Järelevalvemenetluse alustamata jätmine

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee

registrikood 70000272

OÜ Alfa-Omega Communications

[email protected]

Järelevalvemenetluse alustamata

jätmine

Austatud proua Viive Aasma

Edastasite 13.05.2024 Rahandusministeeriumile järelevalveteate, milles palusite hinnata, kas

Tervise Arengu Instituudi (edaspidi hankija) sotsiaal- ja eriteenuste erimenetlusena

korraldatud riigihanke „Konverentsi- ja ürituskorralduse teenuse tellimine“ (viitenumber

277270, edaspidi ka riigihange) läbiviimisel on hankija tunnistanud edukaks põhjendamatult

madala maksumusega pakkumuse.

Järelevalveteates toote välja asjaolu, et ühes edukaks tunnistatud pakkumuses pakuti ühe

riigihanke esemeks oleva teenuse tunnihinnaks 0,01 senti ning teisele 4 eurot. Leiate, et

sellised tunnihinnad on ebausutavad ning seadustega vastuolus, võttes arvesse teenuse

pakkumisega seonduvaid kulusid ning Vabariigi Valitsuse poolt kehtestatud palga alammäära.

Lisaks selgitate, et jätsite edukaks tunnistamise otsuse vaidlustamata, kuna riigihankes

neljandaks jäänud pakkuja esitas sellesisulise vaidlustuse riigihangete vaidlustuskomisjonile.

Neljandaks jäänud pakkuja loobus vaidlustusest enne otsuse tegemist ning vaidlustuskomisjon

lõpetas menetluse.

Esiteks selgitame, et Rahandusministeeriumi pädevus ning volitused riigihankealase järele-

valve teostamisel on sätestatud RHS 9. peatükis, mille kohaselt on Rahandusministeeriumil

ulatuslik kaalutlusõigus igakordselt otsustada, kas järelevalvemenetlust algatada ja millist

seaduses ette nähtud järelevalveabinõud rakendada. RHS § 180 p-st 6 ja § 203 lg-st 1

tulenevalt teostab Rahandusministeerium avalikes huvides riiklikku ning haldusjärelevalvet

RHS-i ja selle alusel kehtestatud õigusaktide täitmise üle.

RHS § 205 lg 1 rõhutab, et järelevalvemenetlus viiakse läbi üksnes avaliku huvi kaitseks. RHS

§ 205 lg 1 p 1 sätestab, et Rahandusministeerium võib järelevalvemenetluse alustada

põhjendatud kahtluse korral RHS §-s 207 sätestatud järelevalveteate põhjal või mõnel muul

ajendil, kui on küllaldaselt andmeid, mis viitavad käesoleva seaduse rikkumisele, ja puuduvad

RHS § 206 lg-s 1 nimetatud asjaolud.

Samuti võib RHS § 206 lg 2 p 1 kohaselt Rahandusministeerium jätta järelevalvemenetluse

alustamata, kui järelevalveteate esitaja ei ole RHS §-s 189 ette nähtud tähtaja jooksul

Teie 13.05.2024

Meie 30.05.2024 nr 12.2-1/2238-2

2

kasutanud õigust esitada rikkumise peale vaidlustust riigihangete vaidlustuskomisjonile

(edaspidi VaKo).

Selgitame täiendavalt, et vaidlustuse esitamise võimaluse minetamisel ei ole

Rahandusministeeriumile järelevalveteate esitamine reeglina põhjendatud. Seadusandja on

RHS-i vastuvõtmisel pidanud oluliseks eristada järelevalvemenetlust vaidlustusmenetlusest.

Hankeasjades näevad HKMS § 268 lg 1 ja VaKo põhimääruse § 1 ette kohustusliku kohtueelse

menetluskorra VaKo-s. Rahandusministeeriumi järelevalve ülesandeks ei ole dubleerida

subjektiivset õiguskaitset võimaldavat vaidlustusmenetlust ning halduskohtumenetlust

hankeasjades, mistõttu üldjuhul ei saa rikkumine olla üheaegselt nii Rahandusministeeriumi

kui vaidlustuskomisjoni menetluses.1 Sisuliselt tooks see kaasa järelevalvemenetluse kaudu

tähtajatute vaidlustuste esitamise. Initsieerides Rahandusministeeriumi järelevalve tulemusel

hankijale ettekirjutuse tegemise, saavutaks riigihankes osalenud või osalemisest huvitatud

ettevõtja võimaluse minna mööda RHS-is ettenähtud vaidlustuse esitamise tähtajast, mis oleks

õiguskindluse ja õigusrahu suhtes lubamatu.2

Järelevalveteate esitamise järgselt tutvus Rahandusministeerium riigihangete registris

(edaspidi eRHR) riigihanke alusdokumentidega, hankemenetluses vastu võetud otsustega

ning eRHR vahendusel peetud teabevahetusega. Samuti tutvus Rahandusministeerium VaKo

otsusega lõpetada vaidlustusmenetlus ning hankija ja edukaks tunnistatud pakkuja poolt

vaidlustusmenetluses esitatud seisukohtadega.

Rahandusministeerium peab oluliseks esmalt selgitada seoses põhjendamatult madala

maksumusega pakkumuse kontrollimisega järgnevat.

RHS § 115 lg 8 kohaselt kontrollib hankija pakkuja selgitust pakkumuse maksumuse kohta ja

hindab esitatud tõendeid, konsulteerides vajaduse korral pakkujaga. Kui hankija leiab endiselt,

et pakkumuse maksumus on põhjendamatult madal, või kui pakkuja ei esita hankijale nõutud

selgitust, lükkab hankija pakkumuse põhjendatud kirjaliku otsusega tagasi.

Seoses RHS § 115 lg-ga 8 on Riigikohus selgitanud, et sättest tuleneb hankijale kohustus

lükata pakkumus tagasi, kui hankija tuvastab, et pakkumus on põhjendamatult madala

maksumusega. Hankijal on aga hindamisruum otsustamisel, kas pakkumuse madal maksumus

on põhjendatud. Maksumuse põhjendatuse hindamisel arvesse võetavate asjaolud on piiratud

RHS § 115 lg-ga 9, mille kohaselt peab hankija pakkumuse tagasi lükkama, kui ta tuvastab,

et pakkumuse põhjendamatult madal maksumus on tingitud hankelepingu täitmise kohas

kehtivate keskkonna-, sotsiaal- või tööõiguse valdkonda reguleerivate sätete eiramisest.

Lisaks saab pakkumuse maksumust pidada põhjendamatult madalaks näiteks juhtudel, kui: 1)

on tõsine oht, et leping jääb täitmata 2) pakkuja suudab lepingut täita vaid õigusrikkumise teel

saadud eelise tõttu 3) selle aluseks on ilmselge valekalkulatsioon või kohatu lootus, et lepingu

hinda õnnestub tulevikus ebaseadusliku muutmise abil tõsta 4) seda võib pidada ilmseks

konkurentsi kahjustamise katseks.3

Kuigi alapakkumuse tuvastamise üks peamine meetod on pakkumuse hinna ja majandusliku

väärtuse võrdlus, ei ole alust pidada põhjendamatult madala maksumusega pakkumuseks

1 RHS eelnõu. 450 SE I. Riigikogu XIII. Seletuskiri, lk 139. 2 M. Antonov. RHS § 206 komm. 9 – M. A. Simovart, M. Parind (koost). Riigihangete seadus. Kommenteeritud

väljaanne. Tallinn: Juura 2019. 3 Riigikohtu halduskolleegiumi 4.11.2020. a. otsus nr 3-20-924, punktid 25 ja 26.

3

igasugust alla omahinna pakkumust.4 Isegi kui pakkumuse maksumus on sedavõrd madal, et

see tekitab hankijas kahtlusi selle põhjendatuse osas, võib ta jätta pakkumuse tagasi

lükkamata, kui ta peab pakkumuse maksumust pakkuja selgitustest lähtudes realistlikuks.

Muu hulgas võib selgelt alla omahinna tehtud pakkumus teatud juhtudel osutuda

tõsiseltvõetavaks – eelkõige kui lubatud on ristsubsideerida pakkuja hankevälise tegevuse

arvel ja pakkuja näitab veenvalt, et ta on suuteline sel teel hankelepingu täitmise kulud katma.5

Ettevõtjatel pole üleüldist keeldu oma hindu lepingute üleselt ristsubsideerida, vaid see kehtib

erinormidest tulenevalt vaid teatud sektorites, sh on ristsubsideerimine sõnaselgelt keelatud

ühistranspordiseaduse §-ga 23 või elektrituruseaduse § 58 lg-ga 1.6 RHS ristsubsideerimist ei

keela, vaid hankijal on võimalik seda teha sätestades keelu riigihanke alusdokumentides.

Kuivõrd ristsubsideerimise keeld on pigem erandlik sekkumine ettevõtja tegevusse, siis peaks

olema sätestatud üheselt mõistetavalt.7

Kui hankija on juba algatanud kontrolli, et kõrvaldada kahtlus pakkumuse maksumuse

põhjendatuses, ei ole põhjendatud usaldada pakkuja kontrollimatut vastust hankija

selgitusnõudele.8 Hankija peab pakkuja vastust sisuliselt kontrollima, kuigi hankijal säilib ka

selles menetlusstaadiumis ulatuslik hindamisruum.9

Riigihanke dokumentidega tutvudes tuvastas Rahandusministeeriumi esindaja, et hankija

nõudis 17.04.2024 eRHR-i vahendusel kahelt pakkujalt selgitusi pakkumuse maksumuse

põhjendatuse osas. Hankija hindas pakkujate poolt esitatud selgitustest lähtuvalt pakkumuste

maksumused põhjendatuks. Hankija lisas 23.04.2024 eRHR-i edukaks tunnistamise otsuse

ning teavitas sellest pakkujaid. Nimetatud otsuses lisas hankija seoses järelevalveteates

väljatoodud eduka pakkumuse suhtes tehtud põhjendamatult madala maksumuse kontrolliga

järgneva põhjenduse:

„17.04.2024 vastas pakkuja Reisieksperdi Aktsiaselts, et: „Reisieksperdi AS poolt esitatud

pakkumus ei ole põhjendamatult madala maksumusega pakkumus; oleme õigesti aru saanud

riigihanke alusdokumentides esitatud teenuse iseloomust ja nõuetest, ei ole teinud

valekalkulatsiooni ega eelda, et hankelepingu hinda õnnestub tulevikus tõsta“. Tuginedes

pakkuja 17.04.2024 selgitustele leidis hankija, et selgitused on piisavad ja põhjendatud ning

tegemist ei ole põhjendamatult madala maksumusega pakkumusega.“

eRHR-i vahendusel peetud teabevahetusest nähtub, et lisaks otsuses väljatoodule põhjendas

pakkuja pakkumuse maksumust mh ristsubsideerimisega. Hankija ei nõudnud ning pakkuja ei

esitanud täiendavaid tõendeid pakkumuse maksumuse kohta esitatud selgitustele.

Eelnevast järeldub, et hankija viis läbi põhjendamatult madala maksumuse kontrolli ning

hindas pakkuja poolt esitatud selgitusi ammendavaks. Rahandusministeerium möönab, et

hankija pole pakkujalt nõudnud täiendavaid tõendeid esitatud selgitustele, mistõttu on küsitav,

kas hankija kontrollis pakkuja vastust sisuliselt. Samas ei saa tuvastatud asjaoludest järeldada,

et riigihankes edukaks tunnistatud pakkumuse maksumus on põhjendamatult madal.

4 Riigikohtu halduskolleegiumi 4.11.2020. a. otsus nr 3-20-924, punkt 22. 5 Riigikohtu halduskolleegiumi 07.06.2021. a. otsus nr 3-20-2362, punkt 25. 6 Riigikohtu halduskolleegiumi 4.11.2020. a. otsus nr 3-20-924, punkt 22. 7 Tallinna Ringkonnakohtu 11.03.2022 a. otsus nr 3-21-2867, punkt 22. 8 Riigikohtu halduskolleegiumi 16.03.2020 a. otsus nr 3-19-1825/50, punkt 17. 9 Riigikohtu halduskolleegiumi 4.11.2020. a. otsus nr 3-20-924, punkt 31.

4

Põhjendamatult madala pakkumuse tõttu pakkumuse tagasilükkamine on hankija

diskretsiooniotsus, kusjuures hankijal on avar kaalutlusruum.

Asjaoludest nähtub, et järelevalveteate esitaja sai võimalikust õiguste rikkumisest või huvide

kahjustamisest teada 23.04.2024, kui hankija teavitas riigihankes osalevaid pakkujaid edukaks

tunnistamise otsusest. Vastavalt RHS § 189 lg-le 1 peab vaidlustus olema laekunud

vaidlustuskomisjonile kümne päeva jooksul alates päevast, kui vaidlustaja sai teada või pidi

teada saama oma õiguste rikkumisest või huvide kahjustamisest.

Riigihangete vaidlustuskomisjoni ja kohtupraktikas levinud tõlgenduse kohaselt hakkab

vaidlustamise tähtaeg kulgema hetkest, mil pakkuja saab teada otsuse sisust ja selle

põhjendustest, ning konkureeriva pakkuja pakkumuse mittevastavusele viitavatest asjaoludest

teada- või arusaamine alles pärast vaidlustamistähtaja lõppu on pakkuja risk.10 Pakkuja peab

hankija otsuse vaidlustamise soovi korral esitama vaidlustuse VaKo-le 10 päeva jooksul RHS

§ 47 kohase teavituse saamisest.11 Eelnevast järeldub, et järelevalvetaotluse esitaja on jätnud

kasutamata õigust esitada väidatavalt ebaõige eduka pakkumuse vastavaks tunnistamise

otsuse peale vaidlustuse VaKo-le.

Lähtudes eeltoodud asjaoludest ning juhindudes RHS § 206 lg 1 p-st 3, lg 2 p-st 1 ning

lg-st 3 teatame, et Rahandusministeerium ei alusta 30.10.2023 OÜ Alfa-Omega

Communications esitatud järelevalveteate ajendil järelevalvemenetlust.

Vaatamata järelevalvemenetluse alustamata jätmisele, täname Teid esitatud pöördumise eest.

Analüüsime turuosalistelt laekunud teavet ning arvestame sellega riskianalüüside ja plaanilise

järelkontrolli tööplaanide koostamisel. Täiendavate küsimustega palume pöörduda

riigihangete ja riigiabi osakonna juristi Hendrik Kull’i poole (tel: 5302 2908, e-post:

[email protected]).

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Estella Põllu

riigihangete valdkonna juht

Hendrik Kull 53022908

[email protected]

10 Riigihangete vaidlustuskomisjoni otsus nr 21-19/180426, punkt 19 11 Tallinna Ringkonnakohtu otsused nr 3-21-2013, punkt 10.1; 3-19-231, p 23