esinduskogu. Selle põhimääruse või statuudi kehtestab volikogu, st tegemist on õigustloova

aktiga, mille puhul on normitehniliselt korrektsem rääkida akti kehtestamisest, mitte

kinnitamisest nagu kehtivas pädevusnormis.

KOKS § 22 lõike 1 punkti 13 puhul lühendatakse volikogu poolt KOV volikogu valimistel

tehtavate otsuste sõnastust. Valimisi puudutavate otsuste tegemist on nagunii detailsemalt

reguleeritud KOVVSis. Seetõttu jäetakse KOKSi üksnes viide, et volikogu määrab

71

valimisringkondade arvu, piirid ja igas valimisringkonnas mandaatide arvu KOVVSis

sätestatud korras.

KOKS § 22 lõike 1 punktist 16 jäetakse volikogu pädevusest välja valitsuse struktuuri

kinnitamise kohustus. Piisab, kui volikogu määrab valitsuse liikmete arvu. Selle osaks saab olla

ka nt abivallavanemate ja -linnapeade arvu kinnitamine. Valitsuse struktuuri kinnitamise

kohustus on KOVide seas küsimusi tekitanud. On leitud, et nõue on ülemäärane ja arusaamatu,

mida sellega otsustama peaks.

KOKS § 22 lõike 1 punktis 17 jäetakse valitsuse liikmete kinnitamise ja volitustest

vabastamise ning neile töötasu, lisatasu, hüvitise, toetuse ja soodustuse ning selle suuruse

määramise pädevusnormi eest ära ebavajalik täiendus “palgalised valitsusliikmed”. Punktis 17

piisab kui seadusega sätestada, et volikogu pädevuses on valitsuse liikmete kinnitamine ja

nende vabastamine valitsuse liikmete kohustustest. Kehtiva seaduse järgi on eraldi nimetatud

ka volikogu pädevuses olevana palgaliste valitsusliikmete ametisse nimetamine ja ametist

vabastamine. Sättes puudub vajadus eristada palgalisi ja mittepalgalisi valitsuse liikmeid.

Volikogu saab kinnitada valitsuse koosseisu ka KOV ametiasutuse ametnikke ja töötajaid. Kui

volikogu arvab omavalitsusteenistuja valitsuse koosseisust välja, siis ei lõppe ametniku ega

töötaja teenistusssuhe KOV ametiasutusega.

KOKS § 22 lõike 1 punkti 18 muudatus on keeleline. Sellest jäetakse välja ebavajalik kordus

„volikogu” aseesimehe eest ja „volikogu komisjoni” aseesimehe eest umbusalduse avaldamise

pädevuse juurest.

KOKS § 22 lõike 1 punktide 21 ja 22 muudatused käsitlevad volikogu esimehele ja

aseesimehele töötasu või hüvitise määramist ning volikogu liikmete hüvitise suuruse ja

maksmise korra kehtestamist. Muudatused on seotud KOKS § 17 lõigetes 4 ja 5 kavandatavate

muudatustega, millega jäetakse seadusest välja piirang, et palgaline võib olla üksnes kas

volikogu esimehe või aseesimehe ametikoht. Kehtiva seaduse järgi ei saa mõlemale

samaaegselt n-ö palka maksta. Piirang ei ole aga õigustatud, kuna reaalselt on aseesimehel

volikogu esimeest asendades samad õigused ja kohustused. Volikogu võib edaspidi otsustada

nende mõlema töö tasustada. Töötasu on võimalik diferentseerida, määrates näiteks volikogu

esimehele kõrgema tasu määra võrreldes aseesimehega.

Samuti korrigeeritakse sätetes terminoloogiat – loobutakse sõna “hüvitis” kõrval

samatähendusliku termini “hüvitus” kasutamisest.

KOKS § 22 lõike 1 punkt 23, millega sätestatakse, et volikogu pädevuses on valla või linna

esindamise korra kehtestamine, tunnistatakse kehtetuks. KOKS § 8 lõike 1 punkti 5 järgi tuleb

KOV esindamise kord määrata nagunii volikogu kehtestatavas valla või linna põhimääruses.

Sama nõude/volikogu pädevuse uuesti sätestamine KOKS § 22 lõikes 1 on ebavajalik.

KOKS § 22 lõike 1 punkti 24 täiendatakse lisaks kehtivas seaduses sätestatud volikogu

pädevusele otsustada valla või linna äriühingu ja sihtasutuse asutamise ja lõpetamise üle ka

äriühingu ning sihtasutuse ühinemise ja jagunemise üle. Samas jäetakse sättest välja nõue, et

nende põhikirja ja selle muudatuste kinnitamine ja muutmine on volikogu pädevuses. Vastavad

otsused ja toimingud on mõistlikum langetada valitsuse tasandil.

KOKS § 22 lõike 1 punktid 26–271 ja 31–33 tunnistatakse kehtetuks.

72

KOKS § 22 lõike 1 punkti 26 järgi on volikogu pädevuses rahvakohtunikukandidaatide

valimine. Tegemist ei ole KOVi vaatest ühe kõige olulisema sisemise korralduse küsimusega,

mistõttu võiks see KOKSist välja jääda. Rahvakohtunike valimist käsitletakse kohtute seaduse

13. peatükis. Sätte taasesitamine KOKSis on ebavajalik ja tunnistatakse seetõttu kehtetuks.

KOKS § 22 lõike 1 punkti 27 järgi on volikogu pädevuses Vabariigi Presidendi

valimiskogusse volikogu esindaja või esindajate valimine. Tegemist on küsimusega, mida

detailselt reguleeritakse Vabariigi Presidendi valimise seadusega (§ 22) ja selle üle sätestamine

KOKSis on ebavajalik.

KOKS § 22 lõike 1 punkt 271, mis reguleerib siseaudiitori või vastava struktuuriüksuse juhi

ametisse kinnitamiseks või vabastamiseks volikogult nõusoleku küsimist, tunnistatakse

kehtetuks. Siseauditeerimisega seonduvat reguleeritakse edaspidi keskselt KOKS §-s 481.

Siseauditeerimise võib korraldada selliselt, et moodustatakse vastav ametikoht või

struktuuriüksus, KOV võib siseauditeerimise ka teenusena sisse osta. Volikogu võib

siseauditeerimise üldises töökorras ette näha näiteks, mil viisil valitsus konsulteerib enne

siseaudiitori määramist volikoguga, kui vastav ametikoht otsustatakse moodustada. KOKS §

481 kavandatakse täiendada sättega (lõige 21), mille järgi peab KOV vähemalt kord nelja aasta

jooksul korraldama oma sisekontrollisüsteemi auditeerimise (auditi saab läbi viia

audiitortegevuse seaduses sätestatud pädevusega hindaja).

KOKS § 22 lõike 1 punktid 31–33 käsitlevad volikogu poolt üld- ja detailplaneeringu

tehtavate otsustuste ja toimingute alast pädevust. Arvestades, et kõik nimetatud küsimused on

detailselt reguleeritud PlanSis, siis puudub vajadus taolisi valdkondlikke regulatsioone KOKS

§ 22 lõikes 1 säilitada. Tegemist ei ole KOVide aluskorraldust puudutavate KOKSile

iseloomulike regulatsioonidega. Üldplaneeringu algatamine ja kehtestamine, vastuvõtmine

ning detailplaneeringu kehtetuks tunnistamine ja PlanS § 130 lõikes 2 nimetatud

detailplaneeringu kehtestamine on kehtiva PlanSiga juba määratud volikogu pädevusse. Kuna

tegemist on oluliste strateegiliste ja KOV ruumilist arengut kujundavate küsimustega, peab

nende täitjaks jääma ka PlanSis volikogu.

KOKS § 22 lõike 1 punktide 34 ja 341 sõnastus, mis puudutavad KOV ametiasutuste ja

hallatavate asutuste moodustamist, ümberkorraldamist ja nende põhimääruse kinnitamist,

viiakse punkti 34 kokku. Punktis 341 on käsitletud samade otsustuste tegemist KOVide

ühisametite ja -asutuste puhul. Ühisametid ja -asutused on samuti KOV ametiasutused ja

hallatavad asutused, seega ei ole vajalik neid eri punktides reguleerida.

KOKS § 22 lõike 1 punktist 34 jäetakse välja ka nõue, et volikogu peab kehtestama asutuse

põhimääruse. KOKS § 8 lõike 1 punkti 4 järgi sätestatakse valla või linna ametiasutuste ja

asutuste moodustamise kord valla ja linna põhimääruses. Ametiasutusel ega hallataval asutusel

ei pea olema tingimata eraldi volikogu määrusega kehtestatud põhimäärust. Riigi ja kohaliku

omavalitsuse asutuste registri kohaselt on valdaval enamusel KOVidest vaid üks ametiasutus,

vastavalt siis valla- või linnavalitsus. Punkt 341 tunnistatakse ebavajalikuna kehtetuks, kuna

sätte sisu tõstetakse ümber punkti 34.

KOKS § 22 lõike 1 punktist 36 jäetakse välja volikogu pädevus kehtestada ametiasutuse ja

ühisameti teenistuskohtade koosseis. Jätkuvalt jääks KOKSiga volikogu pädevusse aga

ametiasutuste ja ühisameti struktuuri ning nende palgajuhendi kehtestamine. Ametiasutuse

teenistuskohtade koosseisu muudatuste kinnitamine ei peaks olema tingimata volikogu taseme

küsimus. ATS § 11 lõige 5 kordab KOKSis sätestatut, ehk selle kohaselt kehtestab KOV

73

ametiasutuse teenistuskohtade koosseisu volikogu. Volikogule on antud õigus delegeerida

valla- või linnavalitsusele muudatuste tegemine teenistuskohtade koosseisus volikogu

kehtestatud palgafondi piires. Kohaliku omavalitsuse üksuse ametiasutuse teenistuskohtade

liigituse teenistusgruppideks võib kehtestada kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu või tema

volitatud isik. Volikogu on valla ja linna eelarve vastuvõtmisel näinud ette vahendid palgafondi.

Valitsus peaks oma ametiasutuse teenistuskohtade koosseisu muudatused volikogu ette antud

ametiasutuse struktuuri järgi ise paika panema. Muudatus on seotud KOKS § 22 lõike 3

sõnastuse muudatusega. Selle järgi jäetakse volikogule jätkuvalt õigus delegeerida valitsusele

muudatuste tegemine ametiasutuse struktuuris volikogu kehtestatud eelarve piires (kehtivas

seaduses kasutatakse sõna „palgafond“, mis võib aga osutuda liialt piiravaks). Lõikest 3

jäetakse aga volikogu poolt valitsusele antava volituse sõnastusest välja viide ametiasutuse

teenistuskohtade koosseisu muutmise kohta, mida reguleeritakse edaspidi ATS § 11 lõikes 5.

KOKSis sama regulatsiooni kordamine „ametiasutuse teenistuskohtade koosseisu

kehtestamine“ ja valitsusele muudatuste tegemise delegeerimine teenistuskohtade koosseisus

on ebavajalik. Volikogu saab niigi ATS § 11 lõike 5 alusel teenistuskohtade koosseisu

muudatuste tegemise volitada valitsusele.

KOKS muudatuse eesmärk on niisiis ülereguleerimise vältimine (KOKS kordab ATS § 11

lõikes 5 sätestatut).

Volikogul peaks olema KOV töökorralduse suunamisel strateegilisem roll, sisuliselt volikogu

kontrollib täitevaparaadi kujundamist läbi eelarve. Ametiasutuste struktuur ja põhjendus,

kuidas sellega täidetakse KOVile pandud ja KOVi poolt võetud ülesanded, võiks olla nt eelarve

seletuskirja osa. Ametiasutuste struktuuris ja teenistuskohtade koosseisus muudatuste tegemine

võiks olla etteantud eelarve piires aga valitsuse pädevuses.

KOKS § 22 lõike 1 punktis 362 kohendatakse volikogu pädevusnormi sõnastust ja asendatakse

koerte ja kasside pidamise eeskiri üldisema sõnastusega „lemmikloomade pidamise eeskirja

kehtestamine“. Lisaks koertele ja kassidele on isikutel kodudes ka muid lemmikloomi, kelle

puhul on samuti oluline nende pidamine nõuetekohaselt ja olenevalt liigist vaja välistada

väljapääsemine oma territooriumilt, et teisi isikuid mitte ohustada (nt roomajad).

Sätte sobivuse üle KOKSi on aastaid vaieldud. On leitud ka, et vastav eeskiri, kus on sätestatud

loomaomaniku kohustused vältida looma vabalt ringi liikumist avalikus (rahvarohkes) kohas ja

teiste inimeste ning loomade tervise kahjustamise ärahoidmist saaks reguleerida ka üleriigilise

kehtivusega ministri määrusega. Kahjuks ühtki paremat lahendust ei suudetud kehtivast

seadusest leida. Olemuslikult on tegemist kohaliku elu küsimusega. Puudub ka selline

valdkondlik seadus, kus sisalduks vastav selge volitusnorm lemmikloomade pidamise eeskirja

kehtestamiseks. Loomakaitseseadus näiteks reguleerib vaid looma kaitse seisukohast tema

pidamise nõudeid. Põllumajandusminister on oma 24. juuli 2008. aasta määrusega nr 76

kehtestanud „Lemmikloomade pidamise nõuded“ just loomakaitse seisukohast lähtudes.101

Korrakaitseseadus räägib ohu tõrjumisest, kuid ei anna volitusnormi volikogule KOVis korra

kehtestamiseks loomast tingitud ohu vältimiseks.

KOKS § 22 lõike 1 punktid 364–366, mis reguleerivad jäätmemajandusega seonduvat,

tunnistatakse kehtetuks. Jäätmeseadus juba reguleerib nimetatud küsimusi. Näiteks sätestab

jäätmeseaduse § 12 lõige 2, et jäätmehoolduse arendamist oma haldusterritooriumil korraldavad

omavalitsusorganid. Jäätmete liigiti kogumise korraldamist reguleerib jäätmeseaduse § 31, mis

101 Vt: https://www.riigiteataja.ee/akt/125112021010.

74

sätestab ka vastavad KOVi kohustused. Puudub vajadus hoida dubleerivalt jäätmehooldust,

vastava eeskirja ja jäätmete liigiti kogumise nõudeid ka KOKSis. Tegemist ei ole KOVide

aluskorraldust puudutavate KOKSile iseloomulike regulatsioonidega.

KOKS § 22 lõike 1 punkti 37 muudatus tuleneb KOKS § 22 lõike 1 sissejuhatavas lauses

tehtavast muudatusest, millega asendatakse termin „volikogu ainupädevus“ sõnadega

„volikogu pädevus“. Punkti järgi on volikogu pädevuses ka muud seadusega volikogu

pädevusse antud küsimused. Teistest seadustest tulenevad volikogu pädevusse antud ülesandeid

ei ole normihierarhiliselt vähemolulised KOKS § 22 lõikes 1 sätestatust. KOKS § 22 lõige 1

sätestab KOV aluskorralduse seisukohalt keskseimad pädevused KOV sisemise n-ö

töökorralduse küsimustes.

Edaspidi tuleks õigusloomes jälgida, et KOKS § 22 lõikesse 1 ega mujale KOKSi ei lisataks

KOV täidetavaid valdkondlikke ülesandeid.

Eelnõu § 1 punktid 74–76 käsitlevad KOKS § 22 muudatusi lõigetes 2 ja 3 ning uute lõigete

21–23 lisamist.

KOKS § 22 lõikes 2 tehakse terminite ühtlustamiseks sõnastusmuudatused: termin „kohaliku

omavalitsuse üksus” asendatakse lühendiga “omavalitsusüksus”. Lisaks täiendatakse lõiget

võimalusega anda volikogul KOVile määratud ülesanded täitmiseks lisaks osavalla või linnaosa

esinduskogule ka muule piirkonna esinduskogule (nt kogukonnakogu vm piirkondlik kohalike

elanike kaasamisorgan), kui see ei ole seadusega keelatud. Võib olla ka juhtumeid, kus

volitusnormis on pandud akti andmise kohustus KOV organile ja välistatud selle

edasivolitamine nt ametiasutuse juhile või ametnikule.

Praktikas on KOVides palju vaidlusi ja tõlgendusprobleeme põhjustanud KOKS § 22 lõike 2

sõnastus, mille järgi otsustab õigusaktiga KOV või abstraktselt KOV organi pädevusse jäetud

(ilma täpse KOV organi nime mainimata, vt nt ÜTS § 13 sõnastust) küsimused KOV nimel

volikogu, kes võib volitada nende küsimuste lahendamise valitsusele, osavalla või linnaosa

esinduskogule, ametiasutusele, asutuse struktuuriüksusele või ametnikule.

Iseenesest annab taoline üldine volitus midagi teha ja korraldada KOVidele laia

enesekorraldusõiguse, millise organi kaudu ülesandeid täita, kuid on toonud praktikas ka

vaidlused, kas volikogu peaks igakordselt andma mistahes üldiste KOV ülesannete

lahendamiseks valitsusele ja ametiasutusele üksikvolituse või saab seda teha nt põhimäärusega

üldise volitusena. On esitatud ka ettepanekuid, et seaduses abstraktselt KOV või KOV organi

pädevusse antud ülesandeid peaks vaikimisi täitma valitsus ja volikogu üksnes saaks vajadusel

ülesande enda täita võtta.

Tõlgendusprobleemide vältimiseks lisatakse seadusesse lõiked 21–23, mis aitavad KOKS § 22

lõike 2 kohaldamist muuta õigusselgemaks ja paindlikumaks.

Ometigi ei muudeta senist põhimõtet, et keskne otsustuspädevus, mis tasandil KOV siseselt

ülesandeid täidetakse, kui seadusandja ei ole seda täpsustanud, jäetakse volikogule. PS § 156

lõikes 1 ja EKOH artiklis 3 nähakse ette KOV esindusdemokraatlik sisestruktuur, millest

tuleneb volikogu prioriteet täitevorgani(te) suhtes kohaliku elu küsimuste otsustamisel.102

102 Vt ka Eesti Vabariigi põhiseaduse kommenteeritud veebiväljaande (2020) kommentaare PS 14. peatüki osas:

https://pohiseadus.ee/sisu/3672.

75

KOKS § 22 lõike 1 lõikega 21 sätestatakse õigusselguse huvides n-ö pedagoogiline norm, mille

järgi seadusega volikogu pädevusse antud ülesannet ei saa volikogu täitmiseks volitada muule

KOV organile ega asutusele. Edasi volitamine on siiski võimalik, kui seadus seda otsesõnu

võimaldab.

Seadusandja peaks igakordselt kaaluma KOVile ülesande panekul, kas tegemist on KOV ja

avaliku huvi vaatest niivõrd olulise põhimõttelise ja strateegilise küsimusega, et seda saaks täita

ja otsustada vaid KOV esindusorgan - volikogu. Kui tegemist ei ole sellise tähtsusega

küsimusega, siis saab ülesande täitjaks seaduses määrata abstraktselt KOVi, mis juhul

haldusesiseselt määratakse KOVis konkreetne ülesande täitja.

KOKS § 22 lõike 1 uue lõike 22 järgi ei ole volikogu poolt volituse andmine vajalik küsimuste

lahendamiseks, mis on olemuselt täitevvõimu lahendatavad (nn menetluslikud ja

rakenduslikud) ülesanded ning mida saab täita KOV ametiasutus, sh valitsus ametiasutusena.

Näiteks on sellised ülesanded erinevad haldusmenetluse läbiviimised, paikvaatlused, isikute

vastuvõtt, toimingute korraldamine, avalduste vastu võtmine ja neile vastamine, õigus- ja

haldusaktide ettevalmistamine.

Volikogu istung ei ole töövorm, kuhu saaks kutsuda isikuid haldusmenetluse seaduse mõttes

ärakuulamisele. Samuti ei saa volikogult kollegiaalse organina eeldada spetsiifilist

erialapädevust vajavate küsimuste lahendamist (nt lastekaitsetöö, ehitusjärelevalve, isikukoodi

andmine vms teemad). Volikogu pädevuses peavad olema üldist mõju omavate otsuste

tegemine või muude üldaktide, sh arengudokumentide ja olulist tähtsust omavate planeeringute

kehtestamise otsused. KOV strateegiliste juhtimisotsuste tegemine peab jääma volikogu

pädevusse, neid valitsusele täitmiseks delegeerima ei peaks.

KOKS § 22 lõike 1 uue lõikega 23 täpsustatakse, et volituse määramata arvu juhtumite

lahendamiseks annab volikogu määrusega (mõne KOV korraga). Kui tegemist on ühekordse

küsimuse lahendamisega, siis võib selle täitmiseks valitsusele volituse anda volikogu otsusega.

Praktikas on selles küsimuses olnud KOVides väga erinevaid tõlgendusi. Mõned KOVid on

leidnud, et KOKS § 22 lõike 2 rakendamine eeldab volikogu poolt igakordselt üksikvolituse

andmist, mis võib aga volikogule liialt koormavaks ja otstarbetuks osutuda. Volikogu peaks

ennast igapäevaste administratiivsete otsuste tegemisest taandama. Üldvolituse täitevvõimu

tunnustega ülesannete valitsusele täitmiseks andmiseks saab volikogu põhimõtteliselt teha ka

valla või linna põhimäärusega n-ö üldvolitusega piiritlemata arvu juhtumite lahendamiseks.

Eelnõu § 1 punktiga 77 tunnistatakse kehtetuks KOKS §-d 23 ja 24.

KOKS § 23 reguleerib volikogu õigusaktidega seonduvaid küsimusi. Paragrahv tunnistatakse

kehtetuks, kuna KOV organite õigusaktidele kohalduvate nõuete sätted on keskselt viidud üle

KOKS § 7.

KOKS § 24, mis reguleerib õigusaktide täitmise kontrolli, tunnistatakse kehtetuks. Õigusaktide

täitmise kontrolli näol on tegemist sisekontrollisüsteemi osaga, mis KOVil tuleb oma sisemistes

kordades nii ehk naa ette näha. Sisekontrollisüsteem on KOKS § 481 kavandatava muudatuse

kohaselt (KOKS § 481 täiendamine lõikega 11) valla või linna ametiasutuse ja hallatava asutuse

juhtimisel rakendatav seaduslikkusele ja otstarbekusele suunatud terviklik abinõude kompleks,

mis võimaldab tagada sealhulgas õigusaktidest kinnipidamise ja täitmise kontrolli. Kes ja

kuidas seda KOV siseselt korraldab, tuleb sätestada KOV õigusaktidega. Vt ka KOKS § 481

lõike 11 selgitust.

76

Eelnõu § 1 punktiga 78 muudetakse KOKS § 25 sõnastust (tööandja kohustus volikogu liikme

ees).

KOKS § 25 täiendatakse lisaks olemasolevale volikogu liikme õigusele nõuda oma tööandjalt

volikogu ja komisjonide istungitel osalemise võimalust õigusega osaleda ka muude KOV

sisemise töökorralduse organite koosolekutel.

KOVidel on õigus seada ise oma sisemise töökorralduse reegleid, sealhulgas otsustada

erinevate töövormide kasutamise üle. Paljudes KOVides on kasutusel lisaks volikogu

istungitele ja volikogu moodustatud komisjonide koosolekutele ka näiteks eestseisuse ja

fraktsioonide kogunemised. Nendel osalemist peaks samuti tööandja volikogu liikmetele

võimaldama, et nad saaks teostada oma volikogu liikme mandaati.

Volikogu liikme ülesanded võivad tulla ka seadusest, st volikogu liige ei pea täitma üksnes

volikogu antud ülesandeid, seetõttu kohendatakse sätte sõnastust. Sätestatakse, et volikogu liige

võib täita ka muid volikogu liikme ülesandeid (mitte ainult neid, mis volikogu on talle andnud).

Eelnõu § 1 punktides 79 ja 80 kavandatavad muudatused puudutavad volikogu liikme teabe

saamise õigusi (KOKS § 26 muudatused). Sättes piiritletakse eelnõuga kavandatavate

muudatustega võrreldes kehtiva seadusega paremini volikogu liikme teabe nõudmise ja

küsimuse esitamise aluseid.

KOKS § 26 on volikogu liikme teabe nõudmise erinorm, see tähendab, et tema teabe nõudmisel

ei kohaldata AvTSis sätestatud teabenõudele vastamise regulatsiooni ega küsimustele

vastamisel märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise ja kollektiivse pöördumise esitamise

seaduses toodud märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise regulatsiooni.

Praktikas on olnud selle sätte rakendamisega seonduvalt palju vaidlusi. KOV ametiasutuste

ametnikud ja töötajad on murekohana toonud välja, et sageli kipuvad volikogu liikmed

kuritarvitama valitsuselt ja ametiasutustelt teabe nõudmise ja küsimuste esitamise õigust ning

soovivad vahel saada ka pigem isiklikust huvist lähtudes teavet, mis ei puuduta volikogu tööd.

Seetõttu täpsustatakse KOKS § 26 lõikes 1, et volikogu liikme nõutav teave peab puudutama

volikogu tööd.

Volikogu liikme tegevuse ja tema poolt otsuste tegemise eelduseks on juurdepääs tema tööks

vajalikule ning asjakohasele teabele. KOKS § 26 eesmärgiks on tagada volikogu liikmele tema

staatusest tulenevalt ametiülesannete täitmiseks vajalik teave. Volikogu liikme üks ülesandeid

on teha poliitilist järelevalvet valla- ja linnavalitsuse tegevuse üle. Eriti oluliseks tuleb seda

õigust pidada volikogus opositsiooni kuuluvate liikmete puhul, kelle võimalused teabele

juurdepääsuks võivad olla piiratumad kui valitsuse kaudu võimu teostavasse koalitsiooni

kuuluvatel volikogu liikmetel. Kui volikogu liige talle vajalikku teavet ei saa, siis on tal

sisuliselt võimatu tulemuslikult oma mandaati teostada, asjakohaseid ettepanekuid teha ning

lõpuks ka kohaliku elu küsimuste üle otsustada.

Riigikohtu halduskolleegiumi 04.11.2004 otsuse nr 3-3-1-55-04 punktis 13 öeldakse muu

hulgas: Kui isik küsib kohaliku omavalitsuse ametiasutuselt teavet sama omavalitsusüksuse

volikogu liikmena, ei saa seda käsitleda teabenõudena AvTS tähenduses. Volikogu liiget ei saa

sellises olukorras pidada igaüheks AvTS § 1 mõttes, kellele tuleb selle seaduse alusel tagada

juurdepääs üldiseks kasutamiseks mõeldud teabele ja luua võimalus kontrolliks avalike

77

ülesannete täitmise üle. Kohaliku omavalitsuse volikogu liikmel on seadusest tulenevad õigused

ja kohustused, mille täitmiseks ongi KOKS §-s 26 ette nähtud juurdepääs teabele kohaliku

omavalitsuse asutuses. Taolistele juhtudele AvTS ei laiene.

Seega kohustab KOKS § 26 ühelt poolt linnavalitsust volikogu liikmele teavet andma, ent teisalt

ei laiene Riigikohtu halduskolleegiumi eespool nimetatud otsuse kohaselt AvTS üldse KOKS

§-s 26 ette nähtud juhtudele. See tähendab, et AvTSile ei saa tugineda ka volikogu liikmele

vastamisest keeldumisel.

Volikogu liige peab juhinduma seadusest, valla või linna õigusaktidest ning valla- või

linnaelanike vajadustest ja huvidest (KOKS § 17 lõige 2). Asutusesiseseks kasutamiseks

tunnistatud teabele juurdepääs eeldab, et selline teave on volikogu liikmele vajalik tema

seadusjärgsest staatusest tulenevate ülesannete täitmiseks, s.t avaliku võimu teostamiseks.

Volikogu liikme üks ülesandeid on teha poliitilist järelevalvet valla- ja linnavalitsuse tegevuse

üle. Seetõttu ei peagi volikogu liikmele laienema AvTSist tulenevad juurdepääsu piiramise

nõuded, mida rakendatakse üldiselt avaliku teabe andmisel avaliku võimu välistele isikutele.

Volikogu liige ei ole „igaüks“ AvTSi mõttes ega kõrvaline isik, vaid kohaliku omavalitsuse

üksuse osa.103 See tuleneb ka Riigikohtu halduskolleegiumi otsusest, mille kohaselt kohaliku

omavalitsuse organi ja volikogu liikme vahel tekivad KOKS § 26 kohaldamisel sisesuhted

(punkt 14). Sisesuhetele viidates on Riigikohus veel osundanud, et volikogu töös osalemise

kaudu on (ja peavadki olema) volikogu liikmel laiemad võimalused kui mis tahes teisel isikul

(RKHKm 22.12.2008, 3-3-1-74-08, punkt 12).

KOKS § 26 lõike 1 järgi võib volikogu liikmele jätta andmata vaid niisuguse teabe, mille

väljastamine on seadusega keelatud. Näiteks jäetakse väljastamata eriliigilised isikuandmed,

mis puudutavad andmesubjekti eraelu (terviseandmed, lapsendamissaladus vms) ja mis ei

puuduta volikogu liikme ülesannete täitmist. Volikogu liikmele ei väljastata sellist teavet, mille

suhtes kehtivad juurdepääsupiirangud ja volikogu liikmel ei ole taotletavale teabele

juurdepääsuõigust.

Riigikohtu lahendist tulenevalt ei saa olla keeldumise aluseks ka AvTSi sätted. Riigikohus on

märkinud ka järgmist: Asutusesiseseks kasutamiseks tunnistatud teabe volikogu liikmele

edastamisel või talle teabele juurdepääsu tagamisel on linnavalitsusel otstarbekas teda ühtlasi

teavitada sellise teabe õigustamatu avaldamisega ja kasutamisega kaasnevast õiguslikust

vastutusest. Nii sätestab karistusseadustiku § 377 lõige 1, et töö- või ametiülesannetega seoses

isikule teatavaks saanud ärisaladuse avaldamise või kasutamise eest ilma ettevõtja loata, kui

see on toime pandud ärilisel või kahju tekitamise eesmärgil, - karistatakse rahalise karistuse

või kuni üheaastase vangistusega. Seega peab volikogu liige igati hoiduma näiteks talle tööga

teatavaks saanud isikuandmete avaldamisest.

KOKS § 26 lõike 2 muudatusega täpsustatakse volikogu liikme teabe nõudele või kirjalikule

küsimusele vastamise tähtaega. Kuna kohati on praktikas volikogu liikmele vastamisel vaja

põhjalikumalt asjaolusid ja õigusakte analüüsida, siis antakse lõike 2 muudatusega võimalus

volikogu liikme teabe nõudmise või küsimusele vastamise tähtaega pikendada 10lt tööpäevalt

20 tööpäevani. Valitsus ja ametiasutused ei pruugi volikogu liikme kirjaliku küsimuse korral,

mis eeldab sageli põhjalikku andmetöötlust ja analüüsi, kümne tööpäevaga reageerida.

103 Märgukiri volikogu liikmele vastamise kohta.pdf (oiguskantsler.ee).

78

Paragrahvi 26 täiendatakse lõikega 3, milles sätestatakse juhud, mil volikogu liikme teabe

nõudmise täitmisest võib keelduda. Lõikes 3 sätestatakse AvTS § 23 eeskujul sarnane

regulatsioon teabe andmisest keeldumise aluste kohta.

Volikogu liikmete puhul on tegemist kohaliku omavalitsuse organisatsiooni liikmetega ning

teabe päringule vastajal on võimalik küsida päringu eesmärgi täpsustamist, et selle põhjal

otsustada, kas tegemist on teabega, mis on vajalik volikogu liikmele tema ametiülesannete

täitmiseks ning millist teavet ja millises mahus on põhjendatud edastada.

Paragrahvi 26 täiendamisel lõikega 4 sätestatakse analoogselt märgukirjale vastamisega ka

alused, millal võib volikogu liikme küsimusele vastamisest loobuda. Vahel on KOVide

praktikas tulnud ette, et volikogu liikmele vastamiseks tuleb süstemaatiliselt vaadata üle väga

suur andmemaht, mis võib nõuda ka koostööd riigiasutustega ja seniste tööprotsesside olulist

muutmist. Selleks, et KOV sisuline töö ei saaks võimalike valitsusasutuste tööd halvavate

pahatahtlike pöördumiste korral pidurdatud, lisatakse volikogu liikme küsimusele vastamisest

keeldumise alusena ka asjaolu, kui päringule vastamine nõuab teabe suure mahu tõttu

ametiasutuse töökorralduse muutmist, takistab talle pandud avalike ülesannete täitmist või

nõuab põhjendamatult suuri kulutusi.

Lõikes 5 sätestatakse kohustus edastada volikogu liikme teabe nõudmisest keeldumisel või

küsimusele vastamisest loobumise korral talle viivitamata sellekohane selgitus. Seega igal juhul

tuleb volinikule küsitud teabe andmisest keeldumist või küsimusele vastamisest loobumist

põhjendada.

KOKS § 26 praktikas rakendamisega seonduvatest küsimustest on koostanud Toomas Sepp ja

Merike Alep oma 2022. a Juridica artiklis104 hea ülevaate, millest saavad KOVid oma töös

juhinduda.

2019. a tegi õiguskantsler ettepaneku105 näha seadusega ette volikogu liikme õigus pöörduda

kaebusega halduskohtusse, kui muuhulgas ametiasutus või valitsus ei ole taganud volikogu

liikme KOKS § 26 kohast õigust teabele.

Halduskohtumenetlusest märksa kiirem ja tõhusam on volikogu liikme teabe saamise õiguse

rikkumisel järelevalvemenetlus. 2023. aasta oktoobri seisuga on halduskohtus keskmine

menetlusaeg 160 päeva. Volikogu liikme teabe saamise vajadus on tavaliselt aga kiireloomuline

ja see puudutab valdavalt järgmise volikogu istungiga seonduvaid küsimusi, mis reeglina

toimuvad kord kuus. Halduskohtu kaudu kohustamiskaebuse esitamine ei ole kiireloomuliseks

teabe saamiseks põhjendatud.

Paraku ei ole kehtiva õiguse järgi nähtud KOKS § 26 nõuete täitmisel ette riigi poolset

sekkumisvõimalust, kui KOV valitsus ja ametiasutus ei väljasta volikogu liikmele tema tööks

vajalikku teavet või ei vasta tema kirjalikule küsimusele. AvTS volikogu liikme KOKS §-st 26

tulenevate õiguste rikkumise menetluskorda ette ei näe. Arvestades, et analoogsetes küsimustes

on AvTS § 44 punkt 1 näinud ette Andmekaitse Inspektsioon järelevalvepädevuse AvTS ja selle

104 T. Sepp, M. Alev, Juridica 2022/2 „Volikogu liikme teabe saamise õigus ja selle teostamise piirid“. Kättesaadav

arvutivõrgus:

https://www.juridica.ee/article.php?uri=2022_2_volikogu_liikme_teabe_saamise_igus_ja_selle_teostamise_piiri

d. 105https://www.oiguskantsler.ee/sites/default/files/field_document2/Volikogu%20liikme%20%C3%B5iguste%20

kaitse%20halduskohtus.pdf

79

alusel kehtestatud õigusaktide täitmise üle, ning ka praktikas paljudel juhtudel sarnastes

olukordades KOVidest AKI poole pöördutakse, on mõistlik kaaluda AKI järelevalvepädevuse

täiendamist ka KOKS § 26 volikogu liikme teabe saamise õiguse üle. Volikogu liikme teabe

saamine on vajalik tema mandaadi teostamiseks, seetõttu võib olla ka põhjendatud riigi

järelevalve laiendamine KOKS § 26 nõuete täitmise üle.

Milline on parim ja otstarbekam lahendus volikogu liikme teabe saamise õiguse paremaks

kaitseks, lahendatakse käesolevast eelõust eraldiseisva seaduse muutmise eelnõu raames.

Eelnõu § 1 punktidega 81 ja 82 nähakse ette muudatused KOKS §-s 28, mis reguleerivad

vallavanema ja linnapea õigust moodustada valitsus.

KOKS § 28 lõikes 1 tehakse sõnastuslik täpsustus. Lisatakse, et vallavanemal või linnapeal on

alates sellele ametikohale valituks osutumisest volitus moodustada valitsus. Valitsuse kinnitab

ametisse jätkuvalt loomulikult volikogu (KOKS § 22 lõike 1 punkt 17).

Valitsuse moodustamiseks volituse saamine alates vallavanema või linnapea ametikohale

valituks osutumisest määratleb täpsemalt, millal saab vallavanem või linnapea volitused.

Kehtiva seaduse sõnastus määratleb volituse saamise valituks osutumise päevast. Muudetud

sõnastus ei jäta tõlgendusruumi valituks osutunud vallavanema või linnapea õigusele alates

tema valituks osutumisest esitada volikogule kinnitamiseks valla- või linnavalitsuse koosseis.

Vallavanem või linnapea võib uue valitsuse koosseisu esitada volikogule kinnitamiseks ka

samal volikogu istungil, mil ta ametikohale valiti.

KOKS § 28 lõike 3 muudatusega sätestatakse, et uus valitud vallavanem või linnapea saab

täieõiguslikud volitused valitsuse ametisse kinnitamise päevale järgnevast päevast. Sõnastus

„ametisse kinnitamise päevast“ on toonud kaasa istungi protokolli kellaaja märkimise, et

fikseerida tegelik vallavanema või linnapea volituste algus, kuid sellegipoolest on praktikas

tekkinud vaidlusi, kas vallavanemal või linnapeal olid ikka allkirja andmise hetkel

täieõiguslikud volitused. Seepärast on mõistlik sätestada vallavanema ja linnapea volituste

algamine uue valitsuse ametisse kinnitamise päevale järgnevast päevast.

Eelnõu § 1 punktiga 83 nähakse ette KOKS § 29 muudatus, mis käsitleb valitsuse volituste

tähtaega.

KOKS § 29 lõike 1 muudatus on tehtud analoogina KOKS § 28 lõike 3 muudatusele. Valitsus

saab oma volitused volikogu poolt valitsuse ametisse kinnitamise päevale järgnevast päevast.

Lõike 2 osas on küsitud praktikas, mis saab kui formaalselt n-ö lahkuv valitsus lahkumispalvet

volikogu esimesel istungil ei esita. See ei tähenda siiski, et eelmise valitsuse koosseisu volitused

uue valitsuse koosseisu kinnitamisel ei lõpe. Tegemist on menetlusliku nõudega, mille

rikkumine ei mõjuta uue valitsuse koosseisu pädevust ega vana koosseisu volituste lõppemist.

Normi ei muudeta.

Eelnõu § 1 punktiga 84 asendatakse KOKS § 29 lõikes 3 sõna „kinnitamiseni“ sõnadega

„kinnitamise päevale järgneva päevani“.

Kehtiva seaduse sõnastuse kohaselt täidab valla- või linnavalitsus pärast lahkumispalve

esitamist oma ülesandeid ja tema volitused kehtivad kuni uue valitsuse ametisse kinnitamiseni.

Uue sõnastuse kohaselt täidab valla- või linnavalitsus pärast lahkumispalve esitamist oma

80

ülesandeid ja tema volitused kehtivad kuni uue valitsuse ametisse kinnitamise päevale järgneva

päevani. Muudatusega viiakse KOKS § 29 lõike 3 sõnastus kooskõlla sama paragrahvi lõike 1

uue sõnastusega, mille kohaselt valitsus saab oma volitused volikogu poolt valitsuse ametisse

kinnitamise päevale järgnevast päevast. N-ö vana valitsuse koosseis peab saama oma

ülesandeid täita õiguslikult järjepidevalt senikaua kuni uue valitsuse koosseisu volitused

algavad – s.o. päevani pärast uue valitsuse ametisse kinnitamist.

Eelnõu § 1 punktiga 85 asendatakse seaduse tekstis läbivalt sõnad „valla- või linnavalitsus“

lühendiga „valitsus“. Vastavad muudatused tehakse KOKS § 29 lõikes 3, § 30 lõike 1

sissejuhatavas lauses ja lõikes 3, § 36 lõikes 6, § 372 lõigetes 2, 4 ja 6, § 374 lõigetes 4 ja 5, §

48 lõike 3 punktis 1, § 49 lõikes 6, § 50 lõike 1 punktides 1–5 ja 7, § 51 lõikes 2, § 532 lõike 2

teises lauses, § 533 lõikes 2, § 57 lõikes 9 ja lõike 10 esimeses lauses, §-s 665 ning § 704 lõike

11 lõikes 13.

Eelnõu § 1 punktiga 86 asendatakse seaduse tekstis läbivalt sõnad „valla- ja linnavalitsus“

lühendiga „valitsus“. Vastavad muudatused tehakse KOKS § 30 pealkirjas, § 622 lõikes 1 ning

§ 704 lõike 11 esimeses lauses.

Eelnõu § 1 punktidega 87–89 kavandatakse muudatused KOKS §-s 30, millega reguleeritakse

valitsuse pädevust.

KOKS § 30 muudatuste puhul on tegemist valdavalt normitehniliste ja sõnastuslike

kohendustega, mille eesmärk on vältida sõnastuslikke liiasusi. Näiteks asendatakse lõike 1

sissejuhatavas lauses ning lõigetes 3 ja 4 sõnad „valla- ja linnavalitsus“ läbivalt lühendiga

„valitsus“.

KOKS § 30 lõike 1 punktist 2 jäetakse õigusaktidest tulenevate valitsuse pädevustele viitamise

juurest välja viide valla või linna põhimäärusele. Kehtiva seaduse sõnastuse järgi lahendab ja

korraldab valitsus kohaliku elu küsimusi, mis volikogu määruste või otsustega või valla või

linna põhimäärusega on pandud täitmiseks valitsusele. Põhimäärus on samuti volikogu määrus

ning seda ei pea seetõttu sättes eraldi nimetama.

KOKS § 30 lõige 2 tunnistatakse kehtetuks. Kehtiva seaduse järgi võib valitsus taotleda

volikogu ees volikogu poolt vastuvõetud volikogu määruse või otsuse uuesti läbivaatamist.

Kuna valitsusel on KOKS § 30 lõike 1 punkti 1 järgi nagunii õigus valmistada ette volikogus

arutamisele tulevaid küsimusi, siis on tegemist ebavajaliku ülesande üle kordamisega.

KOKS § 30 lõike 4 sõnastust muudetakse seonduvalt KOKS § 311 kavandatava muudatusega,

mis reguleerib KOV ametiasutuste ja hallatavate asutustega seonduvat. Kuna ATS § 6 juba

sätestab lõikes 1 ametiasutuse mõiste – ametiasutus on riigi või kohaliku omavalitsuse üksuse

eelarvest finantseeritav asutus, kelle ülesanne on avaliku võimu teostamine – ei pea seda

selgitust, et ka KOV ametiasutus teostab avalikku võimu, KOKSi §-s 30 üle kordama. See, et

KOV ametiasutuse hallatav asutus ei teosta avalikku võimu (vaid on moodustatud teenuste

pakkumiseks), tuleb selgelt välja KOKS §-s 311 kavandatavatest muudatustest. Seetõttu

jäetakse KOKS § 30 lõikest 4 välja selgitus, et ametiasutuse hallatava asutuse puhul, mis ei

teosta avalikku võimu, kehtestab nende osutatavate teenuste hinnad valitsus.

Lisaks ühtlustatakse sättes termini „ametiasutus“ sõnastust, mis sõnastatakse teiste sätete

eeskujul läbivalt terminiga „valla või linna ametiasutus“.

81

Eelnõu § 1 punktiga 90 tunnistatakse kehtetuks KOKS § 31 seonduvalt asjaoluga, et valitsuse

õigusaktide andmisega seonduv regulatsioon viiakse keskselt üle KOKS § 7. Volikogu ja

valitsuse õigusakte, nendele esitatavaid nõudeid ja nende jõustumist on KOKSis reguleeritud

§-des 7, 23 ja 31. Nimetatud paragrahvid sisaldavad ka mitmeid kordusi, mida on võimalik

vältida §-de ühendamisega. Eelnõuga muudetakse §-des 23 ja 31 sisaldunud normide asukohta

ning need viiakse §-i 7 koosseisu. Selliselt asuvad kõik volikogu ja valitsuse õigusakte

reguleerivad paragrahvid koos, mis ühtlasi parandab seaduse jälgitavust. Vt ka selgitust KOKS

§-de 7 ja 23 muudatuse juures.

Eelnõu § 1 punkt 91 käsitleb KOKS täiendamist peatükiga 31 ja sellesse § 311 lisamist, mis

puudutavad valla ja linna asutusi.

KOKSi täiendatakse peatükiga 31 „Valla ja linna asutused“. Eelnevad paragrahvid käsitlevad

valla- ja linnavalitsuse kui organi tegevust. Segaduse vältimiseks ning valitsuse kui kollegiaalse

täitevorgani ja valitsuse kui ametiasutuse kohta käivate regulatsioonide eristamiseks on vajalik

lisada KOKSi uus peatükk. Lisatav peatükk 31 käsitleb valla või linna ametiasutuste ja

hallatavate asutuste tegevust, tuginedes seni KOKS § 35 lõike 1 esimeses lauses ja lõikes 2

sisalduvale regulatsioonile.

Uude peatükki lisatakse § 311, mis käsitleb valla ja linna asutusi. Senini puudus KOKSis eraldi

peatükk/paragrahv, mis reguleeriks valla ja linna ametiasutusi ning hallatavaid asutusi - osa

sätteid sisaldus valitsuse (kui organi) ja volikogu töökorraldust ning osa KOV

majandustegevust käsitlevas peatükis (KOKS §-s 35). Paragrahvi 311 koondatakse olulisimad

sätted, mis reguleerivad KOV ametiasutusi ja hallatavaid asutusi, et eristada neid selgelt

valitsusest kui KOV poliitilisest otsustusorganist.

KOKS § 311 lõige 1 sätestab, et vallas ja linnas võib moodustada ametiasutusi, kelle ülesandeks

on avaliku võimu teostamine neis küsimustes, milleks ei ole vaja valla- ja linnavalitsuse kui

kollegiaalse otsustusorgani volitusi. Ametiasutuse mõiste on defineeritud ATSis, mille § 6 lõike

1 kohaselt on ametiasutus „riigi või kohaliku omavalitsuse üksuse eelarvest finantseeritav

asutus, kelle ülesanne on avaliku võimu teostamine“. Mõiste „avaliku võimu teostamine“ viitab

üheselt sellele, et ametiasutuse funktsiooniks on eeskätt haldusülesannete täitmine ja teenuste

korraldamine. ATS § 6 lõige 3 loetleb kohaliku omavalitsuse moodustatavad ametiasutused,

nendeks on valla- ja linnavolikogu kantselei; valla- ja linnakantselei; valla- ja linnavalitsus

asutusena koos struktuuriüksustega; osavalla- ja linnaosavalitsus asutusena; valla- ja

linnavalitsuse amet; valla või linna ühisamet.

Valla või linna ametiasutuste moodustamise kord sätestatakse KOKS § 8 lõike 1 punkti 4 alusel

valla või linna põhimääruses. KOKS § 22 lõike 1 punkti 34 kohaselt on valla või linna

ametiasutuse ja valla või linna ametiasutuse hallatava asutuse moodustamine,

ümberkorraldamine ja tegevuse lõpetamine volikogu pädevuses. Ametiasutuse põhimäärus

kinnitatakse volikogu poolt kehtestatud korras. Ametiasutuse põhimäärus võib olla ka valla või

linna põhimääruse osa. Vt ka selgitust KOKS § 22 lõike 1 punkti 34 muudatuse juures.

KOKS § 311 lõikes 2 sätestatakse ametiasutuse, sh valla- ja linnavalitsuse pädevus

ametiasutusena. Ametiasutus koos struktuuriüksustega (amet, osakond, teenistus, büroo jms)

täidab ülesandeid, mis on talle antud seadustes ja muudes õigusaktides (sh seaduse alusel antud

õigusaktides, valla- ja linnavolikogu õigusaktides) antud volituste ja pädevuse piires.

Ametiasutus võib täita kõiki seaduses valla- ja linnavalitsuse pädevusse antud ülesandeid, välja

arvatud ülesanded, mis kuuluvad selgelt valitsuse kui kollegiaalse täitevorgani pädevusse, nt

82

õigusaktides sätestatud juhul määruste kehtestamine ja korralduste vastu võtmine ning

strateegiliste otsustuste tegemine.

KOKS § 311 lõigete 3–5 sõnastus on pea muutmata kujul üle toodud KOKS § 35 lõigetest 1

(esimene lause) ja 2, mis reguleerivad majandustegevust ja KOV osalemist juriidilistes isikutes.

Sätted sobivad sisuliselt märksa paremini peatükki 31 muude KOV asutusi käsitlevate sätete

juurde. Vt ka selgitust KOKS § 35 lõigete 1 ja 2 muudatuste juures.

Lõikes 3 sätestatakse, et omavalitsusüksus võib teenuste osutamiseks moodustada valla või

linna ametiasutuse hallatavaid asutusi või valdade ja linnade ühisasutusi, mis ei ole juriidilised

isikud, ja milles ei teostata avalikku võimu.

Lõike 4 järgi otsustab valla või linna ametiasutuse hallatava asutuse moodustamise ja selle

tegevuse lõpetamise jätkuvalt volikogu. Hallatava asutuse põhimääruse, struktuuri ja koosseisu

kinnitamine ning muutmine toimub volikogu kehtestatud korras. Selleks aktiks, milles vastav

menetluskord ette nähakse, ei pea olema valla või linna põhimäärus.

Analoogselt kehtiva seadusega sätestatakse KOKS § 311 uues lõikes 5, et valla või linna

ametiasutus ja ametiasutuse hallatav asutus registreeritakse riigi ja kohaliku omavalitsuse

asutuste registris. Nimetatud register on n-ö integreeritud äriregistri koosseisu, mille kaudu saab

asutuste kohta päringuid esitada. Vaata ka justiitsministri 05. jaanuari 2017. a määrust nr 2

„Riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutuste riikliku registri pidamise kord“106.

Ekspertarvamuse „Suurema dereguleerimise ja delegeerimise võimalused kohaliku

omavalitsuse korralduses“ koostajad Anneli Apuhtin ja Karin Tenisson-Alev tõid välja, et:

„hallatavate asutuste regulatsioon on tänases KOKSis pudistatud § 22 lõike 1 sätete ning § 35

vahel. KOKS § 35 reguleerib läbisegi hallatavaid asutusi ja juriidilisi isikuid ning on väga

halvasti jälgitav, samas ei täpsustata hallatava asutuse kohta selles suurt midagi. Hallatava

asutuse põhimäärus on küsitava väärtusega dokument. Hallatava asutuse puhul on olulised

eelkõige tema ülesanded ja juhi pädevused, muu regulatsioon lähtub reeglina kõik

omavalitsusüksuse üldisest töökorraldusest. Eelarve kujunemine lähtub eelarve korrast,

võimalusel tuleb teenida omatulusid, hallatava asutuse vara on valla või linna vara ning sellega

tuleb ümber käia vastavalt valla- või linnavara eeskirjale jne. Hallatava asutuse tegevuse üle

järelevalve peab lähtuma seadustest mitte põhimäärusest. Arvelduskontode ja raamatupidamise

korraldus lähtub sellest, kuivõrd tsentraliseeritud või detsentraliseeritud vastavad teenused on.

Ilmne on ka rahastuse olulises mahus lähtumine omavalitsuse eelarvest. KOKSis peaks olema

hallatava asutuse kohta üldregulatsioon ning eriseadused peaksid konkreetse hallatava asutuse

tüübist lähtudes sätestama täiendavalt vajalikku, mitte aga suvaliselt loetlema teemasid, mis

hallatava asutuse põhimääruses tuleb kajastada.“.107

Eelnõu § 1 punktidega 92–97 reguleeritakse muudatusi KOKS 4. peatükis, mis reguleerivad

valla- ja linnaelanike osalemist kohalikus valitsemises.

KOKS 4. peatüki pealkirja kohendatakse seonduvalt KOKS § 3 punktis 4 tehtavast

muudatusest. KOKS § 3 järgi on üheks KOV toimimise aluspõhimõtteks valla- ja linnaelanike

õigus osaleda kohaliku omavalitsuse teostamisel. „Kohaliku omavalitsuse teostamine“

asendatakse seaduses keelelise lihtsustamise huvides õigusega osaleda kohalikus valitsemises.

106 https://www.riigiteataja.ee/akt/107012017001. 107 https://www.agri.ee/media/10996/download

83

KOKS § 32 muudatused käsitlevad kohalike elanike õigust esitada KOV organitele nn

kollektiivseid algatusi – kohalikke rahvaalgatusi.

Seni kehtinud regulatsiooni kohaselt oli peamine võimalus elanike osalemiseks kohalikus

valitsemises läbi õigusaktide algatamise õiguse.

2021. aastal Tallinna Ülikoolis kaitstud magistritöös108 esitati KOV volikogu liikmete

hinnangud otsedemokraatia võimalustele, sh rahulolule elanike kaasamisega kohalikku

otsustusprotsessi. Pea 40% volikogu liikmete hinnangul ei ole rahvas nende valla või linna

otsustusprotsessi piisavalt kaasatud (nt läbi volikogu komisjonide, hoolekogude, nõukogude)

ning üle 25% hinnangul ei saa rahvas piisavalt kohalikus elus osaleda (nt ümarlauad,

kogukonnakogud). See on üks näide peegeldamaks arusaama, et täna seadusest tulenevad

võimalused elanike osaluseks ei ole enam piisavad.

Kodanike osalus riigi või ka omavalitsuse juhtimise protsessis sõltub valitseva demokraatia

vormist, mis jaguneb laiahaardeliselt kaheks – otseseks ja kaudseks. Otsene demokraatia on

kodanike osalemine poliitikas eelkõige rahvahääletuste aga ka muude otsustusõigust

sisaldavate instrumentide kaudu ning esindusdemokraatia (ka kaudne demokraatia) on

valitsemisviis, kus poliitika elluviimisega ja otsuste tegemisega tegelevad ainult valitud rahva

esindajad. Peamised kohaliku tasandi otsedemokraatia instrumendid on kohalik algatus, kohalik

rahvahääletus (kohustuslik, elanike algatatud või volikogu algatatud), kohalike juhtide

otsevalimine ja ametist tagasikutsumine.

Tänases ühiskonnas on järjest olulisemal määral ilmnemas esindusdemokraatia probleemiks

olev rahva ja valitsuse liigne kaugenemine teineteisest, mille tulemusel väheneb kodanike

usaldus oma esindajate vastu ning inimesed võõranduvad avalikust võimust (Dryzek ja

Dunleavy, 2009). Viimastel aastatel on seetõttu kogu maailmas kasvanud huvi otsedemokraatia

vastu, nii riiklikul kui ka kohaliku poliitika tasandil. Otsedemokraatiat peetakse heaks

vahendiks, mis loob üksikisikutele poliitilise osalusvõimaluse ning toetab kohalikku

demokraatiat üldiselt (Schiller, 2018). Eestis täna toimiv elanike algatus ei vasta riigiõiguslikult

otsedemokraatia instrumendile, kuna selle initsiatiivi realiseerimine ei ole tagatud kohaliku

rahvahääletusega. Rahvaalgatus peab aga igal juhul olema lõppastmes lahendatav

rahvahääletusega, vastasel korral kaotab see oma sisu ja tähenduse (Riigireformi Sihtasutus,

2018).109

Seega on valdkonna eksperdid leidnud, et rahvaalgatuse korra optimeerimine ja ka võimalik

rahvahääletuse juurutamine kohalikul tasandil võiks olla üks võimalikke demokraatia

elavdamise suundi lisaks muudele demokraatliku osaluse võimalustele (Lõhmus jt, 2021)110.

Samas on Eestis valitud PSiga esindusdemokraatia mudel. Senini ei ole esitatud ühtki veenvat

analüüsi, mis näitaks, kuidas võimalikud uued otsedemokraatia instrumendid aitaksid oluliselt

kaasa demokraatia arengule ja miks olemasolevate instrumentide kasutamisest (elanike algatus,

elanike küsitlused) esindusdemokraatia kõrval ei piisa. Ehk kohalike elanikega dialoogi

108 Laido, K. (2021) Otsedemokraatia laiendamise võimalused rakendamiseks kohalikul tasandil“ Magistritöö.

Juhendajad: Georg Sootla, Ave Viks. Tallinna Ülikool. 109 samas 110 Lõhmus, M., Sootla, G., Kattai, K. (2021) Ekspertarvamus. Otsese demokraatia instrumentide (sh kohaliku

rahvaalgatuse ja rahvahääletuse) rakendamise ning reguleerimise võimalused KOKS-is. Kättesaadav:

https://www.agri.ee/media/10975/download.

84

pidamiseks on ka kehtivad õigusaktid piisavalt võimalusi ette näinud, omaette küsimus on, kas

neid praktikas ka eesmärgipäraselt rakendatakse.

Seadusemuudatusega laiendatakse elanike kohaliku omavalitsuse teostamises osalemise

instrumente kohaliku algatuse (algatus kohaliku elu küsimuse lahendamiseks ja algatus

rahvaküsitluse läbiviimiseks) ning kohaliku rahvaküsitluse võimalusega. Esmalt laiendatakse §

32 muudatusega elanike initsiatiivi esitamist õigusaktide algatamiselt (volikogu ja valitsuse

õigusaktide vastuvõtmise, muutmise või kehtetuks tunnistamise algatamiselt) ka muude

kohaliku elu küsimuste lahendamise algatamisele.

KOKS revisjoni käigus arutati KOKSi eksperdikomisjonis ka küsimust, kas oleks põhjendatud

ja võimalik täiendada KOKSi või töötada välja eraldi kohaliku rahvahääletuse seadus kohalike

siduvate tulemustega rahvahääletuste võimaldamiseks ehk laiendada otsedemokraatia mudeleid

oluliselt ulatuslikumalt. KOKS eksperdikomisjon toetas eelnõuga pakutavaid mittesiduvate

tulemustega elanike algatusi ja rahvaküsitlusi ning ei pidanud põhjendatuks nii ulatuslike uute

otsedemokraatia võimaluste seadustamist, kuna nende puhul on riske rohkem kui võimalikku

kasu kohalikule elule.

EKOH artikli 3 lõikes 1 avatakse kohaliku omavalitsuse mõiste. Harta järgi tähendab kohalik

omavalitsus kohalike võimuorganite õigust ja võimet seaduse piires ja kohalike elanike huvides

korraldada ja juhtida valdavat osa nende vastutusalasse kuuluvast ühiskonnaelust. Harta artikli

3 lõike 2 järgi kasutavad seda õigust (eeskätt) salajase, otsese, ühetaolise ja üldise hääletamise

teel vabalt valitud esinduskogu liikmed (Eesti õiguses valla- ja linnavolikogu).

Esinduskogul võivad harta järgi olla talle aru andvad täitevorganid (Eesti õiguses valla- või

linnavalitsus). Harta järgi võivad liikmesriigid võimaldada ka kodanikel pöörduda esinduskogu

poole, kasutada referendumeid ja teisi otseseid kodanikuosaluse vorme, kui need on seadusega

lubatud. Otsedemokraatia vormide kasutamise tulemusena ei tohi aga saada pärsitud esindus-

ja täitevorgani töö.

PS § 156 lõige 1 sätestab, et kohaliku omavalitsuse esinduskogu on volikogu, kes valitakse

vabadel valimistel neljaks aastaks. Seega näeb PS ette kohaliku elu küsimuste otsustamiseks

esindusdemokraatia vormi. PS ei pruugi iseenesest välistada vahetu demokraatia instrumente

kohalikul tasandil, kuid täiendavate vormide lisamise õiguslikke vajadusi ja põhjendusi tuleb

esmalt põhjalikult analüüsida.

Kehtiva KOKS § 2 lõike 2 punktis 2 nimetatakse nende otsedemokraatia vormidena kohalikku

rahvaalgatust ja rahvaküsitlust. Esitatud regulatsiooni täiendused hõlmavad ainult rahvaalgatust

ja (õiguslikult mitte siduvat) kohalikku rahvaküsitlust ning väljapakutud regulatsioon ei hõlma

ulatuslikuma otsedemokraatia instrumendina õiguslikult siduvat kohalikku rahvahääletust,

kuna nii naaberriikide praktikale Põhjamaades kui Eesti valdkonna ekspertide hinnangutele

tuginedes, ei ole veenvaid põhjendusi siduva rahvahääletuse rakendamiseks, teadmata ka,

kuidas mõjutab uue instrumendi lisamine esindusdemokraatial põhinevat otsustusmehhanismi.

Mikk Lõhmus, Georg Sootla ja Vallo Olle koostasid Rahandusministeeriumi tellimusel 2021.

a eksperdiarvamuse „Otsese demokraatia instrumentide, sh kohaliku rahvaalgatuse ja

85

rahvahääletuse rakendamise ning reguleerimise võimalused KOKSis“.111 Eksperdiarvamuse

järeldusi tutvustati riigihalduse ministri moodustatud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse

revisjoni koostamiseks moodustatud eksperdikomisjonile112 16. veebruaril 2021. a.

Töö teostajad leidsid, et siduvate tulemustega rahvahääletuse rakendamisel on palju tugevaid

külgi ja võimalusi, samas aga on sellel ka oma nõrkused ja ohud. Ekspertarvamuse koostajad

soovitasid seetõttu rahvahääletust kui otsedemokraatia instrumenti enne selle seaduses

juurutamist omavalitsustes piloteerida.

Nagu eelpool öeldud, siis KOKS eksperdikomisjon uusi siduvate tulemustega rahvahääletusi

ega muid otsedemokraatia ulatuslikumaid mudeleid (otsevalimised, tagasikutsumine) ei

toetanud. Väljapakutud KOV elanike osaluse ja kaasamise võimalused on esindusdemokraatia

põhimõttega hästi tasakaalus ning neist ulatuslikumate muudatuste tegemine vajab kaalukaid

põhjendusi.

KOKS § 32 lõike 1 kohaselt on vähemalt ühel protsendil hääleõiguslikel valla- või

linnaelanikel, kuid mitte vähem kui viiel vähemalt 16-aastasel hääleõiguslikul valla- või

linnaelanikul õigus teha rahvaalgatusi kohaliku elu küsimustes volikogu või valitsuse

õigusaktide vastuvõtmiseks, muutmiseks või kehtetuks tunnistamiseks või muude kohaliku elu

küsimuste lahendamiseks. Lõikele lisatakse analoogselt kollektiivse pöördumise

regulatsioonile113 selgitus, et algatuses tehakse ettepanek, kuidas kehtivat regulatsiooni muuta

või kohalikku elu paremini korraldada ning sellele lisatakse põhjendus, miks kehtiv olukord ei

rahulda ning kuidas algatuses esitatud ettepanek olukorda parandaks.

Kuigi KOKS § 32 sätestatud õigus on olnud olemas juba alates aastast 1993, on alles viimase

aasta jooksul, kui osalusportaal Rahvaalgatus.ee lansseeris selle seaduse mugavaks

võimaldamiseks rakenduse https://kohalik.rahvaalgatus.ee/, hakanud kohalikud inimesed ja

kogukonnad seda õigust laialdasemalt rakendama. Viimane on kaasa toonud aga rohkelt

küsimusi algatajate, kuid ennekõike kohalike omavalitsuste ametnike poolelt, kuidas praktiliselt

seda õigust teostada, ning toonud välja ka vajakajäämisi.114

Seetõttu lisaks algatuse mõiste laiendamisele, reguleeritakse praktikas ilmnenud probleemide

lahendamiseks mõnevõrra senisest täpsemalt ka kohaliku algatuse esitamise protseduuri.

Tegemist on küll KOVide enesekorraldusõiguse riivega, kuid selle eesmärk on anda valla- ja

linnaelanike algatuste esitamiseks selgemad raamid. Igatahes on e-algatuste osakaal

digitehnoloogiate arengu tõttu oluliselt järjest suurenenud, mida võib täheldada kõikjal

Euroopas.115

Kehtiv KOKS § 32 sätestab, et elanikud peavad esitama valla- või linnavalitsusele oma

ettepaneku eelnõuna. Konkreetse eelnõu ettevalmistamine peaks olema KOV ametnike, mitte

elanike ülesanne. Praegune sõnastus jätab õiguse KOVidel pöördumine tagasi lükata, kui

elanikud ei ole seda kõigile KOV õigusakti eelnõule esitatavatele nõuetele vastavana

111 Lõhmus, M., Sootla, G., Kattai, K. (2021) Ekspertarvamus. Otsese demokraatia instrumentide (sh kohaliku

rahvaalgatuse ja rahvahääletuse) rakendamise ning reguleerimise võimalused KOKS-is. Kättesaadav:

https://www.agri.ee/media/10975/download. 112 https://www.agri.ee/regionaalareng-planeeringud/kohalikud-omavalitsused/omavalitsuspoliitika#eksperdikomisjon. 113 Märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise ning kollektiivse pöördumise esitamise seadus § 71. 114 Eesti Koostöö Kogu ettepanekud KOKS muutmise protsessi (e-kirjavahetus). 115 Tiina Randma-Liiv, Veiko Lember. Engaging Citizens in Policy Making. e-Participation Practices in Europe

(2022). Kättesaadav: https://www.e-elgar.com/shop/gbp/engaging-citizens-in-policy-making-

9781800374355.html?fbclid=IwAR2FG3ykaEBbjoqwO5JU9s3s2IKT_Z7H_tiBWlkvP7VZH3k9bL3eScTXjlM.

86

vormistanud. Valla- või linnaelanikud ei peaks kohaliku elu küsimuses arvamuse avaldamise

eeltingimusena valdama õigusaktide vormistamise pädevust. Seega elanike algatuste arutelu ei

saa jätta KOV otsustusorganites pidamata seetõttu, et neid ei ole esitatud normitehniliselt

korrektselt vormistatud eelnõuna.

KOKS § 32 lõikes 2 täpsustatakse, et algatus esitatakse valla- või linnavalitsusele kirjalikult

(elektroonselt digiallkirjastatuna või ka paberkandjal), mitte enam konkreetse eelnõu tekstina.

Mis ei välista, et soovi korral võib algatuse jätkuvalt eelnõu kujul esitada, lisades nt määruse

eelnõule ka nõuetekohase seletuskirja. Selliselt vormistatud algatusel, kus on arusaadavalt

kirjas, mida soovitakse saavutada ja algatuse esitamise vajadust on ka piisavalt põhjendatud, on

ka suurem n-ö eduvõimalus soovitava lahenduseni jõuda. Puudulike põhjendustega ja

põhjalikumalt läbimõtlemata algatuste korral on oluliselt suurem tõenäosus, et need ei saa KOV

otsustusorganitelt piisavalt toetushääli.

Algatuse KOV organites edasi menetlemisel (nt kui algatuse puhul sisulisi vastuolusid esitatud

nõuetega ega ettepaneku õigusvastasust ei esine) saab KOV ametiasutus ise vormistada

korrektselt vormistatud eelnõu, mis esitatakse volikogule või valitsusele arutamiseks.

Analoogselt kollektiivsele pöördumisele esitatavatele nõuetele tuleb ka elanike algatusele

lisada nimekiri algatusele toetusallkirja andnud hääleõiguslikest valla- või linnaelanikest, mis

peab sisaldama isiku nime ja isikukoodi. Kui algatus esitatakse elektrooniliselt, lisatakse sellele

elektrooniline nimekiri toetusallkirja andnud isikutest, märkides isiku nime ja isikukoodi.

Paberil kogutud toetusallkirjale lisatakse allkirja andnud isiku nimi ja isikukood. Ainult

esitajate nimekiri ei ole piisav, et KOV ametnikud saaksid teostada rahvastikuregistri kaudu

kontrolli, kas allkirja andnud on konkreetses KOVis hääleõiguslikud. Selleks on tarvis, et oleks

välja toodud lisaks ka inimeste isikukoodid. Andmete kontrollimisel peaks juhinduma HMSi §

14 lõikest 3, mille järgi haldusmenetluses esitatud taotlus peab vastama taotluse esitamise

hetkel esitatud nõuetele. Ehk siis kontrolli tuleb teha algatuse esitamise aja andmete järgi.

Algatuses tuleb märkida ka, kes on algatuse esitajate esindaja.

Eraldi on lõikes 2 välja toodud kohustus kõik esitatud algatused avalikustada. Kuna kohaliku

algatuse eesmärk on edendada kogukondlikku koostöö- ja arutelukultuuri, peaks esitatud ja

arutelu all olevad algatused koos informatsiooniga nende menetluse kohta elanike poolt lihtsasti

leitavad olema, st algatuse avalikustamiseks ei peeta vaid selle registreerimist

dokumendiregistris.

KOKS § 32 lõike 21 kohaselt võetakse algatused arutusele ja algatusest lähtuvatest tegevustest

informeeritakse algatuse esitajate esindajat kuue kuu jooksul algatuse esitamisest arvates.

Varasemalt oli reguleeritud algatuste arutusele võtmise tähtaeg – kolm kuud. Arvestades

algatuse sisulise ulatuse laiendamist, kus esitatud ettepanekud ei ole suunatud ainult esitatud

õigusakti eelnõu arutelule, vaid mingite konkreetsete küsimuste lahendamisele, on

regulatsioonis sisalduv tähtaeg seatud küsimuse lahenduse osas otsustamisele, mitte arutelule

võtmise ajale. Sellest tulenevalt on ka nende menetlemise tähtaeg pikem – kolme kuu asemel

kuus kuud.

Praktikas võib siiski reaalselt elanike ettepaneku elluviimisele kuluda kuuest kuust pikem aeg.

Ehk tähtaeg kuus kuud alates algatuse KOVile esitamisest ei ole sätestatud küsimuse lõpliku

lahendamise ajana, vaid küsimuse lahenduse osas näiteks vaheotsuse tegemise ja seisukoha

kujundamise ning elanike nendest teavitamise ajana. Kuue kuu jooksul peab selguma, mis on

87

üldine suunis, mis ettepanekuga edasi saab. Lõplik lahendus võib saabuda alles aasta või paari

pärast. Näiteks, kui on vaja mingi küsimuse lahendamiseks teha täiendav investeering, tellida

mõni uuring või analüüs, korraldada hange, teha koostööd teiste KOVide ja riigiasutustega jne,

mis menetlusaeg ei pruugi enam KOVi enda poolsetest sammudest sõltuda. Seetõttu ei saa ka

nõuda, et küsimus saaks kuue kuu jooksul lõpliku lahenduse. Eelnõus sätestatakse, et algatus

võetakse arutusele ja sellega seotud tegevustest informeeritakse algatuse esitajate esindajat kuue kuu jooksul algatuse esitamisest arvates.

Varasema regulatsiooniga jäi samaks kuu pikkune tähtaeg, mille jooksul esitab valitsus algatuse

volikogule lahendamiseks koos omapoolse seisukohaga, juhul kui algatatud küsimus kuulub

volikogu pädevusse.

Eelnõuga kavandatakse täiendada KOKS § 32 lõigetega 22 ja 23, mis käsitlevad elanike

algatusel territooriumiosa ühe KOV koosseisust teise üleviimise menetluse käigus elanike

arvamuse väljaselgitamise erisust. Haldusüksuse piiride muutmise taotlemise otsuse tegemine

Vabariigi Valitsusele on volikogu pädevuses (KOKS § 22 lõike 1 punkt 10).

Kehtiva seaduse kohaselt ei pruugi KOV valitsus ega volikogu elanike algatust põhjalikumalt

kaaluda. Näiteks arvatakse elanike algatusega esitatud eelnõu küll kolme kuu jooksul volikogu

istungile arutamiseks, ilma, et oleks põhjalikumalt analüüsitud taolise haldusüksuse piiride

muutmisega kaasneda võivaid tagajärgi ega selgitatud välja, kas algatuse esitamist toetab

suurem osa puudutatud asulate elanikest. Vahel on eelnõu mittetoetamisel volikogus piirdutud

vaid elanike algatusel esitatud eelnõu vormiliste ebatäpsuste äramärkimisega, st eelnõu langeb

menetlusest välja pelgalt vormiliste puuduste tõttu (näiteks ei vasta esitatud eelnõu kõigile

HÕNTE või KOV enda korraga kehtestatud normitehnilistele nõuetele). Suur osa KOVidele

esitatud elanike algatustest on puudutanud haldusüksuse piiride muutmist ehk külade, alevite

ja alevike andmist naaberomavalitsuse koosseisu. Elanikud on sageli näinud ettepanekut tehes,

et neil on suurem ühisosa just naaberomavalitsusega, kus tarbitakse enamikke avalikke ja

erasektori teenuseid ehk nende jaoks on tõmbekeskuseks naaberomavalitsus, mitte

elukohajärgne KOV.

Valdavalt on elanike algatused haldusüksuse piiride muutmiseks jäänud volikogus toetuseta ja

volikogud ei ole otsustanud viia läbi ETHS § 81 sätestatud haldusüksuse piiride muutmise

menetlust volikogude algatusel. Volikogul on õigus KOV territooriumil korraldada olulistes

küsimustes elanike küsitlusi (kehtiv KOKS § 15 lõige 2), kuid üldjuhul elanike algatuste korral

neid ei ole tehtud (välja arvatud juhul, kui volikogu on otsustanud algatust toetada).

KOV võimuorganitel on KOKS § 2 lõike 1 järgi küll õigus, võime ja kohustus seaduste alusel

iseseisvalt korraldada ja juhtida kohalikku elu, kuid seejuures tuleb lähtuda ka valla- või

linnaelanike õigustatud vajadustest ja huvidest ning arvestada valla või linna arengu iseärasusi.

Selleks, et elanike algatus lihtsalt volikogus tähelepanuta ei jääks, on kavas KOKS § 32

täiendada sätetega, mis kohustavad elanike algatusel haldusüksuse piiride muutmist käsitleva

eelnõu korral elanike arvamuse välja selgitama enne külade, alevite ja alevike teise KOVi

üleandmist puudutava eelnõu arutelu volikogus.

PS § 156 lõike 2 järgi on KOV volikogu valimistel seaduses ettenähtud tingimustel

hääleõiguslikud selle omavalitsuse maa-alal püsivalt elavad isikud, kes on vähemalt 16 aastat

vanad. Haldusüksuse piiride muutmisel lähtub ETHS § 7 lõige 7 põhiseaduses sätestatud

hääleõiguslikest elanikest ehk et haldusüksuse piiride kohta küsitakse arvamust elanike

küsitluse ajaks vähemalt 16-aastaseks saanud elanikelt, kes elavad püsivalt asjaomase kohaliku

88

omavalitsuse üksuse maa-alal ja kelle elukoha aadressiandmed on kantud Eesti

rahvastikuregistrisse.

Territooriumiosa ühe haldusüksuse koosseisust teise haldusüksuse koosseisu arvamisel

korraldatakse elanike arvamuse väljaselgitamine asjaomasel territooriumiosal asustusüksuste

kaupa vastavalt ETHS § 7 lõike 8 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse 28. juuli 2016. a

määrusele nr 87 „Haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmisega kaasneva

elanike arvamuse väljaselgitamise ulatus ja kord“. Nimetatud määruse § 2 lõike 1 järgi tuleb

haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmisel selgitada asjaomase kohaliku

omavalitsuse üksuse elanike arvamus haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride

muutmise kohta välja elanike küsitluse teel selliselt, et küsitlus korraldatakse kõigis

asjaomastes kohaliku omavalitsuse üksustes, selgitades elanike arvamuse välja valla-või

linnavalitsuse määratud kohtades (küsitluspunkt). Lisaks võidakse elanike arvamus välja

selgitada ka elektrooniliselt. Samas on määruse § 2 lõikes 7 tehtud küsitluspunktis elanike

küsitluse läbiviimise kohustusest erand. Sätte kohaselt võib juhul, kui haldusüksuse piiride

muutmine territooriumiosa arvamisega ühe kohaliku omavalitsuse üksuse koosseisust teise

koosseisu ei toimu haldusterritoriaalse korralduse muutmise käigus, valla- või linnavolikogu

kehtestada määrusega lõikes 1 sätestatust erineva korra. Nimetatud korras võidakse reguleerida

ka nn lävepakuküsitlusi.

Kui volikogu toetab elanike algatust ja elanike küsitluse tulemused osundavad, et üleantava

territooriumiosa elanikud toetavad külade, alevite või alevike üleandmist teisele KOVile, siis

jätkub edasine menetlus ETHS § 81 sätestatud korras ehk volikogu algatusel haldusüksuse

piiride muutmisena.

Elanike algatus territooriumiosa üleandmiseks teise KOV koosseisu on kohaliku elu küsimus,

olemuselt omavalitsuslik ülesanne, mille kulud kaetakse valla või linna eelarvest. Riigipoolse

toetuse maksmist eelnõuga elanike küsitluse läbiviimiseks ette ei nähta. Juhul, kui KOV

volikogu elanike algatust toetab, siis peab ta kehtiva ETHSi § 81 lõike 6 punkti 5 alusel elanike

küsitluse asjaomasel territooriumiosal nagunii läbi viima. Eelnõuga tuuakse elanike küsitluse

väljaselgitamise kohustus territooriumiosa üleandmisel ajaliselt lihtsalt varasemasse etappi.

Praktikas ei esitata elanike algatusi kuigi sageli, seega ei ole prognoositav, et vastav muudatus

tooks KOVidele kaasa suure eelarvekulu. Senises KOVide praktikas on KOVid ise paljudel

juhtudel juba viinud omaalgatuslikult algatuse volikogus arutelu eel elanike meelsuse

väljaselgitamiseks läbi territooriumiosa elanike küsitluse. Samuti on tellitud KOVide praktikas

analüüse territooriumiosa üleandmisega kaasnevate sotsiaal-majanduslike, rahaliste, teenuste

pakkumisele avalduvate jm mõjude kohta.

KOKS § 32 lõikes 3 täpsustatakse, kes saab algatajatest osaleda KOV organite istungitel, kus

algatust arutatakse. Selgitatakse, et selleks saab olla algatuses märgitud algatuse esitajate

esindaja. Kui algatusele allkirja andnud isikuid on tuhandeid, siis ei ole neid kõiki võimalik

sõnaõigusega volikogu ja valitsuse aruteludesse kaasata, vaid tuleb ikkagi kutsuda selgitusi

andma algatuse peamine initsiaator või initsiaatorite grupi esindaja.

KOKS § 32 lisatakse lõige 4, mille kohaselt peab algatuse tagasilükkamist algatuse esitajate

esindajatele põhjendama ning kandma põhjenduse ka volikogu istungi protokolli. Kehtivas

KOKS § 32 lõikes 2 on välja toodud, et algatus võetakse arutlusele hiljemalt kolme kuu jooksul.

Küll aga ei ole välja toodud seda, et pöördumise esitanud kontaktisikut või -isikuid selle

menetlusse võtmisest või võtmata jätmisest teavitatakse. Samuti on KOKS § 32 lõikes 3 kirjas,

et algatuse esitajate esindajal on õigus osaleda algatuse arutelus volikogus või valitsuses, kuid

89

pole sätestatud seda, et KOV peaks kodanikku vastavast arutelust teavitama ning kutsuma seda

selgitama, et ühine arutelu saaks toimuda. Samuti ei olnud seni ka reguleeritud kohustust, et

KOV algatajaid informeeriks, milline on arutelu tulemusel tekkinud seisukoht pöördumises

esitatud ettepanekule. Eelnev on tinginud praeguse kogemuse pinnalt selle, et kodanike

kaasamine ja teavitamine sõltub kohaliku meediaväljaande aktiivsusest sellel teemal tähelepanu

hoida ja/või KOV enda heast tahtest. Mitmed algatused võivad nii kohaliku elanikkonna poolt

jääda laiema tähelepanuta.

Samas ei anna algatuse esitamine selle esitajatele subjektiivset nõudeõigust ega õiguspärast

ootust, et algatuses esitatud ettepanek nende esitatud kujul lahendataks. Nii elanike algatuse kui

ka rahvaküsitluse puhul tuleb silmas pidada, et tegemist on volikogule ja valitsusele nõuandva

pädevusega, mitte siduvate tulemustega otsustustega. KOV saab elanike algatuse ja

rahvaküsitluse sisendit arvestada ühe võimaliku otsustamisel kaalutava asjaoluna (elanike

algatuste korral tuleb näiteks volikogul ja valitsusel hinnata ka selle täitmise eelarvevõimalusi,

sisulist teostatavust, kooskõla seadustega, otstarbekust).

Küll aga aitab elanike algatuse sisuline arutelu, kuhu kaasatakse ka elanike esindajad, pidada

kohalike elanikega dialoogi ja see aitab kaasa osalusdemokraatia edendamisele.

KOKSi täiendatakse §-ga 321, millega laiendatakse elanike kohalikus omavalitsemises

osalemise instrumente kohaliku rahvaküsitluse regulatsiooniga.

KOKS § 321 lõike 1 kohaselt võib korraldada kohaliku elu küsimuses kohaliku rahvaküsitluse

valla- või linnaelanike arvamuse väljaselgitamiseks antud omavalitsusüksuse territooriumil või

territooriumiosal. Rahvaküsitluse võib valla- või linnaelanike arvamuse väljaselgitamiseks

korraldada kahel moel – volikogu või elanike algatusel.

KOV volikogu saab omal algatusel ka kehtiva KOKS § 15 lõike 2 alusel olulistes kohaliku elu

küsimustes omavalitsusüksuse territooriumil korraldada elanike küsitluse. KOKS § 15 lõikest

2 tuuakse regulatsioon üle uude KOKS § 321 sidudes selle selgemini otsedemokraatia

elementidega, sh elanike õigusega esitada algatus kohaliku rahvaküsitluse läbiviimiseks, kuna

kehtiv seadus ei näe KOKS §-s 32 ette, et elanike algatuses saaks esitada ka ettepanekuid

rahvaküsitluste korraldamiseks. Selle eesmärk on tõhustada dialoogi KOV ja selle elanike

vahel, sh ka toetada elanike omavahelist dialoogi kohaliku elu küsimustes. Näiteks tänase

regulatsiooni kohaselt kohaliku algatuse esitajatel (aga ka KOVil endal) võib puududa selge

ettekujutus, kas ja kui suur osa KOV elanikest võimalikku pakutud lahendust toetab. Seega

enne konkreetsete kohaliku elu küsimuste lahendamise ettepanekute esitamist KOVile KOKS

§ 32 sätestatud korras ning KOVi poolt otsuse tegemist võib olla otstarbekam selgitada välja

suurema osa elanike hoiakud probleemi ja pakutud lahenduse osas, kui ainult algatuse esitajate

positsioon.

Rahvaküsitlusele pandav küsimus võib hõlmata kogu KOV territooriumi või siis konkreetset

territooriumiosa, nt osavallas või linnaosas osutatavaid teenuseid, lahendatavaid probleeme.

Üldiselt kasutatakse kohaliku otsedemokraatia instrumendina paljudes riikides kas kohaliku

omavalitsuse või kodanike algatatud referendumit/rahvahääletust (Eesti kontekstis

rahvaküsitluse tähenduses, kuna tulemused ei ole KOV organitele üldjuhul siduvad). KOV enda

algatatud rahvahääletus (government initiated referendum) on otsedemokraatlik instrument

selle poolest, et annab kodanikele võimaluse hääletada kohalike võimuorganite ettepanekute

või otsuse eelnõu osas. Menetluse ettepaneku algatajaks on kohalik võimuorgan (Olle, 2002;

90

Schiller, 2018). Kodanike algatatud rahvahääletuse (citizens initiative) kaudu on kohalikel

elanikel võimalik esitada nõue nende ettepaneku kohalikule rahvahääletusele panemiseks.

Rahvahääletusel osaledes on hääleõiguslikel kohalikel elanikel seadusega kehtestatud

kvoorumi saavutamisel võimalik otsustada kohaliku küsimuse üle. Rahvahääletuse tulemus

võib olla õiguslikult siduv või mittesiduv.

Kuna Eestis on rahvahääletus (referendum) riigi tasandil sisustatud õiguslikult siduvana,

kasutatakse eelnõus segaduse vältimiseks kohaliku tasandi otsedemokraatia instrumendi kohta

terminit kohalik rahvaküsitlus. See hõlmab ka seni KOKS § 15 lõike 2 regulatsioonis

sisaldunud elanike küsitlusi (volikogul on õigus antud omavalitsusüksuse territooriumil

korraldada olulistes küsimustes elanike küsitlusi), mis eraldiseisva sättena tunnistatakse

kehtetuks. Eelnõuga säilitatakse kehtivas seaduses nõutud olulisuse kriteerium. Algatuse

esitajad peavad põhjendama, miks rahvaküsitlusele esitatud valik on oluline kohaliku elu

küsimus, mis nõuab laiapindsemat elanike kaasamist ja nende seisukoha välja selgitamist.

Kohalik algatus ja rahvahääletus on kasutusel kõigis neljas võrdluseks vaadeldud Põhjamaa

riigis (Soome, Rootsi, Norra, Island). Algatused võivad kõigis vaadeldud riikides olla suunatud

nii referendumi korraldamisele kui muule küsimusele (osadel juhtudel sama regulatsiooni

alusel (Norra, Island) või eraldi regulatsiooni alusel (Soome, Rootsi)). Rahvahääletus on kõigis

neis riikides nõuandev, mitte õiguslikult siduv (va Islandil, kus volikogu võib korraldada

rahvahääletuse õiguslikult siduvana volikogu volituste perioodiks, sellisel juhul võib volikogu

määratleda eraldi nn nõusolekukvoorumi).

KOKS § 321 lõige 2 reguleerib minimaalset elanike lävendit kohaliku rahvaküsitluse

algatamiseks ning volikogu poolset tähtaega algatuse üle otsustamiseks ja rahvaküsitluse

läbiviimiseks. Algatuse esitajaks peavad olema vähemalt 10% hääleõiguslikest valla- või

linnaelanikest, kuid mitte vähem kui 20 hääleõiguslikku elanikku ning valitsus peab algatatud

rahvaküsitluse õiguspärasust ja kooskõla käesoleva paragrahvi nõuetega kontrollima (lõige 4).

Võrrelduna elanike algatusega KOKS §-s 32, on rahvaküsitluse algatamise lävend seatud

kõrgem. Rahvaküsitluse läbiviimisega kaasnevad KOVil igal juhul kulud (nt küsitluspunktide

rendikulud, elektroonilise küsitluskeskkonna kasutustasu, täiendav tööjõukulu,

transpordikulud, sedelite trükkimise kulud, postikulud jne). Kohaliku rahvaalgatusega KOKS

§ 32 järgi ei pruugi KOVil lisakulusid tekkida, välja arvatud territooriumiosa teisele KOVile

üleandmise elanike algatuse puhul elanike küsitluse korraldamise kohustus enne küsimuse

arutelu volikogus. Elanike algatuse esitamisel KOKS § 32 alusel võib siiski olla vajalik

praktikas konkreetsel juhul ettepandud ettepaneku elluviimisega seotud mõjude hindamiseks

analüüside ja ekspertarvamuste tellimine, millega kaasnevad samuti valla ja linna eelarvele

kulud.

Sarnaselt rahvaküsitluse korraldamisele elanike arvamuse väljaselgitamiseks volikogu

algatusel, saab ka elanike algatusel korraldada rahvaküsitluse vaid olulises kohaliku elu

küsimuses, mitte aga nt päevapoliitilises üksikküsimuses. Elanikel tuleb rahvaküsitluse algatuse

esitamist väga põhjalikult kaaluda ja põhjendada.

Valitsus hindab, kas tegemist on üldse kohaliku tasandi küsimusega ja kas esineb mõni sama

paragrahvi lõikes 3 toodud välistus, mis küsimustes rahvaküsitluse korraldamine ei ole lubatav.

Rahvaküsitluse korraldamata jätmist, kui esitatud algatus ei vasta nimetatud nõuetele, tuleb

algatuse esitajatele haldusmenetluse reeglite kohaselt põhjendada (lõige 4). Rahvaküsitlus, kui

91

selle korraldamine on kooskõlas esitatud nõuetega, tuleb läbi viia kuue kuu jooksul arvates

elanike ettepaneku esitamisest.

Suurema elaniku arvuga KOVides võib 10-protsendilise lävendi nõue olla üsna keeruline

saavutada. Samas võib eeldada, et enamik elanike algatusi puudutavad mõne KOV organi akti

kehtestamist, muutmist või kehtetuks tunnistamist, mille kohase algatuse saab esitada KOKS §

32 sätestatud korras, mille puhul on nõutav algatuse vähemalt üheprotsendiline valla- või

linnaelanike lävend. Rahvaküsitluse kõrgem künnis on sihitud ka sellele, et algatuse esitamine

oleks väga põhjalikult läbi kaalutud, mitte n-ö emotsiooni ajel esitatud üleskutse, mis tegelikult

olulist positiivset mõju kohalikus elus kaasa ei tooks, kui see ellu viidaks.

Rahvaalgatuse korras rahvahääletuse läbiviimise üle otsustamise õigus on Põhjamaades

üldjuhul volikogul (va Island) ning lävendid, mille täitumisel volikogu peab kas otsustama

läbiviimise üle või viima läbi referendumi on väga erinevad – nt Soomes 4% (volikogu peab

otsustama kas korraldab rahvahääletuse või mitte 6 kuu jooksul), Islandil 20% (ning sel juhul

peab volikogu rahvahääletuse korraldama 1 aasta jooksul), Rootsis 10% ja Norras 2% (volikogu

peab võtma arutlusele kuue kuu jooksul).

KOKS § 321 lõige 3 sisaldab välistusi ehk sätestab küsimuste ringi, mida ei saa rahvaküsitlusele

panna. Rahvaküsitlust ei saa korraldada valla või linna eelarve, välja arvatud kaasav eelarve,

maksude ja seadusest tulenevate hüvitiste ning avalik-õiguslike tasude, valla või linna ameti-

või töökohtadele värbamise, palkade ja muude teenistussuhetega seonduvate ning seadusega

mitte kooskõlas olevate küsimuste üle. Samuti keeldub volikogu rahvaküsitluse korraldamisest,

kui elanike algatus ei puuduta kohaliku elu küsimust, see tähendab küsimust, mille lahendamine

ei ole KOVi pädevuses. Näiteks ei saa kohaliku elu küsimusena käsitleda riigielu küsimusi, mis

eeldavad üleriigiliselt ühetaolist lahendust, isikute (vähemuste) põhiõiguste piiramist jne.

KOKS § 321 lõikes 4 täpsustatakse, et kui rahvaküsitluse korraldamise ettepanek ei vasta

seaduses nimetatud tingimustele, siis esitatakse rahvaküsitluse ettepaneku esitajate esindajale

vastavad põhjendused ja lõpetatakse rahvaküsitluse menetlus. Reeglina on rahvaalgatuse,

sealhulgas rahvaküsitluse algatamise taga konkreetne initsiaator või initsiaatorgrupp, kes on

märgitud ka algatusele. Seega teavitatakse rahvaküsitluse algatuse edasisest käigust just

ettepaneku esitajate esindajat, kes saab teavitada teisi algatusele allkirja andnud isikuid. KOV

võiks samuti informatsiooni rahvaalgatuse ja rahvaküsitluse menetlemise kohta esitada

vähemalt oma veebilehel (lisaks algatuse esitaja esindaja otse teavitamisele).

KOKS § 321 lõikes 5 täpsustatakse, et kohaliku rahvaalgatuse korras käesoleva seaduse § 32

alusel esitatud ettepaneku rahvaküsitlusele panemisel on volikogul õigus sõnastada arvamuse

välja selgitamiseks esitatav täpne küsimus. Rahvaküsitlusel elanikele esitatav küsimus peab

olema üheselt arusaadav, võimaldama anda konkreetse vastuse „JAH/EI“, „TOETAN/EI

TOETA“ vms, alternatiivide korral võimaldama märkida eelistatud valiku.

See, et volikogule antakse valik küsitluse sõnastust täpsustada, ei tähenda, et ta saaks õiguse

küsimuse sisu täielikult ära muuta. Jätkuvalt tuleb ikka arvestada elanike sooviga, kuid volikogu

saab sõnastada küsimuse ümber nii, et selles kasutataks korrektseid juriidilisi termineid,

täpsustataks fakte, kui selles osas on andmed eksitavad ning sõnastada ümber rahvaküsitlusele

esitatav küsimus, kui see on näiteks mitmeti mõistetav või ei ole esitatud vormis, mille osas

saaks märkida oma selge valiku.

92

Sätte järgi tuleb esitatava küsimuse volikogu poolt pakutav keeleliselt või normitehniliselt

täpsustatud sõnastus kokku leppida rahvaküsitluse ettepaneku esitajate esindajaga. Ei ole

mõeldav, et n-ö küsimuse sõnastuse terminoloogiline muudatus tuleks uuesti suunata kõigile

algatajatele allkirjastamiseks. Küsitluse ettepaneku esitajate esindaja saab omakorda hinnata,

kas sõnastusmuudatus, mis volikogu ette paneb, on puhtalt normitehniline või keeleline, või

muudab küsimuse sisu põhimõtteliselt. Viimasel juhul tuleb saavutada sõnastuse osas

kompromiss, et rahvaküsitlusele esitatava küsimuse osas säiliks algatajate eesmärk.

KOKS § 321 lõige 6 seab elanike algatusel rahvaküsitlusele esitatava küsimuse täpsustamisel

kohustuse rahvaküsitluse algatajate esindajaga kokku leppida rahvaküsitlusele esitatava

küsimuse keeleliselt või normitehniliselt omavalitsusüksuse täpsustatud sõnastus nii juhul, kui

tegemist on KOKS § 32 kohase rahvaalgatusega kui ka mistahes muu elanike algatusel

rahvaküsitluse korraldamise ettepanekuga.

Norm kehtib nii juhul, kui elanikud on KOKS § 32 alusel esitanud volikogule või valitsusele

rahvaalgatusena territooriumiosa teise KOV koosseisu arvamise ettepaneku või mõne

probleemipüstituse, mis ei ole sõnastatud konkreetse küsimusena, kuid on palutud kaaluda

volikogul selles küsimuses rahvaküsitlus algatada. Norm kohalduks ka juhul, kui rahvaküsitluse

algatamise ettepanek vastab seaduses toodud nõuetele, kuid on sõnastatud normitehniliselt või

grammatiliselt ebatäpselt või võimaldab erinevaid tõlgendusi, st sellele ei saa üheselt vastata nt

„jah“, „ei“, „toetan“ või „ei toeta“.

Tuleb ka silmas pidada, et eelnõuga ei anta volikogule õigust rahvaküsitlusele esitatavat

küsimust sisuliselt ja põhimõtteliselt muuta. Eelnõus on peetud silmas rahvaküsitlusele

esitatava küsimuse keeleliste või normitehniliste muudatuste ettepanekuid volikogu poolt.

Volikogu ei saa sisuliselt muuta küsimuse sisu erinevaks rahvaküsitluse ettepanekust.

Keeleliselt või normitehniliselt täpsustatud sõnastus tuleb kokku leppida rahvaküsitluse

ettepaneku esitajate esindajaga. Kõigile rahvaküsitluse algatanud isikutele täpsustatud

ettepaneku uuesti allkirjastamiseks saatmine on ebamõistlik halduskoormus, mis halvimal juhul

võib tuua kaasa ka olukorra, kus kõik allkirjastajad, kes algsele rahvaküsitluse algatamise

ettepanekule oma nõusoleku andsid, ei pea vajalikuks või mõnel muul põhjusel ei allkirjasta

täpsustatud ettepanekut uuesti, mistõttu ei pruugi enam ettepaneku puhul olla täidetud 10%

hääleõiguslike valla- ja linnaelanike nõue.

Kui KOV ja rahvaküsitluse ettepaneku esitajate esindaja ei jõua kokkuleppele rahvaküsitlusele

esitatava küsimuse keelelises või normitehnilises sõnastuses, lõpetab KOV rahvaküsitluse

menetluse ning teavitab sellest rahvaküsitluse ettepaneku esitajate esindajat. Kokkuleppe

saavutamise püüdlus ei tohi olla vaid formaalne ja näiline. Mõistagi tuleb seejuures mõlemal

osapoolel, nii KOVil kui ka ettepaneku esitajate esindajal, olla konstruktiivne ning orienteeritud

konsensusliku sõnastuse leidmisele.

KOKS § 321 lõike 7 järgi tuleb rahvaküsitlus korraldada kuue kuu jooksul elanike algatusel

rahvaküsitluse ettepaneku valitsusele esitamisest arvates. See aeg on küll üsna pikk, kuid

võimaldab vajadusel KOVil tellida uuringuid, analüüse, viia läbi hankeid jms.

Küsimuse rahvaküsitlusel väljaselgitamisele panemise otsus ei kitsenda ega laienda kellegi

õigusi, tegemist on vormiliselt menetlusliku otsusega.

93

KOKS § 321 lõike 8 kohaselt saavad rahvaküsitlusel osaleda kõik rahvastikuregistri andmetel

selle omavalitsusüksuse territooriumil või vastaval territooriumiosal elavad hääleõiguslikud

valla- või linnaelanikud. Rahvaküsitluse tulemuse kinnitaja jäetakse eelnõuga vabaks. Selleks

võib praktikas olla valitsus või muu KOVis vastavalt volitatud isik. Näiteks on KOVides

kasutatud tulemuste kinnitamiseks mõne komisjoni protokolli.

KOKS § 321 lõikes 9 sätestatakse valitsuse kohustus teavitada avalikkust rahvaküsitluse

korraldamisest ja tutvustada selle edasist menetlemisest valla või linna veebilehel ning

vähemalt kohaliku levikuga ajalehes. Teavitada tuleks kõikidest olulistest küsitluse

korraldamise tingimustest s.h küsitlusele pandud küsimus ja selle vastusevariandid, küsitluse

korraldamise aeg ja viis (elektrooniline ja/või küsitluspunkti(de)s sedeliga), isikud, kellel on

õigus küsitlusest osa võtta jmt. Täpsemalt reguleeritakse elanikkonna teavitamise tingimused

rahvaküsitluse korraldamise korras. Vt ka selgitust KOKS § 321 lõike 12 juures.

KOKS § 321 lõige 10 sätestab, et rahvaküsitluse tulemus on valitsusele või volikogule

nõuandva sisuga. Kuigi kohaliku rahvahääletuse instrument võib olla ka õiguslikult siduv – ja

õiguslikult siduva rahvahääletuse instrumenti toetavad ka üle poole küsitletud kohalikest

volinikest Eestis - on selline praktika riikide võrdluses pigem siiski vähemuses (eelkõige Šveits

ja mõned Saksamaa liidumaad). Enamates riikides, sh vaadeldud Põhjamaades ei ole kohalik

rahvahääletus õiguslikult siduv (Soome, Rootsi, Norra, Island (teatud osas), Ühendkuningriigid

jt). Sellest tulenevalt on ka käesolev regulatsioon suunatud nõuandva rahvaküsitluse

rakendamisele.

KOKS § 321 lõige 11 sätestab, et rahvaküsitluse tulemuste kinnitamisel märgitakse elanike

küsitluse läbiviimise aeg ja koht, haldusüksuse vähemalt 16-aastaste elanike arv ja küsitluses

osalenud elanike arv (osalenute osakaal hääleõiguslikest) ning küsitluse tulemused.

KOKS § 321 lõikes 12 antakse volikogule pädevusnorm kehtestada rahvaküsitluse

korraldamise täpsem kord volikogu määruses. Nimetatud korras saavad omavalitsusüksuse

volikogud näha ette võimalikud menetlustähtajad, kuidas toimub valitsuses rahvaküsitluse

ettepaneku kontroll, kuidas teavitatakse rahvaküsitluse toimumisest elanikke, kuidas

selgitatakse välja rahvaküsitlusel toetust saanud ettepanekud, mis aja jooksul neid volikogus

arutatakse ja kuidas teavitatakse rahvaküsitlusel toetust leidnud ettepanekute elluviimisest või

rakendamata jätmisest.

KOKS § 321 lõikes 13 sätestatakse volikogu ja valitsuse pädevus otsustada, kas rahvaküsitluse

tulemuse alusel elanike soovitud muudatused/algatused ka ellu viiakse. Kui küsimuse

otsustuspädevus on volikogul, siis ei saa otsustust volikogu eest teha valitsus. Elanike soovitud

muudatuste ja algatuste tegemine ei anna selle algatajatele subjektiivset nõudeõigust nende

algatuse lahendamiseks just soovitud viisil. Lõpliku otsuse teeb vastavalt pädevusele kas

volikogu või valitsus, seejuures tuleb otsust põhjalikult kaalutleda.

Lisaks sätestatakse lõikes 13 kohustus teavitada hiljemalt kolme kuu jooksul rahvaküsitluse

korraldamisest arvates valla või linna veebilehel, millise otsuse on pädev organ (valitsus või

volikogu) rahvaküsitlusel eelistatud lahenduse elluviimise kohta teinud.

KOKS § 321 lõikes 14 nähakse ette, et kui volikogu või valitsus (vastavalt pädevusele) ei toeta

rahvaküsitlusel eelistatud lahendust, siis tuleb seda selgelt põhjendada ja vastav põhjendus koos

kaalutlustega kanda istungi protokolli.

94

Eelnõu § 1 punktiga 98 muudetakse KOKSi 5. peatüki pealkirja sisule vastavaks. Eelarvega

seonduvad sätted jäetakse peatükist välja (valla ja linna eelarvega seonduvaid küsimusi

reguleeritakse KOFSis ja mõnevõrra KOKS § 5 ja arengu kavandamise peatükis seonduvalt

eelarvestrateegiaga). 5. peatükk jaotatakse teemade järgi kaheks. KOV arengu kavandamisega

seonduvad sätted jäävad täiendavasse peatükki 51. Peatükis 5 reguleeritakse muudatuse järgi

valla ja linna vara valitsemist, majandamist (sh KOV osalemine eraõiguslikes juriidilistes

isikutes) ning koormisi.

Eelnõu § 1 punktid 98–101 käsitlevad muudatusi KOKS §-s 34, mis reguleerib

munitsipaalomandit.

KOKS § 34 täiendatakse lõikega 11, mis sätestab valla ja linna vara heaperemeheliku,

eesmärgipärase ja säästliku kasutamise põhimõtte KOV organite ja asutuste poolt. Vallale või

linnale kuuluv vara on osa avalikest vahenditest, mis hõlmab peamiselt finants- ja materiaalset

ehk füüsilist vara, kuid teatud juhtudel ka intellektuaalset omandit, mistõttu tuleb tagada vara

võimalikult efektiivne, säästlik ja säilitav kasutamine. Seni on KOKSist puudunud oluline

täpsustus avalike vahendite heaperemehelikust kasutamisest, kuid kuna KOV on sarnaselt

riigiga osa avalikust sektorist ja haldusorgan, kes kasutab oma tegevuseks avaliku sektori

piiratud vahendeid, on täpsustus vajalik.

Analoogne heaperemeheliku vara kasutamise kohustus on sätestatud riigi asutustele ja

ühingutele RVS § 8 lõikes 1, mille kohaselt riigivara valitseja on kohustatud riigivara valitsema

eesmärgipäraselt, otstarbekalt, säästlikult ja heaperemehelikult.

Vara heaperemehelik kasutamine on määratlemata õigusmõiste, mille määratlemisel

arvestatakse hea tava konteksti koos riigivaraseaduses, haldusmenetluse seaduses, riigikontrolli

seaduses ning teistes seadustes avaliku vara valitsemise kohta sätestatud tingimustega.

Heaperemehelik kasutamine tähendab ennekõike, et sooritades varaga mistahes toiminguid või

tehinguid, peab vald ja linn vara valitsejana juhinduma põhimõttest vältida kahju ja suurendada

kasu, mida võib tehingutest varaga saada ning ühtlasi hoolitsema igati vara säilimise ja väärtuse

võimaliku kasvu eest. Säästlikkus tähendab eesmärkide saavutamiseks tehtavate kulutuste

minimeerimist. Otstarbekus tähendab tehtavate kulutuste mahus võimalikult hea tulemuse

saavutamist. Eesmärgipärasus tähendab, et tegevuse tegelik mõju võrrelduna kavatsetud

mõjuga peaks enamjaolt kattuma. Säte on eelkõige abiks KOV sisemise kontrolli eesmärkide

ja tulemuste saavutamisel, et edukamalt vältida vahendite meelevaldset kasutamist,

ebamõistlike kulude tegemist ja ebasoovitavaid mõjusid KOV eelarvele.

Säte ei loo uut kontrollipädevust Riigikontrollile, küll aga saab Riigikontroll juhtida tähelepanu,

kui tema hinnangul pole vara kasutatud säästlikkuse, tõhususe või mõjususe põhimõtetest

lähtuvalt. Sättest ei saa siiski tuletada Riigikontrollile õigust kontrollida KOVi vara ja avalike

vahendite kasutamise otstarbekust. Tulenevalt riigikontrolli seaduse § 7 lõikest 2 teostab

Riigikontroll sama seaduse § 6 lõike 2 punktides 1, 2 ja 4 sätestatud ulatuses kontrolli: 1)

kohaliku omavalitsuse üksuste üle munitsipaalvara valdamisel, kasutamisel ja käsutamisel; 2)

sihtasutuste ja mittetulundusühingute üle, kelle asutajaks või liikmeks on kohaliku omavalitsuse

üksus; 3) äriühingute üle, kus kohaliku omavalitsuse üksusel on valitsev mõju enamusosaluse

kaudu või muul viisil, samuti nende äriühingute tütarettevõtete üle.

Riigikontrolli pädevus KOV, KOV sihtasutuse või mittetulundusühingute ja äriühingute vara

kasutamise üle on piiritletud niisiis sisekontrolli, finantsjuhtimise, finantsarvestuse ja

95

finantsaruannete, majandustegevuse, sealhulgas majandustehingute õiguspärasuse ja

infotehnoloogiasüsteemide usaldatavuse kontrolliga.

KOKS § 34 lõike 2 muudatus täpsustab valla või linna vara valitsemise korra volitusnormi

sõnastust. Eelnõu kohaselt kehtestab valla või linna vara valitsemise alused ja korra määrusega

volikogu, kes võib volitada valitsust kehtestama erinevaid täpsustatud kordi. Vara valitsemise

üldised põhimõtted (alused) peab aga koostoimes KOKS § 22 lõike 1 punktiga 6 kehtestama

volikogu, kes ei saa nende seadmist edasi volitada valitsusele.

Valla või linna „vara“ on lai mõiste ja selle alla mahuvad mitut liiki varad või varade haldamine.

Pole mõistlik, et kõik varaga seotud küsimused oleks reguleeritud vaid volikogu kehtestatavas

vara valitsemise korras, vaid mõistlik tasand erinevate varatüüpide majandamise otsuste

tegemiseks võib olla ka valitsusel.

Täna on KOVide praktikas vara valitsemise korrad reguleeritud erineva täpsusastmega ja täpse

reguleerituse astme valik on iga KOV enda otsus. On sätestatud üldiseid vara valitsemise

põhimõtteid, kui ka mindud tasandile, kus kindlaks määratakse toimingute eest vastutavad

isikud ja asutused varaliikide kaupa.

Eelnõuga muudetav säte näeb ette, et volikogu kehtestab üldiselt vara omandamise, valdamise,

kasutamise ja käsutamise alused. Nimetatud alustes saab volikogu volitada ühtlasi valitsust

kehtestama täpsustatud tingimusi ja korda juba vara tüübi, kasutus- või haldusotstarbe kaupa.

Nii ei peaks tingimata sisalduma näiteks valla toetuste andmise korrad üldistes vara valitsemise

kordades ja olema tingimata alati volikogu kehtestatavad, vaid volikogu saab anda nende

kehtestamise ülesandeks valitsusele. Selline praktika on juba täna ka mitmetes KOVides

kasutusel.

Samas võib volikogu jätkuvalt kehtestada ise kogu valla või linna vara valitsemist käsitleva

korra tema enda soovitud detailsusastmes sõltuvalt konkreetse KOVi vajadustest.

KOKS § 34 lõike 3 sõnastust muudetakse, viies selle kooskõlla lõikega 2, mille kohaselt ei pea

tingimata kehtestama täpsustatud vara valitsemise kordasid volikogu, vaid seda võib teha

valitsus. Isegi juhul, kui volikogu ei soovi korra kehtestamist delegeerida valitsusele, on

võimalik riigi poolt tasuta antud kinnisasja võõrandamise tingimused ja kord näha ette valla või

linna vara valitsemise alustes ja korras. Kuna valla või linna vara valitsemise alused ja kord sh

riigi poolt tasuta antud kinnisasja võõrandamine alused ja kord reguleeritakse volikogu

määrusega, siis puudub vajadus kehtivas KOKS § 34 lõikes 3 sätestatud teise lause järele.

KOKS § 34 lõike 4 muudatus on terminoloogiline. Selles asendatakse sõnad „kohalikul

omavalitsusüksusel“ sõnaga „omavalitsusüksusel“.

Eelnõu § 1 punktidega 102–106 nähakse ette muudatused KOKS §-s 35, mis reguleerib

majandustegevust ja KOV osalemist juriidilistes isikutes.

KOKS § 35 lõigetest 1 ja 2 jäetakse välja laused, mis reguleerivad valla või linna ametiasutuse

hallatavate asutuste või valdade ja linnade ühisasutuste moodustamist. KOKS § 35 lõige 2

reguleerib hallatava asutuse moodustamist ja registreerimist. Nimetatud sätted ei sobitu KOV

majandustegevuses ja juriidilistes isikutes osalemist reguleerivasse paragrahvi ning tõstetakse

KOKS § 31 alla, mis reguleerivad valla ja linna ametiasutuste ja hallatavate asutustega

seonduvat.

96

KOKS § 35 lõikes 1 sisaldub ka kehtivas seaduses sätestatud volikogu volitusnorm juriidilistes

isikutes osalemise tingimuste ja korra kehtestamiseks, mille asukoht seaduses säilitatakse.

Lõikest jäetakse välja teine lause, mis viiakse üle lõikesse 2.

KOKS § 35 lõikesse 2 lisatakse nõue märkida asutamise ja osalemise otsuses sihtasutuse,

mittetulundusühingu või äriühingu asutamise või mitme osalejaga mittetulundusühingus või

äriühingus seal osalemise eesmärk ning kohaliku omavalitsuse ülesanne, mida on vaja täita

äriühingu, sihtasutuse või mittetulundusühingu kaudu. Eesmärgi nõue tähendab, et volikogu

kehtestatavas valla või linna eraõiguslikes isikutes osalemise ning KOFSi täitmise korraldamise

tingimustes ja korras tuleb vallal või linnal läbi mõelda ja sätestada ka omavalitsuse äriühingus,

mittetulundusühingus või sihtasutuses osalemise eesmärk.

Konkurentsipiirangutest või riigiabi tingimustest tulenevalt ei saa KOV nagu ka riik osaleda

igas eraõiguslikus isikus, vaid osalemise eesmärk peab seonduma omavalitsuslike ülesannete

täitmisega, s.h aitama edendada kohalikku elu ja seal toimivat eraettevõtlust. Analoogne

kohustus on riigivaraseaduses sätestatud ka riigile, kes peab samuti põhikirjas sätestama riigi

eraõiguslikus juriidilises isikus osalemise eesmärgi.

Eelnõuga lisatakse viide ka KOV võimalusele osaleda tulundusühistus. Tulundusühistu on ÄS

§ 2 lõike 1 järgi üks äriühingu vormidest täisühingu, usaldusühingu, osaühingu ja aktsiaseltsi

kõrval. Samas, kui ÄS § 80 lõike 2 ja § 125 lõike 2 kohaselt ei saa KOV näiteks täisühingu ja

usaldusühingu osanikuks olla, ei näe seadus ette piiranguid tulundusühistusse kuulumise osas.

Selliseid piiranguid ei sisalda ka tulundusühistuseadus. Kehtiv KOKS lubab KOVil osaleda

selgelt osaniku või aktsionärina äriühingus, kuid ei maini otsesõnu osalemist liikmena

tulundusühistutes. Kehtiv sõnastus tekitab seega küsimusi ja on ebaselge osas, kas osanikuna

ja aktsionärina osalemine äriühingutes on imperatiivne ja ei võimalda seetõttu

tulundusühingutes osalemist või üksnes näitlik täpsustus äriühingutes osalemise võimaluste

kohta.

Eelnõu sätestab KOVile selgelt võimaluse osaleda liikmena ka tulundusühistus sarnastel

tingimustel näiteks osaühingus, aktsiaseltsis, sihtasutuses või mittetulundusühingus

osalemisele. Tulundusühistute loomine võib olla otstarbekas olukordades, kus vajalik on nii

kogukondade kui omavalitsuse kaasatus teatud tüüpi kohaliku kasu instrumendi, talumistasu

või muu ühise hüve jagamisel. Seoses roheenergia tootmise ja kogukonnaaktiivsuse kasvu ning

energiaühistute tekkega on KOVide soov sellistesse ühistutesse kuuluda mõistetav.

Näiteks Tartu linn koostöös Tartu Regiooni Energiaagentuuriga on ellu viimas

taastuvenergeetika kasutuselevõttu suurendavaid tegevusi vastavalt 1. aprillil 2021 Tartu linna

volikogu poolt heaks kiidetud linna energia- ja kliimakavale. Suure potentsiaaliga tegevuseks

on muuhulgas energiaühistute loomise initsieerimine, kaasates linna elanikke ja teisi huvipooli.

Energiaühistute tegevussuundadeks on näiteks kohalike omavalitsuste energiakasutuse

efektiivsuse tõstmine avaliku sektori teenustes nagu ühistransport, hoonete taristu jms.

Energiaühistu jaoks on omaseks juriidiliseks vormiks tulundusühistu, ehkki täna tegutsevad

mõned neist pigem MTÜ vormis.

Küll aga peab KOV ka tulundusühistus osalemise puhul silmas pidama üldisi eeldusi

eraõiguslikes isikutes osalemise kohta. Mistahes eraõiguslikes isikutes osalemise eelduseks on,

et KOV peab liikmeks asumisel täitma ja arvestama KOFSis esitatud tingimusi ning osalemine

peab olema seotud KOV ülesannete ja eesmärkidega. Omavalitsus võib osaleda vaid

97

tulundusühistus, kus ühistu liige ei vastuta isiklikult ühistu kohustuste eest. Arvestama peab ka

eraõigusliku juriidilise isiku tegevusliigist tulenevaid piiranguid ja KOKS §-s 35 sätestatud

erisusi.

KOKS § 35 lõiget 3 muudetakse ja sellest jäetakse välja viide volikogu poolt eraõigusliku

juriidilise isiku põhikirja muudatuste kinnitamisele ja lihtsustatakse ning parandatakse sätte

keelelist ülesehitus. Volikogule jäetakse õigus kinnitada KOV juriidilise isiku asutamisel selle

põhikiri. Edasised põhikirja muudatused võib kinnitada valitsus.