RTK vaideotsus osaliseks rahuldamiseks

Sihtasutus Ida-Viru Keskhaigla

Tervise tn 1

Kohtla-Järve linn

31025, Ida-Viru maakond,

13.06.2024 nr 11.2-4/24/629

VAIDEOTSUS

Tuginedes perioodi 2014-2020 struktuuritoetuse seaduse § 51 lõigetele 2 ja 3 ning

haldusmenetluse seaduse § 85 punktidele 1 ja 4 Riigi Tugiteenuste Keskus

otsustab:

rahuldada Sihtasutus Ida-Viru Keskhaigla 13.05.2024 esitatud vaie osaliselt:

1) tunnistada kehtetuks Riigi Tugiteenuste Keskuse 12.04.2024 haldusotsus nr 11.2-

4/24/286 osas, mis käsitleb pakkumuste esitamise tähtaja pikendamata jätmist;

2) jätta rahuldamata vaie Riigi Tugiteenuste Keskuse 12.04.2024 haldusotsuse nr 11.2-

4/24/286 osas, mis käsitleb kvalifitseerimistingimusele mittevastava pakkuja

kvalifitseerimist ja edukaks tunnistamist.

Kuivõrd vaide osaline rahuldamine ei too kaasa muudatust Riigi Tugiteenuste Keskuse 12.04.2024

haldusotsuse nr 11.2-4/24/286 punktis 5 märgitud resolutsioonis, siis jääb see esialgses sõnastuses

kehtima.

Vaideotsuse peale võib esitada kaebuse halduskohtule halduskohtumenetluse seadustiku § 47 lõike

2 kohaselt 30 päeva jooksul vaideotsuse teatavaks tegemisest.

1. Vaide läbivaatamise alus ning vaide esitaja taotlus

1.1. Tervise- ja tööministri 04.04.2019 käskkirja nr 32 „„Keskhaigla infrastruktuuri

kaasajastamine riskipiirkonnas“ toetuse andmise tingimused“ (edaspidi meetme määrus) ja

perioodi 2014-2020 struktuuritoetuse seaduse (edaspidi STS) § 51 lg 2 alusel vaatas Riigi

Tugiteenuste Keskus (edaspidi RTK või vaide lahendaja) läbi Sihtasutus Ida-Viru Keskhaigla

13.05.2024 esitatud vaide.

1.2. Sihtasutus Ida-Viru Keskhaigla taotleb vaides RTK 12.04.2024 haldusotsuse nr 11.2-4/24/286

kehtetuks tunnistamist.

2. Asjaolud

2.1. RTK tegi meetme määrusega reguleeritud toetusmeetmes 12.04.2024 haldusotsuse nr 11.2-

4/24/286 (edaspidi finantskorrektsiooni otsus), millega luges Sihtasutus Ida-Viru Keskhaigla

projektis nr 2014-2020.2.04.19-0085 „Keskhaigla infrastruktuuri kaasajastamine

riskipiirkonnas“ mitteabikõlblikuks kuluks 321 100 eurot.

2.2. Finantskorrektsiooni otsuse tegemise ajendiks oli asjaolu, et toetuse saaja Sihtasutus Ida-Viru

Keskhaigla (edaspidi toetuse saaja, hankija või vaidlustaja) ei järginud riigihanke nr 253614

„Kompuutertomograaf“ läbiviimisel riigihangete seaduses (edaspidi RHS) sätestatud nõudeid.

Toetuse saaja ei pikendanud riigihanke alusdokumentide muutmise järgselt pakkumuste

esitamise tähtaega, samuti kvalifitseeris ja tunnistas edukaks pakkuja, kes ei vastanud

riigihanke alusdokumentides kehtestatud kvalifitseerimistingimusele.

2.3. Toetuse saaja esitas finantskorrektsiooni otsuse peale vaide, leides, et otsuses etteheidetud

rikkumised kas puudusid või olid ebaolulised ning ei saanud hanke tulemustele ega Euroopa

Liidu eelarvele omada negatiivset mõju. Seetõttu tuleb finantskorrektsioon jätta kohaldamata.

2.4. Esimese rikkumise – pakkumuste esitamise tähtaja pikendamata jätmine - leiab vaidlustaja

alusetu olema põhjusel, et vaidlusalused hooldus- ja remonditeenuse garantiiperioodid on terve

hankemenetluse jooksul muutumatult kehtestatud riigihanke alusdokumendis „Vorm 1.

maksumuse vorm“ järgmises sõnastuses: „Kompuutertomograaf koos seadme garantiiaja (2

aasta) hooldus- ja remonditeenusega; Kompuutertomograafi hooldusteenus peale seadme

garantiiaja lõppu, nelja aasta jooksul (sh hooldustarvikud, hooldusinseneri väljasõiduga

seotud kulud jm).“ Vaidlustaja kõrvaldas 16.09.2023 muudatusega riigihanke

alusdokumentides sisaldunud vastuolu ning viis tehnilise kirjelduse hooldus- ja

remonditeenuse garantiiperioodide osas eeltoodud hankedokumentidega s.o maksumuse

vormiga vastavusse. Maksumuse vormis kehtestatud garantiiperioodid olid pakkujatele

hankemenetluse algusest teada ning tehnilise kirjelduse muutmisega ei kehtestanud hankija

uusi tingimusi.

2.5. Riigihangete vaidlustuskomisjoni (VAKO) otsusele nr 130-21/233711 tuginedes selgitab

vaidlustaja täiendavalt: “Pakkujad peavad lähtuma riigihanke alusdokumentidest kogumis

ning kui esineb vastuolu, siis see iseenesest ei piira konkurentsi. Lisaks tuleb arvestada sellega,

et kõnealune tingimus oli selgelt välja toodud just vastavustingimusena ning kehtis sellisena

kogu menetluse vältel. Tehnilise kirjelduse mõistest, mis on toodud RHS § 87 lõikes 1, tuleneb,

et tehniline kirjeldus RHS-i tähenduses on hankelepingu eseme kirjeldamiseks ja

täpsustamiseks. Seega kuigi riigihanke alusdokumendid on hierarhiliselt võrdsed ning neist

tuleb lähtuda kogumis, omab vastavustingimus hankijatele, kes kaaluvad hankel osalemist,

paratamatult suuremat mõju kui tehniline kirjeldus, mida vaadatakse kui hankeeset täpsustavat

dokumenti.“

2.6. Teises rikkumises vaidlustaja nõustub, et eduka pakkuja referentslepingutest vastab

kvalifitseerimistingimuses kehtestatud nõuetele vaid üks leping. Samas toob vaidlustaja välja,

et teise referentsina esitatud SA Tartu Ülikooli Kliinikumi riigihanke nr 243592 hankelepingu

puhul on üleandmise-vastuvõtmise akt allkirjastatud kõigest 12 päeva pärast

kvalifitseerimistingimuses kehtestatud referentsperioodi, mis ei saa olla oluline mittevastavus.

Vaidlustaja selgitab: „Registrist ei nähtu, et pakkuja poleks suutnud kõnealust hanget

korrektselt läbi viia, sest selle hankega seoses ei nähtu registrist ühtegi rikkumist. Pakkuja

sõlmis hankelepingu ja täitis selle. Isegi kui seadme üleandmine jääb 2 nädalat RHAD-s

sätestatud perioodist välja – on hanke eesmärk korrektselt ja RH üldpõhimõtteid rikkumata

täidetud.“

2.7. Kohaldatud finantskorrektsioon on tervikuna ebaproportsionaalne, kuna rikkumiste

tulemusena ei saanud tekkida kahju Euroopa Liidu eelarvele. Vaidlustaja rõhutab, et STS §

46 lg 1 sõnastusest tulenevalt on finantskorrektsiooni rakendamise üheks vältimatuks

eelduseks põhjendatud ohu tuvastamine ning põhjendatud oht peab viitama rahalise mõju

kaasatoomisele. Muul juhul tuleb lugeda rikkumine formaalseks ning finantskorrektsiooni

kohaldamine õigusvastaseks. Ühtlasi leiab vaidlustaja, et rakendusüksus ei ole

finantskorrektsiooni määra suuruse osas teostanud kaalutlusõigust. Toetuse saaja märgib

Riigikohtu otsusele nr 5-23-2 tuginedes muu hulgas järgmist: „Väär on rakendusüksuse

seisukoht, et finantskorrektsiooni määrad ehk konkreetsed protsendimäärad on kohustuslikuna

ette nähtud Euroopa Komisjoni suunise näol ja Eestil ei ole siin mingit kaalumisruumi.“

2.8. Kokkuvõttes leiab vaidlustaja, et finantskorrektsiooni otsuses esinevad RTK järeldused on

väärad ning otsus tuleb vaides märgitud asjaoludele tuginedes kehtetuks tunnistada.

3. RTK seisukohad

3.1. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 83 lõikele 1 tuginedes kontrollitakse vaiet läbi vaadates

haldusakti andmise õiguspärasust ja otstarbekust. HMS § 54 kohaselt on haldusakt

õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel

ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele. RTK

kontrollib finantskorrektsiooni otsuse õiguspärasust ja otstarbekust lähtudes toetuse saaja poolt

vaides esitatud argumentidest ja vastuväidetest.

3.2. Tingituna kahest erinevast rikkumisest käsitleb RTK esmalt pakkumuste esitamise tähtaja

pikendamata jätmist (a) ning seejärel kvalifitseerimistingimusele mittevastava pakkuja

kvalifitseerimist ja edukaks tunnistamist (b).

a. Pakkumuste esitamise tähtaja pikendamata jätmine

3.3. RTK nõustub osaliselt vaides toodud argumentidega ning leiab, et finantskorrektsiooni otsus

tuleb esimese rikkumise osas kehtetuks tunnistada.

3.4. RHS § 82 lõike 1 alusel peab hankija riigihanke alusdokumentide muutmisel pikendama

pakkumuste esitamise tähtaega selliselt, et muudetud hanketeate registris avaldamisest arvates

või muudetud riigihanke alusdokumentide kättesaadavaks tegemisest või edastamisest arvates

oleks pakkumuste esitamise tähtaeg võrdne vähemalt poolega vastavast käesoleva seaduse §-s

93 või 94 sätestatud minimaalsest tähtajast. Pakkumuse esitamise tähtaega ei pea pikendama

RHS § 82 lõikes 2 toodud juhtudel, mh olukorras, kui tehtud muudatuse tõttu ei muutuks

riigihankest huvitatud ettevõtjate ring või pakkumuste sisu.

3.5. Järelikult tuleb vaiet lahendades võtta seisukoht, kas riigihanke nr 253614 tehnilise kirjelduse

16.09.2023 muudatusele kohaldub RHS § 82 lõikes 2 sätestatud erand, mis pakkumuste

esitamise tähtaja pikendamist ei nõua.

3.6. RHS-i seletuskirja kohaselt peab hankija riigihanke alusdokumentide muutmisel pikendama

pakkumuste või taotluste esitamise tähtaega, välja arvatud juhul, kui tegemist ei ole olulise

muudatusega. Olulise muudatusena mõistetakse sellist juhtumit, kus riigihanke tingimuste

muudatuse tulemusena võiks mõni pakkuja või taotleja jääda kvalifitseerimata või mõni

pakkumus võiks muutuda mittevastavaks, samuti kui riigihanke tingimuste leevendamise tõttu

võiks tingimustele vastata rohkem ettevõtjaid või muutuks pakkumuste sisu.

3.7. RTK nõustub vaidlustajaga, et tegemist on RHS § 82 lg 2 mõistes mitteolulise muudatusega,

millega viidi tehniline kirjeldus vastavusse ülejäänud riigihanke alusdokumentides

(maksumuse vormil) sisaldunud tingimuste ja teabega. Kuna maksumuse vormil olid

vaidlusalused garantiiperioodid muutumatus sõnastuses ja pikkuses kehtestatud terve

hankemenetluse jooksul, ei ole korrektne finantskorrektsiooni otsuses toodud järeldus, et

tegemist on hankedokumentide muudatusega, mis laiendab potentsiaalsete pakkujate ringi

ja/või muudab pakkumuste sisu. Riigihanke alusdokumendid on hierarhiliselt võrdväärsed,

seega tulnuks vastavustingimustes toodut rakendada ka ilma tehnilise kirjelduse muutmiseta.

3.8. Vaidlustaja on õigesti osundanud, et RHS § 87 lg-st 1 tulenevalt on riigihanke tehnilise

kirjelduse olemuseks ja eesmärgiks hankelepingu eseme kirjeldamine ja täpsustamine.

Konkreetse kaasuse asjaolusid arvestades nõustub RTK vaidlustajaga, et kuigi riigihanke

alusdokumendid on RHS-i mõistes võrdväärsed ja neid tuleb vaadata kogumis, omab

vastavustingimus – antud juhul maksumuse vorm - hankijatele, kes kaaluvad hankel osalemist,

suuremat mõju kui tehniline kirjeldus, mida vaadatakse kui hankeeset täpsustavat dokumenti.

Konkreetse hinnapakkumise koostamisel oli pakkujatel kohustus võtta eraldi aluseks

konkreetne maksumuse vorm, mis eeldab selles vormis sisaldunud tingimustest ja etteantud

teabest kinnipidamist.

3.9. Järgides maksumuse vormis etteantud tingimusi ja teavet, ei saa tehnilise kirjelduse

muudatuse järgselt eeldada pakkumuste maksumuse muutust. Kuigi vaidlusaluses hankes on

tuvastatud üksikjuhtum, kus teiseks jäänud pakkuja on täitnud maksumuse vormi enne

16.09.2023 kehtinud tehnilises kirjelduses sisaldunud teabe alusel ehk pakkujale

ebasoodsamas tingimuses, tuleb asuda siin seisukohale, et pakkuja on eiranud

hinnapakkumuse koostamisel hankija poolt kohustuslikuna etteantud maksumuse vormi.

3.10. Kuna käesoleva juhtumi asjaolud ei luba järeldada RHS-i nõuete eiramist, ei ole tarvis

analüüsida konkreetsele rikkumisele kohalduvaid ühendmääruse õiguslikke aluseid ega

finantskorrektsiooni määra.

b. Kvalifitseerimistingimusele mittevastava pakkuja kvalifitseerimine

3.11. Toetuse saaja on riigihankes nr 253614 kehtestanud kvalifitseerimistingimuse, mille

kohaselt peab pakkuja esitama vähemalt kaks hankelepingu esemele vastava valdkonna

referentslepingut, mis on täidetud hanke algamisele eelneva 36 kuu jooksul, st ajavahemikus

15.08.2019-14.08.2022.

3.12. Vaidluses on küsimuseks, kas ühe referentsina esitatud SA Tartu Ülikooli Kliinikumi

riigihanke nr 243592 hankelepingut saab lugeda eeltoodud kvalifitseerimistingimusele

vastavaks olukorras, kus SA Tartu Ülikooli Kliinikum on rakendusüksusele kinnitanud, et

seadme vastuvõtmine toimus 30.08.2022 ehk 16 päeva pärast kvalifitseerimistingimuses

kehtestatud referentsperioodi lõppu. Vaidlustaja arvates on tegemist mitteolulise puudusega

ning referentslepingu aktsepteerimine oli õiguspärane. RTK vaidlustaja seisukohaga ei nõustu.

3.13. RHS § 98 lõike 51 kohaselt jätab hankija pakkuja kvalifitseerimata, kui pakkuja ei vasta

esitatud kvalifitseerimise tingimustele. Kvalifitseerimata jäetud pakkuja ei osale edasises

riigihankes. RHS § 104 lõike 8 kohaselt enne hankelepingu sõlmimist nõuab hankija edukalt

pakkujalt kõikide asjakohaste hankepassis esitatud kinnitustele vastavate dokumentide

esitamist. Eeltoodud sätte alusel peab hankija kontrollima eduka pakkuja kvalifikatsiooni

sisuliselt (VAKO 12.03.2018, 21-18/186204). Käesoleval juhul rikkus toetuse saaja mõlemat

eeltoodud kohustust st jättis teostamata kvalifikatsiooni sisulise kontrolli ning kvalifitseeris ja

tunnistas edukaks pakkuja, kes tegelikkuses ei vastanud kvalifitseerimistingimusele.

3.14. Hankija ei ole käitunud riigihanke läbiviimisel läbipaistvalt ning on aktsepteerinud

riigihanke alusdokumentidele mittevastavat referentslepingut, luues sellega edukaks

tunnistatud pakkujale soodsama olukorra. RHS §-s 3 kirjeldatud läbipaistvuse ja

kontrollitavuse põhimõtte eesmärk on, et pakkujad teaksid täpselt hanke tingimusi, et menetlus

ise oleks läbipaistev ja kontrollitav toetuse andjate ning pädevate asutuste poolt. Seadusandja

on muuhulgas rõhutanud, et hankemenetlus peab olema läbiviidud selgete ja üheste reeglite

alusel, mille järgimine on nii sisu kui vormi poolest tagantjärgi tuvastatav. Isikute võrdse

kohtlemise põhimõte tähendab seda et toetuse saaja ei tohi luua ühelegi võimalikule pakkujale

soodsamat olukorda. Võrdse kohtlemise põhimõte eeldab, et samadel asjaoludel koheldakse

isikuid ühte moodi.

3.15. Kohtuasjades nr C-42/13 ja C-496/99 on Euroopa Kohus rõhutanud, et hankemenetluse

võrdse kohtlemise ja läbipaistvuse põhimõtetega seondub hankija kohustus rangelt kinni

pidada just hankija enda kindlaksmääratud tingimustest. Hankija on enda poolt kehtestatud

hanketingimustega seotud ega saa asuda kõnealuseid tingimusi hankemenetluse hilisemas

etapis pärast pakkumuste esitamise tähtpäeva möödumist muutma või laiendama. Olles

pidanud vajalikuks pakkujatelt nõuda referentslepingut, mis on täidetud hanke algamisele

eelneva 36 kuu jooksul, puudus hankijal hilisemalt võimalus aktsepteerida väljapool

referentsperioodi teostatud referentslepinguid ilma, et see ei tekita vastuolu hanke

läbipaistvuse ja isikute võrdse kohtlemise põhimõtetega.

3.16. Kohustust, et kvalifikatsiooni tõendamiseks esitatav referentslepingu täitmisaeg peab

mahtuma hankija kehtestatud referentsperioodi, rõhutab muu hulgas RHS § 101 lg 1 p 2, mille

kohaselt võib pakkuja tehnilise ja kutsealase pädevuse kvalifitseerimise tingimustele vastavuse

kontrollimiseks nõuda nimekirja hankija kindlaksmääratud tunnustele vastavate asjade müügi

või teenuste osutamise lepingutest, mis on täidetud riigihanke algamisele eelneva 36 kuu

jooksul.

3.17. Vastavalt RHS-ile, omaenda kehtestatud hanketingimustele ning riigihanke korraldamise

üldpõhimõtetele ei vastanud vaidlusalune referentsleping nõuetele ning hankija oleks pidanud

eduka pakkuja jätma kvalifitseerimata. Erinevalt vaidlustajast nõustub RTK

rakendusüksusega, et tegemist on raske rikkumisega, mis hanke tulemusi reaalselt mõjutas.

Kuivõrd toetuse saaja kvalifitseeris ja tunnistas edukaks pakkuja, kes tulnuks

hankemenetlusest kõrvaldada, oleksid hanke tulemused teistsugused. Toetuse saaja oleks

pidanud hankelepingu sõlmima teise pakkujaga või pidanud korraldama uue hankemenetluse.

Samuti ei ole teada, milliseks oleks kujunenud hankes osalevate pakkujate ring ja hanke

tulemused, kui hankest huvitatud isikud oleksid teadnud, et kogemusena saab esitada ka vaid

ühe täidetud referentstöö.

3.18. Eeltoodud põhjustel ei ole võimalik nõustuda vaidlustaja väitega, et rikkumisega ei tekkinud

kellelegi kahju sh EL-i eelarvele. Selline väide on lisaks eelmises lõigus märgitule vastuolus

ka kehtiva kohtupraktikaga. Euroopa Kohtu otsustele C-743/18 ja C‑406/14 tuginedes ei ole

hanketingimuste rikkumise konkreetse finantsmõju tõendamine nõutav ning

finantskorrektsiooni tegemiseks piisab ka sellest, kui asjasse puutuva fondi eelarve mõjutamise

võimalus ei ole välistatud. RTK tõlgendust Euroopa Kohtu käsitlusest on Tallinna

Ringkonnakohus jaatanud ka 21.06.2022 otsuses nr 3-19-1239.

3.19. Vastavalt õigusaktidele on rakendusüksusele omistatud finantskorrektsiooni otsuse

tegemisel kaalutlusõigus, mis tähendab, et HMS, STS ja ühendmäärus annavad

kaalutlusõiguse teostamise õiguse ja kohustuse otsuse tegijale ning teised, s.h ka näiteks kohus,

saavad kaalutlusõiguse teostamisse sekkuda üksnes piiratud ulatuses. Laialdasele

kohtupraktikale tuginedes on kohtul (aga ka auditil, korraldusasutusel jne) võimalik üksnes

kontrollida, et kaalutlusõiguse teostamisel ei oleks kõrvale kaldutud etteantud reeglitest ja

elementaarsest põhjendamiskohustusest. Kohus ei saa otsustada ega haldusorganit suunata, kas

antud vaidluses tuleks kohaldada 25-, 10- või 5-protsendilist korrektsioonimäära, kohus saab

üksnes kontrollida, kas rakendusüksus on erinevate määrade kohaldamist kaalunud ja valitud

määra põhjendanud.

3.20. Rakendusüksusel ei ole õigusaktidest tulenevat kohustust rakendada toetuse saaja jaoks

kõige soodsamat finantskorrektsiooni määra. Ühendmääruse sõnastusest ja kehtivast

kohtupraktikast tulenevalt on eeldus vastupidine (Tallinna Halduskohtu 23.07.2019 kohtuotsus

haldusasjas nr 3-19-754). Rakendusüksus on finantskorrektsiooni otsuses põhjendanud,

milliste asjaoludega on arvestatud finantskorrektsiooni määra kohaldamisel ja mis põhjustel ei

ole vaidlustaja suhtes õigustatud kohaldada 25 protsendist madalamat määra. RTK hinnangul

ei esine finantskorrektsiooni otsuses ilmselgeid kaalutlusvigu.

3.21. RTK rõhutab täiendavalt, et hankija rikkumine avaldub kahes episoodis - esmalt ei ole

hankija täitnud kontrollikohustust ning teisalt on kvalifitseerinud hanketingimustele

mittevastava pakkuja – mis korrektsioonimäära kaalumisel on põhjendatud lugeda

raskendavaks asjaoluks. Samuti avaldub hankija rikkumine üheaegselt nii RHS-i sätete kui

omaenda kehtestatud hanketingimuste eiramises. Peamise põhjusena ei ole 25 protsendist

madalam finantskorrektsiooni määr proportsionaalne ja põhjendatud aga seetõttu, et tegemist

on hanke tulemusi reaalselt mõjutanud rikkumisega. Eeltoodud põhjusel ei oma määravat

tähtsust ka asjaolu, et RTK tunnistab finantskorrektsiooni otsuse esimese rikkumise osas

kehtetuks, kuna teise rikkumise mõju hanke tulemustele on leidnud tõendamist.

3.22. Euroopa Komisjoni 14.03.2019 otsusele nr C(2019) 3452 (edaspidi EK suunised) viitamine

on üks osa kaalutlusõiguse teostamisest, mitte eraldiseisvaks õiguslikuks aluseks. Riigikohtu

31.05.2023 otsuse nr 3-20-2402 kohaselt pole liikmesriigi rakendusüksusel keelatud teha

finantskorrektsiooni otsuseid kooskõlas EK suunistega ja EK suuniseid kaalumisel arvestada.

(allkirjastatud digitaalselt)

Urmo Merila

peadirektori asetäitja

Koostaja: Kari Treial