Politsei- ja Piirivalveamet_soovitus

Egert Belitšev

peadirektor

Politsei- ja Piirivalveamet

[email protected]

Teie nr

Meie 17.06.2024 nr 7-4/240685/2403635

Digitaalse isikutunnistuse väljastamine

Austatud Egert Belitšev

Õiguskantsleri poole pöörduti kaebusega, et Politsei- ja Piirivalveamet (PPA) ei väljasta

teenindusbüroodes digitaalseid isikutunnistusi. PPA kodulehel avaldatud teabe kohaselt

väljastatakse digitaalseid isikutunnistusi üksnes Selveri kauplustes. PPA selgitas taotlejale, et

digitaalne isikutunnistus ei ole kohustuslik isikut tõendav dokument, vaid vabatahtlikult taotletav

dokument, mistõttu PPA on otsustanud väljastada neid dokumente vaid välise teenuseosutaja

vahendusel.

Leian, et PPA otsus, mille kohaselt digitaalseid isikutunnistusi PPA teenindusbüroodes ei

väljastata, mistõttu saavad inimesed digi-ID kätte ainult välise teenuseosutaja kaudu täiendava

teenustasu eest, on vastuolus isikut tõendavate dokumentide seaduse ning põhiseaduse § 3

lõikega 1 ja §-dega 14, 32 ja 113.

Ka digitaalne isikutunnistus on Eesti Vabariigi isikut tõendav dokument, mida väljastatakse isikut

tõendavate dokumentide seaduse alusel. Isikut tõendavate dokumentide seadus ei näe ette

võimalust, et PPA võib jätta mõne isikut tõendava dokumendi PPA teenindusbüroos väljastamata.

Seaduse seletuskirjas on selgelt öeldud, et kuigi PPA võib anda isikut tõendavate dokumentide

väljastamise ülesande üle eraõiguslikule isikule, on see inimese jaoks lisavõimalus, kuidas oma

dokument kätte saada, ning tal on jätkuvalt õigus dokument kätte saada ka PPA teenindusbüroost.

See tähendab, et igaüks võib ise otsustada, kas ta soovib dokumendi kätte saada kauplusest, ja

ainult sel juhul tuleb tal maksta teenustasu.

Kuna PPA keeldub väljastamast digitaalseid isikutunnistusi PPA teenindusbüroodes, on PPA oma

otsusega pannud inimestele kohustuse maksta täiendavat teenustasu seadusega ettenähtud

dokumendi saamiseks. Selline tegevus on vastuolus seaduse ja põhiseaduse §-dega 32 ja 113.

Palun viia PPA halduspraktika seadusega kooskõlla ning võimaldada inimestel saada digitaalsed

isikutunnistused kätte PPA teenindusbüroost. Palun viige ka PPA veebilehel avaldatud teave

seadusega kooskõlla.

2

Asjaolud

1. Õiguskantsleri poole pöördus inimene, kes soovis 2024. aasta aprillis taotleda uut digitaalset

isikutunnistust, kuna eelmise dokumendi kehtivusaeg hakkas lõppema. PPA veebilehel on

avaldatud teave, et PPA teenindusbürood ei väljasta digitaalseid isikutunnistusi, neid väljastatakse

üksnes Selveri kauplustes ja dokumendi kättesaamine on tasuline.1

2. Avaldaja esitas 03.04.2024 PPA-le kaebuse, et selline digitaalse isikutunnistuse väljastamise

kord on vastuolus isikut tõendavate dokumentide seaduse (ITDS) § 121 lõigetega 1 ja 22.

3. PPA vastas avaldajale 25.04.2024 (kiri nr 15.1-2/22-2), et „PPA on andnud halduskoostöö

seaduses sätestatud korras dokumentide väljastamise üle lepingupartneri alltöövõtjale Selverile.

Digitaalse isikutunnistuse näol ei ole tegemist kohustusliku isikut tõendava dokumendiga, see on

mugavusteenus ning seetõttu oleme otsustanud pakkuda seda teenust üksnes meie lepingulise

partneri vahendusel“.

4. Siseministeerium selgitas 08.05.2024 avaldajale, et digitaalse isikutunnistuse väljastamine

ainult teenuseosutaja kaudu on kooskõlas ITDS-iga, sest PPA-l on õigus anda dokumendi

väljastamise ülesanne halduslepinguga üle eraõiguslikule isikule. Ministeeriumi selgituse kohaselt

ei ole ITDS-is sätestatud, et PPA peab tagama digitaalse isikutunnistuse ehk teisese isikut tõendava

dokumendi väljastamise ka PPA teenindusbüroodes.

5. Siseministeerium vastas avaldaja uuele pöördumisele 14.05.2024. Ministeerium möönis, et

2016. aastal vastu võetud isikut tõendavate dokumentide seaduse, krediidiasutuste seaduse ning

rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskirja

kohaselt on eraõigusliku juriidilise isiku teenuse kasutamine vabatahtlik. Siseministeerium leidis,

et eelnõu seletuskirjas ei ole täpsustatud, kas mõeldud on üksnes kohustusliku dokumendi

väljastamist või kõigi ITDS-i alusel välja antavate dokumentide väljastamist. Seaduses ei ole

selgelt öeldud, et välise teenuseosutaja kaudu dokumendi väljastamine on alternatiivne võimalus.

Siseministeerium leidis, et „[k]uivõrd eelnõu seletuskiri on oma olemuselt seaduseelnõud selgitava

eesmärgiga ega oma õigust loovat mõju, tuleks kahtluse või mitmeti tõlgendatavuse korral lähtuda

kehtivast regulatsioonist“.

6. Siseministeerium selgitas, et kui inimesele ei sobi näiteks riigilõivu- või teenustasu määr ning

dokumendi taotlemise või väljastamise tingimused, siis ei ole inimesel kohustust digitaalset

isikutunnistust taotleda. Näiteks saab ka mobiil-ID-d taotleda ja väljastada ainult mobiilioperaatori

kaudu. Siseministeerium on koostanud riigilõivu seaduse muutmise eelnõu, millega nähakse ette

eraõigusliku juriidilise isiku kaudu dokumendi väljastamise korral soodsam riigilõiv.2 Kavandatud

muudatused peaksid jõustuma 1. jaanuaril 2025. Praegu on avaldajal võimalik taotleda riigilõivu

vähendamist riigilõivuseaduse § 38 lõigete 1 ja 2 alusel.

Isikut tõendavate dokumentide väljastamine

7. Eesti Vabariigi põhiseaduse § 3 lõike 1 esimese lause kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes

põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. See tähendab, et haldusorgan peab

toimima seaduste kohaselt. Seadustes on kehtestatud haldusotsuste tegemiseks vajalikud pädevus-

ja volitusnormid.

1 PPA veebilehel on märgitud: „Teeninduses digi-ID ei väljastata. […] Kaupluses dokumendi kättesaamine on

tasuline. Teenuse eest saab tasuda dokumendi kättesaamisel teenusepakkuja juures.“ 2 Riigilõivuseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu 417 SE.

3

8. Põhiseaduse § 14 kohaselt on õiguste ja vabaduste tagamine seadusandliku, täidesaatva ja

kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustus. Põhiseaduse §-st 14 tuleneb õigus menetlusele

ja korraldusele3 ning õigus heale haldusele4.

9. Põhiseaduse § 32 kaitseb omandiõigust. See on üldine varalisi õigusi kaitsev norm, mille kaitse

hõlmab ka raha ning rahaliselt hinnatavaid õigusi ja nõudeid.5

10. Riiklikud maksud, koormised, lõivud, trahvid ja sundkindlustuse maksed sätestatakse

seadusega (põhiseaduse § 113). Riigikohus on leidnud, et „selles sättes on püütud võimalikult

täielikult loetleda kõiki avalik-õiguslikke rahalisi kohustusi. Üldkogu on seisukohal, et § 113

kaitsealas on kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused, sõltumata sellest, kuidas neid ühes või

teises õigusaktis nimetatakse. Paragrahvi 113 eesmärgiks on saavutada olukord, kus kõik avalik-

õiguslikud rahalised kohustused kehtestatakse üksnes Riigikogu poolt vastu võetud ja seadusena

vormistatud õigusaktiga“.6

11. ITDS § 121 lõike 1 esimese lause kohaselt väljastatakse isikut tõendavad dokumendid üldjuhul

PPA või Välisministeeriumi kaudu.

12. ITDS § 31 järgi võib isikut tõendava dokumendi väljastamisega seotud ülesande täitmiseks

sõlmida halduslepingu halduskoostöö seaduses sätestatud korras. Kehtiva seaduse kohaselt võib

eraõiguslikule isikule üle anda ka ITDS §-s 121 sätestatud ülesanded (ITDS § 31 lg 2).

13. PPA sõlmis 12.08.2022 AS-iga Hansab halduslepingu (nr 20-2.3/17-9).7 AS Hansab on

sõlminud omakorda lepingu AS-iga Selver, nii et halduslepingu alusel väljastab isikut tõendavaid

dokumente AS Selver. Kui inimene saab dokumendid kätte eraõigusliku isiku kaudu, tuleb tal selle

eest maksta teenustasu (ITDS § 31 lg 5). Teenustasu suurus lepitakse kokku halduslepingus

(halduslepingu p 5).8

14. ITDS § 31 kohta on eelnõu seletuskirjas öeldud, et „[t]asu maksmise kohustus on taotluse

esitajal, kes otsustab isikut tõendava dokumendi väljaandmise taotluse esitamiseks või väljaantud

dokumendi kättesaamiseks kasutada eraõigusliku juriidilise isiku teenuseid. Nende teenuste

kasutamine on taotluse esitajale vabatahtlik ning isikutel säilib õigus otse PPA ja/või välisesinduse

poole pöörduda. […] Kuna tegemist on isiku jaoks alternatiivse võimalusega, mille kasutamine on

vabatahtlik, siis ei saa tasu suurus tema õigusi piirata. Igal isikul on ka edaspidi õigus pöörduda

otse haldusorgani poole ning mitte kasutada teenusepakkujat“.9

3 RKÜKo 28.10.2002, nr 3-4-1-5-02, p 30. 4 RKPJKo 17.02.2003, nr 3-4-1-1-03, p 14˗16. 5 RKÜKo 17.06.2004, nr 3-2-1-143-03, p 18; RKÜKo 31.03.2011, nr 3-3-1-69-09, p 56. 6 RKÜKo 22.12.2000, nr 3-4-1-10-00, p 20; RKPJKo 19.12.2003, nr 3-4-1-22-03, p 17˗19. Vt ka L. Lehis, K. Lind.

Paragrahv 113 kommentaarid 9 ja 15. – Ü. Madise jt (toim). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne,

2020. 7 Riigi Teatajas on avaldatud üldine teave kontsessioonilepingu sõlmimise kohta, kuid ei ole avaldatud halduslepingu

teksti ega selle lisasid. Osa hankemenetluse dokumente (sh halduslepingu projekt) on välja pandud riigihangete

registris (viitenumbriga 249232). 8 Dokumendi kättesaamisel tuleb teenustasu maksta järgmiselt: 15-aastased ja vanemad peavad dokumendi

kättesaamisel tasuma 7,3 eurot iga dokumendi kohta; alla 15-aastased, vanaduspensionärid ja puuetega inimesed

4,4 eurot iga dokumendi kohta. 9 Isikut tõendavate dokumentide seaduse, krediidiasutuste seaduse ning rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise

seaduse muutmise seaduse eelnõu 232 SE seletuskiri, lk 5.

4

15. Õigusaktide tõlgendamisel tuleb eelistada põhiseadusega kooskõlas olevat tõlgendust neile

tõlgendustele, mis põhiseadusega kooskõlas ei ole. Samuti tuleb tõlgendamisel eelistada sellist

tõlgendusviisi, mis tagaks põhiseaduslike väärtuste kõige suurema kaitse. Ühtlasi peab jälgima, et

valitud tõlgendusviis oleks mõistlik ja põhiseadusega kooskõlas, samas kui vastupidine oleks

ebamõistlik ja põhiseadusvastane.10

16. Praegusel juhul ei ole ühtegi õigusnormi ega asjakohast põhjendust, mis võimaldaks PPA-l

keelduda isikut tõendavate dokumentide väljastamisest PPA teenindusbüroodes ning võimaldada

isikut tõendavaid dokumente kätte saada vaid eraõigusliku isiku kaudu täiendava tasu eest.

17. Isikut tõendavate dokumentide väljastamine on üks PPA põhiülesandeid (politsei ja piirivalve

seaduse (PPVS) § 3 lg 1 p 2, ITDS § 121). Põhiseadus sätestab üldise nõude, et avaliku võimu

teostajad võivad teha vaid seda, mis on õigusaktidega lubatud (st peab olema vastav pädevus- ja

volitusnorm). Eelnõu seletuskirjas on selgelt öeldud, et Riigikogu pidas ülesande eraõiguslikule

isikule üleandmist täiendavaks, vabatahtlikuks võimaluseks. Lisatasu eest pakutav teenus on

vabatahtlik ning selle teenustasu maksab inimene siis, kui ta soovib saada dokumenti kätte

kauplusest. Riik ei või panna inimest olukorda, kus ta peab seadusega ettenähtud õiguse

kasutamiseks maksma teenustasu, kuigi seadus sellist nõuet ette ei näe. Kehtiva seaduse kohaselt

ei ole alust nõuda, et inimene saab dokumendi kätte ainult eraõigusliku isiku kaudu ja tal tuleb

selle eest maksta lisaks teenustasu.

18. Seaduses ei ole sätestatud volitusnormi, mis annaks PPA-le kaalutlusõiguse otsustada, et kui

PPA annab isikut tõendavate dokumentide väljastamise ülesande halduslepinguga eraõiguslikule

isikule, võib PPA keelduda osa dokumentide väljastamisest PPA teenindusbüroodes. Kui

Riigikogu oleks soovinud anda PPA-le õiguse sellist kaalutlusõigust teostada ja seejuures ise

avalik-õigusliku ülesande täitmisest keelduda, pidanuks seadusega ette nägema sellekohase

volitusnormi. Volitusnormis peab olema kehtestatud, mis asjaolusid peab haldusorgan

kaalutlusõiguse teostamisel arvestama.

19. PPA põhjendas keeldumist sellega, et digi-ID ei ole kohustuslik isikut tõendav dokument.

Seaduses ei ole aga sätestatud, et PPA peab jätkama pärast eraõigusliku isiku kaasamist vaid

kohustuslike isikut tõendavate dokumentide väljastamist. On ju ka mitme muu isikut tõendava

dokumendi taotlemine vabatahtlik ning dokumendi kohustuslikkus sõltub ka taotleja vanusest.

20. Ka digitaalne isikutunnistus on isikut tõendav dokument, mida väljastatakse seaduse alusel

(ITDS § 2 lg 11). Seaduse kohaselt on Eestis elava Eesti kodaniku kohustuslik dokument

isikutunnistus (ITDS § 5), Eestis kehtiva elamisõiguse alusel elaval Euroopa Liidu kodanikul

isikutunnistus (ITDS § 6 lg 1) ning Eestis kehtiva elamisloa või elamisõiguse alusel elaval

kolmanda riigi kodanikul elamisloakaart (ITDS § 6 lg 2). Dokumendikohustust ei ole noorematel

kui 15-aastastel inimestel (ITDS § 5 lg 2, § 6 lg 3). Niisiis ei ole ka näiteks pass kohustuslik

dokument. PPA põhjendustest lähtudes võiks PPA seega keelduda oma äranägemise järgi ka

muude dokumentide väljastamisest teenindusbüroodes.

21. Eraõiguslikul isikul on seaduse kohaselt õigus võtta teenustasu dokumendi väljastamise eest,

kuid selle kulu kandmise kohustus tekib vaid juhul, kui inimene ise otsustab, et ta soovib

dokumendi kätte saada eraõigusliku isiku kaudu. Kuna aga PPA ei väljasta digitaalseid

isikutunnistusi teenindusbüroodes, vaid neid on võimalik kätte saada üksnes Selveri kauplustest,

on PPA sisuliselt kehtestanud inimestele rahalise lisakohustuse digitaalse isikutunnistuse saamisel.

10 RKPJKo 08.03.2011, nr 3-4-1-11-10, p 72; RKÜKo 22.02.2005, nr 3-2-1-73-04, p 36.

5

See on vastuolus seadusega, sest seaduse kohaselt saab inimeselt nõuda seda teenustasu vaid juhul,

kui ta ise soovib (nt mugavuse eesmärgil) dokumendi kätte saada eraõigusliku isiku kaudu.

22. PPA teenindusbüroodes isikut tõendavate dokumentide väljastamisest keeldumine on

õigusvastane sellest hoolimata, kas inimesel on võimalik taotleda riigilõivu vähendamist, kui ta

peab dokumendi kätte saama eraõigusliku isiku kaudu ning maksma selle eest teenustasu. Kehtiv

seadus ei näe ka ette võimalust sellises olukorras riigilõivu vähendada.

23. Riigilõivuseaduse (RLS) § 38 lõige 1 sätestab, et PPA-l on õigus inimese majanduslikust

olukorrast lähtuvalt või riigiasutuse või kohaliku omavalitsuse üksuse organi põhjendatud taotluse

alusel vabastada inimene RLS §-s 272 sätestatud riigilõivu tasumisest või vähendada

riigilõivumäära. Riigilõivust ei vabastata ja riigilõivumäära ei vähendata, kui taotletav dokument

ei ole kohustuslik ning taotleja ei põhjenda vältimatut vajadust kasutada dokumenti (RLS § 38

lg 2).

24. Sellest nähtub, et inimese taotluse alusel saab riigilõivu vähendada vaid juhul, kui see on

põhjendatud tema majandusliku olukorraga. Lisaks ei kohaldata seda erisust vabatahtliku isikut

tõendava dokumendi taotlemisel, kui inimene ei tõenda vältimatut vajadust dokumenti kasutada.

Digi-ID on vabatahtlik dokument, ning digitaalallkirja on võimalik anda ka muude vahenditega.

Ühtlasi ei ole seaduslikku alust nõuda, et inimene peaks haldusorganilt taotlema mõnda soodustust

selleks, et hüvitada talle haldusorgani õigusvastase tegevusega tekitatud kulu.

25. Ka juhul, kui jõustub riigilõivuseaduse muudatus, ei anna see haldusorganile alust piirata

inimeste õigust saada isikut tõendavaid dokumente kätte PPA teenindusbüroost. Väiksem

riigilõivumäär võib olla vaid soodustav asjaolu, mille põhjal võib inimene ise otsustada, kas ta

soovib dokumendi kätte saada eraõigusliku isiku kaudu.

26. Kuna PPA on keeldunud digitaalsete isikutunnistuste väljastamisest PPA teenindusbüroodes,

on PPA tegevus vastuolus põhiseadusega ning isikut tõendavate dokumentide seadusega. PPA

peab võimaldama inimestel kõiki isikut tõendavaid dokumente saada kätte PPA

teenindusbüroodest.

Palun teatage kümne tööpäeva jooksul, kuidas olete ettepanekut järginud.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Ülle Madise

Koopia: Siseministeerium

Kristiina Albi 693 8404

[email protected]