Justiitsministeerium_arvamuse küsimine

1

EELNÕU

06.06.2024

Erakonnaseaduse, kohaliku omavalitsuse volikogu valimise

seaduse ja krediidiasutuse seaduse muutmise seadus

§ 1. Erakonnaseaduse muutmine

Erakonnaseaduses tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 51 lõikest 1 jäetakse välja tekstiosa „ja 6–7“;

2) paragrahvi 52 lõike 1 teine lause tunnistatakse kehtetuks;

3) paragrahvi 52 lõikest 5 jäetakse välja tekstiosa „ja 6–7“;

4) seaduse 1. peatükki täiendatakse §-ga 53 järgmises sõnastuses:

㤠53. Valimiskampaaniaks eraldi kulutusi teinud isik

Erakonna või valimisliidu nimekirjas kandideerinud isikule, kes tegi valimiskampaaniaks

kulutusi erakonna või valimisliidu kuludest eraldi, kohaldatakse käesolevas seaduses

üksikkandidaadi kohta sätestatut.“;

5) paragrahvi 121 lõike 4 teine lause muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Aruandes märgitakse käesoleva paragrahvi lõigetes 5–7 nimetatud andmed.“;

6) paragrahvi 121 lõiget 9 täiendatakse punktiga 41 järgmises sõnastuses:

„41) uuringute ja andmekorje kulud;“;

7) paragrahvi 121 lõikes 10 asendatakse tekstiosa „jms“ tekstiosaga „ja muud sellised“;

8) paragrahvi 121 lõike 13 teine ja kolmas lause tunnistatakse kehtetuks;

9) paragrahvi 122 lõige 11 tunnistatakse kehtetuks;

10) paragrahvi 123 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Annetus käesoleva seaduse tähenduses on erakonna tegevuse toetamiseks erakonnale või

erakonna liikmele loovutatav rahaliselt hinnatav hüve, sealhulgas teenus, kuid välja arvatud

vabatahtlik töö. Erakonna liikmele tehtud annetus loetakse erakonnale tehtud annetuseks, kui

käesolevas seaduses ei ole sätestatud teisiti.“;

11) paragrahvi 123 lõike 2 esimene lause tunnistatakse kehtetuks;

12) paragrahvi 123 lõike 2 teises lauses asendatakse tekstiosa „Eelkõige on keelatud“

tekstiosaga „Keelatud on“;

13) paragrahvi 123 lõike 2 punkti 8 täiendatakse pärast tekstiosa „staatusega isikute“ tekstiosaga

„ning Eestis püsivalt elavate Euroopa Liidu kodanike“;

14) paragrahvi 123 lõiget 2 täiendatakse punktiga 9 järgmises sõnastuses:

2

„9) mõne muu hüve, mis on seadusega loetud keelatud annetuseks, loovutamine või kasutusse

andmine.“;

15) paragrahvi 123 täiendatakse lõikega 31 järgmises sõnastuses:

„(31) Käesoleva paragrahvi lõigetes 2 ja 3 sätestatuga vastuolus olev kinkeleping või muu

annetuse aluseks olev leping on tühine. Keelatud annetuse teinud isik ei või nõuda üleantu ja

sellest saadud kasu tagastamist.“;

16) paragrahvi 124 lõiked 1–3 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Erakond tagastab keelatud annetuse selle teinud isikule 30 päeva jooksul annetuse saamise

päevast arvates. Kui keelatud annetust ei ole selle teinud isikule käesoleva lõike esimeses lauses

nimetatud tähtaja jooksul tagastatud, on erakond kohustatud kandma annetuse riigi tuludesse.

Keelatud annetuse tagastamine selle teinud isikule pärast esimeses lauses nimetatud tähtaja

möödumist ei vabasta erakonda kohustusest kanda keelatud annetus riigi tuludesse.

(2) Kui keelatud annetust ei ole võimalik tagastada, on erakond kohustatud kandma annetuse

riigi tuludesse, arvestades käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud tähtaega.

(3) Kui keelatud annetus on ese ning seda ei ole võimalik tagastada või kui käesoleva paragrahvi

lõikes 1 sätestatud tähtaeg on möödunud, müüb erakond eseme turuhinnaga. Eseme müügist

saadav tulu kantakse riigi tuludesse. Kui eset ei ole võimalik müüa mõistliku pingutusega, tuleb

see võõrandada muul viisil kui turuhinnaga müües. Kui eset ei ole võimalik võõrandada, tuleb

sellest loobuda. Eset ei tohi võõrandada erakonna liikmele, erakonna sidusorganisatsioonile ega

selle liikmele.“;

17) paragrahvi 124 lõiked 6 ja 7 tunnistatakse kehtetuks;

18) paragrahv 125 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

㤠125. Erakonna ja kandidaadi makse- ja muud kontod

(1) Erakond võib kasutada vaid selliseid makse- ja muid kontosid, millest ta on teavitanud

erakondade rahastamise järelevalve komisjoni.

(2) Üksikkandidaat võib valimiskampaania tulude laekumiseks ja kulude tegemiseks kasutada

vaid selliseid makse- ja muid kontosid, millest ta on teavitanud erakondade rahastamise

järelevalve komisjoni.“;

19) paragrahvi 126 lõike 1 esimene lause muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Erakonna sidusorganisatsioon käesoleva seaduse tähenduses on erakonnaga seotud järgmine

sihtasutus või mittetulundusühing:

1) erakonna noorteühendus;

2) erakonna piirkondlik või üleriigiline liikmeühendus;

3) ühendus, mille põhieesmärk või põhitegevus on erakonna või valimisliidu heaks või teiste

erakondade või valimisliitude vastu kampaaniate korraldamine või annetuste kogumine.“;

20) paragrahvi 126 lõiked 4 ja 5 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(4) Erakonna sidusorganisatsiooniks ei ole Euroopa tasandi poliitiline sihtasutus Euroopa

Parlamendi ja nõukogu määruse nr 1141/2014, mis käsitleb Euroopa tasandi erakondade ja

Euroopa tasandi poliitiliste sihtasutuste põhikirja ning rahastamist (ELT L 317, 04.11.2014,

lk 1–27), tähenduses.

3

(5) Erakond on kohustatud kord kvartalis teavitama erakondade rahastamise järelevalve

komisjoni oma sidusorganisatsioonidest. Erakonnalt komisjonile tehtud teavitus tehakse

teatavaks ka sidusorganisatsioonile.“;

21) paragrahvi 126 täiendatakse lõigetega 6 ja 7 järgmises sõnastuses:

„(6) Erakondade rahastamise järelevalve komisjonil on õigus tuvastada haldusaktiga

sihtasutuse või mittetulundusühingu vastavus käesoleva paragrahvi lõikes 1 sätestatud

tingimustele.

(7) Sidusorganisatsioonile sätestatud nõuded laienevad sihtasutusele või mittetulundusühingule

alates käesoleva paragrahvi lõikes 5 nimetatud teatavaks tegemisest või alates lõikes 6

nimetatud haldusakti sihtasutusele või mittetulundusühingule kättetoimetamisest.“;

22) paragrahvi 127 lõikes 4 asendatakse tekstiosa „Vabariigi Valitsuse määratud

valitsusasutuse“ tekstiosaga „erakondade rahastamise järelevalve komisjoni“;

23) paragrahvi 127 täiendatakse lõigetega 7 ja 8 järgmises sõnastuses:

„(7) Kui erakond on süüdi mõistetud kuriteo toimepanemise eest, vähendatakse erakonnale

käesoleva paragrahvi lõigete 1 või 2 alusel makstavat igakuist riigieelarvelist eraldist 50

protsendi ulatuses kuni karistuse kehtivuse lõppemiseni.

(8) Kui erakonda süüdi mõistev kohtuotsus jõustub enne kalendrikuu 20. kuupäeva, vähendab

käesoleva paragrahvi lõikes 4 nimetatud valitsusasutus igakuist riigieelarve eraldist lõikes 7

nimetatud alusel alates süüdimõistva kohtuotsuse jõustumise kuule järgnevast kalendrikuust.

Kui süüdimõistev kohtuotsus jõustub pärast kalendrikuu 20. kuupäeva, vähendatakse igakuist

riigieelarvelist eraldist alates ülejärgmisest kuust.“;

24) paragrahvi 1210 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Erakondade rahastamise järelevalve komisjon kontrollib, kas erakond, erakonna nimekirjas

kandideerinud isik, valimisliit, valimisliidu nimekirjas kandideerinud isik, üksikkandidaat ja

erakonna sidusorganisatsioon järgivad käesolevas seaduses sätestatud nõudeid.“;

25) paragrahvi 1210 lõike 12 teine lause muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Erakondade rahastamise järelevalve komisjon määrab audiitori audiitortegevuse registrisse

kantud vandeaudiitorite seast kolme pakkumise alusel.“;

26) paragrahvid 1211–1213 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„§ 1211. Erakondade rahastamise järelevalve komisjoni volitused

(1) Erakondade rahastamise järelevalve komisjonil on käesoleva seaduse täitmise

kontrollimiseks õigus ettekirjutusega kohustada erakonda, erakonna nimekirjas kandideerinud

isikut, valimisliitu, valimisliidu nimekirjas kandideerinud isikut, üksikkandidaati, erakonna

sidusorganisatsiooni ja kolmandat isikut esitama komisjoni määratud tähtajaks dokumente ja

teavet. Kolmandalt isikult võib nõuda dokumente ja teavet, kui on alust arvata, et isikul on

järelevalve teostamiseks vajalikku teavet.

(2) Erakondade rahastamise järelevalve komisjonil on käesoleva seaduse täitmise

kontrollimiseks õigus ettekirjutusega kohustada käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud isikut

andma komisjoni määratud viisil ja tähtajaks selgitusi.

(3) Erakondade rahastamise järelevalve komisjonil on õigus ettekirjutusega kohustada

käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud isikut või tema esindajat ilmuma selgituste andmiseks

4

komisjoni ametiruumi. Ilmumiseks antakse mõistlik tähtaeg. Kutses nimetatakse kutse eesmärk

ja õiguslik alus ning viidatakse sunniraha rakendamise võimalusele kutse peale ilmumata

jätmise korral.

(4) Kui erakond, erakonna nimekirjas kandideerinud isik, valimisliit, valimisliidu nimekirjas

kandideerinud isik, üksikkandidaat või erakonna sidusorganisatsioon on jätnud täitmata

kohustuse esitada tähtpäevaks käesoleva seadusega nõutud aruanne või selles esineb puudusi

või on jätnud vastuvõetud annetuse kajastamata, kohustab erakondade rahastamise järelevalve

komisjon ettekirjutusega esitama nõutud aruande, kõrvaldama aruande puudused või kajastama

vastuvõetud annetuse komisjoni määratud tähtajaks.

(5) Kui erakond, erakonna nimekirjas kandideerinud isik, valimisliit, valimisliidu nimekirjas

kandideerinud isik, üksikkandidaat või erakonna sidusorganisatsioon on jätnud keelatud

annetuse käesoleva seaduse § 124 lõigetes 1–3 nimetatud juhtudel riigi tuludesse kandmata,

kohustab erakondade rahastamise järelevalve komisjon ettekirjutusega kandma keelatud

annetuse komisjoni määratud tähtpäevaks riigi tuludesse.

(6) Käesoleva paragrahvi lõigetes 1–3 nimetatud ettekirjutuse võib anda menetlusosalist enne

ära kuulamata. Lõigetes 4 ja 5 nimetatud ettekirjutus avalikustatakse viivitamata pärast selle

kättetoimetamist adressaadile.

(7) Ettekirjutusele kirjutab alla erakondade rahastamise järelevalve komisjoni esimees või

aseesimees.

(8) Ettekirjutus, millega kohustatakse kandma keelatud annetus komisjoni määratud

tähtpäevaks riigi tuludesse, on täitedokument täitemenetluse seadustiku § 2 lõike 1 punkti 21

tähenduses. Ettekirjutus muutub sundtäidetavaks ettekirjutuse adressaadile määratud tähtaja

möödumisel. Ettekirjutus on sundtäidetav ulatuses, milles seda ei ole täidetud, sealhulgas ei ole

täidetud käesoleva seaduse § 1212 lõikes 3 nimetatud riigieelarve eraldise vähendamisega.

Ettekirjutusele lisab kinnituse selle sundtäidetavuse kohta erakondade rahastamise järelevalve

komisjon.

§ 1212. Sunniraha, riigieelarve eraldise vähendamine ja intress

Erakondade rahastamise järelevalve komisjon võib rakendada käesoleva seaduse § 1211 lõigete

1–4 alusel pandud kohustuse täitmata jätmise korral sunniraha asendustäitmise ja sunniraha

seaduses sätestatud korras kuni 15 000 eurot.

(2) Kui riigieelarvest eraldisi saav erakond ei ole kandnud keelatud annetust ettekirjutuses

määratud tähtpäevaks riigi tuludesse, on erakondade rahastamise järelevalve komisjonil õigus

vähendada käesoleva seaduse § 127lõigete 1 ja 2 alusel makstavat eraldist.

(3) Erakondade rahastamise järelevalve komisjon vähendab riigieelarve igakuist eraldist

ettekirjutuses määratud tähtpäevale järgnevast kalendrikuust. Eraldist vähendatakse 50

protsendi ulatuses niikaua, kuni keelatud annetuse summa on eraldistest täies ulatuses kinni

peetud, kuid mitte kauem kui 12 kuud.

(4) Ulatuses, milles ettekirjutuses märgitud annetuse summat ei ole riigieelarvelistest eraldistest

võimalik maha arvata, võib erakondade rahastamise järelevalve komisjon pöörata

ettekirjutusega pandud kohustuse täitmisele täitemenetluse seadustikus sätestatud korras.

5

(5) Keelatud annetuse saanud erakond, erakonna nimekirjas kandideerinud isik, valimisliit,

valimisliidu nimekirjas kandideerinud isik, üksikkandidaat või erakonna sidusorganisatsioon

on kohustatud tasuma keelatud annetuse summalt intressi 0,06 protsenti päevas. Intressi

arvestatakse alates päevast, mis järgneb päevale, mil annetuse saaja pidi keelatud annetuse

kandma riigi tuludesse, kuni päevani, mil annetus on kantud riigi tuludesse, riigieelarvelisi

eraldisi on vastavas ulatuses vähendatud või ettekirjutusega pandud kohustus on sundtäidetud

täitemenetluses.

(6) Erakondade rahastamise järelevalve komisjon määrab ettekirjutusega kindlaks riigi

tuludesse tasumisele kuuluva intressisumma. Ettekirjutuses märgitakse kohustuse täitmise

tähtaeg.

(7) Kui riigieelarvest eraldisi saav erakond ei ole kandnud intressisummat ettekirjutuses

määratud tähtpäevaks riigi tuludesse, on erakondade rahastamise järelevalve komisjonil õigus

vähendada riigieelarve eraldisi käesoleva paragrahvi lõigetes 2–4 sätestatud korras.

(8) Ettekirjutus, millega kohustatakse kandma intressisumma riigi tuludesse, on täitedokument

täitemenetluse seadustiku § 2 lõike 1 punkti 21 tähenduses. Ettekirjutus muutub

sundtäidetavaks selles märgitud tähtaja möödumisel. Ettekirjutus on sundtäidetav ulatuses,

milles seda ei ole täidetud, sealhulgas ei ole täidetud käesoleva paragrahvi lõikes 3 nimetatud

riigieelarve eraldise vähendamisega. Ettekirjutusele lisab kinnituse selle sundtäidetavuse kohta

erakondade rahastamise järelevalve komisjon.

§ 1213. Erakondade rahastamise järelevalve komisjoni tegevuse peale kaebuse esitamine

Kui erakond, erakonna nimekirjas kandideerinud isik, valimisliit, valimisliidu nimekirjas

kandideerinud isik, üksikkandidaat, erakonna sidusorganisatsioon või muu isik leiab, et erakondade

rahastamise järelevalve komisjoni tegevusega rikutakse tema õigusi, võib ta pöörduda

halduskohtumenetluse seadustikus ettenähtud korras kohtusse.“;

27) paragrahvi 1217 lõikes 1 asendatakse tekstiosa „Erakonnale tehtud annetuste registri

pidamise“ tekstiosaga „Erakonna tulude ja kulude aruande esitamise“;

28) paragrahvi 13 täiendatakse lõikega 11 järgmises sõnastuses:

„(11) Käesoleva seaduse § 127 lõiget 7 kohaldatakse, kui kohtuotsus on jõustunud pärast 2025.

aasta 1. jaanuari.“.

§ 2. Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse muutmine

Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduses tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 311 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Valimisliit on hääleõiguslike Eesti kodanike ja Euroopa Liidu kodanike moodustatud

mittetulundusühing, mille eesmärk on oma liikmete ja toetajaskonna poliitiliste huvide

väljendamine kohaliku omavalitsuse tasandil.“;

2) paragrahvi 311 lõige 3 tunnistatakse kehtetuks;

3) paragrahvi 311 lõike 4 punkti 2 täiendatakse pärast tekstiosa „nimi“ tekstiosaga „ja

registrikood“;

6

4) paragrahvi 311 lõike 4 punkt 3 tunnistatakse kehtetuks;

5) paragrahvi 311 lõiked 6 ja 7 tunnistatakse kehtetuks.

§ 3. Krediidiasutuste seaduse muutmine

Krediidiasutuste seaduse § 88 lõiget 5 täiendatakse punktiga 101 järgmises sõnastuses:

„101) erakondade rahastamise järelevalve komisjonile erakonnaseaduses sätestatud ülesannete

täitmiseks;“.

§ 4. Seaduse jõustumine

Käesolev seadus jõustub 2025. aasta 1. jaanuaril.

Lauri Hussar

Riigikogu esimees

Tallinn, „…“ ……………2024. a

___________________________________________________________________________

Algatab Vabariigi Valitsus „…“ ……………2024. a

(allkirjastatud digitaalselt)

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected] / www.just.ee Registrikood 70000898

Ministeeriumid Erakonnaseaduse ja teiste seaduste muutmise seadus Esitame kooskõlastamiseks Erakonnaseaduse, kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse ja krediidiasutuse seaduse muutmise seaduse eelnõu. Ootame Teie kooskõlastusi ja arvamusi eelnõu kohta hiljemalt 12. juuliks 2024. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Madis Timpson Minister Lisad: Lisaadressaadid: Erakondade rahastamise järelevalve komisjon Riigikogu Kantselei Vabariigi Valimiskomisjon Riigikogu põhiseaduskomisjon Õiguskantsleri Kantselei Eesti Advokatuur Riigikontroll Riigikohus Eesti Linnade ja Valdade Liit Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koda Eesti Konservatiivne Rahvaerakond Eesti Reformierakond ISAMAA Erakond Erakond Eestimaa Rohelised Erakond Eesti 200 Sotsiaaldemokraatlik Erakond Keskerakond Erakond Parempoolsed Eestimaa Ühendatud Vasakpartei Tartu Ülikooli õigusteaduskond Tallinna Ülikooli Ühiskonnateaduste Instituut Tallinna Tehnikaülikooli sotsiaalteaduskond MTÜ Korruptsioonivaba Eesti

Meie 07.06.2024 nr 8-1/4726-1

Mariko Jõeorg-Jurtšenko 54410787 [email protected]

06.06.2024

Erakonnaseaduse, kohaliku omavalitsuse volikogu valimise

seaduse ja krediidiasutuste seaduse muutmise seaduse eelnõu

seletuskiri

1. Sissejuhatus

1.1. Sisukokkuvõte

Erakonnaseadus (EKS) jõustus 16. juunil 1994 ning 2011. aasta 1. aprillil jõustusid

põhimõttelised muudatused erakondade rahastamises. Seaduse tasandil sätestati, et erakond on

kohustatud demokraatia põhimõttest lähtudes tagama oma tulude ja kulude seaduslikkuse ja

täieliku läbipaistvuse vähemalt seaduses ettenähtud viisil ning erakondade rahastamise

kontrolliorganiks loodi erakondade rahastamise järelevalve komisjon (ERJK). ERJK üle

kümneaastase tegevusaja jooksul on oluliselt kasvanud teadlikkus rahastamise läbipaistvuse

tagamise tähtsusest ning paranenud on kontrolli tõhusus. Samuti on tekkinud arvestatav hulk

kohtupraktikat. Paraku on esile kerkinud ka õiguslikke ja korralduslikke kitsaskohti, mis

takistavad tõhusa järelevalve tegemist.

Erakondade rahastamise järelevalve ei vaja kardinaalseid muudatusi. Kehtivat korda tuleb

muuta üksnes niipalju, et kõrvaldada olulisemad puudujäägid. Olulisimate puudujääkidena võib

tuua välja ERJK piiratud volitused dokumentide ja muu teabe kogumisel, ebatõhus

meetmekataloog keelatud annetuste tegemisele ja vastuvõtmisele reageerimiseks ning

ebatäielik erakondade sidusorganisatsioonide regulatsioon. Eelnõu esmane eesmärk on

tõhustada erakondade rahastamise järelevalvet ning teisene eesmärk on erakonnaseaduse

korrastamine. Eelnõus väljapakutud muudatused põhinevad suures mahus 2021. aastal

koostatud väljatöötamiskavatsusel.1

Eelnõuga kavandatud muudatustest on erakondade rahastamise järelevalve tõhustamisele

suunatud muudatustest olulisimad järgmised.

 ERJK uurimisvolitusi laiendatakse, sealhulgas luuakse volitusnormid, mille alusel saab

erakonda, erakonna nimekirjas kandideerinud isikut, valimisliitu, valimisliidu

nimekirjas kandideerinud isikut, üksikkandidaati, erakonna sidusorganisatsiooni ja

kolmandaid isikuid kohustada esitama dokumente, teavet ja selgitusi. Lisaks

võimaldatakse ERJK-l kohustada eelnimetatud isikuid või nende esindajaid selgituste

andmiseks oma ametiruumidesse.

 Muudetakse keelatud annetuse vastuvõtmisele kohaldatavaid tagajärgi, sealhulgas

lisatakse objektiivne tähtaeg (30 päeva arvates annetuse saamise päevast), mille jooksul

on annetuse saajal võimalik keelatud annetus kanda tagasi annetuse teinud isikule.

Tähtaja möödumisel tuleb keelatud annetus kanda igal juhul riigi tuludesse. ERJK

ettekirjutused, millega nõutakse keelatud annetuse riigi tuludesse kandmist, muudetakse

täitemenetluse seadustiku tähenduses täitedokumentideks. Riigieelarvest eraldisi

saavate erakondade puhul sätestatakse eraldiste vähendamine (kuni 50 protsendi

ulatuses igakuisest eraldisest). Eelnõus loobutakse kehtivas erakonnaseaduses

sätestatud viivisest ning sätestatakse intressi tasumise kohustus, mis rakendub keelatud

annetuse õigeks ajaks riigi tuludesse kandmata jätmise eest.

1 Vt Erakonnaseaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsus, oktoober 2021, lk 1 jj.

https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/0d46b255-9c22-4f72-8bcb-388bb6b26bf7.

2

 Sidusorganisatsiooni mõistet muudetakse nii, et sidusorganisatsiooniks olemine ei sõltu

edaspidi sellest, kas erakond on sihtasutuse või mittetulundusühingu asutaja või liige.

Sidusorganisatsiooni hakatakse eelnõukohase seaduse alusel määratlema sihtasutuse

või mittetulundusühingu seotuse järgi erakonnaga. Need on järgmised sihtasutused või

mittetulundusühingud: erakonna noorteühendus, erakonna piirkondlik või üleriigiline

liikmeühendus ning ühendus, mille põhieesmärk või põhitegevus on erakonna või

valimisliidu heaks või erakonna või valimisliidu vastu kampaaniate korraldamine või

annetuste kogumine. Sidusorganisatsiooni mõiste muutmisega hakkab

sidusorganisatsioonidele laienevatele reeglitele alluma üks osa poliitilisi ühendusi, s.t

need ühendused, mille tegevus on suunatud ühe konkreetse erakonna eesmärkide

täitmisele. Eelnõu ei reguleeri ühendusi, mis ei vasta sidusorganisatsiooni mõistele, s.t

ühendusi, mille eesmärk on laiemalt osaleda poliitilises või ühiskondlikus

diskussioonis, kuid mis ei ole konkreetselt seotud ühe kindla erakonna eesmärkidega (nt

poliitilisi või statistilisi uuringuid pakkuvad ühendused ning ühendused, mis on

suunatud valdkondlike poliitiliste otsuste kujundamise ja rakendamise mõjutamisele).

Eelnõuga täpsustatakse ja täiendatakse sidusorganisatsioonidest teavitamise ja

tuvastamise sätteid.

 Tehakse muudatus, mille kohaselt on Vabariigi Valitsuse määratud valitsusasutuse

asemel erakondade rahastamise järelevalve komisjoni ülesanne erakondadele

riigieelarvelise eraldise ülekandmine.

 Viiakse sisse muudatus, mille alusel vähendatakse kuriteo toimepanemise eest süüdi

mõistetud erakonna igakuist riigieelarvelist eraldist. Muudatuse eesmärk on välistada

olukord, kus erakonnale määratud rahaline karistus tasutakse erakonnale riigieelarvest

eraldatud vahendite arvelt. Erakonnale makstavat riigieelarvelist eraldist vähendatakse

igakuiselt 50 protsenti kuni karistuse kehtivuse lõppemiseni (3 aastat).

 Erakonna aruandluskohustust täpsustatakse. Erakonnad on edaspidi kohustatud

avaldama poliitiliste kulude all uuringute ja andmekorje kulud.

 Eelnõus sätestatakse nõue, et valimisliit peab kohalikel valimistel osalemiseks edaspidi

olema mittetulundusühing (MTÜ), kellele laieneb mittetulundusühingute seadus EKS-i

erisustega. Kehtiva seaduse kohaselt ei ole valimisliit juriidiline isik, vaid on

hääleõiguslike Eesti kodanike ja Euroopa Liidu kodanike moodustatud ühendus

(seltsing). Samas on põhjendatud, et valimisliit oleks nagu erakond õiguslikult vormilt

MTÜ, sest valimisliidu puhul on sisu poolest tegemist kohaliku tasandi erakonnaga.

Valimisliidule laienevad juba kehtivas õiguses (EKS § 51) erakonna sätestatud

rahastamise põhimõtted.

Lisaks eelnimetatud muudatustele kavandatakse ka mitu erakonnaseadust korrastavat

muudatust. Muudatuste eesmärk on muuta erakonnaseadus õigusselgemaks. Seadusest jäetakse

välja sätted, mis ei ole rakendatavad, ning täpsustatakse sätteid, mida ei saa tõhusalt rakendada.

Olulisimad erakonnaseadust korrastavad muudatused on:

 annetuse mõiste täpsustamine;

 keelatud annetuste kataloogi korrastamine;

 krediidiasutusest saadud laenudele seatud ülempiiri kaotamine.

1.2. Eelnõu ettevalmistajad

Eelnõu ja seletuskirja on koostanud Justiitsministeeriumi õiguspoliitika osakonna avaliku

õiguse talituse nõunik Andra Laurand (teenistussuhe lõppenud). Eelnõu ja seletuskirja

koostamises osalesid justiitsministri nõunik Väino Linde ([email protected]; 5196 0427)

ning avaliku õiguse talituse juhataja Illimar Pärnamägi ([email protected];

5850 7903) ja sama talituse nõunikud Mariko Jõeorg-Jurtšenko (Mariko.Joeorg-

3

[email protected], 5395 5340) ja Kaidi Meristo ([email protected], 5420 0081). Eelnõu

seletuskirja mõjude analüüsi on koostanud Justiitsministeeriumi õiguspoliitika osakonna

õigusloome korralduse talituse nõunik Pilleriin Lindsalu ([email protected],

5280 482). Eelnõu on keeleliselt toimetanud Justiitsministeeriumi õiguspoliitika osakonna

õigusloome korralduse talituse toimetaja Aili Sandre ([email protected], 53229013).

Märkused

Eelnõuga muudetakse järgmiste seaduste järgmisi redaktsioone:

1) erakonnaseadus (EKS), RT I, 05.05.2022, 8;

2) kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse (KOVVS), RT I, 03.01.2020, 11

3) krediidiasutuste seadus (KAS), RT I, 17.03.2023, 17.

Eelnõu seadusena vastuvõtmiseks on põhiseaduse § 104 punkti 4 kohaselt vajalik Riigikogu

koosseisu häälte enamus, kuna PS § 104 p 4 järgi on tegemist konstitutsioonilise seaduse

muutmisega (KOVVS).

Eelnõu ei ole seotud ühegi muu menetluses oleva eelnõuga.

Eelnõu ei ole seotud Euroopa Liidu õiguse rakendamisega.

Eelnõu on seotud Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammiga 2023–2027 punktis 10.1.4

nimetatud eesmärgiga tugevdada erakondade ja poliitiliste organisatsioonide järelevalvet, et

tagada poliitilise konkurentsi ausus ja läbipaistvus ning luua reeglid mitteerakondlikele

poliitilistele ühendustele, ning punktis 10.1.5 nimetatud eesmärgiga kehtestada reegel, et

kriminaalkorras karistatud erakonnal vähendatakse riigieelarvelist toetust.

Seaduse eesmärk

Eelnõukohase seaduse peamine eesmärk on tõhustada erakondade rahastamise järelevalvet.

Teiseks soovitakse erakonnaseaduse korrastamisega ennetada küsimusi ja vaidlusi, mis on

seaduse rakendamise käigus tekkinud, ning seeläbi tõhustada erakondade rahastamise

järelevalvet. Allpool antakse ülevaade eelnõu koostamisele eelnenud väljatöötamiskavatsusest

ning kooskõlastusele esitamisest ning nende käigus saabunud tagasisidest.

2.1. Väljatöötamiskavatsus ning selle kohta saabunud tagasiside

Seaduseelnõu koostamisele eelnes väljatöötamiskavatsus2 (VTK), mis saadeti

kooskõlastamiseks ministeeriumidele, erakondadele, ERJK-le, vabariigi valimiskomisjonile,

Riigikogu põhiseaduskomisjonile ning Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Kojale. Arvamuse

esitasid Siseministeerium, Maaeluministeerium, Rahandusministeerium, ERJK, Riigikogu

põhiseaduskomisjon ning MTÜ Korruptsioonivaba Eesti. Kooskõlastusperiood kestis

29.10.2021 kuni 28.11.2021. Ülevaade väljatöötamiskavatsuses käsitletud konkreetsete

regulatiivsete ettepanekute kohta saabunud tagasisidest on esitatud allpool.

2.1.1. Rahandusministeerium

VTK-s pakuti ühe lahendusena välja muudatus kaotada erakonna kohustus teavitada ERJK-d

enda kasutatavatest arvelduskontodest. Rahandusministeerium märkis, et arvelduskontode

esitamise kohustusest loobumine ei peaks olema põhjendatud ainult sellega, et kohustuse

täitmise kontrollimine pole täidetav. Enne kui kaalutakse EKS-i §-s 12⁵ sätestatud kohustuse

2 Väljatöötamiskavatsus on eelnõude infosüsteemis.

4

tühistamist, võiks Rahandusministeeriumi hinnangul siiski veel kaaluda selliste andmete

vajalikkust erakondade rahastamise järelevalve tegemisel ning seejärel tuleks kaaluda, kas on

võimalik sätestada alused ja kord selle kohustuse täitmise kontrollimiseks (nt kaaluda

krediidiasutuste seaduse §-s 88 sätestatud pangasaladusele juurdepääsu laiendamist).

Rahandusministeerium palus samuti kaaluda „arvelduskonto“ asemel kasutada sõna

„maksekonto“.

Eelnõus on EKS-i §-s 125 sätestatud arvelduskontodest teavitamise kohustus kehtival kujul

jäetud alles. Nimetatud kohustuse üle järelevalve tõhustamiseks kavandatakse täiendada

krediidiasutuste seaduse § 88, andes sellega ERJK-le õiguse esitada krediidiasutusele päring

erakonna või üksikkandidaadi arvelduskontode kohta.

2.1.2. Maaeluministeerium

Maaeluministeerium märkis ERJK ettekirjutuste avalikustamise kohta, et avaliku teabe seaduse

§ 18 lõike 1 punkti 14 ja haldusmenetluse seaduse normide ühtlustamine on väga tervitatav.

Riikliku järelevalve, haldusjärelevalve ja teenistusliku järelevalve käigus tehtud ettekirjutuste

ning otsuste avalikustamise kohustus on laiem kui vaid erakonnaseadust puudutav teema ja

kehtib kõigi korrakaitseorganitest teabevaldajate suhtes, kes nimetatud ettekirjutusi ja otsuseid

teevad. Seetõttu on kahetsusväärne, et avaliku teabe seaduse ja haldusmenetluse seaduse

normid võimaldavad erinevat tõlgendust ses, millal tuleb ettekirjutused ja otsused avalikustada.

Eelnõus otsustati sellise lahenduse kasuks, et EKS-i luuakse ERJK ettekirjutustele

eriregulatsioon. Selle kohaselt avalikustatakse ettekirjutus viivitamata pärast ettekirjutuse

teatavaks tegemist selle adressaadile. VTK-s esialgu väljakäidud idee muuta avaliku teabe

seadust eeldanuks pikemaajalist ja ka muid valdkondi hõlmavat analüüsi. Probleemne on

näiteks see, kas ettekirjutuste avalikustamine kohe pärast kättetoimetamist on kõikidel juhtudel

õigustatud. Seda põhjusel, et ettekirjutuse adressaadil on õigus alates ettekirjutuse teatavaks

saamisest pöörduda kohtusse ning kohtus võidakse ettekirjutus tühistada. Erakonnaseaduses

otsustati eriregulatsiooni kasuks, kuna erakonnad, nende nimekirjades kandideerivad isikud,

valimisliidud, nende nimekirjades kandideerivad isikud ning üksikkandidaadid on võrreldes

tavapärase riikliku järelevalve adressaatidega erilises seisundis. Nad osalevad riigi ja kohaliku

tasandi poliitika teostamises. Ettekirjutuste võimalikult kiire avalikustamine teenib poliitikas

osalejate tegevuse ja selle rahastamise läbipaistvust.

Maaeluministeerium märkis ühtlasi, et väljatöötamise kavatsuses käsitletud viivise küsimuse

lahendamisel võivad kasulikuks osutuda 2018. aasta lõpus vastu võetud Euroopa Liidu ühise

põllumajanduspoliitika rakendamise seaduse, kalandusturu korraldamise seaduse, perioodi

2014–2020 struktuuritoetuse seaduse ja perioodi 2007–2013 struktuuritoetuse seaduse

muutmise seaduse eelnõu menetlusega seotud dokumendid, eelkõige eelnõu väljatöötamise

tinginud õiguskantsleri märgukiri tagasinõutavatelt toetustelt arvestatavast viivisest Riigikogu

maaelukomisjonile ja eelnõu seletuskiri.

Eelnõust on senine viiviste süsteem sootuks välja jäetud. Selle asemele on kavandatud keelatud

annetuse pealt intresside maksmise kohustus. Kavandatud intress on olemuselt tasu selle eest,

et keelatud annetuse saaja kasutab rahalist hüve, mis kuulub erakonna seaduse alusel ipso iure

tasumisele riigi tuludesse. Intressi suuruse sätestamisel on võetud eeskujuks maksukorralduse

seadus (MKS). MKS näeb maksukohustuslasele ette intressi 0,06% päevas alates ajahetkest,

mil maksukohustuslane jättis seadusega ettenähtud tähtpäevaks maksu tasumata (MKS-i § 115

lõige 1 koosmõjus MKS-i § 117 lõikega 1). Ka eelnõukohane seadus näeb EKS-i § 124 lõikes 1

ette tähtaja, mille möödumisel on keelatud annetuse saaja kohustatud annetuse kandma riigi

tuludesse. Maksukorralduse seaduse ja kavandatava EKS-i muudatuse olukord on niisiis

sarnane. Seetõttu on otsustatud EKS-i üle võtta MKS-is sätestatud intressimäär.

5

2.1.3. Siseministeerium

Siseministeerium on märkinud, et selguse huvides võib seadust täiendada kohtumenetluse ajaks

viivise arvutamise peatumisega. Siseministeerium lisas, et eeskuju võib võtta näiteks

maksukorralduse seaduses intresside arvestamise sätetest. Siseministeerium toetas selguse

loomist ses küsimuses ning oli seisukohal, et kohtumenetluse ajaks võiks viivise arvestus

peatuda.

Eelnõuga on kavandatud viivist puudutav EKS-ist välja jätta. Selle asemel on kavandatud

keelatud annetuse pealt intressi maksmise kohustus. Kavandatu järgi ei peatu intresside

arvutamise periood kohtumenetluse ajaks. Kui erakond või muu EKS-is nimetatud isik on

saanud keelatud annetuse, on ta kohustatud selle (EKS-i § 124 lõikes 1 sätestatud juhul teatud

tähtaja möödumisel) kandma riigi tuludesse. Kuni keelatud annetust riigi tuludesse kantud ei

ole, saab annetuse saaja annetust kasutada. Kavandatud intress on tasu riigi tuludesse tasumisele

kuuluva rahalise hüve kasutamise eest. Olukorras, kus ERJK on teinud ettekirjutuse, millega

tuvastatakse erakonna või muu EKS-is nimetatud isiku kohustus kanda keelatud annetus riigi

tuludesse, ning see ettekirjutus vaidlustatakse, puudub alus lõpetada kohtumenetluse ajaks

intresside arvutamine. Kui intresside arvutamine kohtumenetluse ajaks peatada, tekiks olukord,

kus riik lubab kasutada keelatud annetust nagu tasuta laenu. Omakorda tekitaks see keelatud

annetuse saajas soovi pikendada kohtuvaidlusi. Kui intressi arvestamine kohtumenetluse ajaks

ei peatu ning kohtumenetluse lõpus jääb ERJK ettekirjutus jõusse, on keelatud annetuse saaja

kohustatud tasuma intressi ka kohtumenetluse perioodi eest. Intressi arvestus peatub

kohtumenetluse ajaks üksnes juhul ja ulatuses, milles kohus peatab ettekirjutuse kehtivuse,

millega pandi isikule kohustus kanda keelatud annetus riigi tuludesse.

Siseministeerium märgib, et selguse huvides ning edasiste vaidluste vähendamiseks tuleks

kaaluda § 121 lõikes 3 nimetatud valimiskampaania mõiste asendamist näiteks mõistega

„poliitiline tegevus“. Siseministeerium on seisukohal, et kui erakonnaseadust muudetakse

selliselt, et § 121 lõikes 3 nimetatud valimiskampaania mõiste asendatakse poliitilise

tegevusega, peab seda kontrollima ka valimisliitude ja üksikkandidaatide puhul ning ERJK-l

peavad olema volitused ja vahendid, et kontrollida, et valimisliidud ja üksikkandidaadid ei

kasutaks avalikke vahendeid poliitiliseks tegevuseks.

Eelnõukohase seadusega avalike vahendite kasutamise keeldu ei laiendata.

Siseministeerium märkis ettekirjutuste sundtäidetavuse kohta, et sundtäitmine saab kohalduda

üksnes edasiulatuvalt ning juba tehtud ning kehtivaid ettekirjutusi ei saa muuta tagasiulatuvalt

sundtäidetavaks, kui praegu kehtiva korra kohaselt ei ole need sundtäidetavad ning ettekirjutuse

saaja tegutseb kehtiva korra (sh eri tähtaegade) alusel ettekirjutuse täitmisel. Siseministeerium

rõhutab, et nendele ettekirjutustele, mis on antud enne sundtäitmise kehtestamist, kohalduv

tagasiulatuv sundtäitmine võib õiguse subjektide suhtes olla sõnamurdlik.

Eelnõu koostajad märgivad, et juba tehtud ja kehtivate ettekirjutuste sundtäitmine TMS-i alusel

on põhiseaduse alusel lubatud. Kui ettekirjutusega pannakse isikule avalik-õiguslik rahaline

kohustus, ei ole isikul õiguspärast ootust, et haldusorgan kohustust moel või teisel sisse ei nõua.

Kui isik leiab, et talle ettekirjutusega pandud avalik-õiguslik rahaline kohustus on õigusvastane,

tuleb ettekirjutus kohtus vaidlustada. Kui kohtusse pöördutud ei ole, puudub igasugune põhjus,

miks ei peaks avaliku võimu poolt isikule pandud kohustust saama sundtäita.

Sõnamurdlikkusest siin rääkida ei saa. Avaliku võimu teostaja peab suutma tagada isikutele

pandud kohustuste täitmise.

6

Siseministeerium märkis, et Siseministeeriumi asemel tuleks kaaluda mõnda sobivamat

valitsusasutust, mis kannaks erakonna kontole riigieelarvelisi eraldisi. EKS-i § 127 lõike 4

kohase valitsusasutuse määramise õigus on Vabariigi Valitsusel. Eelnõus kavandatu kohaselt

on edaspidi ERJK see asutus, mis kannaks erakondadele üle riigieelarvelisi eraldisi.

2.1.4. Riigikogu põhiseaduskomisjon

Riigikogu põhiseaduskomisjon viitas oma arvamuses 16. novembril 2021. a toimunud

istungile.3 Istungil arutati muuhulgas erakonnaseaduse muutmise väljatöötamiskavatsust. Ühe

probleemseima küsimusena nähti sidusorganisatsioonide kohta sätestatut, täpsemalt seda,

kuidas defineerida sidusorganisatsioone.

Eelnõus on sidusorganisatsioonide definitsiooni muudetud. Sellest on välja jäetud formaalne

kriteerium (sihtasutuse või mittetulundusühingu asutajaks või liikmeks peab olema erakond).

Sättele on õigusselguse huvides lisatud näidiskataloog. Kuidas sidusorganisatsiooni mõistet

edaspidi sisustada, on lähemalt käsitletud sidusorganisatsiooni puudutava sätte seletuskirjas.

2.1.5. Erakondade rahastamise järelevalve komisjon

ERJK märkis oma tagasisides, et EKS-is peaks kehtestama õigusliku aluse kolmandatelt

isikutelt dokumentide nõudmiseks, samuti võiks kaaluda mitte ainult dokumendi küsimist, vaid

kogu asjasse puutuva teabe (video, ajaleht jm teave) küsimise õiguse kehtestamist seadusega.

Kõik ERJK nimetatud volitused sisalduvad seadusemuudatuses. Lisatud on ka selgituste

nõudmise ja isikute ametiruumi kutsumise võimalus.

ERJK hinnangul oleks mõistlik EKS-is säilitada viivis. ERJK rõhutas, et viivise maksmise

kohustuse sätestamine on komisjonile oluline meede, mida pole varem seaduse kitsaskohtade

tõttu olnud võimalik rakendada. Seetõttu oleks komisjoni hinnangul vaja eelnõusse lisada

viivise arvestamise ja sissenõudmise sätted, et viivise maksmise kohustus oleks realiseeritav.

Eelnõuga siiski jäetakse seadusest välja viivist käsitlevad sätted. Kehtivas EKS-is on viivis

mõeldud tagama sellise ettekirjutuse täitmist, millega on pandud kohustus kanda keelatud

annetus riigi tuludesse (vt EKS-i § 1212 lõige 2).

Eelnõu kohaselt on taolised ettekirjutused täitemenetluse seadustiku alusel sundtäidetavad.

Ettekirjutuse sundtäidetavus tähendab omakorda seda, et kaob vajadus survestada ettekirjutuse

adressaati viiviste abil. Teisalt on kavas täiendada EKS-i uue, intresside nõudega. Kui viivis oli

tasu selle eest, et ERJK ettekirjutust ei ole tähtaegselt täidetud, siis intress on olemuselt tasu

(riigi tuludesse tasumisele kuuluva) keelatud annetuse kasutamise eest. Intressi nõudmise mõte

lähtub sellest, et kui keelatud annetuse saaja ei ole kandnud annetust õigeks ajaks riigi tuludesse,

peab keelatud annetuse kasutamine olema tasuline.

ERJK märkis, et valimiskampaania mõiste seadusest välja jätmine ei tohiks muuta aruandlust

läbipaistmatumaks. Seepärast soovitab ERJK eelnõus kaaluda erakondade aruandluse

detailsemaks muutmist, näiteks praeguse valimiskampaania aruande detailsuses ehk koos

tehingute ja tehingupartnerite avalikustamisega. Selleks võiks ERJK hinnangul kasutada kas

riigi raamatupidamissüsteemi või kohandada komisjoni infosüsteemi. Komisjoni infosüsteemi

puhul tuleks arvestada investeeringuga maksumuses 100 000–150 000 eurot.

Eelnõuga avalike vahendite kasutamise keeldu ei laiendata, s.t valimiskampaania mõiste jääb

seadusesse alles.

ERJK märkis, et eelnõus võiks täpsustada sidusorganisatsioonide kohta sätestatut nii, et selle

põhjal oleks võimalik tegelikke sidusorganisatsioone määratleda.

3 Riigikogu põhiseaduskomisjoni istungi protokoll nr 108, 16.11.2021.

7

Eelnõus on sidusorganisatsioonide definitsiooni muudetud. Sidusorganisatsiooni määratlemise

aluseks jäävad kavandatud sätete alusel üksnes sisulised kriteeriumid. ERJK tegevuse

lihtsustamiseks on sidusorganisatsiooni mõiste juurde lisatud näidiskataloog kõne alla

tulevatest sidusorganisatsioonidest. Välja jääb nõue, mille kohaselt on sidusorganisatsiooni

staatuse tingimus see, et sihtasutuse või mittetulundusühingu liikmeks või asutajaks on erakond.

ERJK märkis, et oluline on muuta regulatsiooni nii, et keelatud annetust ei tagastata mitte selle

teinud isikule, vaid kantakse riigi tuludesse. Selle eesmärk on kõrvaldada keelatud annetusest

saadav konkurentsieelis.

Eelnõus sätestatakse annetuse saamisest alates objektiivne tähtaeg, mille möödumisel tuleb

keelatud annetus kanda igal juhul riigi tuludesse. Sellega kaovad vaidlused selle üle, millal

täpselt peab keelatud annetuse kandma tagasi selle teinud isikule ja millal riigi tuludesse.

2.1.6. MTÜ Korruptsioonivaba Eesti

MTÜ Korruptsioonivaba Eesti on viidanud ERJK seisukohale ning märgib, et praeguse seaduse

pinnalt on ilma laenulepingut sõlmimata laenamine lubatud ka mittekrediidiasutuselt, mida

kasutatakse võlausaldajale pikka aega võlgu olles.

Selgituseks tuleb märkida, et laenu andmine ilma laenulepinguta ei ole võimalik. Lepinguid

saab sõlmida ka suuliselt, veel enam, lepingute jaoks saab tahteavaldusi anda ka tegude kaudu

ehk konkludentselt. VÕS-i § 396 jj laenulepingutele vorminõuet ette ei näe, see tähendab, et

laenuleping ei pea olema sõlmitud kirjalikult. Eelnõus nähakse selgelt ette, et keelatud annetuse

aluseks olev leping, milleks võib olla ka laenuleping, on tühine. Keelatud annetuse tegija ei saa

selle alusel üleantut tagasi nõuda.

MTÜ Korruptsioonivaba Eesti märkis, et poliitilise reklaami mõiste täpsustamisel seaduse

tasandil tuleks see seaduse tasandil defineerida viisil, mis läheb kokku kohtupraktikaga, et

vältida segadust seaduse tulevikus rakendamisel.

Eelnõus ei reguleerita poliitilise reklaami määratlust erakonnaseaduses.

MTÜ Korruptsioonivaba Eesti märkis, et valimisliitude võrdsustamine erakondadega vajab

edasist analüüsi. Paljud valimisliidud on kohalikul tasandil loodud nimelt valimiste ajaks ning

on kaheldav, kuivõrd toimivad valimisliidud erakondadega samaväärsel viisil

valimistevahelisel ajal (st teevad poliitilist reklaami, koguvad annetusi). Rõhutatud on, et

jälgima peab, et reeglite muutmisega ei tekiks kohaliku demokraatia jaoks olulistele

valimisliitudele liialt kohustusi, mida täita ei suudeta ning mis nende tegevust piiraks.

Eelnõuga valimisliitude aruandluskohustust ei muudeta, muudetakse valimisliitude juriidilist

vormi. Seltsingu asemel nähakse ette, et valimisliit peab olema mittetulundusühing – sarnaselt

erakonna juriidilisele vormile.

2.2. Eelnõu esitamine kooskõlastusele ja selle käigus saabunud tagasiside

Eelnõu esialgne versioon esitati kooskõlastusele 9. mail 2022.4 Eelnõu esitati täiendatud kujul

(erakonnaseaduse, krediidiasutuste seaduse ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse

seaduse muutmise seaduse eelnõuna) 1. veebruaril 2023 Vabariigi Valitsusele heakskiitmiseks.5

Vabariigi Valitsuse reglemendi § 16 lõike 4 alusel ja seetõttu, et Riigikogu XIV koosseisu

korralisi istungeid rohkem ei toimunud, lõpetas Riigikantselei 28. veebruaril 2023

4 Erakonnaseaduse ja krediidiasutuste seaduse muutmise seaduse eelnõu, 09.05.2022.

https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/2984cb8d-0a01-4e6b-9d50-b8c502f3ea0e. 5 Erakonnaseaduse, krediidiasutuste seaduse ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse muutmise

seaduse eelnõu, 01.02.2023. https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/2984cb8d-0a01-4e6b-9d50-

b8c502f3ea0e.

8

erakonnaseaduse, krediidiasutuste seaduse ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse

seaduse muutmise seaduse eelnõu ettevalmistamise Vabariigi Valitsuse istungile.

Eelnõu koostamisel on aluseks võetud 9. mail 2022 kooskõlastusele esitatud eelnõu.

Eelnõukohane seadus ei reguleeri valimiskampaania kulude piirmäära ega erakonna

sundlõpetamist. Eelnõus on säilitatud selle esialgses versioonis kavandatud ERJK volitus

tuvastada sidusorganisatsioone. Säilitatud on ka esialgses eelnõus kavandatud laenude

ülempiiri kaotamine. Eelnõust, mis esitati 1. veebruaril 2023 Vabariigi Valitsusele

heakskiitmiseks, on praegusesse eelnõusse üle võetud riigieelarveliste vahendite vähendamise

menetluse täpsustus ja muud terminoloogilised täpsustused.

3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs

Eelnõu koosneb kolmest paragrahvist.

Eelnõukohase seaduse §-ga 1 muudetakse erakonnaseadust.

Eelnõu § 1 punkt 1 – EKS-i § 51 lõige 1. EKS-i § 51 lõikest 1 jäetakse välja tekstiosa „ja 6–

7“. Tegemist on muudatusega, mis on seotud EKS-i § 124 lõigete 6 ja 7 kehtetuks

tunnistamisega. EKS-i § 124 kehtiv lõige 6 sätestab: „Keelatud annetuse tegija suhtes ei

kohaldata käesoleva seaduse §-s 1218 sätestatut juhul, kui ta on 30 päeva jooksul arvates

päevast, millal keelatud annetuse tegija keelatud annetusest teada sai või pidi teada saama,

esitanud erakondade rahastamise järelevalve komisjonile kirjalikku taasesitamist võimaldavas

vormis teabe annetuse keelatuse kohta. Erakondade rahastamise järelevalve komisjon teavitab

asjaoludest viivitamata keelatud annetuse saanud erakonda.“ Kehtiv lõige 7 sätestab:

„Keelatud annetuse vastuvõtja suhtes ei kohaldata käesoleva seaduse §-s 1218 sätestatut juhul,

kui ta on 30 päeva jooksul arvates päevast, millal keelatud annetuse vastuvõtja keelatud

annetusest teada sai või pidi teada saama, esitanud erakondade rahastamise järelevalve

komisjonile kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis teabe annetuse keelatuse kohta.

Erakondade rahastamise järelevalve komisjon teavitab asjaoludest viivitamata keelatud

annetuse saanud erakonda.“ EKS-i § 51 lõige 1 teeb viite eelnimetatud sätetele. EKS-i § 124

lõigete 6 ja 7 kehtetuks tunnistamise kohta vt all vastavaid sätteid käsitlevaid selgitusi.

Eelnõu § 1 punkt 2 – EKS-i § 52 lõike 1 teine lause tunnistatakse kehtetuks. Kehtiv teine lause

sätestab: „Üksikkandidaadi kohta sätestatut kohaldatakse erakonna või valimisliidu nimekirjas

kandideerinud isikule, kes tegi valimiskampaaniaks kulutusi erakonna või valimisliidu kuludest

eraldi.“ Selles sätestatu kehtestatakse eraldiseisva sättena eelnõuga kavandatud EKS-i §-s 53.

Tegemist on seadust korrastava muudatusega. Kehtiv teine lause näeb ette, et üksikkandidaadi

kohta sätestatut kohaldatakse erakonna või valimisliidu nimekirjas kandideerinud isikule, kes

tegi valimiskampaaniaks kulutusi erakonna või valimisliidu kuludest eraldi. Tegemist on niisiis

sättega, mis käsib kohaldada üksikkandidaadi kohta sätestatut ka isikule, kes kandideeris

erakonna või valimisliidu nimekirjas ning kes tegi erakonnast või valimisliidust eraldiseisvaid

kampaaniakulutusi. Säte ei reguleeri üksikkandidaadi kohustusi ning seetõttu on sätte asukoht

kehtivas seaduses ebaõnnestunud. Süstemaatiliselt on tegemist eraldiseisva sättega.

Eelnõu § 1 punkt 3 – EKS-i § 52 lõige 5. EKS-i § 52 lõikest 5 jäetakse välja tekstiosa „ja 6–7“.

Muudatus on seotud EKS-i § 124 lõigete 6 ja 7 kehtetuks tunnistamisega (vt selgitusi EKS-i

§ 51 lõike 1 ja EKS-i § 124 lõigete 6 ja 7 kehtetuks tunnistamise kohta).

Eelnõu § 1 punkt 4 – EKS-i § 53 – valimiskampaaniaks eraldi kulutusi teinud isik. EKS-i

1. peatükki täiendatakse uue sättega § 53 järgmises sõnastuses: „Erakonna või valimisliidu

9

nimekirjas kandideerinud isikule, kes tegi valimiskampaaniaks kulutusi erakonna või

valimisliidu kuludest eraldi, kohaldatakse käesolevas seaduses üksikkandidaadi kohta

sätestatut.“ Tegemist on varem EKS-i § 52 lõike 1 teises lauses sisaldunud sättega. Seaduse

korrastamise eesmärgil tõstetakse säte ümber uude paragrahvi.

Eelnõu § 1 punkt 5 – EKS-i § 121 lõike 4 teine lause. Teine lause muudetakse ja sõnastatakse

järgmiselt: „Aruandes märgitakse käesoleva paragrahvi lõigetes 5–7 nimetatud andmed.“

Tegemist on seadust korrastava muudatusega. Kehtiv teine lause sätestab, et aruandes tuleb

märkida lõigetes 5 ja 6 nimetatud andmed. Kehtivast sättest on välja jäänud viide lõikele 7.

Lõike 7 kohaselt märgib erakond annetuse kohta, et tegemist on annetusega, samuti annetaja

nime ja isikukoodi ning annetuse väärtuse ja laekumise kuupäeva. Lõikes 7 nimetatud andmed

on seega samuti andmed, mis tuleb lisaks lõigetes 5 ja 6 nimetatud andmetele aruandes märkida.

Eelnõu § 1 punkt 6 – EKS-i § 121 lõike 9 punkt 41. Lõiget 9 täiendatakse uue punktiga 41

järgmises sõnastuses: „uuringute ja andmekorje kulud“. Muudatusega täiendatakse erakonna

kvartaliaruandes esitatavate kulude jaotust, täpsemalt erakonna poliitilise tegevuse kulude

jaotust. Muudatuse jõustumisel on erakonnad kohustatud eraldi rubriigina välja tooma

uuringute ja andmekorje kulud. Tegemist on täpsustava muudatusega, sest EKS-i § 121 lõige 9

on avatud sõnastusega. Selle punkt 5 sätestab erakondadele kohustuse kajastada ka muud

poliitilise tegevuse kulud. Uuringute ja andmekorje kehtestamine eraldiseisva rubriigina

võimaldab erakondade kulusid paremini võrrelda.

Eelnõu § 1 punkt 7 – EKS-i § 121 lõige 10. Lõikes 10 asendatakse tekstiosa „jms“ tekstiosaga

„ja muud sellised“. Tegemist on sõnastusliku parandusega. Seaduse teksti on ekslikult sisse

jäänud lühend, mis tuleks välja kirjutada sõnadega.

Eelnõu § 1 punkt 8 – EKS-i § 121 lõike 13 teine ja kolmas lause. Teine ja kolmas lause

tunnistatakse kehtetuks. Kehtiv teine lause näeb ette järgmist: „Kui uus aruanne esitatakse

enne, kui komisjon on puuduse avastanud, ei kohaldata § 124 lõikes 2 sätestatud kohustust

kanda riigieelarvesse summa, mis vastab aruandes avastatud puudusele.“ Kehtiv kolmas lause

sätestab järgmist: „Kui käesoleva lõike esimeses lauses nimetatud puuduse andmete esitamisel

on põhjustanud käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud juhul erakonna liige või sidus-

organisatsioon, kohaldatakse § 124 lõikes 2 sätestatud kohustust kanda riigieelarvesse summa,

mis vastab aruandes avastatud puudusele, arvestades käesoleva lõike esimeses lauses sätestatut

erakonna liikme või sidusorganisatsiooni suhtes.“ Nimetatud laused jäetakse välja, kuna need

ei sobitu eelnõuga kavandatud muudatustega, täpsemalt EKS-i § 124 muutmisega.

Kui kajastamata jäänud annetus on keelatud annetus, rakendub EKS-i §-s 124 sätestatu.

Seevastu, kui tegemist on lubatud annetusega, kuid annetuse saaja aruandes on annetuse osa

puudulik, tuleb puudus kõrvaldada. Sellisel juhul puudub vajadus kohaselt kajastamata jäetud,

kuid seadusega kooskõlas olev annetus riigi tuludesse kanda. Kohaselt kajastamata jäänud

annetuste puhul on ERJK-l võimalik aruandluskohustuslasele teha ettekirjutus EKS-i § 1211

lõike 4 alusel.

Eelnõu § 1 punkt 9 – EKS-i § 122 lõige 11. Lõige 11 tunnistatakse kehtetuks. Kehtiv lõige 11

sätestab: „Laenulepingutest tulenevate kohustuste summa ülempiir on 25 protsenti

erakondadele riigieelarvest eraldatavast summast. Erakondade rahastamise järelevalve

komisjon avaldab summa oma veebilehel. Ülempiiri ei kohaldata valimisliidu suhtes ning

erakonna suhtes, mille § 121 lõikes 2 märgitud tulude kogusumma eelmisel majandusaastal oli

alla 50 000 euro.“ Tegemist on täiendusega, mis lisati erakonnaseadusesse 2014. aastal.

Muudatuse eesmärk oli piirata erakondade laenukohustuste mahtu ning vähendada kahjulike

10

laenukohustuste riski, s.t tagada erakondade finantsstabiilsus. Kuigi iseenesest on tegemist

legitiimse eesmärgiga, sisaldab säte korda, mida ei ole praktikas esiteks vaja rakendada ning

teiseks ei ole seda kehtival kujul üldse võimalik rakendada.

EKS-i § 122 lõige 1 näeb ette, et erakond võib sõlmida laenulepingu ainult juhul, kui laenuandja

on krediidiasutus ning laenamine toimub turutingimustel. Laenulepingut võib tagada ainult

erakonna varaga või tema liikme käendusega. Kuna erakondadel on lubatud sõlmida

laenulepinguid üksnes krediidiasutustega ja turutingimustel, on vähetõenäoline olukord, kus

erakond saab võtta nii suure laenukohustuse, et see ohustaks tema finantsstabiilsust.

Krediidiasutused annavad laenu laenusoovija finantsvõimest lähtudes. Ühegi krediidiasutuse

huvides ei ole anda erakonnale nii suurt laenu, et laenu tagasimaksmine ei ole perspektiivikas.

Probleemne on ka kehtestatud laenu piirmäär. EKS-i § 122 lõikest 11 tuleneb, et laenukohustuste

ülempiir on seotud erakondadele riigieelarvest eraldatavate summadega. Laenulepingutest

tulenevate kohustuste piir on 25 protsenti erakondadele riigieelarvest eraldatavast summast.

Seejuures sätestab teine lause, et laenukohustuste ülempiir ei kehti valimisliitudele ning

erakonnale, mille tulude kogusumma eelmisel majandusaastal oli alla 50 000 euro. Seega saab

erakond, mille tulud on väiksemad kui 50 000, võtta laenu ilma 25-protsendilise piiranguta. Kui

laenu ülempiiri kehtestamise eesmärk on erakondade finantsstabiilsuse tagamine, on väiksema

tulubaasiga erakondadele piirangu kehtestamata jätmine pigem küsitav. 50 000 euro tulupiiri

alla jäävatele erakondadele laenukohustuste ülempiiri kehtestamata jätmist saaks põhjendada

alles alustavate erakondade kaitsega. Nimelt võib alles alustaval ja seega väiksema tulubaasiga

erakonnal olla oma tegevuse käimasaamiseks vaja suuremahulisemaid laene. Samas peaks ka

väiksema tulubaasiga erakondade puhul kehtima legitiimne eesmärk vältida erakonna liigset

sõltuvust laenurahast.

Lisaks eelöeldule on küsitav, kas ja kuidas laenukohustuste ülempiiri üldse rakendada. Seadus

ei täpsusta, kas laenukohustuse all peetakse silmas võetud laenusummat või tagasimakstavat

laenusummat (s.t laenusummat koos intressidega). Samuti võib juhtuda, et mõne erakonna tulud

langevad alla 50 000 euro piiri. Sel juhul võib ta EKS-i § 122 lõike 11 alusel laenata ilma laenu

ülempiirita. Kui aga erakond ületab 50 000 euro tulupiiri, võidakse laenukohustused lugeda

korraga keelatud annetuseks. Samuti tuleb silmas pidada, et ka riigieelarve eraldiste maht võib

muutuda. Kui riigieelarve eraldiste kogusumma väheneb, võib juhtuda, et mõne erakonna

laenukohustuste maht ületab lõike 11 piiri. Ülempiiri ületamine tähendaks, et laen rikub EKS-i

§-s 122 sätestatud tingimusi. Selle tagajärjel loetaks laenuleping ja selle alusel saadu keelatud

annetuseks.

Kokkuvõtvalt tagab EKS-i § 122 lõike 1 esimeses lauses sätestatud piirang (laenu võib võtta

ainult krediidiasutuselt ja üksnes turutingimustel) piisavalt seda, et erakondade laenukohustuste

maht ei kahjustaks nende pikemaajalist finantsstabiilsust. Distsiplineeriv piirang on ka EKS-i

§ 122 lõike 1 teises lauses sätestatud tingimus, et laenulepingut võib tagada ainult erakonna

varaga või tema liikme käendusega.

Eelnõu § 1 punkt 10 – EKS-i § 123 lõige 1. Lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Annetus käesoleva seaduse tähenduses on erakonna tegevuse toetamiseks erakonnale või

erakonna liikmele loovutatav rahaliselt hinnatav hüve, sealhulgas teenus, kuid välja arvatud

vabatahtlik töö. Erakonna liikmele tehtud annetus loetakse erakonnale tehtud annetuseks, kui

käesolevas seaduses ei ole sätestatud teisiti.“ Kehtiv lõige 1 defineerib annetuse

erakonnaseaduse tähenduses järgmiselt: Eesti Vabariigi kodakondsusega, Eestis alalise

elamisõiguse ja pikaajalise elaniku staatusega füüsilisest isikust annetaja poolt vabatahtlikult

oma vara arvelt erakonna tegevuse toetamiseks erakonnale või erakonna liikmele loovutatav

11

rahaliselt hinnatav hüve, sealhulgas teenus, kuid välja arvatud vabatahtlik töö. EKS-i § 123

lõike 1 muutmine on seadust korrastav muudatus, millega ei kaasne annetuste kohta sätestatus

sisulist muutust. Iseäranis ei tähenda annetuse definitsiooni täpsustus seda, et edaspidi on Eesti

Vabariigi kodakondsusega, Eestis alalise elamisõiguse ja pikaajalise elaniku staatusega

füüsilisest isikust annetajate annetused keelatud. Et sellised annetused on lubatud (kuna need ei

ole keelatud), kajastub jätkuvalt EKS-i § 123 lõike 2 punktis 8.

Kehtivas seaduses sisalduv annetuse definitsioon on loogilises vastuolus annetuse keelatust

reguleerivate sätetega. Kui annetus defineeritakse üksnes füüsiliselt isikult erakonnale või

erakonna liikmele rahaliselt hinnatava hüve loovutamisena, ei saa annetusena EKS-i tähenduses

käsitleda juriidiliste isikute loovutatavaid rahaliselt hinnatavaid hüvesid. Ometi sisaldab sama

paragrahv sätet, mis ütleb, et annetus on keelatud, kui selle on teinud juriidiline isik. Ehk

teisisõnu – kehtiv lõige 1 ajab annetuse kui sellise defineerimisel omavahel segamini annetuse

mõiste ja annetuse lubatavuse (keelatuse) tingimused. Annetuse definitsioon ei peaks

puudutama küsimust, mis on lubatud annetus, vaid üksnes küsimust, mis üldse on annetus.

Samuti tuleb rõhutada, et asjaolu, et sättest jäetakse välja tekstiosa „Eesti Vabariigi

kodakondsusega, Eestis alalise elamisõiguse ja pikaajalise elaniku staatusega füüsilisest isikust

annetaja poolt vabatahtlikult oma vara arvelt“, ei tähenda, et nüüdsest oleks näiteks juriidiliste

isikute annetused taas lubatud. See, millised annetused on keelatud, on sätestatud jätkuvalt

EKS-i § 123 lõikes 2. Nagu kehtib kõigi põhiõiguste kandjate puhul: põhiõiguste kandjale on

lubatud kõik tegevused, mis ei ole keelatud. Sama kehtib ka erakondadele ja muudele isikutele,

kellele keelatud annetuse kord laieneb. See tähendab, et kõik annetused ja annetuste tegemise

viisid, mis ei kuulu ühegi EKS-i § 123 lõikes 2 sätestatud kataloogi punkti alla või ei ole muul

moel seadusega loetud keelatud annetuseks, on lubatud. EKS-i § 123 lõike 2 punkti 8 järgi on

lubatud annetused, mille on teinud Eesti Vabariigi kodakondsusega füüsiline isik, Eestis alalise

elamisõigusega füüsiline isik ja pikaajalise elaniku staatusega füüsiline isik – kui nimetatud

füüsilise isiku annetus ei kuulu mõne muu EKS-i § 123 lõike 2 kataloogis esitatud punkti alla.

Lõike 1 uus sõnastus täpsustab ka seda, et erakonna liikmele tehtav annetus loetakse erakonnale

tehtud annetuseks, kui erakonnaseaduses ei ole sätestatud teisiti. Samast põhimõttest lähtub ka

kehtiv lõige 1, sätestades, et annetus erakonnaseaduse tähenduses on Eesti Vabariigi

kodakondsusega, Eestis alalise elamisõiguse ja pikaajalise elaniku staatusega füüsilisest isikust

annetaja poolt vabatahtlikult oma vara arvelt erakonna tegevuse toetamiseks erakonnale või

erakonna liikmele loovutatav rahaliselt hinnatav hüve, sealhulgas teenus, kuid välja arvatud

vabatahtlik töö. Täiendus on vajalik, et ühtlustada annetuse mõistet ja keelatud annetuste

kataloogi. Kavandatud EKS-i § 123 lõike 2 punkt 3 sätestab näiteks, et keelatud on kaupade,

teenuste või varaliste õiguste loovutamine või kasutusse andmine erakonnale tingimusel, mis

ei ole kättesaadav teisele isikule. Kui erakonna liikmele tehtud annetust (nt tasuta

reklaamikampaania) ei loetaks erakonnale tehtud annetuseks, tekiks küsimus, kas EKS-i § 123

lõike 2 punkti 3 alusel erakonnale liikme kaudu tehtud annetused on lubatud.

Erakonnaseaduses võivad sisalduda erandid, mil erakonna liikmele tehtud annetust ei loeta

erakonnale tehtud annetuseks. Näiteks kehtiv EKS-i § 5 lõige 1 (ja kavandatud EKS-i § 53) näeb

ette, et erakonna nimekirjas kandideerinud isikule, kes tegi valimiskampaaniaks kulutusi

erakonna kuludest eraldi, kohaldatakse EKS-is üksikkandidaadi kohta sätestatut.

Üksikkandidaadile kohaldatakse nii kehtivas õiguses kui ka eelnõuga kavandatud sätete alusel

eraldiseisvalt EKS-i § 123 lõigetes 1, 2 ja 4 ning § 124 lõigetes 1–4 sätestatut. Kui isik on teinud

kampaaniale eraldiseisvaid kulutusi, võib tulla kõne alla, et annetus on tehtud eraldi talle.

12

EKS-i § 123 lõikes 1 sisalduv annetuse mõiste on nii kehtivas õiguses kui ka eelnõuga

kavandatud kujul sõnastatud erakonnakeskselt. Kui erakonnaseadus teeb üksikkandidaadi,

valimisliidu või muude ühenduste ja isikute puhul viite EKS-i §-le 123, tuleb annetuse mõistet

lugeda adresseerituna vastavale ühendusele või isikule. Sama kehtib ka EKS-i § 124 puhul.

EKS-i § 123 lõikes 1 sisalduva annetuse definitsiooni puhul on oluline mõista annetuse

õiguslikku, täpsemalt selle tsiviilõiguslikku sisu. Annetus on mõiste, mis tähistab teatud

tehinguid annetuse tegija ja annetuse saaja vahel. Tsiviilõiguslikult ei ole tegemist millegi

muuga kui annetaja ja annetuse saaja (nt erakond) vahel sõlmitud võlaõigusliku lepinguga (ning

võlaõigusliku lepingu sisu järgi selle alusel rahaliselt hinnatava hüve üleandmisega

käsutustehingu alusel). Rahalise annetuse tegemisel on võlaõiguslikuks lepinguks reeglina

kinkeleping (VÕS-i § 259). Kinkelepingu alusel tehakse käsutustehing (vt TsÜS-i § 6 lõige 3),

millega antakse annetuse saajale üle näiteks omandiõigus. Annetus eeldab seega nii annetuse

tegija kui ka annetuse vastuvõtja sellekohaseid tahteavaldusi (pakkumust ja nõustumust).

Annetuse õiguslik sisu omab tähendust keelatud annetuste tegemise ja vastuvõtmise

tagajärgede juures (vt lähemalt EKS-i § 123 lõige 51 ja § 124).

Eelnõu § 1 punkt 11 – EKS-i § 123 lõike 2 esimene lause. Esimene lause tunnistatakse

kehtetuks. Kehtiv esimene lause sätestab: „Annetus, mis ei vasta käesoleva paragrahvi lõikes 1

nimetatud tingimustele, on keelatud.“ Muudatus on seotud EKS-i § 123 lõikes 1 sisalduva

annetuse definitsiooni muutmisega. Annetuse definitsioonist jäetakse välja tekstiosa „Eesti

Vabariigi kodakondsusega, Eestis alalise elamisõiguse ja pikaajalise elaniku staatusega

füüsilisest isikust annetaja poolt vabatahtlikult oma vara arvelt“, kuna tegemist ei ole annetuse

kui sellise definitsiooni osaga, vaid annetuse lubatavust puudutavate kriteeriumidega. EKS-i

§ 123 lõike 2 esimese lause sättest välja jätmine ei too kaasa sisulist muutust, kuna EKS-i § 123

lõike 2 kataloog nimetab jätkuvalt need juhud, mil annetus on keelatud. Seega on muudatuse

puhul tegemist erakonnaseaduse korrastamise ja õigusselgemaks muutmisega.

Eelnõu § 1 punkt 12 – EKS-i § 123 lõike 2 teine lause. Teises lauses asendatakse tekstiosa

„Eelkõige on keelatud“ tekstiosaga „Keelatud on“. Kehtiv teine lause on sõnastatud viisil, nagu

oleks selles sätestatud kataloog lahtine. Lahtine kataloog tähendab omakorda seda, et EKS-i

§ 123 lõikes 1 nimetatud annetus võib olla keelatud ka muul, seaduses veel nimetamata

põhjusel. Taoline lahtine keeldude kataloog ei ole põhiseadusest tulenevalt korrektne. Põhi-

õiguste kandjal – milleks on ka erakonnad, valimisliidud, nende nimekirjades kandideerivad

isikud ja üksikkandidaadid – on lubatud kõik, mis ei ole keelatud. Avalikule võimule kehtib

aga vastupidine põhimõte: keelatud on kõik, mis ei ole seadusega või seaduse alusel lubatud.

Seetõttu peab EKS-i § 123 lõikes 2 sätestatud keeldude kataloog olema suletud. Kõik juhud, mil

annetus on keelatud, peavad olema ammendavalt sätestatud (seejuures on lubatud määratlemata

õigusmõistete kasutamine). Rõhutada tuleb, et EKS-i § 123 lõike 2 keeldude kataloogi n-ö

kinniseks muutmine ei tähenda sugugi seda, et muudatuse jõustumisest on varem keelatud

annetused muutunud lubatavaks. Lõikes 2 sätestatud kataloog on abstraktsusastmel piisavalt

üldine, et kõik annetused, mis ohustavad ausat poliitilist konkurentsi, on mahutatavad

kataloogis toodud punktide alla. Keelatud annetuste kohta sätestatu ei muutu võrreldes

kehtivaga leebemaks.

EKS-i § 123 lõike 2 puhul tuleb silmas pidada, et selles sisalduvad keelud on adresseeritud nii

annetuse tegijale kui ka annetuse saajale. See tähendab, et seadus ei keela üksnes ja ainult

annetuse vastuvõtmist, vaid ka selle tegemist.

Eelnõu § 1 punkt 13 – EKS-i § 123 lõike 2 punkt 8. Punkti 8 täiendatakse pärast tekstiosa

„staatusega isikute“ tekstiosaga „ning Eestis püsivalt elavate Euroopa Liidu kodanike“.

13

Muudatus on vajalik, et seadusest tuleks selgelt välja, et Eestis püsivalt elavate Euroopa Liidu

kodanike annetused on lubatud. 2013. algatatud erakonnaseaduse muutmise eelnõuga sooviti

Euroopa Liidu kodanikud lisada lubatud annetajate hulka. Riigikogu menetluse käigus sätte

sõnastust aga muudeti ning lubatud annetajana lisati sättesse Eestis alalise elamisõigusega ja

pikaajalise elaniku staatusega füüsilisest isikust annetajad. Muudatusettepaneku seletuskirjast

nähtub, et eelnimetatud sõnastusega sooviti hõlmata ka Euroopa Liidu kodanikke.6

Paraku on sätte sõnastus mõnevõrra ebaselge. EKS-i § 5 lõike 1 teise lause kohaselt võib

erakondadesse kuuluda ka vähemalt 18-aastane teovõimeline Euroopa Liidu kodanik, kes ei ole

Eesti kodanik, kuid kes elab püsivalt Eestis. Euroopa Liidu kodaniku seaduse (ELKS) § 5

lõike 1 järgi loetakse püsivaks Eestis elamiseks EL-i kodaniku või perekonnaliikme Eestis

viibimist elamisõiguse alusel. EL-i kodaniku elamisõigus on kas tähtajaline või tähtajatu.

Tähtajaline elamisõigus algab ELKS-i § 13 lõike 1 kohaselt alates elukoha registreeringust ning

kehtib viis aastat. ELKS-i § 5 lõike 1 alusel tuleks püsivalt Eestis elavaks EL-i kodanikuks

lugeda ka tähtajalise elamisloaga EL-i kodanikku.

EKS-i § 123 lõigete 1 ja 2 kehtiv sõnastus tekitab Eestis elavate EL-i kodanike seas segadust,

kuna räägib alalisest elamisõigusest ja pikaajalise elaniku staatusest. ELKS-i § 40 lõike 1 järgi

tekib EL-i kodanikul õigus alalisele elamisõigusele alles siis, kui ta on Eestis elanud viis aastat

järjest. Eestis püsivalt elava EL-i kodaniku staatuse saab isik aga juba tähtajalise elamisloaga

(vt ülal). EKS-i § 123 kehtivad lõige 1 ja lõike 2 punkt 8 võimaldavad tõlgendust, et tähtajalise

elamisloaga Eestis elav EL-i kodanik ei erakonnale annetada. Sellist tõlgendust ei ole EKS-i

§ 123 muutmisel soovitud ning ühtlasi oleks see vastuolus EKS-i § 5 lõikes 1 sätestatuga.

Eelnõu § 1 punkt 14 – EKS-i § 123 lõike 2 punkt 9. Lõiget 2 täiendatakse uue punktiga 9

järgmises sõnastuses: „mõne muu hüve loovutamine või kasutusse andmine, mis on seadusega

loetud keelatud annetuseks.“ Muudatuse eesmärk on muuta EKS-i § 123 ammendavaks

loeteluks. Nimelt sisaldab EKS lisaks § 123 lõikes 2 nimetatud kataloogile ka muid aluseid, mil

annetus loetakse keelatud annetuseks. Selline alus on näiteks EKS-i § 122 lõige 3 (laenamisele

seatud tingimusi rikkuv tehing) ja EKS-i § 121 lõige 3. Välistatud ei ole ka, et taolisi aluseid

võib tulevikus erakonnaseadusesse juurde tulla. Sel juhul laieneb EKS-i § 123 lõike 2 punkt 9

ka nendele, hiljem lisatud alustele.

Eelnõu § 1 punkt 15 – EKS-i § 123 lõige 31 . EKS § 123 täiendatakse uue lõikega 31 järgmises

sõnastuses: „(31) Käesoleva paragrahvi lõigetes 2 ja 3 sätestatuga vastuolus olev kinkeleping

või muu annetuse aluseks olev leping on tühine. Keelatud annetuse teinud isik ei või nõuda

üleantu ja sellest saadud kasu tagastamist. “.

Lõikega 31 tehtav muudatus on keskne osa kavandatud keelatud annetuste muudatuspaketist.

Muudatuste keskmes on arusaam, et (ka kehtiv) erakonnaseadus ei keelusta üksnes keelatud

annetuste vastuvõtmist, vaid ka nende tegemist. See tuleb nii EKS-i § 123 lõikest 2 (säte räägib

keelatud annetusest, mitte üksnes annetuse vastuvõtmise keelust) kui ka EKS-i §-s 1218

sisalduvast väärteokoosseisust (väärteokaristuse võib kaasa tuua nii keelatud annetuse tegemine

kui ka selle vastuvõtmine) ja KarS-is sisalduvast kuriteokoosseisust (KarS-i § 4021).

Paraku on keelatud annetuse tegemise ja vastuvõtmisega kaasnevad õiguslikud tagajärjed

ülaltoodud põhilähtekohast irdunud. Nimelt näeb kehtiv erakonnaseadus ette, et annetuse saaja

võib keelatud annetuse selle teinud isikule sisuliselt tähtajatult tagasi kanda ning ERJK saab

annetuse saajat selleks ettekirjutusega ka kohustada. EKS-i § 124 lõige 1 kehtestab erakonnale

küll kohustuse kanda keelatud annetus selle teinud isikule viivitamata tagasi, kuid kui keelatud

6 Erakonnaseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadus (439 SE).

https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/21b6338a-f8fd-4330-9db0-8e9898fbf1f7.

14

seda ei tehta, s.t kohustust rikutakse, ei too see annetuse saajale – peale võimaliku

süüteokaristuse – pea ühtegi negatiivset tagajärge. Annetuse saaja saab keelatud annetust

maksimaalselt kuni ERJK ettekirjutuseni vabalt kasutada. Keelatud annetuse kasutamise eest ei

näe erakonnaseadus ette intresside nõudmise õigust (vt EKS-i § 1212 kehtiv lõige 2 kehtestab

viivise, kuid see on mõeldud olukorraks, kus § 1211 lõike 1 punktis 4 sätestatud ettekirjutust

ettekirjutuses sätestatud tähtpäevaks ei täideta). Praegu sätestatu pinnalt oleks intresside

nõudmise aluse loomine ebapraktiline. Seda põhjusel, et intressi arvutamine eeldab selget

seadusest tulenevat tähtaega, millest alates intresse arvutada saab. EKS-i § 124 lõikes 1

nimetatud ajaline määratlus „viivitamata“ selleks ei sobi. Samuti on osutunud rakendamatuks

riigieelarvelise eraldise vähendamise meede. Mis puutub keelatud annetuse teinud isikusse, ei

kaasne ka talle kehtiva erakonnaseaduse alusel pea ühtegi negatiivset tagajärge (v.a võimalik

karistus süüteo eest). Keelatud annetuse teinud isik saab kehtiva EKS-i alusel oma keelatud

annetuse soovi korral igal juhul (seda kas või ERJK ettekirjutuse abil, vt kehtivat EKS-i § 1211

lõike 1 punkti 2) tagasi. Keelatud annetuse võib kehtiva korra alusel saada tagasi isegi siis, kui

tsiviilõiguslik nõudeõigus on juba aegunud.

Märkida tuleb sedagi, et keelatud annetuse tegijale ja keelatud annetuse saajale määratavad

süüteokaristused ei kõrvalda keelatud annetusega kaasnenud poliitilist konkurentsieelist.

Keelatud annetusega kaasnenud konkurentsimoonutused tuleb kõrvaldada muude asjakohaste

meetmetega. Eelnõuga nähakse ette meetmete pakett, mille abil saab keelatud konkurentsieelise

efektiivselt kõrvaldada. See pakett hõlmab muuhulgas:

 kohustust kanda keelatud annetus seadusest tuleneva tähtaja jooksul riigi tuludesse;

 riigieelarveliste vahendite vähendamise meedet (kui keelatud annetust ei ole riigi

tuludesse kantud ja ERJK on teinud sellekohase ettekirjutuse);

 ERJK ettekirjutuste sundtäidetavust TMS-i alusel;

 keelatud annetuse kasutamise aja eest määratava intressi tasumise kohustust.

EKS-i § 123 lõike 31 lisamine erakonnaseadusesse on eelnimetatud muudatuspaketi

toimimiseks keskse tähtsusega.

EKS-i § 123 lõike 31 esimene lause näeb ette, et EKS-i § 123 lõigetes 2 ja 3 sätestatuga vastuolus

olev kinkeleping või muu annetuse aluseks olev leping on tühine. „Muu annetuse aluseks olev

leping“ tähistab võlaõiguslikku lepingut, mille alusel annetus tehakse. Selleks võib olla ka

näiteks laenuleping või teenuse osutamise leping. Tegemist on valdkondliku erisättega TsÜS-i

§ 87 suhtes. Võlaõiguslike lepingute puhul, mille esemeks on keelatud annetuse tegemine, tuleb

kohaldamisele seega EKS-i § 123 lõige 31. Oluline on seejuures, et kavandatav säte ei näe ette

käsutustehingu tühisust – säte räägib lepingutest, mille alusel annetus tehakse, s.t mõeldud on

kohustus- ehk kausaaltehinguid. Käsutustehingu tühisus ei tulene ka TsÜS-ist, kuna selles

sätestatud abstraktsiooni põhimõtte tõttu ei sõltu käsutustehingu kehtivus õiguse ja kohustuse

üleandmiseks kohustava tehingu kehtivusest (vt TsÜS-i § 6 lõige 4). Näiteks: kui erakonnale

annetab raha kolmanda riigi kodanik, kellel ei ole Eestis alalist elamisõigust või pikaajalise

elaniku staatust, on tegemist keelatud annetusega (EKS-i § 122 lõike 2 punkt 8). Raha

üleandmise (käsutustehing) aluseks on kinkeleping (kohustustehing). Kinkeleping on tühine,

kuid selle alusel erakonnale antud raha üle on omandiõigus kehtivalt üle läinud.

TsÜS-i § 84 lõige 1 sätestab, et tühisel tehingul ei ole algusest peale õiguslikke tagajärgi ning

et tühise tehingu alusel saadu tagastatakse alusetu rikastumise sätete kohaselt, kui seaduses ei

ole sätestatud teisiti. Kui seaduses ei oleks sätestatud teisiti, kohalduksid niisiis alusetu

rikastumise sätted (VÕS-i § 1027 jj.). VÕS-i § 1027 näeb ette, et isik peab vastavas peatükis

sätestatud alustel ja ulatuses andma teisele isikule välja temalt õigusliku aluseta saadu. VÕS-i

§ 1028 lõike 2 punktist 3 tuleneb aga, et „[ü]leandja ei või saajalt saadut tagasi nõuda, kui: 3)

15

tühise tehingu täitmisena saadu tagasinõudmine oleks vastuolus tehingu tühisust ettenägeva

sättega või sellise sätte eesmärgiga.“ Kui EKS-i § 123 lõige 31 sisaldaks üksnes esimest lauset,

peaksid keelatud annetuse pooled ja ka kohtud tõlgendama, kas erakonnaseadus välistab alusetu

rikastumise nõude. Õigusselguse huvides ei jäeta sättesse tõlgendamisruumi. EKS-i § 123

lõike 31 teine lause näeb sõnaselgelt ette, et keelatud annetuse teinud isik ei või nõuda üleantu

ja sellest saadud kasu tagastamist.

Võrreldes kehtiva õigusega muutuvad niisiis õiguslikud tagajärjed eelkõige annetuse tegijale.

Isik, kes teeb EKS-i § 123 lõikega 2 või 3 vastuolus oleva annetuse, ei saa üleantut ega sellest

saadud kasu enam annetuse saajalt välja nõuda. Nagu ülal rõhutatud, toetab sellist järelmit

EKS-i § 123 lõigetes 2 ja 3 sätestatu: need keelud on adresseeritud mitte üksnes keelatud

annetuse vastuvõtjale, vaid ka keelatud annetuse tegijale. Samuti õigustavad sellisele

tulemusele jõudmist ka EKS-i §-s 1218 sisalduv väärteokoosseis ja KarS-i §-s 4021 sisalduv

kuriteokoosseis, mõlemad näevad koosseisulise tegevusena ette keelatud annetuse tegemist.

EKS-i § 124 lõikesse 1 on kavandatud annetuse saaja võimalus kanda keelatud annetus 30 päeva

jooksul arvates annetuse saamise päevast selle teinud isikule tagasi. Selgitada tuleb selle sätte

koosmõju EKS-i § 123 lõike 31 teise lausega. EKS-i § 124 lõikes 1 sätestatud võimalus kanda

keelatud annetus selle teinud isikule tagasi on eelkõige suunatud annetuse saajale. Säte ei anna

annetuse tegijale õigust annetuse saajalt üleantut tagasi nõuda. EKS-i § 124 lõige 1 ei sisalda

erandit EKS-i § 123 lõike 31 teisest lausest. EKS-i § 124 lõikes 1 sätestatud 30-päevane tähtaeg

on vajalik annetuse saajale, et ta saaks teostada hoolsuskohustust, st kontrollida, kas annetus on

lubatud ja kas ta soovib annetuse vastu võtta või mitte. Annetuse tegija seevastu peab oma

tegevuse lubatavuses veenduma juba enne annetuse tegemist.

EKS-i § 123 lõikes 31 sätestatu ei puuduta olukordi, kus isik on näiteks erakonna pangakontole

teinud eksliku kande. Sellisel juhul ei ole üldse tegemist annetusega, s.t puudub isiku

tahteavaldus erakonnale erakonna tegevuse toetuseks üldse raha annetada. Sellises olukorras on

tehing võimalik tühistada TsÜS-i eksimuse sätete alusel.

Eelnõu § 1 punkt 16 – EKS-i § 124 lõige 1. Lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Erakond tagastab keelatud annetuse selle teinud isikule 30 päeva jooksul arvates annetuse

saamise päevast. Kui keelatud annetust ei ole selle teinud isikule esimeses lauses nimetatud

tähtaja jooksul tagastatud, on erakond kohustatud kandma annetuse riigi tuludesse. Keelatud

annetuse tagastamine selle teinud isikule pärast esimeses lauses nimetatud tähtaja möödumist

ei vabasta erakonda kohustusest kanda keelatud annetus riigi tuludesse.“ Kavandatud sätte

eesmärk on muuta keelatud annetuse saamisele järgnevad õiguslikud tagajärjed selgemaks ning

seeläbi tõhustada järelevalvet erakondade rahastamise üle.

Kehtiv lõige 1 on erakondade rahastamise järelevalve seisukohalt probleemne. Säte näeb ette,

et erakond tagastab võimaluse korral keelatud annetuse viivitamata selle teinud isikule.

Sätestatul on aga kolm olulist kitsaskohta. Esiteks on jäetud määramata, millisest ajahetkest

alates on erakond kohustatud keelatud annetuse isikule viivitamata tagastama. See võimaldab

sätet tõlgendada nii, et kohustus kanda annetus isikule tagasi tekib alates hetkest, mil erakond

keelatud annetusest teadlikuks sai (s.t positiivne teadmine). See, millal erakond keelatud

annetusest teadlikuks saab, sõltub aga erakonnast endast, sh sellest, kui hoolikalt erakond

annetuste laekumist ja päritolu kontrollib. Lisaks sellele on keelatud annetusest teadasaamise

hetke võimatu järelevalve käigus kontrollida ja tõendada. Teine, veelgi suurem kitsaskoht on

tingimus „viivitamata“. Säte ei näe ette kindlat ajalist piiri, millises vahemikus saab annetuse

kanda tagasi selle teinud isikule ning millal tuleb keelatud annetus igal juhul kanda riigi

16

tuludesse. Termin „viivitamata“ viitab küll ühest küljest sellele, et keelatud annetuse saaja

tegutsemine peab olema kiire. Praktikas tekitab selline määratlemata mõiste aga olulisi

probleeme (millal saab öelda, et tegutsetud ei ole viivitamata?). Kolmas ning ühtlasi kõige

põhimõttelisemaks kitsaskohaks on see, et EKS-i § 124 lõige 1 koosmõjus EKS-i § 1211 lõike 1

punktiga 4 loovad aluse selleks, et keelatud annetuse tegija võib annetusena üleantu ajaliste

piiranguteta tagasi saada. Võttes arvesse, et EKS-i § 123 lõigetes 2 ja 3 sisalduvad keelud on

suunatud ka annetuse tegijale ning keelatud annetuse tegemine on süüteo korras karistatav, ei

tohiks keelatud annetuse tegija saada üleantut tagasi nõuda ning ERJK ei peaks saama keelatud

annetuse saajat kohustada keelatud annetust selle teinud isikule tagasi kandma. Selline käsitlus

ei ole kooskõlas annetajale suunatud keeldudega (vt ka 123 lõike 31 seletuskirja). Seda enam, et

keelatud annetust saab tavaliselt teha üksnes tahtlikult, mitte ettevaatamatusest (vt ülal selgitusi

EKS-i § 123 lõike 1 ja § 124 lõike 6 kehtetuks tunnistamise kohta).

EKS-is sätestatu puudujäägile on viidanud ka õiguskantsler, kes on märkinud järgmist: „Selline

kord ei motiveeri annetajaid ega erakondi keelatud annetuse tegemisest ja vastuvõtmisest

loobuma, sest võimalikud tagajärjed on liiga leebed. […] Annetuse tagastamine on mõistlik ja

aktsepteeritav juhul, kui keelatud annetus annetajale kohe tagastatakse. Sellisel juhul ei ole

annetuse saaja veel kasu saanud. Kui aga erakond kasutab keelatud annetust seni, kuni ERJK

selle tuvastab ning selle tagastamist või riigieelarvesse kandmist nõuab, võib see anda

erakonnale aja jooksul eeliseid, mida enam tagasi pöörata ei saa. Sellest hoolimata, et valituks

osutunu ettekirjutuse peale raha tagastab, ei tühista see mandaati ega saadud

konkurentsieelist.“7

Kavandatud muudatuse järgi hakkab annetuse saamise päevast arvates jooksma tähtaeg (30

päeva). Selle aja jooksul peab annetuse saaja selgitama välja, kas annetus on keelatud või mitte.

Kui erakonnale antud rahaline hüve osutub keelatud annetuseks, saab selle nimetatud tähtaja

jooksul isikule tagasi kanda. EKS-i § 124 lõikes 1 sätestatud tähtajal on kokkuvõtvalt kolm

olulist funktsiooni:

 annetuse saaja peab nimetatud tähtaja jooksul teostama hoolsuskohustust, s.t välja

selgitama, kas annetus on seadusega lubatud. Kui rahaliselt hinnatava hüve on keelatud

annetus (nt juriidilise isiku tehtud pangaülekanne erakonnale), on erakonnal lõikes 1

nimetatud tähtaja jooksul võimalus annetus isikule tagasi kanda. Jättes kõrvale võimaliku

süüteovastutuse tahtliku keelatud annetuse vastuvõtmise eest, ei järgne erakonnale lõikes 1

sätestatud 30 päeva jooksul muid negatiivseid tagajärgi. Kui aga erakond oma

hoolsuskohustust lõikes 1 nimetatud tähtaja jooksul ei täida või soovib keelatud annetuse

tahtlikult vastu võtta, tuleneb EKS-i § 124 lõike 1 lausest 2 keelatud annetuse saajale

kohustus kanda keelatud annetus riigi tuludesse. Tähtaja möödumine tähendab muuhulgas

ka seda, et kui annetuse saaja kannab keelatud annetuse selle teinud isikule tagasi pärast

tähtaja möödumist, ei vabane ta kohustusest kanda keelatud annetus riigi tuludesse;

 kohustus kanda keelatud annetus riigi tuludesse muutub objektiivse tähtaja tõttu kõigile

osapooltele – nii annetuse saajale, annetuse tegijale kui ka ERJK-le selgemaks. Sellega kaob

vaidlus küsimuse üle, millal sai erakond annetusest faktiliselt teada või mida täpselt

tähendab „viivitamata“ isikule tagasi kandmine;

 EKS-i § 123 lõiked 2, 3 ja 31 koosmõjus § 124 lõigetega 1–3 loob korra, kus keelatud

annetuse saamisest objektiivse tähtaja möödumisel tuleb annetus kanda igal juhul riigi

tuludesse. Eelnõu soovitakse vältida olukorda, kus keelatud annetuse tegija saaks annetuse

saajalt nõuda annetuse tagasikandmist pikema aja vältel (kuni nõude aegumiseni), samuti

jäetakse seadusest välja ERJK ettekirjutus, millega kohustatakse annetuse saajat tagastama

7 Õiguskantsleri 12. juuni 2019. a kiri nr 6-8/190864/1902999.

https://www.oiguskantsler.ee/sites/default/files/field_document2/Keelatud%20annetuse%20vastuv%C3%B5tmis

e%20tagaj%C3%A4rjed.pdf.

17

annetuse selle teinud isikule. Neile, kes soovivad erakonnale või muule annetamisreeglitele

alluvale ühendusele või isikule annetada, peavad veenduma oma annetuse lubatavusest enne

annetuse tegemist. Vastasel juhul ei riskeeri nad üksnes süüteokaristusega, vaid ka sellega,

et nad jäävad üleantust ilma.

Nimetatud säte kehtib EKS-is tehtud viidete kaudu ka teistele adressaatidele, kellele laieneb

rahastamise kontroll. Sellisel juhul tuleb sätet lugeda nii, et „erakond“ asendatakse vastava

ühenduse või isikuga (nt üksikkandidaat).

Mis puudutab EKS-i § 124 lõike 1 esimeses lauses nimetatud tähtaja pikkust, tuleb silmas

pidada, et tähtaeg peab olema piisavalt pikk, et võimaldada annetuse saajatel efektiivset

kontrollida annetuse lubatavust. Annetuse tegemine ei pruugi olla varem kokku lepitud.

Erakonnale võidakse mingil hetkel teha näiteks rahaülekanne ning sellisel juhul peab rahalise

hüve saanu välja selgitama, kas tegemist on seadusega kooskõlas oleva annetusega. Teisalt ei

tohi tähtaeg olla nii pikk, et see võimaldaks erakonnal või mõnel teisel rahastamisreeglitele

alluval ühendusel või isikul keelatud annetust kasutada pikema perioodi vältel ning saada sellest

teistega võrreldes konkurentsieeliseid. 30 päeva on mõõdukalt pikk periood, et annetuse saaja

saaks kontrollida annetuse lubatavust. Samas tuleb arvestada, et iga objektiivne tähtaeg

võimaldab paratamatult teatud kuritarvitusi. EKS-i § 124 lõike 1 esimeses lauses sätestatud 30-

päevane tähtaeg ei välista selliseid juhtusid, kus annetuse saajale tehakse teadlikult keelatud

annetus (nt kuni 30 päevaks eraisikult saadud suuremahuline laen, mis on keelatud annetus

§ 122 lõike 3 kohaselt koosmõjus § 123 lõike 2 punktiga 9). Selline laenuleping on tühine (§ 123

lõige 31), kuid kui annetuse saaja maksab tühise laenulepingu alusel saadud laenumakse selle

teinud isikule enne 30 päeva möödumist tagasi, pääseb ta keelatud annetuse riigi tuludesse

kandmise kohustusest. Küll aga ei pääse keelatud annetuse tegija ja keelatud annetuse

vastuvõtja võimalikust süüteokaristusest.

Nimetatud kuritarvituse võimalust on keeruline välistada. Ideaalis peaksid need annetused,

mille on mõlemad (annetaja ja vastuvõtja) teinud tahtlikult, kuuluma annetuse vastuvõtmise

hetkest (s.t ilma 30-päevase tähtajata) riigi tuludesse kandmisele. Samas ei sobi selline reegel

puhuks, kus annetuse saaja ei tea veel, kas annetus vastab seadusele ning ta peab enne kõik

olulised asjaolud välja selgitama. ERJK-l oleks menetluslikult pea võimatu operatiivselt välja

selgitada, kas keelatud annetus on algusest peale tahtlikult vastu võetud või mitte ning kas ta

peab keelatud annetuse riigi tuludesse kandmist nõudma juba enne 30 päeva möödumist.

Keelatud annetuse tagastamine selle teinud isikule pärast esimeses lauses nimetatud tähtaja

möödumist ei vabasta erakonda kohustusest kanda keelatud annetus riigi tuludesse. Erakonnal

ei ole EKS-i § 124 lõike 1 esimeses lauses sätestatud tähtaja möödudes mingit kohustust kanda

keelatud annetus tagasi selle teinud isikule. Samuti puudub keelatud annetuse teinud isikul

vastav nõudeõigus (vt EKS-i § 123 lõige 31).

Eelnõu § 1 punkt 16 – EKS-i § 124 lõige 2. Lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Kui keelatud annetust ei ole võimalik tagastada, on erakond kohustatud kandma annetuse riigi

tuludesse, arvestades käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud tähtaega.“ Muudatuse eesmärk

on korrastada EKS-i § 124 lõigetes 1–3 sätestatu. Esiteks täpsustatakse, et tegemist peab olema

keelatud annetusega. Kehtivas lõikes 2 räägitakse üksnes annetusest, ometi on mõeldud üksnes

keelatud annetusi. Teiseks jäetakse välja viide „rahalistele“ annetustele. Annetus kui selline on

alati rahaliselt hinnatav hüve (vt annetuse definitsiooni). Kui rahaliselt hinnatav hüve on ese (nt

asi või õigus), kohaldub täpsustav kord EKS-i § 124 lõikes 3.

Lõige 2 tuleb eraldiseisvalt kohaldamisele näiteks juhul, kus erakonnale on annetatud raha, kuid

isikut, kellele raha tagastada, enam ei ole (nt juriidiline isik, millel ei ole õigusjärglast) või kui

annetaja ei soovi annetust tagasi võtta. Samuti tuleb lõike 2 kohaldamisjuhuna kõne alla

18

olukord, kus erakonnale on keelatud annetusena osutatud mingi sooritus (nt reklaamiteenust).

Sooritus ei ole ese ning sellele ei laiene EKS-i § 124 lõikes 3 sätestatu. Soorituse puhul tuleb

riigi tuludesse kanda selle tavapärane väärtus. Teenuse tavapärase väärtuse saab määrata teenust

osutanud isiku tavapärase hinnakirja vms alusel.

EKS-i § 124 lõige 2 kohaldub koosmõjus lõikega 3 neil juhtudel, kus keelatud annetus on mingi

ese (nt asi või õigus) ning seda ei ole võimalik tagastada (nt ei soovi annetuse teinud isik

annetust tagasi võtta). Sellisteks juhtudeks täpsustab lõige 3, kuidas tuleb keelatud annetusena

saadud esemega ümber käia. Eseme võõrandamisel saadule kohaldub jätkuvalt EKS-i § 124

lõige 2 (kuna lõige 3 täpsustab lõiget 2) ning seeläbi ka 30-päevane tähtaeg ja kohustus kanda

keelatud annetus tähtaja möödudes riigi tuludesse.

Eelnõu § 1 punkt 16 – EKS-i § 124 lõige 3. Lõige 3 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Kui keelatud annetuseks on ese ning seda ei ole võimalik tagastada või kui käesoleva

paragrahvi lõikes 1 sätestatud tähtaeg on möödunud, müüb erakond eseme turuhinnaga. Eseme

müügist saadav tulu kantakse riigi tuludesse. Kui eset ei ole võimalik müüa mõistliku

pingutusega, tuleb see võõrandada muul viisil kui turuhinnaga müües. Kui eset ei ole võimalik

võõrandada, tuleb sellest loobuda. Eset ei tohi võõrandada erakonna liikmele, erakonna

sidusorganisatsioonile ega tema liikmele.“ Muudatuse eesmärk on seaduse korrastamine ja

täpsustamine.

Kehtivas õiguses on probleemne lõikes 3 nimetatud „mitterahaline annetus“. Selle all on

tegelikult mõeldud eelkõige asju, s.t kehalisi esemeid. Samuti on probleemne see, et sättest ei

tulene selgelt, et esmajärjekorras tuleb kohaldada EKS-i § 124 lõikes 1 sätestatut, teisisõnu,

esmajärjekorras tuleb püüda tagastada asi annetuse teinud isikule. Üksnes juhul, kui see ei ole

võimalik, tulevad kohaldamisele EKS-i § 124 lõiked 2 ja 3.

Sättes asendatakse „mitterahaline annetus“ mõistega „ese“. Eseme mõiste tuleneb

tsiviilõigusest, täpsemalt TsÜS-i §-st 48. Esemeks on asjad, õigused ja muud hüved, mis võivad

olla õiguse objektiks. Asi on omakorda kehaline ese (TsÜS-i § 49 lõige 1). Kuna välistatud ei

ole ka erakonnale õiguste või muude hüvede loovutamine, mis võivad olla õiguse objektiks, on

ka need kavandatud EKS-i § 124 lõikega 3 hõlmatud. EKS-i § 124 lõigete 1–3 süstemaatikast

tuleneb, et kui annetuseks on raha (kas sularahas või pangakontol), tuleb riigi tuludesse kanda

raha vastavas väärtuses.

EKS-i § 244 lõigete 1–3 süstemaatika selgitamiseks võib tuua näite, kus erakonnale on

juriidiline isik annetanud kampaaniajalgratta. Tegemist on keelatud annetusega, kuna selle on

teinud juriidiline isik. Annetuseks on omandiõigus asjale, s.t jalgrattale. Taolise annetuse

saamisel (eelkõige omandiõiguse saamisega nõustudes) hakkab kõigepealt jooksma EKS-i

§ 124 lõikes 1 sätestatud 30-päevane tähtaeg. Selle tähtaja jooksul peab erakond välja selgitama,

kas annetus on lubatud või mitte. Kui annetus on keelatud, on võimalik anda jalgratas tagasi

selle andnud isikule (s.t kanda omandiõigus tagasi selle üle andnud isikule). Üksnes juhul, kui

see ei ole võimalik (nt juriidiline isik ei ole nõus jalgratast tagasi võtma), tuleb kohaldamisele

EKS-i § 124 lõige 3. Erakond peab kavandatud korra kohaselt müüma jalgratta turuhinnaga ning

kandma sellest saadud tulu riigi tuludesse.

Eelnõu § 1 punkt 17– EKS-i § 124 lõiked 6 ja 7 tunnistatakse kehtetuks.

Kehtivas lõikes 6 on sätestatud: „Keelatud annetuse tegija suhtes ei kohaldata käesoleva

seaduse §-s 1218 sätestatut juhul, kui ta on 30 päeva jooksul arvates päevast, millal keelatud

annetuse tegija keelatud annetusest teada sai või pidi teada saama, esitanud erakondade

rahastamise järelevalve komisjonile kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis teabe

annetuse keelatuse kohta. Erakondade rahastamise järelevalve komisjon teavitab asjaoludest

viivitamata keelatud annetuse saanud erakonda.“

19

EKS-i 124 lõige 6 tunnistatakse kehtetuks, kuna sättes ettenähtud 30-päevane väärteokaristusest

vabanemise võimalus ei ole põhjendatud. Lõige 6 on suunatud keelatud annetuse tegijale. Sätte

kohaselt ei kohaldata keelatud annetuse tegijale väärteokaristust juhul, kui ta teavitab ERJK-d

keelatud annetusest 30 päeva jooksul arvates päevast, millal keelatud annetuse tegija keelatud

annetusest teada sai või pidi teada saama. Nimetatud säte on probleemne.

Kuigi kohtupraktikas ega õiguskirjanduses ei ole seda sõnaselgelt kinnitatud, saab EKS-i § 124

lõige 6 kohaldamisele tulla üldjuhul üksnes olukordades, kus keelatud annetus on tehtud

tahtlikult. Seda põhjusel, et keelatud annetuse tegemine EKS-i § 1218 tähenduses tuleb kõne

alla reeglina tahtliku teona.

 Annetust kui sellist ei saa teha ettevaatamatult. Nii kehtiva seaduse kui ka eelnõuga

kavandatud annetuse definitsiooni keskne element on, et annetuse puhul on tegemist

rahaliselt hinnatava hüvega „erakonna tegevuse toetamiseks“ (vt kehtivat EKS-i § 123

lõiget 1 ja eelnõuga kavandatud EKS-i § 123 lõiget 1). „Erakonna tegevuse toetamiseks“

kirjeldab erakonnale antava rahaliselt hinnatavale hüvele annetuse tegija poolt

subjektiivselt seatud eesmärki. Tegemist on tunnusega, mis eeldab annetaja tahtlikku

tegevust. Annetusena ei ole käsitatav juht, kus isik sisestab internetipangas vale

kontonumbri ning kannab kogemata mõne erakonna kontole rahasumma, kuna selline

tegevus ei vasta EKS-i § 123 lõikes 1 sätestatud definitsioonile. Et annetus kui selline

saab olla üksnes annetuse tegija tahtliku tegevuse tulemus, kinnitab ka asjaolu, et

annetuse tegemine ei ole tsiviilõiguslikult tavaliselt midagi muud kui võlaõiguslik

kinkeleping ning selle alusel tehtav käsutusleping näiteks omandiõiguse üle. Lepingu

sõlmimine eeldab annetajalt vastava sisuga tahteavalduste tegemist. Tahteavaldus on

omakorda õigusliku tagajärje kaasatoomisele suunatud tahte väljendamine.8

 Keelatud annetuse tegemine ettevaatamatusest võib kõne alla tulla juhul, kui annetus on

küll tehtud tahtlikult, kuid kui annetaja on mõne annetuse keelatust põhjustava asjaolu

puhul koosseisueksimuses (KarS-i § 17 lõike 1 esimene lause). Tahtlust välistav

koosseisueksimus tuleb kõne alla näiteks juhul, kui annetaja ei tea, et teeb annetuse

juriidilise isiku nimel või et ta on välismaalane, kellel ei ole alalist elamisõigust või

pikaajalise elaniku staatust. Et annetaja sellistest asjaoludest teadlik ei ole, on väga

vähetõenäoline. Seetõttu on õigustatud väita, et keelatud annetust tavaliselt

ettevaatamatusest teha ei saa.

Kuna EKS-i § 124 lõige 6 saab kohaldamisele tulla üldjuhul olukordades, kus annetuse tegija

on keelatud annetuse teinud tahtlikult, võimaldab sätte säilitamine olukordi, kus annetuse tegija

saab väärteokaristust kartmata teha soovitud annetuse saajale (nt erakonnale) nn rahasüste (kui

nn rahasüst ületab KarS-i § 4021 koosseisu künnise, tuleb annetajal siiski arvestada võimaliku

kuriteokaristusega). Võimalik on näiteks olukord, kus annetuse tegija annab aktiivse

valimiskampaania ajal erakonnale keelatud annetuse ning teavitab sellest 30 päeva jooksul

ERJK-d. Samal ajal saab annetuse saaja keelatud annetust kasutada, tehes ERJK-le ka omalt

poolt EKS-i § 124 lõike 7 kohase teavituse. Kui annetus kantakse enne 30 päeva möödumist

uuesti annetajale tagasi, kasutades tagasimakse katteks näiteks hiljem laekunud tulusid, on

väärteokaristuse kohaldamisest vabanenud nii annetuse tegija kui ka annetuse saaja. Kuna

annetus on annetajale tagasi kantud, vabaneks annetuse saaja ka eelnõuga kavandatud

kohustusest kanda keelatud annetus riigi tuludesse. Lühidalt võimaldaks EKS-i § 124 lõike 6

säilitamine erakondade jt teiste rahastusreeglite adressaatidel EKS-is sätestatud reeglitest

seaduse alusel mööda minna. See ei ole kooskõlas ei erakondade ausa konkurentsi põhimõtte

ega ka erakonnaseaduse üldise eesmärgiga tagada poliitilise rahastamise ausus ja läbipaistvus.

8 K. Sein, P. Varul. – P. Varul, I. Kull jt (koost.) Tsiviilseadustiku üldosa seadus. Kommenteeritud väljaanne.

TsÜS § 67 p 3.1.2.

20

Mis puutub küsimusse, kas EKS-i § 124 lõige 6 võiks omada tähendust juhtudel, kus annetuse

tegija ei tea, et tema tehtud annetus on seadusega keelatud, on vastus eitav. Küsimus, kas isik

teab oma tegevuse keelatusest või mitte, on karistusõiguslikult keelueksimuse küsimus. EKS-i

§-s 1218 sätestatud väärteokaristusele laieneb karistusseadustikus sätestatu. KarS-is on

keelueksimus reguleeritud § 39 lõikes 1. Selle kohaselt võib isik keelueksimusele tugineda

üksnes siis, kui eksimus teo keelatuses oli isikule vältimatu. See, kas annetus on keelatud või

mitte, tuleneb EKS-ist. Seaduse mittetundmine on isikule vältimatu üksnes väga erandlikel

juhtudel. See tähendab, et annetuse tegija peab teadma kavandatava annetuse lubatavusest enne

selle tegemist.

Kehtivas EKS-i § 124 lõikes 7 on sätestatud: „Keelatud annetuse vastuvõtja suhtes ei kohaldata

käesoleva seaduse §-s 1218 sätestatut juhul, kui ta on 30 päeva jooksul arvates päevast, millal

keelatud annetuse vastuvõtja keelatud annetusest teada sai või pidi teada saama, esitanud

erakondade rahastamise järelevalve komisjonile kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis

teabe annetuse keelatuse kohta. Erakondade rahastamise järelevalve komisjon teavitab

asjaoludest viivitamata keelatud annetuse saanud erakonda.“

Lõige 7 tunnistatakse kehtetuks kahel põhjusel. Esiteks, mis puudutab keelatud annetuse

vastuvõtmist ettevaatamatusest (vt EKS-i § 1218 koosmõjus KarS-i § 15 lõikega 3), on eelnõuga

kavandatud muuta EKS-i § 124 lõiget 1. Lõike 1 muudatusega sätestatakse 30-päevane tähtaeg,

mis algab annetuse saamisele järgnevast päevast ning mille jooksul peab annetuse saaja tegema

kindlaks, kas annetus on seadusega lubatud või mitte. Tegemist on n-ö hoolsuskohustuse

täitmiseks ettenähtud tähtajaga. Keelatud annetus on ettevaatamatusest vastu võetud ja seega

väärteokorras karistatav alles siis, kui eelnõuga kavandatud EKS-i § 124 lõikes 1 sätestatud 30-

päevane tähtaeg on möödunud (nt annetuse on teinud füüsiline isik, kelle annetus on EKS-i

kohaselt keelatud).

Teiseks, mis puutub keelatud annetuse tahtlikku vastuvõtmist (EKS-i § 1218 koosmõjus KarS-i

§ 15 lõikega 3), ei ole alust säilitada EKS-i § 124 lõikes 7 sätestatud väärteokaristusest

vabastamise alust. Kehtiv lõige 7 võimaldab annetuse saajal koguda ja kasutada 30 päeva

jooksul keelatud annetusi, kartmata seejuures väärteokaristust. Seaduse lünga ärakasutamise

oht on tõenäoliselt suurim olukordades, kus rahaliste vahendite vajadus on keskmisest suurem

(nt valimiskampaania ajal). Näiteks kui annetuse tegija ja annetuse saaja on varem kokku

leppinud, et tehakse keelatud annetus (nt lepitakse kokku, et juriidiline isik osutab annetuse

saajale tasuta reklaamiteenust või toetatakse annetuse saajat sularahaga), on annetuse saaja

poolt tegemist tahtliku keelatud annetuse vastuvõtmisega. Puudub selge asjakohane põhjus,

miks peaks annetuse saaja pääsema väärteokaristusest, kui ta teavitab ERJK-d tahtlikult

vastuvõetud keelatud annetusest 30 päeva jooksul. EKS-i § 124 lõike 7 kohta käivas

seletuskirjas on märgitud järgmist: „Tingimus ,,teadis” viitab selgelt asjaolule, et annetuse

tegija sai keelatusest teada või teadis seda juha annetust tehes. Tingimus ,,pidi teadma”

tähendab, et annetuse vastuvõtjal oli teave asjaolude kohta, mis viitavad sellele, et tegemist ei

ole lubatud annetusega.“9 Toonases seletuskirjas ei ole niisiis käsitletud küsimust, mida toob

endaga kaasa see, kui annetuse saaja teadis annetuse keelatusest. Mingil põhjusel on EKS-i

§ 124 lõike 7 juures käsitletud annetuse tegijat, kuid annetuse tegijale on suunatud hoopis sama

paragrahvi lõige 6. Kui lõige 7 säilitada, oleks jätkuvalt võimalik olukord, kus keelatud

annetuse vastuvõtja saab selles sätestatud teavitamise korral end vabastada väärteokaristusest,

kuigi on keelatud annetuse tahtlikult vastu võtnud, ning kandes keelatud annetuse eelnõuga

kavandatud EKS-i § 124 lõikes 1 sätestatud tähtaja jooksul tagasi selle teinud isikule, vabaneb

keelatud annetuse vastuvõtmisele ettenähtud tagajärgedest. Seega saaksid annetuse saajad § 124

9 Erakonnaseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadus (439 SE).

https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/21b6338a-f8fd-4330-9db0-8e9898fbf1f7.

21

lõike 7 säilitamisel karistamatult keelatud annetuste „süste“ lühiajaliselt, s.t mitte kaugemaks

kui 30 päeva, vastu võtta. Selline tulemus ei ole kooskõlas ei erakondade võrdse kohtlemise

põhimõttega ega ka erakonnaseaduse üldiste eesmärkidega.

Eelnõu § 1 punkt 18 – EKS-i § 125 muutmine. Lõiked 1 ja 2 muudetakse ja sõnastatakse

järgmiselt: „(1) Erakond võib kasutada vaid selliseid makse- ja muid kontosid, millest ta on

teavitanud erakondade rahastamise järelevalve komisjoni. (2) Üksikkandidaat võib

valimiskampaania tulude laekumiseks ja kulude tegemiseks kasutada vaid selliseid makse- ja

muid kontosid, millest ta on teavitanud erakondade rahastamise järelevalve komisjoni.“

Kehtivas EKS-i §-s 125 kasutatav termin „arvelduskonto“ võib olla eksitav ja tekitada mõnikord

segadust. Igapäevaseks arveldamiseks kasutatakse pankades maksekontosid (makseteenuste

reeglid tulenevad Euroopa Liidu vastavast direktiivist). Erakonnad (ja üldiselt jaepangandus)

kasutavad maksekontosid, aga ka erinevaid hoiukontosid (säästukontod, tähtajalised

hoiustamiseks peetavad kontod). Seega asendatakse termin „arvelduskonto“ terminiga „makse-

ja muu konto“.

Eelnõu § 1 punkt 19 – EKS-i § 126 lõike 1 esimene lause. Esimene lause muudetakse ja

sõnastatakse järgmiselt: „Erakonna sidusorganisatsioon käesoleva seaduse tähenduses on

erakonnaga seotud järgmine sihtasutus või mittetulundusühing:

1) erakonna noorteühendus;

2) erakonna piirkondlik või üleriigiline liikmeühendus;

3) ühendus, mille põhieesmärk või põhitegevus on erakonna või valimisliidu heaks või teiste

erakondade või valimisliitude vastu kampaaniate korraldamine või annetuste kogumine.“

Erakondade sidusorganisatsioone käsitlevad sätted kehtivas seaduses tekitavad probleeme,

mistõttu on järelevalve ebatõhus. Esimene lause sätestab: „Erakonna sidusorganisatsioon

käesoleva seaduse tähenduses on sihtasutus või mittetulundusühing, mille asutaja või liige

erakond on ning mille tegevus on suunatud käesoleva seaduse §-s 1 nimetatud erakonna

eesmärkide saavutamisele.“ Nimetatud definitsiooni kitsaskoht on formaalne kriteerium, et

sidusorganisatsiooni liige või asutaja peab olema erakond ise. Praktikas eksisteerivad

sihtasutused ja mittetulundusühingud, mis täidavad sidusorganisatsiooni sisulise tingimuse (s.t

nende tegevus on suunatud EKS-i §-s 1 nimetatud erakonna eesmärkide toetamisele), kuid mille

asutaja või liige ei ole erakond.10 ERJK-d ei ole hetkeseisuga teavitatud ühestki

sidusorganisatsioonist. Seda tõenäoliselt põhjusel, et ühtegi kehtivale sidusorganisatsiooni

mõistele vastavat sihtasutust või mittetulundusühingut ei eksisteeri. Olemasolev säte ei täida

oma eesmärki – erakondadega vahetult seotud ning nende tegevuse edendamisele suunatud

sihtasutuste ja mittetulundusühingute tegevus on praegu igasuguse järelevalveta.

Sidusorganisatsiooni mõiste muutmine on eelnõu üks olulisemaid muudatusi. Seejuures on

sidusorganisatsiooni mõiste kujundamine erakonnaseaduse juures üks keerulisemaid aspekte.

Ühelt poolt tähendab sidusorganisatsiooni staatus sihtasutusele või mittetulundusühingule

ulatuslikke piiranguid näiteks lubatud tuludes ja aruandluses. See tuleneb kehtivast õigusest.

EKS-i § 126 lõike 1 teises lauses on sätestatud: „Käesoleva seaduse §-des 121–124 sätestatud

nõuded erakonnale laienevad ka erakonna sidusorganisatsioonile.“ Teisest küljest peab

seaduse tasandil tagama, et sidusorganisatsiooni mõiste oleks piisavalt paindlik ning selle alla

saaks liigitada just need sihtasutused ja mittetulundusühingud, mille tegevus on erakonna

eesmärkide saavutamisele suunatud. Oluline on rõhutada, et iga kitsendav kriteerium, eriti

formaalne kriteerium, võimaldab sidusorganisatsioonidele mõeldud reeglitest mööda minna.

Samas on sidusorganisatsioonide rahastamise kontroll demokraatlikus ühiskonnas ülimalt

10 Vt erakonnaseaduse muutmise VTK, lk 4 jj.

22

oluline. Erakondade rahastamise järelevalve ei saa olla lõpuni efektiivne ja toimiv, kui

erakondadele seatud rahastamispiirangutest ja aruandluskohustusest saab minna mööda, luues

erakonna juurde selle tegevust toetava sihtasutuse või mittetulundusühingu, mille kaudu

teostatakse erakondlikku tegevust.

EKS-i § 126 lõike 1 esimese lause kavandatud muudatus püüab leida tasakaalu eelnimetatud

pooluste vahel – ühelt poolt sihtasutuste ja mittetulundusühingute kaitse liigsete piirangute eest

ning teisalt funktsioneeriva sidusorganisatsiooni mõiste loomine. Selleks on

sidusorganisatsioon defineeritud materiaalsete kriteeriumide (s.t sihtasutuse või

mittetulundusühingu tegevuse) järgi. Sättele on lisatud avatud näidiskataloog

sidusorganisatsioonidest, et muuta normi rakendusala kõigile asjassepuutuvatele osalistele

õigusselgemaks. Näidiskataloogis on nimetatud:

 erakonna noorteühendus;

 erakonna piirkondlik või üleriigiline liikmeühendus (nt erakonna naisliikmeid,

meesliikmeid või seeniorliikmeid ühendavad ühendused);

 ühendus, mille põhieesmärk või põhitegevus on erakonna või valimisliidu heaks või

teiste erakondade või valimisliitude vastu kampaaniate korraldamine või annetuste

kogumine.

Kataloogi näited ei ole üksteist välistavad, näiteks on võimalik, et erakonna noorteühenduse

põhikirjas on selgelt toodud välja erakonna eesmärkide järgimine. Sellisel juhul kuulub

ühendus nii esimesse kui ka teise näidiskataloogi gruppi.

Loetelu kolmas kriteerium – ühendus, mille põhieesmärk või põhitegevus on erakonna või

valimisliidu heaks või teiste erakondade või valimisliitude vastu kampaaniate korraldamine või

annetuste kogumine – põhineb tulumaksuseaduse analoogial. Tulumaksuseaduse § 11 lõike 4

punktis 8 defineeritakse poliitiline ühendus tulumaksuseaduse mõttes – see on ühendus, mille

põhieesmärk või põhitegevus on erakonna või valimisliidu heaks või vastu kampaaniate

korraldamine või annetuste kogumine. Kehtivas õiguses kasutusel olev definitsioon on

asjakohane ka sidusorganisatsioonide määratlemisel erakonnaseaduses – andes ühelt poolt

paindlikkuse erinevate poliitiliste ühenduste tegevuse hindamiseks ning teiselt poolt sidudes

poliitilise ühenduse tegevuse erakonna või valimisliidu heaks või vastu kampaaniate

korraldamise või annetuste kogumisega. See tähendab, et sihtasutus või mittetulundusühing ei

muutu sidusorganisatsiooniks pelgalt seetõttu, et tema huvid või vaated on juhuslikult mõne

erakonnaga samasuunalised (nt mingit maailmavaadet pooldav).

Sidusorganisatsiooni mõiste muutmisega kuuluvad sidusorganisatsioonide alla edaspidi

sellised sihtasutused ja mittetulundusühingud, mis kehtiva korra järgi ei täitnud

sidusorganisatsiooni mõiste tunnuseid11, kuid mida võis siiani samuti pidada ühendusteks,

millel on poliitika mõjutamise eesmärk. Seega reguleeritakse eelnõuga osa teatud osa poliitilisi

ühendusi, nimelt konkreetsete erakondadega tihedalt seotud ühendused, ning need viiakse

sidusorganisatsiooni mõiste alla. Näiteks läheb muudetud sidusorganisatsiooni mõiste alla

erakonna noorteühendus, mis tegutseb erakonnast eraldiseisva SA või MTÜ-na, sõltumata

sellest, kas erakond on selle asutanud või kas erakond on selle liige. Kehtiva õiguse alusel

selline ühendus sidusorganisatsiooni alla ei kuulunud, seega ei laienenud sellele ka erakonna

rahastamise nõuded (vt EKS-i § 126 lõike 1 teine 2).

11 Vt kehtiv EKS-i § 126 lg 1, mis defineerib sidusorganisatsioonid formaalsete kriteeriumide kaudu, s.t erakond

peab olema SA või MTÜ asutaja või liige.

23

Seevastu ühendused, mis ei ole seotud konkreetse erakonnaga, s.t mille tegevus ei ole suunatud

ühe erakonna eesmärkide saavutamisele, ning mis ei täida seega eelnõuga kavandatud sidus-

organisatsiooni mõiste tunnuseid (vt kavandatud EKS-i § 126 lõige 1), jäävad eelnõu skoobist

välja. Ühendusi, mille eesmärk on laiemalt mõjutada poliitilist tahtekujundust, kuid mis ei täida

EKS-i § 126 muudetud lõikes 1 sätestatud kriteeriume, ei ole kehtivas õiguses eraldiseisvalt

reguleeritud. Neile kohaldatavaid reegleid ei muudeta ka eelnõuga. Küll aga tuleb rõhutada, et

poliitilist tahtekujundust mõjutada soovivad ühendused peavad oma tegevuses arvestama

sellega, et nende pakutud teenused (nt andmeanalüüs) erakondadele võivad täita annetuse

tunnused. Erakondadele jt on lubatud teha annetusi, mis ei ole keelatud (vt EKS-i § 123). See

tähendab, et poliitikat mõjutada soovivad ühendused peavad arvestama, et ka nende tegevus

peab olema kooskõlas EKS-is annetuste tegemise kohta sätestatuga.

Sidusorganisatsiooni tunnuseid täitvad SA-d ja MTÜ-d peavad EKS-i § 126 lõike 1 teisest lause

järgi täitma sidusorganisatsioonidele kohalduvaid reegleid. Teine lause sätestab: „Käesoleva

seaduse §-des 121–124 sätestatud nõuded erakonnale laienevad ka erakonna

sidusorganisatsioonile. Erakonna annetused erakonna sidusorganisatsioonile on lubatud.“

Sidusorganisatsioonidele laienevad:

 erakonna rahastamise põhimõtted ja teabe avalikustamine (EKS-i § 121), sh piirangud

annetuste allikatele ning aruandluskohustus;

 laenamist puudutavad piirangud (EKS-i § 122);

 annetusi puudutavad reeglid, sh keelatud annetuste kataloog (EKS-i § 123);

 keelatud annetuse vastuvõtmise tagajärjed (EKS-i § 124).

Oluline on rõhutada, et SA või MTÜ ei saa sidusorganisatsiooniks vahetult seaduse järgi. SA

või MTÜ võib sidusorganisatsiooniks saada üksnes EKS-is kehtestatud kahel viisil: ERJK

haldusaktiga, mis tuvastab, et SA või MTÜ vastab sidusorganisatsiooni tunnustele, ning

erakonna ERJK-le tehtud teavitusega. Sidusorganisatsioonile laienevate kohustuste täitmine

algab ajahetkest, mil sidusorganisatsiooni staatus on tuvastatud, või hetkest, mil ERJK on SA-

le või MTÜ-le teatavaks teinud erakonna tehtud teavituse (vt kavandatud EKS-i § 126 lõige 7).

Sidusorganisatsiooni definitsiooni loomisel on teatud määral võetud eeskuju EL-i poliitiliste

sihtasutuse reeglitest. Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse nr 1141/2014 artikli 2 punkti 4

järgi on Euroopa tasandi poliitiline sihtasutus üksus, mis on formaalselt seotud teatava Euroopa

tasandi erakonnaga ja registreeritud ametis määruses sätestatud tingimustel ja menetluste

kohaselt ning mis oma tegevusega liidu eesmärkide ja põhiväärtuste raames toetab ja täiendab

Euroopa tasandi erakonna eesmärke, täites ühte või enamat järgmistest ülesannetest:

a) Euroopa tasandi poliitikat ja Euroopa integratsiooniprotsessi käsitleva diskussiooni

jälgimine, analüüsimine ja selles osalemine;

b) Euroopa poliitikaga seotud tegevuse arendamine, näiteks nimetatud küsimusi käsitlevate

ning peamisi sidusrühmi, sealhulgas noorteorganisatsioone ja teisi kodanikuühiskonna

esindajaid hõlmavate seminaride, koolituskursuste, konverentside ja uuringute korraldamine ja

toetamine;

c) koostöö arendamine demokraatia edendamiseks, muuhulgas kolmandates riikides;

d) Euroopa tasandi koostööraamistiku pakkumine liikmesriikide poliitilistele sihtasutustele,

akadeemilistele ringkondadele ja teistele asjaomastele osalejatele.

Nimetatud definitsiooni ei saa üks ühele liikmesriigi, sh Eesti õigusesse võtta. Küll aga on

asjakohane võtta eeskuju sellest, et määruses on püütud defineerida neid tegevusi, mis

muudavad sihtasutuse poliitiliseks sihtasutuseks.

Eelnõu § 1 punkt 20 – EKS-i § 126 lõige 4. Lõige 4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Erakonna sidusorganisatsiooniks ei ole Euroopa tasandi poliitiline sihtasutus Euroopa

24

Parlamendi ja nõukogu määruse nr 1141/2014, mis käsitleb Euroopa tasandi erakondade ja

Euroopa tasandi poliitiliste sihtasutuste põhikirja ning rahastamist (ELT L 317, 04.11.2014,

lk 1–27), tähenduses.“ Sätet muudetakse, kuna EL-i tasandil on vahepealsel ajal vastu võetud

uus Euroopa tasandi erakondade tegevust reguleeriv määrus.

Eelnõu § 1 punkt 20 – EKS-i § 126 lõige 5. Lõige 5 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Erakond on kohustatud kord kvartalis teavitama erakondade rahastamise järelevalve

komisjoni oma sidusorganisatsioonidest. Erakonnalt komisjonile tehtud teavitus tehakse

teatavaks ka sidusorganisatsioonile.“ Sätet muudetakse nii, et erakonnad peavad ERJK-d oma

sidusorganisatsioonidest teavitama kord kvartalis ning nimetatud teavitamine tehakse teatavaks

ka sidusorganisatsioonile endale. Muudatus on vajalik, et muuta sidusorganisatsioonidest

teavitamise kohustus rakendatavaks. Kehtiv õigus näeb ette, et ERJK-d peab

sidusorganisatsioonidest teavitama. Mingit kindlat teavituse perioodilisust ette nähtud ei ole.

Kavandatud säte paneb erakondadele kohustuse aktiivselt teavitada ERJK-d kord kvartalis. See

tähendab, et erakonnad peavad sõnaselgelt kinnitama, kas neil on või ei ole sidus-

organisatsioone. See distsiplineerib erakondi kontrollima, millised on nende eesmärkide toeta-

misele suunatud sihtasutused ja mittetulundusühingud.

Teine muudatus, mida kõnesoleva sättega kavandatakse, on sidusorganisatsiooni teavitamise

kord. Kui erakond on ERJK-d oma sidusorganisatsioonist teavitanud, peab ERJK sellest

teavitama ka sidusorganisatsiooni. Sidusorganisatsioon on erakonnast õiguslikult eraldiseisev

juriidiline isik. Kehtivas õiguses taolist teavitamiskohustust sätestatud ei ole. Kuna

sidusorganisatsiooniks saamise staatus toob sihtasutusele või mittetulundusühingule kaasa

kohustuse täita erakonnaseaduses sätestatud kohustusi (vt EKS-i § 126 lõike 1 teine lause:

„Käesoleva seaduse §-des 121–124 sätestatud nõuded erakonnale laienevad ka erakonna

sidusorganisatsioonile.“), eeldab see, et haldusorgan teeb sidusorganisatsioonile erakonna-

poolse teavituse teatavaks.

Eelnõu § 1 punkt 21 – EKS-i § 126 lõige 6. EKS-i § 126 täiendatakse uue lõikega 6 järgmises

sõnastuses: „Erakondade rahastamise järelevalve komisjonil on õigus tuvastada haldusaktiga

sihtasutuse või mittetulundusühingu vastavus käesoleva paragrahvi lõikes 1 sätestatud

tingimustele.“ Muudatuse eesmärk on anda ERJK-le volitus sidusorganisatsiooni

tuvastamiseks. Nimetatud volitus täiendab EKS-i § 126 lõikesse 5 kavandatud normi. Kui ERJK

hinnangul on erakond jätnud mõnest sidusorganisatsioonist teavitamata, peab komisjonil olema

võimalus sidusorganisatsioon ise tuvastada.

ERJK peab sidusorganisatsiooni tuvastamisel lähtuma EKS-i § 126 lõikes 1 sätestatud

sidusorganisatsiooni definitsioonist. Selle sätte kohaselt on erakonna sidusorganisatsioon

sihtasutus või mittetulundusühing, mille tegevus on suunatud EKS §-s 1 määratletud erakonna

eesmärkide saavutamisele. Need on eelkõige erakonna noorteühendused, erakonna

piirkondlikud või üleriigilised liikmeühendused ja ühendused, mille põhikirjaline eesmärk on

seotud erakonna eesmärkidega.

ERJK saab sidusorganisatsiooni tuvastamiseks muuhulgas kasutada talle eelnõuga kavandatud

dokumentide ja teabe kogumise ja selgituste andmise volitusi (vt EKS-i § 1211 lõiked 1 ja 2).

ERJK tuvastab sihtasutuse või mittetulundusühingu sidusorganisatsiooniks olemise haldus-

aktiga. Haldusakti resolutsioonis märgitakse, milline SA või MTÜ vastab sidusorganisatsiooni

tunnustele. Haldusakti koostamisele, sh vormistamisele kohalduvad HMS-is sätestatud reeglid.

See tähendab, et ERJK peab haldusakti vormistama kirjalikult (HMS-i § 55 lõike 2 esimene

lause, sama sätte teises lauses sisalduv vormierand ei kohaldu, kuna sidusorganisatsiooni

tuvastamisel ei esine edasilükkamatut olukorda). Haldusaktile tuleb lisada põhjendused.

Täpsemalt peab põhjendustes näitama, kuidas on sihtasutuse või mittetulundusühingu puhul

25

sidusorganisatsiooni tunnused täidetud. Põhjendustes tuleb märkida ka haldusakti õiguslik alus.

Selleks on EKS-i § 126 lõige 6 (koosmõjus EKS-i § 126 lõikega 1).

Kavandatud säte ei ole mõeldud üksnes sihtasutuste ja mittetulundusühingute sidusorgani-

satsioonidena tuvastamiseks. Sättes sisalduva volituse alusel saab ERJK ka siduvalt tuvastada

ka mingi sihtasutuse või mittetulundusühingu mittevastavuse sidusorganisatsiooni tunnustele

(vt normi sõnastus „tuvastada… vastavus“). Vajadus tuvastada, et mõni sihtasutus või mitte-

tulundusühing ei ole sidusorganisatsioon, võib tekkida näiteks juhul, kui erakond on sihtasutuse

või mittetulundusühingu nimetanud oma sidusorganisatsiooniks, kuid sihtasutuse või mitte-

tulundusühingu hinnangul see nii ei ole. Sellisel juhul saab vastav sihtasutus või mitte-

tulundusühing pöörduda ERJK poole taotlusega tuvastada vastavus sidusorganisatsiooni

tunnustele. ERJK otsuse peale saab omakorda pöörduda kohtusse.

Eelnõu § 1 punkt 21 – EKS-i § 126 lõige 7. EKS-i § 126 täiendatakse uue lõikega 7 järgmises

sõnastuses: „Sidusorganisatsioonile sätestatud nõuded laienevad sihtasutusele või

mittetulundusühingule alates käesoleva paragrahvi lõikes 5 nimetatud teatavaks tegemisest või

alates lõikes 6 nimetatud haldusakti sihtasutusele või mittetulundusühingule

kättetoimetamisest.“ Kavandatud lõikega muudetakse sidusorganisatsioone puudutavad reeglid

õigusselgemaks ning tõhustatakse seeläbi järelevalve sidusorganisatsioonide üle. Kehtiv õigus

ei näe ette, millisest ajahetkest peab sihtasutus või mittetulundusühing sidusorganisatsioonidele

kehtestatud nõudeid täitma. Kavandatud muudatus sätestab selle ajahetke selgelt ja üheselt.

Kohustus võib tekkida kahel juhul: erakonna teavituse teatavaks tegemisest ERJK poolt või

ERJK haldusakti kättetoimetamisest, millega sihtasutus või mittetulundusühing tuvastatakse

sidusorganisatsioonina.

Eelnõu § 1 punkt 22– EKS-i § 127 lõige 4. Lõikes 4 asendatakse sõnad „Vabariigi Valitsuse

määratud valitsusasutuse“ sõnadega „erakondade rahastamise järelevalve komisjoni“. Kehtiva

EKS-i kohaselt kannab riigieelarvelise eraldise erakonnale üle Vabariigi Valitsuse määratud

valitsusasutus, milleks on Siseministeerium. Muudatuse kohaselt ning võttes arvesse

Siseministeeriumi ettepanekut määrata selleks asutuseks keegi teine, antakse riigieelarvelise

eraldise erakonnale ülekandmise ülesanne sõltumatule organile, milleks on ERJK. Muus osas

riigieelarvelise eraldise ülekandmise korda ei muudeta, muutub ainult pädev organ.

Eelnõu § 1 punkt 23 – EKS-i § 127 lõiked 7 ja 8 – EKS § 127 täiendatakse uute lõigetega 7 ja

8. Kavandatav lõige 7 sätestab: „Kui erakond on süüdi mõistetud kuriteo toimepanemise eest,

vähendatakse erakonnale käesoleva paragrahvi lõigete 1 või 2 alusel makstavat igakuist

riigieelarvelist eraldist 50 protsendi ulatuses kuni karistuse kehtivuse lõppemiseni.“

Kavandatav lõige 8 sätestab: „Kui erakonda süüdi mõistev kohtuotsus jõustub enne kalendrikuu

20. kuupäeva, vähendab käesoleva paragrahvi lõikes 4 nimetatud valitsusasutus igakuist

riigieelarve eraldist lõikes 7 nimetatud alusel alates süüdimõistva kohtuotsuse jõustumise kuule

järgnevast kalendrikuust. Kui süüdimõistev kohtuotsus jõustub pärast kalendrikuu 20.

kuupäeva, vähendatakse igakuist riigieelarvelist eraldist alates ülejärgmisest kuust.“

Säte näeb ette haldusõigusliku meetme, mille alusel vähendatakse kuriteo toimepanemise eest

süüdi mõistetud erakonna riigieelarvelist eraldist. Igakuist riigieelarvelist eraldist vähendatakse

50 protsendi ulatuses nii kaua, kuni kehtib erakonnale määratud rahaline karistus.

Karistusregistri § 24 lõike punkti 5 kohaselt kehtib kuriteo eest mõistetud rahaline karistus

kolm aastat otsuse täitmisest. Meetme eesmärk on vältida olukorda, kus erakonnale määratud

riigieelarvelise eraldisega tasutakse erakonnale kuriteo eest mõistetud rahaline karistus.

Tegemist on meetmega, mis kaasneb pärast süüdimõistav kohtuotsuse jõustumist. Võttes

arvesse, et riigieelarve eraldis ei ole erakondade põhiseadusest tulenev õigus, vaid seaduse

26

alusel erakondadele antav hüve, ning et riigieelarvelist eraldist vähendatakse objektiivsete

kriteeriumide alusel ja teatud protsendi ulatuses erakonnale määratavast eraldisest, on

erakonnavabaduse (täpsemalt selle tegevusvabaduse) riive proportsionaalne ja seega

õigustatud.

Kavandatav riigieelarve eraldise vähendamise meede ei ole vastuolus topelt karistamise

keeluga. Riigieelarve eraldise vähendamine võtab aluseks kohtu poolt määratud karistuse.

Kavandatava muudatuse jõustumisel peab kohus proportsionaalsuse põhimõttest tulenevalt

erakonna süüle vastava rahalise karistuse mõistmisel võtma arvesse, et erakond ei ole

kohustatud tasuma üksnes rahalise karistuse summat, vaid kaotab vastavas ulatuses ka

riigieelarvelistes eraldistest.

Kavandatav riigieelarve eraldise vähendamise meede on kooskõlas ka PS §-ga 48, mis sätestab,

et ainult kohus võib õiguserikkumise eest erakonda trahvida. Kuivõrd eraldist vähendatakse

siis, kui kohus on erakonda kuriteo eest karistanud, on eraldise vähendamine vahetult seotud

süüdimõistva kohtuotsuse olemasoluga. Kavandatav meede ei ole niisiis käsitletav kui trahv,

mille määrab riigieelarve eraldisi väljamaksev valitsusasutus. Valitsusasutusele ei ole

kavandatava sättega antud kaalutlusõigust otsustada eraldise vähendamata jätmine, s.t tegemist

on imperatiivse sättega. Valitsusasutus on kohustatud riigieelarve eraldist vähendama.

Meede on kavandatud igakuise riigieelarve eraldise väljamakse vähendamisena. 50-

protsendilise vähendamise arvutamise aluseks on EKS § 127 lõigete 1 ja 2 alusel kehtestatud

määrad. Riigieelarvelise eraldise vähendamine on kavandatud üksnes kindla protsendi ulatuses,

et mitte ohustada erakonna toimepidevust. Riigieelarvelised eraldised on erakondadele oluline

sissetuleku allikas.

Eelnõu § 1 punkt 24 – EKS-i § 1210 lõige 1. Lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Erakondade rahastamise järelevalve komisjon kontrollib, kas erakond, erakonna nimekirjas

kandideerinud isik, valimisliit, valimisliidu nimekirjas kandideerinud isik, üksikkandidaat ja

erakonna sidusorganisatsioon järgivad käesolevas seaduses sätestatud nõudeid.“ Tegemist on

seadust korrastava muudatusega. Sättes puudus varem viide erakonna nimekirjas ja valimisliidu

nimekirjas kandideerinud isikutele ja sidusorganisatsioonidele, kuigi ka kehtiva õiguse järgi

peab ERJK nende üle järelevalvet tegema.

Eelnõu § 1 punkt 25 – EKS-i 1210 lõike 12 teine lause. Tine lause muudetakse ja sõnastatakse

järgmiselt: „Erakondade rahastamise järelevalve komisjon määrab audiitori audiitortegevuse

registrisse kantud vandeaudiitorite seast kolme pakkumise alusel.“ Kehtivas seaduses

sätestatud liisuheitmise meetod on praktikas pea rakendamatu. See asendatakse kolme

pakkumise küsimisega.

Eelnõu § 1 punkt 26 – EKS-i § 1211 – erakondade rahastamise järelevalve komisjoni

volitused. EKS-i § 1211 muudetakse ja sõnastatakse tervikuna ümber. See on ühest küljest

tingitud keelatud annetuse vastuvõtmise tagajärgede ümberkujundamisega (vt EKS-i § 124

lõigete 1–3 selgitusi seletuskirjas) ning teisest küljest ERJK uurimisvolituste laiendamisega.

Nii kehtiv kui ka eelnõuga muudetav § 1211 on ERJK tegevuse seisukohalt keskne paragrahv.

Eelnõukohase seadusega koondatakse EKS-i § 1211 kolm olulist sätete plokki:

 EKS-i § 1211 lõigetesse 1–3 koondatakse ERJK uurimisvolitused. Võrreldes kehtiva

korraga laiendatakse ERJK volitusi (vt täpsemalt all vastavate lõigete seletuskirja).

 EKS-i § 1211 lõigetesse 4–5 koondatakse ERJK volitused teha ettekirjutus erakondadele

ja teistele sättes nimetatud adressaatidele seadusest tulenevate kohustuste täitmiseks.

 EKS-i § 1211 lõige 8 sisaldab õiguslikku alust, mis muudab ERJK ettekirjutuse, millega

nõutakse keelatud annetuse riigi tuludesse kandmist, täitedokumendiks TMS-i tähendu-

ses.

27

Lõigetes 1–3 sätestatud uurimisvolituste puhul tuleb silmas pidada seda, et tegemist on

volitustega, mille eesmärk on tagada EKS-is sätestatud nõuete täitmine (ja ka seaduse rikkumise

lõpetamine). Võttes arvesse, et teatud EKS-is sätestatud nõuete rikkumised on omakorda

tagatud väärteokaristustega (vt EKS-i 22. peatükk), tuleb tõendite ületõstmisel järelevalvelisest

haldusmenetlusest väärteomenetlusse arvestada asjasse puutuvate isikute põhiseaduslikke

menetlustagatisi,12 eelkõige enese mittesüüstamise privileegi (PS-i § 22 lõige 3).

Eelnõu § 1 punkt 26 – EKS-i § 1211 lõige 1. Kavandatud lõige 1 sätestab: „Erakondade

rahastamise järelevalve komisjonil on käesoleva seaduse täitmise kontrollimiseks õigus

ettekirjutusega kohustada erakonda, erakonna nimekirjas kandideerinud isikut, valimisliitu,

valimisliidu nimekirjas kandideerinud isikut, üksikkandidaati, erakonna sidusorganisatsiooni

ja muud isikut esitama komisjoni määratud tähtajaks dokumente ja teavet. Kolmandalt isikult

võib nõuda dokumente ja teavet, kui on alust arvata, et isikul on järelevalve teostamiseks

vajalikku teavet.“ Lõike 1 puhul on tegemist volitusega, millele tuginedes saab ERJK

haldusaktiga kohustada sättes nimetatud isikuid esitama ERJK-le nõutud dokumente ja teavet.

Kõnealune volitus – ja sellele vastav ulatuslik kaasaaitamiskohustus isikute poolt, kellelt

dokumente ja teavet nõutakse – teenib põhiseaduse vaatest väga kaalukat eesmärki: tagada

efektiivne järelevalve erakondade ja teiste poliitilises tahtekujunduses osalevate isikute

rahastamise ja selle läbipaistvuse üle ning seeläbi kaitsta vaba ja ausat konkurentsi poliitiliste

tahtekujundajate vahel. Lõppastmes on eesmärk kaitsta toimivat ja vaba demokraatiat.

Rõhutada tuleb sedagi, et ERJK-le ei anta võimalust ruume läbi otsida, rääkimata

intensiivsematest informatsiooni kogumise viisidest. Dokumentide ja teabe küsimise õiguslik

alus on ja saab olema ERJK efektiivseim tööriist EKS-is sätestatud nõuete tagamisel.

Kavandatud sättega kaotatakse EKS-i § 1211 kehtivas lõikes 6 ja lõike 1 punktis 6 sätestatud

süsteem, kus ERJK on enne dokumentide haldusaktiga nõudmist kohustatud dokumente

nõudma esmalt kirjalikus taotluses, andma tähtaja ning on alles seejärel õigustatud tegema

ettekirjutuse, milles tuleb määrata uus vabatahtliku täitmise tähtaeg. Taoline mitmesse etappi

jaotatud dokumentide nõudmise volitus võib mõningatel juhtudel osutuda ebapraktiliseks ja

takistavaks. PS-i § 3 lõikest 1 tuleneb, et seaduses peab igal juhul sisalduma volitusnorm

dokumentide ja teabe väljaandmist kohustava haldusakti andmiseks. Nimetatud haldusaktis

tuleb haldusakti adressaadile määrata piisav tähtaeg dokumentide ja teabe esitamiseks. Tähtaja

võib ühildada sunniraha kohaldamiseks vajaliku vabatahtliku täitmise tähtajaga. Seaduse

tasandil ei pea aga olema reguleeritud ERJK võimalus paluda vabatahtlikult dokumentide ja

teabe väljaandmist, s.t palve esitada dokumendid ja teave haldusakti vormistamata. Palve

esitada dokumendid ja teave vabatahtlikult võib ERJK esitada ka edaspidi. Teatud olukordades

on taolise palve esitamine otstarbekas, kuid ette võib tulla olukordi, kus ERJK peab tegutsema

operatiivselt. Sellisel juhul saaks kehtivas EKS-i § 1211 lõikes 6 ja lõike 1 punktis 6 sätestatud

mitmesse etappi jaotatud dokumentide nõudmise menetlus seaduse täitmisel takistuseks.

Võrreldes kehtiva õigusega võimaldab säte küsida dokumente ja teavet ka kolmandatelt

isikutelt. Dokumentide ja teabe nõudmise volituse kasutamise eelduseks on esiteks, et

dokumentide ja teabe küsimine on vajalik „käesoleva seaduse täitmise kontrollimiseks.“

Eelnimetatud eeldusest (dokumendi või teabe esitamine peab olema seotud EKS-i täitmise

12 Riigikohtu kriminaalkolleegiumi 23.10.2018 otsus asjas nr 4-18-51, p 6: „Riigikohus on varasemas praktikas

selgitanud, et üldjuhul ei ole keelatud kasutada kriminaalmenetluses tõendina selliseid tõendeid, mis on kogutud

mingis muus menetluses. Erandina võib menetleja kriminaalmenetlusvälise toiminguga kogutud tõendi kasutamine

olla lubamatu siis, kui selle saamisel ei ole järgitud KrMS §-s 64 sätestatud tõendite kogumise üldtingimusi või

teatud kriminaalmenetluslikke garantiisid, näiteks põhiseaduse § 22 lg-st 3 ja KrMS § 34 lg 1 p-st 1 tulenevat

õigust mitte olla sunnitud aitama kaasa enda või oma lähedaste poolt toime pandud kuriteo tõendamisele.“

28

kontrollimisega) tuleneb, et dokumentide ja teabe nõudmisel peab olema piisav seos EKS-is

sätestatud nõuete täitmise kontrolliga. Teiseks peab ERJK kolmandalt isikult dokumentide ja

teabe küsimisel näitama, miks on alust arvata, et kolmandal isikul on järelevalveks vajalikku

teavet. Täpsustuse tingib see, et kolmas isik ei ole üldjuhul EKS-is sätestatud reeglitele allutatud

isik. Seetõttu ei allu kolmandad isikud üldjuhul ka ERJK kontrollile. Kolmandalt isikult

dokumentide ja teabe nõudmine eeldab niisiis, et ERJK suudab põhjendada, miks on dokumente

ja teavet vaja küsida just kolmandalt isikult. Kolmandaks peab ERJK näitama, et kolmandal

isikul võib olla „vajalikku teavet“. Kolmandalt isikult küsitud teave on üldjuhul vajalik üksnes

siis, kui ERJK-l ei ole teavet võimalik küsida erakonnalt, valimisliidult või mõnelt teiselt

erakonnaseaduses sätestatud kohustustele allutatud isikutelt. See tähendab, et ERJK peab

esmajoones püüdma infot koguda EKS-i järelevalvele allutatutelt.

Kolmandalt isikult dokumente ja teavet nõudes peab ERJK eelnimetatud tingimuste olemasolu

põhjendama ettekirjutuses, millega dokumente või teavet nõutakse (vt HMS-i § 56).

Kavandatud sättes ettenähtud volitusele tuginedes saab välja nõuda dokumente ja teavet.

Dokumendiks võib lugeda kirjalikus vormis talletatud informatsiooni, millel on õiguskäibes

tõendamisfunktsioon. Teabe alla kuulub igasugune muu informatsioon, sõltumata selle talleta-

mise vormist (nt heli- või videosalvestis).

Eelnõu § 1 punkt 26 – EKS-i § 1211 lõige 2. Kavandatud lõige 2 sätestab: „Erakondade

rahastamise järelevalve komisjonil on käesoleva seaduse täitmise kontrollimiseks õigus

ettekirjutusega kohustada lõikes 1 nimetatud isikut andma komisjoni määratud viisil ja

tähtajaks selgitusi.“ Tegemist on isikult selgituste nõudmise volitusega, mida võib olla vaja

näiteks juhul, kui ERJK-le saab teatavaks informatsioon EKS-is sätestatud nõuete rikkumise

kohta, ta on välja nõudnud dokumente ja teavet, kuid dokumentide ja teabe mõistmiseks on vaja

isiku täiendavaid selgitusi. Selgituste nõudmise volitus väljendab seda, et lõikes 1 nimetatud

isikutel on EKS-is sätestatud nõuete üle järelevalve tegemisele kaasaaitamiskohustus. Lõige 2

on mõeldud eelkõige taoliste selgituste küsimise jaoks, mida isik saab ERJK-le anda kohale

tulemata (nt kirjalikult vastates või telefoni teel). Millisel viisil ja millise tähtaja jooksul ERJK

selgituste andmist nõuab, on komisjoni kaalutlusõiguslik otsus. Selgituste andmise viisi puhul

tuleb märkida, et komisjonil on sättest tuleneva volituse alusel õigus määrata, et isik annab

selgitusi isiklikult, s.t ei lase end esindada. Kui ERJK soovib, et isik annab selgitusi kohapeal

ja vahetult, on selleks asjakohane säte kavandatud EKS-i § 1211 lõikesse 3.

Eelnõu § 1 punkt 26 – EKS-i § 1211 lõige 3. Kavandatud lõige 3 sätestab: „Erakondade

rahastamise järelevalve komisjonil on õigus ettekirjutusega kohustada käesoleva paragrahvi

lõikes 1 nimetatud isikut või tema esindajat ilmuma selgituste andmiseks komisjoni ametiruumi.

Ilmumiseks antakse mõistlik tähtaeg. Kutses nimetatakse kutse eesmärk ja õiguslik alus ning

viidatakse sunniraha rakendamise võimalusele kutse peale ilmumata jätmise korral.“ Tegemist

on isikute ilmuma kohustamise (kutse) õigusliku alusega. Säte on vajalik, et ERJK-l oleksid

piisavad hoovad isikult suuliste selgituste küsimiseks. Seejuures teenib isiku ilmuma

kohustamine eesmärki, et selgitusi saab küsida vahetult isikuga vesteldes. Kutse anda suulisi

selgitusi on asjakohane eelkõige siis, kui ERJK-le selgituste esitamine kirjalikult oleks

ebaotstarbekas või isikule liialt koormav. Samuti aitab isiku vahetu küsitlemine saada rohkem

asjakohast informatsiooni (nt võimaldab kohapeal küsida ka lisaküsimusi jne).

Eelnõu § 1 punkt 26 - EKS § 1211 lõige 4. Kavandatud lõige 4 sätestab: „Kui erakond,

erakonna nimekirjas kandideerinud isik, valimisliit, valimisliidu nimekirjas kandideerinud isik,

üksikkandidaat või erakonna sidusorganisatsioon on jätnud täitmata kohustuse esitada

tähtpäevaks käesoleva seadusega nõutud aruanne või selles esineb puudusi või on jätnud

vastuvõetud annetuse kajastamata, kohustab erakondade rahastamise järelevalve komisjon

29

ettekirjutusega esitama nõutud aruande, kõrvaldama aruande puudused või kajastama

vastuvõetud annetuse komisjoni määratud tähtajaks.“ Tegemist on ettekirjutuse (s.t haldusakti,

mis paneb isikule kohustuse) tegemise õigusliku alusega nendeks puhkudeks, kus rikutud on

seaduses sätestatud aruandlusnõudeid.

Iseenesest on erakond ja teised sätte adressaadid kohustatud aruandlusnõudeid järgima otse

seaduse kohaselt. Ettekirjutusvolitus on vajalik eelkõige juhtudeks, kus seaduse nõue on jäänud

täitmata või seda ei ole täidetud kohaselt ning kui seaduse nõudeid ei täideta ka ettekirjutuses

märgitud tähtajaks. Nimelt avaneb sellises olukorras ERJK-l õigus rakendada sunniraha (vt

eelnõuga kavandatud EKS-i § 1212 lõige 1). Sunniraha rakendamine ilma eelneva ettekirjutuseta

– ja üldjuhul sellele lisatud sunnirahahoiatuseta – ei ole ATSS-i järgi võimalik.

Kavandatud säte ei hõlma sidusorganisatsioonidest teavitamise ning nende haldusaktiga

tuvastamise korda. Sidusorganisatsiooni tuvastamise volitus on reguleeritud eelnõuga

kavandatud EKS-i §-s 126.

Eelnõu § 1 punkt 26 – EKS-i § 1211 lõige 5. Kavandatud EKS-i § 1211 lõige 5 näeb ette

järgmist: „Kui erakond, erakonna nimekirjas kandideerinud isik, valimisliit, valimisliidu

nimekirjas kandideerinud isik, üksikkandidaat või erakonna sidusorganisatsioon on jätnud

keelatud annetuse käesoleva seaduse § 124 lõigetes 1–3 nimetatud juhtudel riigi tuludesse

kandmata, kohustab erakondade rahastamise järelevalve komisjon ettekirjutusega kandma

keelatud annetus komisjoni määratud tähtpäevaks riigi tuludesse.“ Tegemist on ettekirjutuse

(s.t haldusakti, mis paneb isikule kohustuse) tegemise õigusliku alusega nendeks puhkudeks,

kus rikutud on seadusest tulenevat kohustust kanda keelatud annetus seaduses märgitud tähtaja

möödudes (vt EKS § 124 lõiked 1 ja 2) riigi tuludesse.

EKS-i § 1211 lõikele 5 saab tugineda juhtudel, kus kõne all on keelatud annetuse riigi tuludesse

kandmata jätmine. Kui kõne all on seadusega kooskõlas oleva annetuse aruandes kajastamata

jätmine, saab rakendada sama paragrahvi lõikes 4 sätestatud volitusi. Eelnõuga muudetav

erakonnaseadus ei kohusta seadusega kooskõlas olevat, kuid aruandes kajastamata jäänud

annetust riigi tuludesse kanda.

Keelatud annetuse riigi tuludesse kandmise ettekirjutuse puhul näeb nii kehtiv või kui ka

eelnõukohane volitusnorm ette seotud otsuse, kuna kasutatud on kindlat kõneviisi („kohustab“).

See tähendab, et kui sätte adressaat on keelatud annetuse jätnud seaduses sätestatud tähtaja

möödudes riigi tuludesse kandmata, on ERJK kohustatud ettekirjutuse tegema ning tal puudub

õigus jätta keelatud annetus erakonnale. Oluline on, et EKS-i § 124 lõikest 1 tulenevalt ei vabane

erakond (ja teised sätte adressaadid) keelatud annetuse riigi tuludesse kandmise kohustusest sel

viisil, kui kannab annetuse selle teinud isikule EKS-i § 124 lõikes 1 sätestatud tähtaja möödudes

tagasi. Ei erakond ega ka teised sätte adressaadid ei ole selleks hetkeks ei EKS-ist ega ka

tsiviilõigusest tulenevalt kohustatud keelatud annetust selle teinud isikule tagasi kandma.

Tähtaja seadmisel on ERJK-l kaalutlusõigus. ERJK määratud tähtajast tõukuvad aga järgmised

kõne alla tulevad meetmed, nt riigieelarvelise eraldise kinnipidamine ning ettekirjutuse

sundtäitmine. Tähtaja määramisel tuleb muuhulgas arvesse võtta, et mida pikem on

ettekirjutuse adressaadile jäetud tähtaeg, seda ulatuslikumalt on ohustatud erakondade ja muude

poliitikakujundamises osalevate isikute vaheline aus konkurents.

Eelnõu § 1 punkt 26 – EKS-i § 1211 lõige 6. Kavandatud EKS-i § 1211 lõige 6 näeb ette

järgmist: „Käesoleva paragrahvi lõigetes 1–3 nimetatud ettekirjutuse võib anda menetlusosalist

eelnevalt ära kuulamata. Käesoleva paragrahvi lõigetes 4 ja 5 nimetatud ettekirjutus

avalikustatakse viivitamata pärast selle kättetoimetamist adressaadile.“ Sättega täpsustatakse

EKS § 1211 lõigetes 1–5 sätestatud ettekirjutuste andmise menetlus- ja avalikustamisreegleid.

30

EKS-i § 1211 lõigetes 1–3 sisalduvad ERJK uurimisvolitused, s.t volitused saamaks

informatsiooni EKS-is sätestatud nõuete täitmise kohta. Kuna eelnimetatud lõigete alusel ERJK

alles kogub informatsiooni, mille alusel hindab, kas EKS-i § 1211 lõigetes 4 või 5 nimetatud

alustel on vaja anda ettekirjutus, on eraldiseisev ärakuulamine uurimisvolituste rakendamiseks

tihti ebapraktiline (näiteks oleks ebapraktiline kuulata ära isiku seisukohad dokumentide ja

teabe nõudmisel, kui ettekirjutuse eesmärk ongi välja nõuda dokumendid ja teave). Seetõttu

kavandatakse EKS-i § 1211 lõike 6 esimesse lausesse ERJK õigus teha lõigete 1–3 ettekirjutused

ilma eraldiseisva ärakuulamiseta. Taolise erisätte puudumisel tuleks ka HMS-ist kõne alla ära

kuulamata jätmise erand, täpsemalt HMS-i § 40 lõike 3 punkt 4. HMS lubab eriseadustes

kehtestada veel erandeid (vt HMS-i § 40 lõike 3 punkt 7). Rõhutada tuleb, et ettekirjutuse

adressaadi ja muu menetlusosalise kuulamata jätmise võimalus on ERJK-le antud

kaalutlusõiguslikult. Kui enne dokumentide, teabe või selgituste nõudmist või isiku ilmuma

kohustamist soovib ERJK isiku seisukohad ja vastuväited ära kuulata, on see jätkuvalt võimalik.

Lõike 6 teine lause puudutab EKS-i § 1211 lõigetes 4 ja 5 reguleeritud ettekirjutusi. Kehtivas

õiguses ei ole selge, millal peab ettekirjutuse avaldama. AvTS, mis kohaldub ka ERJK

tegevusele, sätestab, et ettekirjutus avalikustatakse selle jõustumisel (AvTS-i § 28 lõike 1 punkt

14). Haldusaktide puhul ei saa rääkida nende jõustumisest. Haldusakti puhul saab eristada selle

andmise hetke ja selle kehtima hakkamise hetke. Kehtima hakkab haldusakt reeglina selle

teatavaks tegemisel adressaadile. Kuna erakondade rahastamise läbipaistvus on demokraatlikus

ühiskonnas väga oluline, peab lõike 5 alusel tehtud ettekirjutuse avalikustamise ajahetk olema

selgelt reguleeritud. Selleks saab olema viivitamata pärast ettekirjutuse kättetoimetamist selle

adressaadile (kuna lõikes 5 nimetatud haldusaktid on isikule koormavad, tuleneb HMS-ist

haldusakti kättetoimetamise nõue, vt HMS-i § 62 lõige 2). Avalikustamiskohustuse sidumine

isikule kättetoimetamisega tähendab omakorda seda, et ettekirjutus avalikustatakse sõltumata

sellest, kas isik pöördub haldusakti vastu kaebusega kohtusse või mitte.

Eelnõu § 1 punkt 26 – EKS-i § 1211 lõige 7. Kavandatud lõige 7 näeb ette järgmist:

„Ettekirjutusele kirjutab alla erakondade rahastamise järelevalve komisjoni esimees või

aseesimees.“ Tegemist on sättega, mis sisaldub ka kehtivas õiguses.

Eelnõu § 1 punkt 26 – EKS-i § 1211 lõige 8. Lõige 8 näeb ette järgmist: „Ettekirjutus, millega

kohustatakse kandma keelatud annetus komisjoni määratud tähtpäevaks riigi tuludesse, on

täitedokument täitemenetluse seadustiku § 2 lõike 1 punkti 21 tähenduses. Ettekirjutus muutub

sundtäidetavaks ettekirjutuse adressaadile määratud tähtaja möödumisel. Ettekirjutus on

sundtäidetav ulatuses, milles seda ei ole täidetud, sealhulgas täidetud käesoleva seaduse § 1212

lõikes 3 nimetatud riigieelarve eraldise vähendamisega. Ettekirjutusele lisab kinnituse selle

sundtäidetavuse kohta erakondade rahastamise järelevalve komisjon.“ Säte on oluline, et

muuta ettekirjutus, millega kohustatakse kandma keelatud annetus riigi tuludesse,

sundtäidetavaks täitemenetluses. Kohustus kanda keelatud annetus – täpsemalt öeldes keelatud

annetuse väärtuses rahasumma – riigi tuludesse on olemuselt avalik-õiguslik rahaline kohustus.

Selleks, et haldusakt, mis paneb adressaadile avalik-õigusliku rahalise kohustuse – maksmise

kohustuse, oleks täitedokument TMS-i tähenduses, peab eriseadus tegema sellekohase viite (vt

TMS-i § 2 lõike 1 punkt 21: „seaduses sätestatud juhul“). ERJK ettekirjutus on sundtäidetav

üksnes ettekirjutuses antud tähtaja möödumisel (s.t kui kohustust ei ole tähtpäevaks täidetud).

Teiseks on ettekirjutuses märgitud kohustus kanda keelatud annetus riigi tuludesse sundtäidetav

ulatuses, milles ettekirjutuse adressaat ei ole seda juba täitnud.

Lisaks sellele tuleb erakondade puhul, mis saavad eraldist riigieelarvest, esmalt kasutada

täitemeetmena riigieelarve eraldiste vähendamist. See tuleneb lausest „Ettekirjutus on täidetav

31

ulatuses, milles seda ei ole täidetud, sealhulgas täidetud käesoleva seaduse § 1212 lõikes 3

nimetatud riigieelarve eraldise vähendamisega.“ Nimelt on riigieelarve eraldise vähendamine

ühest küljest lihtsam viis, kuidas saavutada keelatud annetuse riigi tuludesse kandmine. Teisest

küljest säästab riigieelarve eraldiste vähendamine kui esmane täitemeede kohtutäiturite

ressurssi, sest kohtutäiturid ei pea hakkama iga keelatud annetuse puhul täitemenetlust läbi

viima. Ettekirjutusele lisab kinnituse ettekirjutuse täidetavuse kohta ERJK.

Kavandatud sätte alusel muutuvad täitemenetluses sundtäidetavaks ka need ettekirjutused, mis

on võetud vastu enne kõnesoleva seadusemuudatuse jõustumist. See ei tähenda, et tegemist

oleks keelatud tagasiulatuva koormava reegliga. Erakondadel ja teistel isikutel, kellele reegel

laieneb, ei ole kaitstud ootus eeldada, et riik ei täida enda pandud avalik-õiguslikke kohustusi

sunniga. Seetõttu on kavandatu põhiseadusest tuleneva õigusriigi põhimõttega kooskõlas.

Eelnõu § 1 punkt 26 – EKS-i § 1212 – sunniraha, riigieelarve eraldise vähendamine ja

intress – muudetakse ja sõnastatakse ümber. Sättesse koondatakse ERJK-le mõeldud

haldustäitemeetmed ja intresside nõudmise alus. Säte on jaotatud kolme plokki:

 lõikesse 1 on kavandatud sunniraha rakendamise alus;

 lõigetesse 2–4 on kavandatud riigieelarve eraldiste vähendamise meetme alused ja

 lõigetesse 5–8 intresside nõudmise alus.

EKS-i § 1212 lõige 1 sätestab: „Erakondade rahastamise järelevalve komisjon võib rakendada

käesoleva seaduse § 1211 lõigete 1–3 ning lõike 4 alusel pandud kohustuse täitmata jätmise

korral sunniraha asendustäitmise ja sunniraha seaduses sätestatud korras kuni 15 000 eurot.“

Sunniraha tuleb kõne alla üksnes nende haldusaktiga pandud kohustuste puhul, mis ei ole

rahalised. See tuleneb ATSS-i § 2 lõikest 4, mille kohaselt ATSS-is sätestatut ei kohaldata

haldusorgani ettekirjutuste täitmisele, millega kohustatakse isikut maksma raha.

EKS § 1212 lõige 2 sätestab: „Kui riigieelarvest eraldisi saav erakond ei ole kandnud keelatud

annetust ettekirjutuses määratud tähtpäevaks riigi tuludesse, on erakondade rahastamise

järelevalve komisjonil õigus vähendada § 127 lõigete 1 ja 2 alusel makstavat eraldist.“

Muudatuse eesmärk on täpsustada riigieelarve eraldise vähendamise korda. Ka kehtiv õigus

näeb ette riigieelarve eraldiste vähendamise (vt EKS-i § 1211 lõige 21). Paraku on ERJK

praktikas osutunud riigieelarve eraldiste vähendamise meede probleemseks. Eelnõu teeb

riigieelarve eraldiste vähendamise meetmes kaks olulist muudatust.

Esiteks, muudetakse riigieelarve eraldiste vähendamise meetme olemust ja eesmärki. Nimelt

kujundatakse riigieelarve eraldise vähendamise meede ümber valdkondlikuks täitemeetmeks.

Riigieelarve eraldise vähendamise meetme eesmärk on pidada eraldistest kinni see summa,

mille erakond on kohustatud riigi tuludesse kandma. Ehk teisisõnu, riik hakkab eraldiste

vähendamise teel ettekirjutusega pandud kohustust ise sundtäitma. Nimetatud eesmärk erineb

kehtiva EKS-i § 1211 lõikes 21 sätestatud kontseptsioonist. Kehtiv õigus näeb ette, et kui

keelatud annetust ei kanta ettekirjutuses märgitud tähtajaks riigi tuludesse, vähendatakse § 127

lõigete 1 ja 2 alusel makstavat toetust ettekirjutuses märgitud annetuse summa kolmekordses

ulatuses, kuid mitte rohkem kui 20 protsendi toetuse ulatuses. Kehtiv EKS sätestab riigieelarve

eraldiste vähendamise meetme haldussanktsioonina. Riigieelarve eraldiste vähendamise

kasutamine haldussanktsioonina on probleemne mitmel põhjusel. Eraldiste vähendamine § 1211

lõikes 21 kehtival kujul on küsitav näiteks seetõttu, et väiksema keelatud annetuse puhul

karistatakse ettekirjutuse adressaati karmimalt kui suurema annetuse puhul. Nimelt näeb säte

ette eraldiste vähendamisele 20-protsendise lae. Teiseks on küsitav, kuidas suhestub EKS-i

§ 1211 lõige 21 kui haldussanktsioon EKS-i §-s 1218 sätestatud väärteokoosseisuga ja KarS-i

32

§-s 4021 sätestatud kuriteokoosseisuga. Kuna mõlemad on karistavad meetmed, võib

probleemseks osutuda kooskõla topelt karistamise keeluga.13

Teiseks täpsustatakse riigieelarve eraldiste vähendamise korda. Oluline muudatus on see, et

ERJK saab õiguse ise eraldisi kinni pidada.

EKS § 1212 lõige 3 sätestab: „Erakondade rahastamise järelevalve komisjon vähendab

riigieelarve igakuist eraldist ettekirjutuses määratud tähtpäevale järgnevast kalendrikuust.

Eraldist vähendatakse 50 protsendi ulatuses niikaua, kuni keelatud annetuse summa on

eraldistest täies ulatuses kinni peetud, kuid mitte kauem kui 12 kuud.“

Selle sättega nähakse ette ERJK kohustus kinni pidada riigieelarve eraldisi ning eraldiste

kinnipidamise täpsema korra. Eraldisi peetakse kinni iga kuu 50 protsendi ulatuses seni, kuni

keelatud annetuse summa on eraldistest kinni peetud. Kui erakond saab igakuist eraldist näiteks

100 000 eurot ning keelatud annetuse suurus on 210 000 eurot, peetakse eraldiste vähendamise

otsusele järgnevast kuust esimesel, teisel, kolmandal ja neljandal kuul kinni iga kuu 50 000

eurot. Viiendal kuul peetakse kinni 10 000 eurot (st viiendal kuul saab erakond igakuise

toetusena kätte 90 000 eurot). Taolist eraldiste vähendamist rakendatakse maksimaalselt 12

kuud. 12-kuuline piirang on vajalik, pidades silmas nii suuri keelatud annetusi, mida ei ole

võimalik riigieelarve eraldistest kinni pidada. Kui keelatud annetus on nii suur, et 12-kuuline

riigieelarve eraldiste vähendamine ei kata keelatud annetuse väärtust, saab ERJK algatada

ettekirjutuse alusel täitemenetluse.

Sätte ettevalmistamisel kaaluti ka võimalust pidada keelatud annetusele vastav summa kinni

erakonnale mõeldud kalendriaastaks ettenähtud summast. Selline lahendus tundub esialgu

korralduslikult lihtsam, kuid tegelikkuses kaasneksid sellega keerulised jätkuküsimused.

Näiteks kui erakonna rikkumine toimub keset kalendriaastat, peaks eraldisi kinni pidama ka

järgmisel aastal. Seejuures tulevad mängu valimised. Eraldise suurus võib aasta vältel muutuda.

Samuti tuleb märkida seda, et kuigi riigieelarvest on eraldatud teatud summa erakondade

toetuseks, siis erakonna omandisse liigub see toetus alles siis, kui see igakuiselt välja makstakse

(vrd EKS § 127 lg 1). Õigus toetuse väljamaksmisele on ühe kuu toetuse ulatuses. Ükski

erakond ei saa korraga välja nõuda kogu riigieelarve eraldist.

EKS-i § 1212 lõige 4 sätestab: „Ulatuses, milles ettekirjutuses märgitud annetuse summat ei ole

riigieelarvelistest eraldistest võimalik maha arvata, võib erakondade rahastamise järelevalve

komisjon pöörata ettekirjutusega pandud kohustuse täitmisele täitemenetluse seadustikus

sätestatud korras.“ Sätte eesmärk on näha ette ERJK kohustus rakendada esmajärjekorras

riigieelarve eraldiste vähendamise meedet ning alles seejärel ettekirjutuse sundtäitmist

täitemenetluses. Täitemenetlusega kaasnevad alati kulud. Samuti kasutab täitemenetlus

kohtutäiturite ressurssi. Kui riigil on võimalik pidada keelatud annetuse väärtuses rahasumma

kinni riigieelarve eraldistest, tuleb esmalt kasutada seda meedet.

EKS-i § 1212 lõige 5 sätestab: „Keelatud annetuse saanud erakond, erakonna nimekirjas

kandideerinud isik, valimisliit, valimisliidu nimekirjas kandideerinud isik, üksikkandidaat või

erakonna sidusorganisatsioon on kohustatud tasuma keelatud annetuse summalt intressi 0,06

protsenti päevas. Intressi arvestatakse alates päevast, mis järgneb päevale, mil annetuse saaja

pidi keelatud annetuse kandma riigi tuludesse, kuni päevani, mil annetus on kantud riigi

tuludesse, riigieelarvelisi eraldisi on vastavas ulatuses vähendatud või ettekirjutusega pandud

kohustus on sundtäidetud täitemenetluses.“ Sätte eesmärk on kehtestada kohustus tasuda

13 Kuigi tuleb nentida, et rangelt võttes karistab EKS-i § 1211 lg 21 seda, et ettekirjutuse adressaat ei ole kandnud

keelatud annetust riigi tuludesse, EKS-i § 1218 aga seda, et keelatud annetus on üldse vastu võetud. Siiski on

mõlema sanktsiooni tuumik karistus selle eest, et erakond on vastu võtnud keelatud annetuse ning rikub sellega

erakondadevahelist ausat konkurentsi.

33

intressi selle eest, et annetuse saaja on keelatud annetust enda käes hoidnud ning seda

kasutanud. Ehk teisisõnu, tegemist on rahalise tasuga keelatud annetuse kasutamise eest.

Intressi suuruses on võetud eeskuju maksukorralduse seadusest. Nimelt näeb MKS-i § 115

lõige 1 ette, et kui maksukohustuslane ei ole tasunud maksu seadusega sätestatud tähtpäevaks,

on ta kohustatud arvestama ja tasuma tähtpäevaks tasumata maksusummalt intressi. Intressi

arvestatakse alates päevast, mis järgneb päevale, mil maksu tasumine seaduse järgi pidi

toimuma, kuni tasumise või tasaarvestamise päevani, viimane kaasa arvatud. MKS-i § 117

lõige 1 sätestab, et MKS-i §-des 115 ja 116 sätestatud intressimäär on 0,06 protsenti päevas.

Maksusummalt intressi arvutamine ning keelatud annetuse summalt intressi arvutamine on

sarnased. Mõlemal juhul on isiku käes rahasumma, mis kuulub tasumisele riigi tuludesse.

Intress on olemuselt tasu raha kasutamise eest. Isegi kui ERJK laseb (erakondade puhul)

riigieelarve vahendeid vähendada või laseb keelatud annetuse sisse nõuda täitemenetluses, ei

hüvita see seda, et keelatud annetuse saaja on keelatud annetust mingil perioodil ja mingis

ulatuses tasuta kasutanud. Seetõttu on vajalik ka intresside maksmise kohustus. Eelnõuga

jäetakse kehtivast õigusest välja viivis. EKS-is sätestatud viivise eesmärk on sanktsioneerida

ettekirjutuse täitmisega viivitamist (vt EKS-i § 1212 lõige 2). Kuna ERJK ettekirjutused, mis

panevad adressaadile kohustuse kanda keelatud annetus riigi tuludesse, muutuvad

täitemenetluses täidetavaks, muutub kehtivas EKS-is sätestatud viivis tarbetuks.

EKS-i § 1212 lõige 6 sätestab: „Erakondade rahastamise järelevalve komisjon määrab

ettekirjutusega kindlaks riigi tuludesse tasumisele kuuluva intressisumma. Ettekirjutuses

märgitakse kohustuse täitmise tähtaeg.“ Intressisumma määratakse kindlaks haldusaktiga, mis

kohustab maksma riigi tuludesse mingi konkreetse intressisumma. Intressisumma saab kindlaks

määrata siis, kui kogu keelatud annetus on riigi tuludesse kantud. Kuivõrd keelatud annetuse

saab riigi tuludesse kanda ka osade kaupa, tuleb intresse arvutada iga osa kohta eraldi.

EKS-i § 1212 lõige 7 sätestab: „Kui riigieelarvest eraldisi saav erakond ei ole kandnud

intressisummat ettekirjutuses määratud tähtpäevaks riigi tuludesse, on erakondade

rahastamise järelevalve komisjonil õigus vähendada riigieelarve eraldisi käesoleva paragrahvi

lõigetes 2–4 sätestatud korras.“ Erakondade puhul, mis saavad riigieelarvelisi eraldisi, tuleb

esmalt rakendada riigieelarve eraldise kinnipidamist. Tegemist on sama põhimõttega, mis

kehtib keelatud annetuste kinnipidamisele.

EKS-i § 1212 lõige 8 sätestab: „Ettekirjutus, millega kohustatakse kandma intressisumma riigi

tuludesse, on täitedokument täitemenetluse seadustiku § 2 lõike 1 punkti 21 tähenduses.

Ettekirjutus muutub sundtäidetavaks selles märgitud tähtaja möödumisel. Ettekirjutus on

sundtäidetav ulatuses, milles seda ei ole täidetud, sealhulgas täidetud käesoleva seaduse § 1212

lõikes 3 nimetatud riigieelarve eraldise vähendamisega. Ettekirjutusele lisab kinnituse selle

sundtäidetavuse kohta erakondade rahastamise järelevalve komisjon.“ Kuna ettekirjutus, mis

kohustab riigi tuludesse kandma mingi kindla intressisumma, paneb adressaadile avalik-

õigusliku rahalise kohustuse, on ka see TMS-i korras sundtäidetav, kui seadus teeb sellekohase

viite. Tegemist on viitega TMS-i § 2 lõike 1 punktile 21.

Eelnõu § 1 punkt 26 – EKS-i § 1213 – erakondade rahastamise järelevalve komisjoni

tegevuse peale kaebuse esitamine. EKS-i § 1213 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „Kui

erakond, erakonna nimekirjas kandideerinud isik, valimisliit, valimisliidu nimekirjas kandideerinud

isik, üksikkandidaat, erakonna sidusorganisatsioon või muu isik leiab, et erakondade rahastamise

järelevalve komisjoni tegevusega rikutakse tema õigusi, võib ta pöörduda halduskohtumenetluse

seadustikus ettenähtud korras kohtusse.“ Tegemist on olemuselt deklaratiivse sättega, mis

34

täpsustab ERJK tegevuse vaidlustamist. Deklaratiivne on säte põhjusel, et ka selle puudumisel

saaks ERJK tegevust vaidlustada otse HKMS-i ja RVastS-i ja PS-i sätetele tuginedes. Kuna

taoline vaidlustamisviide sisaldub ka kehtivas seaduses, jäetakse see muudetud kujul EKS-i

alles. Oluline on seejuures märkida, et ERJK tegevus hõlmab nii tema ettekirjutusi kui ka

toiminguid. Toiminguna tuleb kõne alla näiteks sunniraha rakendamine.

Eelnõu § 1 punkt 27 – EKS-i § 1217 lõige 1. Lõikes 1 asendatakse tekstiosa „Erakonnale tehtud

annetuste registri pidamise“ tekstiosaga „Erakonna tulude ja kulude aruande esitamise“. Sätte

muutmise põhjuseks on see, et annetuste registreid enam ei peeta. Nende asemel esitatakse

tulude ja kulude aruandeid.

Eelnõu § 1 punkt 28 - EKS § 13 lõige 11 – EKS § 13 täiendatakse uue lõikega 11 järgmises

sõnastuses: „Käesoleva seaduse § 127 lõiget 7 kohaldatakse, kui kohtuotsus on jõustunud pärast

2025. aasta 1. jaanuari.“ Erakonnaseaduse rakendussätetesse lisatakse säte, mis täpsustab, et

kuriteo eest süüdi mõistetud erakonna riigieelarvelise eraldise vähendamine rakendub pärast

seadusemuudatuse jõustumiskuupäeva jõustunud süüdimõistvate kohtuotsuste puhul.

Eelnõu §-ga 2 muudetakse kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadust (KOVVS).

Eelnõu § 2 punktid 1–5 – KOVVS-i § 311 lõige 1. Eelnõus sätestatakse nõue, et valimisliit

peab kohalikel valimistel osalemiseks edaspidi olema juriidiliselt vormilt mittetulundusühing

(MTÜ), kellele laieneb mittetulundusühingute seadus EKS-is sätestatud erisustega. Kehtiva

seaduse alusel ei ole valimisliit juriidiline isik, vaid hääleõiguslike Eesti kodanike ja Euroopa

Liidu kodanike moodustatud ühendus (seltsing). Samas on mõistlik, et valimisliit oleks

sarnaselt erakonnale MTÜ, sest valimisliidu puhul on tegemist nii öelda kohaliku tasandi

erakonnaga. Kui erakonna registreerimiseks on nõutav EKS-i § 6 lõike 2 kohaselt vähemalt 500

liiget, siis valimisliidu registreerimiseks seesugust nõuet ei ole ka edaspidi.

Erakonda saavad PS-i § 48 lõike 1 teise lause kohaselt kuuluda ainult Eesti kodanikud. EL-i

kodanikel on õigus kuuluda Eesti erakondadesse Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikli 19

ja Eesti Vabariigi põhiseaduse täiendamise seaduse kohaselt. Valimisliitu PS ei maini ning kuna

kohalikel valimistel võivad EL-i kodanikud kandideerida, võivad nad kuuluda ka valimisliitu.

Valimisliidule laienevad juba kehtivas õiguses (EKS-i § 51) erakonna sätestatud rahastamise

põhimõtted. Kuna valimisliit moodustatakse selleks, et kandideerida kohaliku omavalitsuse

volikogu valimistel, kohaldatakse edaspidi valimisliidu rahastamisele ja selle kontrollimisele

erakonnale sätestatud tingimusi. Sarnaselt erakonnaga peab valimisliit esitama

valimiskampaania aruande ning kajastama selles kõik saadud annetused ja teised rahastamise

allikad ja tehtud kulutused. Erinevalt erakonnast ei pea valimisliit annetuste registrit, vaid

kajastab oma annetused valimiskampaania aruandes ja majandusaasta aruandes.

Valimisliitu pole edaspidi vaja eraldi registreerimiseks esitada, teda registreerida ega

registreerimisest keelduda, sest kui valimisliit on MTÜ, siis tema asutamine käib MTÜS alusel

- seega tunnistatakse vastavad sätted KOVVS-s kehtetuks.

Eelnõu §-ga 3 muudetakse krediidiasutuste seadust (KAS).

KAS-i § 88 lõike 5 punkt 101 – KAS-i § 88 lõiget 5 täiendatakse punktiga 101 järgmises

sõnastuses: „Erakondade rahastamise järelevalve komisjonile erakonnaseaduses sätestatud

35

ülesannete täitmiseks.“ Tegemist on muudatusega, mille eesmärk on muuta järelevalve

arvelduskontodest teavitamise üle tõhusaks. ERJK on rõhutanud, et EKS-i §-s 125 nimetatud

kohustust ei ole võimalik kontrollida. ERJK-l saab õiguse kontrollida EKS-i §-s 125 nimetatud

isikute arvelduskontode olemasolu, tehes krediidiasutusele sellekohase päringu.

Eelnõukohase seaduse §-ga 4 nähakse ette, et seadus jõustub 2025. aasta 1. jaanuaril.

Jõustumise tähtajaks on valitud 1. jaanuar 2025, kuna see võimaldab ERJK-l muuta ja

kohandada vajaduse korral oma töömehhanisme. Sellised kohandused võivad osutuda

vajalikuks sidusorganisatsioonidest teavitamise kvartaalse kohustuse tõttu.

4. Eelnõu terminoloogia

Eelnõus ei kasutata uusi termineid. Samas on uus sisu antud EKS-s kasutusel olevatele

terminitele annetus ja erakonna sidusorganisatsioon ning KOVVS-s kasutusel olevale terminile

valimisliit.

5. Eelnõu vastavus EL-i õigusele

Euroopa Liidu õigus kõnealust valdkonda ei reguleeri.

6. Seaduse mõjud

6.1. Kavandatud muudatused

Mõjuanalüüsis võetakse kokku kavandatud muudatused ja antakse ülevaade seaduse

rakendamisega kaasnevatest mõjudest. Selle käigus tuvastatakse sihtrühmad, hinnatakse nende

suurust ning kirjeldatakse, mis sihtrühmade jaoks muutub võrreldes kehtiva seadusega. Lisaks,

tulenevalt HÕNTE § 46 lõigetes 2 ja 3 sätestatud nõuetest määratakse mõjuvaldkonnad ning

antakse hinnang mõju olulisusele.

Sisulised muudatused on järgmised (järjekord eelnõu järgi):

 erakonnal tuleb edaspidi kvartaliaruandes eraldi välja tuua uuringute ja andmekorje

kulud;

 erakondade jaoks kaotatakse laenulepingutest tulenevate kohustuste summa ülempiir,

mis praegu on 25% erakondadele riigieelarvest eraldatavast summast;

 täpsustatakse seaduse sõnastust ning sõnaselgelt lubatakse erakondadele annetusi teha

ka Eestis püsivalt elavatel EL-i kodanikel;

 seaduses sätestatakse selgelt, et keelatud annetuse teinud isik ei või nõuda üleantu ja

sellest saadud kasu tagastamist;

 sätestatakse selgelt, kuidas ja millal peab erakond tagastama keelatud annetuse –

keelatud annetus tagastatakse annetuse teinud isikule 30 päeva jooksul alates annetuse

saamisest, vastasel juhul on erakond kohustatud kandma keelatud annetuse riigi

tuludesse;

 laiendatakse erakonna sidusorganisatsiooni mõistet nii, et see katab sihtasutusi ja

mittetulundusühinguid olenemata edaspidi sellest, kas erakond on sidusorganisatsiooni

asutaja/liige või mitte;

 kehtestatakse erakondadele kohustus teavitada ERJK-d oma sidusorganisatsioonidest

kord kvartalis;

 ERJK-le antakse volitus erakonna sidusorganisatsiooni tuvastamiseks;

36

 Riigieelarvelised eraldised kannab erakondadele edaspidi Siseministeeriumi asemel üle

ERJK;

 kuriteo toimepanemise eest süüdi mõistetud erakonna igakuist riigieelarvelist eraldist

vähendatakse edaspidi 50 protsenti kuni karistuse kehtivuse lõppemiseni (kolm aastat);

 võrreldes kehtiva seadusega laiendatakse ERJK volitusi erakonnaseaduse täitmise

kontrollimisel:

o edaspidi võib ERJK nõuda dokumente lisaks erakonnale, erakonna nimekirjas

kandideerinud isikule, valmisliidule, valmisliidu nimekirjas kandideerinud

isikule, üksikkandidaadile ja sidusorganisatsioonile ka muult isikult;

o ERJK-le antakse selge õiguslik alus nõuda isikutelt selgitusi;

o ERJK-le antakse õigus kutsuda isik või tema esindaja selgituse andmiseks

komisjoni ametiruumi;

o ERJK-le antakse õigus kontrollida erakondade makse- ja muude kontode

olemasolu krediidiasutustes;

 sätestatakse selgelt, et ERJK ettekirjutus avalikustatakse viivitamata pärast ettekirjutuse

kättetoimetamist selle adressaadile;

 sätestatakse, et ERJK ettekirjutus, millega kohustatakse kandma keelatud annetus riigi

tuludesse, on täitedokument TMS-i § 2 tähenduses;

 muudetakse riigieelarve eraldise vähendamise korda, kui riigieelarvest eraldist saav

erakond ei ole kandnud keelatud annetust tähtpäevaks riigi tuludesse – kehtiva EKS-i

§ 1211 lõikes 21 sätestatud haldussanktsiooni asemel hakkab riik ettekirjutusega pandud

kohustust ise eraldise vähendamise teel täitma;

 kehtestatakse keelatud annetuse summalt intressi tasumine, mille eesmärk on sätestada

rahaline tasu keelatud annetuse kasutamise eest.

 kehtestatakse nõue, et valimisliit peab kohalikel valimistel osalemiseks edaspidi olema

mittetulundusühing, mitte seltsing.

6.2. Majanduslik mõju – mõju mittetulundussektorile14

Sihtrühm: erakonnad, valimisliidud, erakonna või valimisliidu nimekirjas kandideerivad

isikud, üksikkandidaadid.

Muudatused on tervikuna suunatud erakondade rahastamise läbipaistvuse suurendamisele,

tõhustades selleks ERJK järelevalvet EKS-is sätestatud nõuete täitmise üle. Lisaks

erakondadele puudutavad mitmed muudatused ka valimisliite, üksikkandidaate ja erakonna või

valimisliidu nimekirjas kandideerinud isikuid. Seega on otstarbekas vaadelda neid ühendusi ja

isikuid ühtse sihtrühmana.

Eelnõu koostamise ajal oli äriregistris registreeritud 13 erakonda15, kellest kõik ei ole siiski

poliitiliselt aktiivsed. Rahastamise järelevalvet puudutavad muudatused mõjutavad rohkem

neid erakondi, kellel on aktiivne tegevus. ERJK-le esitatud aruannete põhjal said 2023. aastal

vähemalt mingit tulu üksteist erakonda16.

Erinevalt erakondadest ei ole valimisliidud kehtiva regulatsiooni kohaselt juriidilised isikud,

vaid seltsingud, ning nende arv on olnud perioodiliselt muutuv, sõltudes peaasjalikult valimiste

toimumisajast. Enamasti moodustatakse valimisliit kohaliku omavalitsuse volikogu valmistel

14 Mõjuvaldkondade määratlemisel on aluseks võetud mõjude määratlemise kontrollküsimustik

(www.just.ee/oma). 15 E-äriregistri andmed erakondade ja nende liikmete kohta: https://ariregister.rik.ee/est/political_party. 16 Erakondade tulud 2023. aastal: https://www.erjk.ee/et/aruanded/tulude-ja-laekumiste-

paringud?party=all&group=all&period=2023&quarter=&period_to=2023&person=

37

kandideerimiseks. Sihtrühma indikatiivse suurusena võib välja tuua, et 2021. aastal toimunud

kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel osales 136 valimisliitu, üksikkandidaate oli neil

valimistel 4317.

Sihtrühma igapäevast tegevust mõjutab enim EKS-i § 124 lõike 1 muudatus, millega

sätestatakse objektiivne tähtaeg (30 päeva), mille jooksul tuleb tagastada keelatud annetus selle

teinud isikule. Kohustus keelatud annetus tagastada ei ole iseenesest uus. Küll aga on uus

objektiivse tähtaja määramine, millest alates tuleb keelatud annetus kanda igal juhul riigi

tuludesse. See tähendab, et suureneb annetuse saaja hoolsuskohustus annetuse lubatavuse

kontrollimisel. Kui keelatud annetust tähtaegselt ei tagastata, tuleb kanda vastav summa riigi

tuludesse. Uue muudatusena näeb eelnõu ette intresside tasumise kohustuse, kui keelatud

annetust riigi tuludesse tähtaegselt ei kanta. Seega avaldab muudatus sihtrühmale regulaarset

mõju, mis võib teatud juhtudel tähendada ka otsest rahalist kulu intressidena (keelatud annetuse

nii-öelda kasutamise eest).

Ei ole võimalik täpselt prognoosida, kas ja kuidas mõjutab see erakondade töökoormust ja -

korraldust rahaliste annetuste päritolu kontrollimisel võrreldes kehtiva korraga. Küll aga saab

mõju iseloomustamiseks välja tuua, kui palju rahalisi annetusi erakondadele üldse tehakse.

2021. aasta jooksul said parlamendis esindatud erakonnad füüsilistelt isikutelt keskmiselt 1229

rahalist annetust18. Keskmiselt tähendab see umbes 102 rahalist annetust kuus, mille vastavuses

EKS-i §-le 123 tuleb erakonnal veenduda.

Tabel 1. Parlamendis esindatud erakondade vastuvõetud rahaliste annetuste arv ja keskmine

summa 2021. aastal. Erakond a Erakond b Erakond c Erakond d Erakond e

Rahaliste annetuste arv 2211 1436 544 1236 717

Keskmine rahaliste annetuste arv kuus 184 120 45 103 60

Keskmine rahalise annetuse summa (€) 311 366 1210 111 354

Rahaliste annetuste mediaansumma (€) 41 100 78 20 50

Muudatused, mis puudutavad erakondade sidusorganisatsioone, avaldavad vähest mõju ka

erakondadele. Kui praegu erakondadel justkui ei ole sidusorganisatsioone, mis vastaks EKS-i

§ 126 kehtivas lõikes 1 sätestatud sidusorganisatsiooni definitsioonile, siis edaspidi määratlust

muudetakse. Eelnõu kohaselt on erakonna sidusorganisatsioon järgmine sihtasutus või

mittetulundusühing:

- erakonna noorteühendus;

- erakonna piirkondlik või üleriigiline liikmeühendus;

- mille põhieesmärk või -tegevus on erakonna või valimisliidu heaks või teiste

erakondade või valimisliitude vastu kampaaniate korraldamine või annetuste kogumine.

See tähendab mitme ühenduse liigitumist sidusorganisatsiooniks. Erakondade halduskoormust

suurendab kavandatav kohustus hakata teavitama ERJK-d oma sidusorganisatsioonidest

regulaarselt, s.o kord kvartalis (kavandatav EKS-i § 126 lõike 5 muudatus). Kuna teavituse saab

esitada koos igas kvartalis esitatava aruandega, siis on lisanduv halduskoormus siiski

marginaalne. Vähesel määral ja kaudselt mõjutab erakondi ka ERJK-le antav õigus tuvastada

oma otsusega, kas sihtasutus või mittetulundusühing vastab sidusorganisatsiooni

definitsioonile. ERJK-l on volitused saada selle kontrollimiseks dokumente või selgitusi

muuhulgas erakondadelt.

17 Kohalikud valimised 2021: https://www.valimised.ee/et/kohalikud-valimised-2021. 18 Andmed põhinevad viie parlamendis esindatud erakonna 2021. aasta kvartaliaruannetel, mis erakonnad

esitasid ERJK-le vastavalt EKS § 121 lõikele 4 (andmed on kättesaadavad ERJK veebilehel

https://www.erjk.ee/et/aruanded/erakondade-tulud-ja-laekumised?report=185509). Valimisliitude ja

üksikkandidaatide kohta sarnased andmed puuduvad.

38

Kvartaalse aruande koostamisel tuleb edaspidi poliitilise tegevuse kuluna esitada eraldi

uuringute ja andmekorje kulud. Muudatus suurendab vähesel määral erakondade

aruandluskohustust (halduskoormust).

Kuigi ka ülejäänud muudatused mõjutavad erakondi, valimisliite, nende nimekirjades

kandideerinud isikuid või üksikkandidaate, ei ole tegemist regulaarse mõjuga. Näiteks

muudatused, mis suurendavad ERJK õigusi erakondade rahastamise järelevalve tegemisel,

mõjutavad erakondi üksnes siis, kui ERJK kontrollib neid põhjalikumalt. Samuti muudatused,

mis puudutavad ERJK ettekirjutuse sundtäitmist, mõjutavad erakondi üksnes siis, kui ERJK on

näinud vajadust ettekirjutuse tegemiseks ning ettekirjutust ei täideta. Seega avaldub nende

muudatuste mõju harva, samas võib mõju teatud juhtudel olla ulatuslik, sh rahaline.

Veelgi harvem tuleb ette juhtumeid, kus erakond mõistetakse süüdi kuriteo toimepanemises.

Eelnõu näeb ette muudatuse, mille kohaselt hakatakse edaspidi kuriteo toimepanemise eest

süüdimõistetud erakonnal vähendama riigieelarvelist eraldist. Eraldist vähendatakse igakuiselt

50 protsenti kuni karistuse kehtivuse lõppemiseni (kolm aastat). Läbi aastate on erakond kuriteo

toimepanemises süüdi mõistetud kolmel korral19.

Valimisliidu moodustamisel tuleb edaspidi arvestada, et valimisliit peab olema

mittetulundusühing, mitte seltsing, nagu seni. See tähendab neile valimisliitudele, mis soovivad

jätkata tegevust valimisliiduna ning osaleda valimistel, kohustust registreerida ühing

mittetulundusühingute ja sihtasutuste registris (äriregistris), samuti täiendavad nõudeid ühingu

asutamisel ja juhtimisel, sh raamatupidamise korraldamisel.

Sihtrühm: erakondade sidusorganisatsioonid.

Nagu eelnevalt selgitatud, laiendatakse erakonna sidusorganisatsiooni definitsiooni nii, et see

katab kõiki sihtasutusi ja mittetulundusühinguid, mille tegevus on suunatud erakonna

eesmärkide saavutamisele. Edaspidi ei ole oluline, kas erakond on sidusorganisatsiooni liige

või asutaja. Kõigil parlamendierakondadel on ühendusi, mille tegevus on suunatud erakonna

eesmärkide saavutamisele. Mõne puhul on tegemist n-ö erakonnasisese ühendusega (liikme-

ühendusega), mis ei ole registreeritud eraldi juriidiliste isikutena. Teiste puhul on aga enamasti

tegemist mittetulundusühingutega. ERJK-d ei ole teavitatud ühestki EKS-i § 126 kohasest

sidusorganisatsioonist.

Järgnevas tabelis on välja toodud mõned näited mittetulundusühingutest, kelle tegevus võib olla

suunatud mõne erakonna eesmärkide saavutamisele. Ehk teisisõnu, tegemist on võimalike

sidusorganisatsioonidega pärast eelnõu seadusena rakendumist.

Tabel 2. Näiteid sihtasutustest ja mittetulundusühingutest, mille põhikiri viitab seosele mõne

erakonnaga. Nimetus Vorm Muu info

Isamaa

Noorteühendus

ResPublica (reg

kood 80329702)

MTÜ Väljavõte põhikirjast:

ResPublica on iseseisev mittetulundusühing, mille tegevust reguleerib põhikiri.

ResPublica (edaspidi Ühendus) on vabatahtlik noorteühendus, mille tegevus

juhindub Eesti Vabariigis kehtivatest õigusaktidest, käesolevast põhikirjast ja

muudest Ühenduse sisedokumentidest ning heast tavast.

Isamaa Erakonna

Naiskogu IREN (reg

kood 80256587)

MTÜ Väljavõte põhikirjast:

Isamaa Erakonna Naiskogu IREN (edaspidi Naiskogu) on mittetulundusühing.

Naiskogu on Isamaa Erakonna (edaspidi Isamaa) naisliikmeid koondav

vabatahtlik aateline poliitiline naiste ühendus, mille ideaaliks on isikuvabadusel

põhinev, kristlik-demokraatlikke traditsioone austav ja hooliv ühiskond.

Eesti Keskerakonna

Noortekogu (reg

kood 80132224)

MTÜ Väljavõte põhikirjast:

19 Kohtuasjad numbriga 1-14-3029, 1-19-5016 ja 1-08-10178.

39

1. Eesti Keskerakonna Noortekogu (edaspidi Noortekogu) on vabatahtlik poliitiline

noorteühendus, mis tegutseb kooskõlas Eesti Keskerakonna põhikirja ja

programmiga.

2. Noortekogu on mittetulundusühing, mis juhindub oma tegevuses Eesti Vabariigi

õigusaktidest, käesolevast põhikirjast, Noortekogu programmist ning

Noortekogu arengukavast.

MTÜ Sinine Äratus

(reg kood

80365827)

MTÜ Väljavõte põhikirjast:

Mittetulundusühing Sinine Äratus on vabatahtlik füüsiliste isikute ühendus, mis

tegutseb kooskõlas Eesti Vabariigi põhiseaduse ning Eesti Konservatiivse

Rahvaerakonna põhikirja ja programmiga (MTÜ Sinine Äratus põhikiri)

Noored

Sotsiaaldemokraadid

(reg kood

80124650)

MTÜ Väljavõte põhikirjast:

Mittetulundusühingu nimi on Noored Sotsiaaldemokraadid (edaspidi ühing).

Ühing on asutatud 12. detsembril 1992 Tartus, noorte vabatahtliku poliitilise

ühendusena, et koos teiste demokraatlike jõududega tagada ühiskonna

tasakaalustatud areng iseseisvas Eestis, tuginedes poliitilisele, majanduslikule,

sotsiaalsele ja kultuurilisele demokraatiale ning rahvusvahelisele koostööle

Naiskogu KADRI

(reg kood

80199464)

MTÜ Väljavõte põhikirjast:

Naiskogu KADRI (edaspidi – Naiskogu) on ühiskondlikult aktiivsete naiste

vabatahtlik kasumit mittetaotlev avalikes huvides tegutsev demokraatlik

ühendus, mis on seltsinguna asutatud 1996. aasta 12. oktoobril, ja registreeritud

mittetulundusühinguna 2009. aastal.

/…/

Naiskogu loomulikuks liitlaseks on Sotsiaaldemokraatlik Erakond, kellega

Naiskogu jagab ühiseid sotsiaaldemokraatlikke aateid. Naiskogu teeb koostööd

ka teiste kodanikeühendustega, kellel on Naiskoguga samad eesmärgid.

Sidusorganisatsioonide täpset arvu pärast eelnõu seadusena rakendumist ei ole võimalik

prognoosida, eriti arvestades, et ERJK-le antakse õigus ise tuvastada, kas sihtasutus või

mittetulundusühing vastab sidusorganisatsiooni definitsioonile. Võib siiski eeldada, et sihtrühm

on väike.

Sihtrühmale ehk neile mittetulundusühingutele ja sihtasutustele, mis määratletakse edaspidi

sidusorganisatsioonidena, tähendab muudatus eelkõige seda, et erakonna tegevuse rahastamist

ja järelevalvet puudutav kord laieneb ka neile (vt juba kehtivas õiguses EKS-i § 126 lõike 1

teine lause). See toob kaasa piirangud rahastamisele (sh annetustele), halduskoormuse kasvu

aruandluse tõttu (kvartaliaruannete esitamise kohustus) ning allumise ERJK järelevalvele. See

tähendab nendele organisatsioonidele tõenäoliselt nii töökorralduslikke muudatusi kui ka otsest

rahalist mõju. Ühest küljest vähenevad organisatsiooni tulud (nt annetused juriidilistelt

isikutelt, piirangud laenamisel), teisest küljest võivad suureneda (tööjõu)kulud. Arvestada tuleb

ka ERJK järelevalvega kaasneva koormusega ning võimalike kuludega ettekirjutuste täitmisest

ja kohtuvaidlustest.

Kuigi sihtrühmale kaasneb seadusega negatiivne mõju, aitab see kaasa erakondade rahastamise

läbipaistvuse tagamisele. Mõju on tervikuna sage ja konkreetse sihtrühma jaoks ulatuslik.

Välistada ei saa võimalust, et mõned erakonnad ja sidusorganisatsioonid korraldavad oma

tegevuse ümber nii, et eraldi juriidilise isiku asemel tegutsetakse edaspidi erakonnasisese n-ö

liikmeühendusena. Kuid ka sellisel juhul tähendab see senisest rangemaid piiranguid ja

kontrolli organisatsiooni rahastamise üle.

6.3. Mõju riigivalitsemisele

Sihtrühm: erakondade rahastamise järelevalve komisjon – ERJK.

40

ERJK ülesanne on kontrollida, kas erakond, valimisliit, üksikkandidaat ja erakonna sidus-

organisatsioon järgivad erakonnaseaduses sätestatud nõudeid20. Samuti nõustab ERJK erakondi

rahastamisküsimustes. ERJK-sse kuuluvad õiguskantsleri nimetatud liige, riigikontrolöri

nimetatud liige, vabariigi valimiskomisjoni nimetatud liige ning lisaks kõigi Riigikogus

esindatud erakondade nimetatud liikmed. Eelnõu koostamise ajal oli ERJK-s üheksa liiget,

komisjoni tööd toetavad kolm ametnikku21.

Seadus sisaldab mitut muudatust, mis on otseselt suunatud ERJK töö tõhustamisele, näiteks

objektiivse tähtaja sätestamine keelatud annetuse tagastamiseks, sidusorganisatsiooni

definitsiooni laiendamine, ERJK volituste suurendamine teabe kogumisel ja ettekirjutuste

sundtäitmist puudutav kord. Lisaks saab ERJK ülesandeks kanda erakondadele üle

riigieelarvelised eraldised, mida siiani on teinud Siseministeerium.

Seaduse jõustumisel suureneb ERJK töökoormus, eelkõige puudutab see komisjoni

teenindavaid ametnikke ning vähemal määral komisjoni liikmeid. Igapäevane mõju kaasneb

sidusorganisatsioonide lisandumisega, mis suurendab finantskontrolli vajadust. Sarnaselt

erakondadele peavad ka sidusorganisatsioonid vastavalt EKS-i § 121 lõikele 4 hakkama esitama

kvartaliaruandeid, mida kontrollivad ERJK ametnikud.

ERJK tegevust rikkumise tuvastamisel lihtsustab senisest selgem keelatud annetuse tagastamise

tähtaeg. Objektiivne tähtaeg – 30 päeva alates annetuse saamisest – võimaldab ERJK-l määrata

täpne tähtaeg, mille jooksul oleks erakond pidanud annetuse tagastama, ning seega ka tähtaeg,

millal tuli see kanda riigi tuludesse. Vähenevad ERJK ja erakondade vahelised vaidlused

keelatud annetuste tagastamise üle.

Rikkumiste tõhusamaks tuvastamiseks suurendatakse ERJK volitusi informatsiooni kogumisel.

ERJK-le antakse õigus nõuda dokumente, teavet ja selgitusi lisaks erakonnale (või

valimisliidule, üksikkandidaadile jt) põhjendatud juhul ka muult isikult. Selliseks isikuks võib

olla näiteks erakonnale teenust pakkunud ettevõtja. Täiesti uue muudatusena antakse ERJK-le

volitus kutsuda isik või tema esindaja selgituste andmiseks komisjoni ametiruumi.

Aastate jooksul on ERJK teinud kokku ligi 100 ettekirjutust22. Väärtegusid on EKS-i alusel

registreeritud neli23. Tuleb rõhutada, et ERJK töökoormus ettekirjutuste ettevalmistamisel ja

koostamisel varieerub suuresti sõltuvalt konkreetse juhtumi asjaoludest, seetõttu ei peegelda

ettekirjutuste statistika otseselt ERJK töökoormust.

Tabel 3. ERJK tehtud ettekirjutused aastatel 2011–2024.

20 Kehtiv EKS-i § 1210 lõige 1 sätestab ERJK ülesande järgmiselt:

„Erakondade rahastamise järelevalve komisjon kontrollib, kas erakond, valimisliit ja üksikkandidaat järgivad

käesolevas seaduses sätestatud nõudeid“. 21 ERJK tööd toetavad ametnikud - üks täiskoormusega finantsnõunik, 0,1 koormusega konsultant ja 0,8

koormusega õigusnõunik.

22 ERJK ettekirjutused leiab avaliku dokumendiregistri kaudu:

https://www.riigikogu.ee/tegevus/dokumendiregister/?searchIn=documents&search_title=&startDate=&endDate

=&reference=&docType=0&volType=0&directionCode=&letterAuthor=&authorReference=&documentFunctio

n=1063f6e0-6e4a-4975-b0b9-189bb6bb62d9&documentFunctionSubFunction=d846e873-51d2-439a-be29-

3fb82cfd88aa&documentFunctionSeries=6674d1c7-108a-4c2a-bd62-

be67db953bf9&documentFunctionSubSeries=&search=

23 Aastal 2014 registreeriti kolm väärtegu EKS-i § 1215 alusel (arvelduskontost teavitamata jätmine) ning 2022.

aastal üks väärtegu EKS-i § 1218 alusel (keelatud annetuse tegemine ja vastuvõtmine).

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024

Ettekirjutuste

arv 7 0 26 16 6 4 5 11 7 1 0 9 18

Praeguseks

ajaks 8

41

Allikas: ERJK

Kui analüüsida viimastel aastatel tehtud ettekirjutusi24, siis umbes pooled neist puudutasid

keelatud annetust – ettekirjutusega kohustati erakonda või üksikisikut tagastama keelatud

annetus või kandma see riigi tuludesse. Enamasti oli tegemist valimisreklaamiga kohaliku

omavalitsuse rahastatavas väljaandes, aga ka näiteks juriidilise isiku tehtud annetusega või

tundmatut päritolu rahaga. Ülejäänud ettekirjutused puudutasid aruannete või dokumentide

esitamata jätmist või aruannetes esinenud puuduste kõrvaldamist.

ERJK ettekirjutuste täitmine muutub edaspidi riigi vaatest tõhusamaks. Nagu eespool selgi-

tatud, hakkab riik riigieelarve eraldisi saavate erakondade puhul ettekirjutusi, millega

kohustatakse kandma keelatud annetus riigi tuludesse, ise sundtäitma, vähendades riigieelarvest

antavat eraldist (kuni 50 protsendi ulatuses igakuisest eraldisest). Kuigi eraldise vähendamise

meede on ka kehtivas seaduses (EKS-i § 1211 lõige 21), siis ei ole seda sätte ebaselguse tõttu

kunagi rakendatud (ERJK on korra üritanud). ERJK hinnangul tuleb juhtumeid, kus riigieelarve

eraldise vähendamine võib osutuda vajalikuks, ette harva. Seniste rikkumiste puhul on keelatud

annetuse summa üldjuhul siiski tagastatud või kantud riigi tuludesse.

Tervikuna on kavandatud muudatustel oluline mõju ERJK töökorraldusele ja -koormusele –

mõju on sage (igapäevane) ja toob kaasa töökoormuse suurenemise. Ka ERJK hinnangul

ametnike töökoormus kasvab, eelkõige sidusorganisatsioonidega seotud muudatuste tõttu. See

võib tulevikus tähendada lisatööjõu vajadust. Komisjoni teenindavad ametnikud kuuluvad

Riigikogu Kantselei koosseisu.

Sihtrühm: kohtutäiturid.

Seadusega nähakse ette, et ERJK ettekirjutus, millega kohustatakse kandma keelatud annetus

komisjoni määratud tähtpäevaks riigi tuludesse, on täitedokument täitemenetluse seadustiku § 2

lõike 1 punkti 21 tähenduses. Seega saab ettekirjutusi edaspidi täita kohtutäituri korraldamisel

täitemenetluse seadustikus sätestatud korras. Eelnõu ettevalmistamise ajal oli Eestis ametis 41

kohtutäiturit25. Sama hakkab kehtima ka ettekirjutuse kohta, millega nõutakse intressisumma

tasumist.

Võib prognoosida, et muudatuse mõju kohtutäituritele on marginaalne, tähendades üksikuid

lisanduvaid täitemenetlusi aastas. ERJK on aastate jooksul teinud arvukalt ettekirjutusi. Ette-

kirjutustest vaid osa sisaldavad kohustust kanda keelatud annetus riigi tuludesse ning ka neist

enamik täidetakse vabatahtlikult. Seega on tõenäoline, et täitemenetlusi hakatakse edaspidi

algatama harva ning mõju kohtutäiturite töökoormusele on tervikuna väike.

Sihtrühm: elanikkond.

Muudatuste üldisem eesmärk on suurendada erakondade ja teiste valimistel kandideerijate

poliitilise tegevuse ja rahastamise läbipaistvust. Kaudselt maandavad muudatused erakondade

tegevusega seotud korruptsiooniriske ning suurendavad üldist usaldust riigi tegevuse suhtes.

OECD 2016. aastal avaldatud erakondade rahastamise ülevaates tuuakse välja, et usaldus

avalike institutsioonide vastu ei sõltu mitte üksnes poliitika sisust ja tulemustest, vaid ka

24 Analüüsi käigus vaadati läbi ERJK tehtud ettekirjutused alates 2016. aastast, mis on kättesaadavad avalikus

dokumendiregistris (n=27). 25 Andmed Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koja veebilehelt (https://kpkoda.ee/kohtutaiturid/kohtutaiturid-

kontakt/).

42

poliitikakujundamise protsessist ja selle läbipaistvusest26. Erakondade rahastamist puudutav

kord on selle juures oluline komponent. Viidatud OECD ülevaates järeldatakse muu hulgas, et

paljud riigid näevad vaeva, et välja töötada tõhusad reeglid, et vältida valimiskulude rahastamist

kolmandate osapoolte poolt27. Sidusorganisatsioone puudutavad muudatused aitavad Eestis

sellega seotud riske maandada.

Seega on sihtrühmana kaudselt mõjutatud kogu Eesti elanikkond. Üksikisiku tasandil on mõju

loomulikult väike ega too kaasa tuntavaid muutusi. Elanikkonna jaoks on tegemist positiivse

mõjuga ning ette ei ole näha ebasoovitavaid riske.

6.4. Hinnang mõju olulisusele ja halduskoormusele

Seaduse rakendamisega ei kaasne sihtrühmadele tervikuna HÕNTE § 46 lõike 2 tähenduses

olulist mõju. Kodanikke ega ettevõtjaid kavandatud muudatused otseselt ei mõjuta. Peamised

sihtrühmad on erakonnad, nende sidusorganisatsioonid ja ERJK, kuid ka nende jaoks on

tegemist eelkõige töökorralduslike muudatustega.

Küll aga aitavad muudatused tugevdada demokraatlikku riigivalitsemist ning tagada ausat

konkurentsi erakondade vahel. Erakondade finantstegevus peab olema võimalikult läbipaistev,

et maandatud oleksid võimalikud korruptsiooniriskid, ja tagatud, et erakondade poliitiline

tegevus on suunatud valijate huvide kaitsele, mitte erakonna ja selle liikmete finantshuvidele.

Seega on seadusel ühiskonnas laiem, demokraatlikku riigivalitsemist toetav, positiivne mõju.

Muudatused ei mõjuta kodanike ega ettevõtjate halduskoormust, kuid erakondade ja sidus-

organisatsioonide (üldjuhul MTÜ-d) jaoks halduskoormus mõnevõrra suureneb. Valimisliitude

moodustamine muutub kandideerida soovivatele isikutele mõnevõrra keerulisemaks tulenevalt

mittetulundusühingu vormist ja sellega seotud nõuetest asutamisele (registreerimine, riigilõiv

jm), juhtimisele ja likvideerimisele. Samuti suureneb ERJK töökoormus.

Seaduse rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused, eeldatavad

kulud ja tulud

Seaduse rakendamine ei mõjuta otseselt riigieelarve kulusid ega tulusid. Kaudne mõju võib

tuleneda ERJK ettekirjutuste, millega kohustatakse kandma keelatud annetus riigi tuludesse,

senisest tõhusamast täitmisest. Ettekirjutus muudetakse täitedokumendiks, mida saab täita

TMS-is sätestatud korras. Lisaks võimaldatakse riigieelarve eraldisi saavate erakondade puhul

ettekirjutuse sundtäitmine riigieelarve eraldise vähendamise kaudu. Tegemist on tõenäoliselt

siiski äärmiselt harvade olukordadega ning muudatuse mõju riigieelarve tuludele on tervikuna

väike.

Töökorralduslikku mõju ERJK-le on kirjeldatud seletuskirja mõjuanalüüsis (täpsemalt

seletuskirja alaosas 6.3.). Nagu seal selgitatud, suureneb muudatuste koosmõjus ERJK

ametnike töökoormus. ERJK asjaajamise ja tehnilise teenindamise tagab Riigikogu Kantselei

ning komisjoni teenindavad ametnikud kuuluvad Riigikogu Kantselei koosseisu. Seega võib

tulevikus, lähtudes reaalsest vajadusest, kaasneda mõningane mõju Riigikogu Kantselei töö-

korraldusele ja/või eelarvele.

7. Rakendusaktid

Seadusega ei kaasne vajadust kehtestada uusi ega muuta või kehtetuks tunnistada

olemasolevaid rakendusakte.

26 OECD, Financing Democracy: Funding of Political Parties and Election Campaigns and the Risk of Policy

Capture, OECD Public Governance Reviews, 2016, lk 27 (https://www.oecd.org/corruption-

integrity/reports/financing-democracy-9789264249455-en.html). 27 Ibid, lk 28.

43

8. Seaduse jõustumine

Seadus jõustub 2025. aasta1. jaanuaril. Jõustumise tähtajaks on valitud 1. jaanuar 2025, kuna

see võimaldab ERJK-l muuta ja kohandada vajaduse korral oma töömehhanisme. Taolised

kohandused võivad osutuda vajalikuks seoses sidusorganisatsioonidest teavitamise kvartaalse

kohustusega, aga ka riigieelarvelise eraldise erakondadele ülekandmisega seonduvalt.

9. Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon

Eelnõu edastatakse kooskõlastamiseks ministeeriumitele ning arvamuse avaldamiseks

järgmistele riigi institutsioonidele ja huvirühmadele: ERJK, Riigikogu Kantselei, erakonnad,

Vabariigi Valimiskomisjon, Riigikogu põhiseaduskomisjon, Õiguskantsleri Kantselei, Eesti

Advokatuur, Riigikontroll, Riigikohus, Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koda, Eesti Linnade

ja Valdade Liit, MTÜ Korruptsioonivaba Eesti ning ülikoolide õigusteaduskonnad.