Keeleseaduse väljatöötamiskavatsus

1 (38)

EELNÕU 19.06.2024

Keeleseaduse seaduseelnõu väljatöötamise kavatsus

Keeleseaduse eelnõu väljatöötamiskavatsuse (VTK) ettevalmistamist on alustatud eesmärgiga

kindlustada eesti keele säilimine ja areng ning eesti keele senisest ulatuslikum kasutamine

kõigis eluvaldkondades. Keeleseadus (KeeleS) jõustus 1. juulil 2011. a ning on püsinud sisuliste

muutusteta viimased 12 aastat. KeeleS VTK ettevalmistamine oli vajalik peamiselt järgmistel

põhjustel:

1. Viimase paari aasta jooksul on algatatud mitmeid KeeleS ning teiste keeleoskust

ja -kasutust reguleerivate õigusaktide muutmise ettepanekuid, mille eesmärk on olnud

eesti keele kaitse ning eesti keele kasutamise tagamine kõikides eluvaldkondades.

2. Oluline on hinnata kehtiva õigusraamistiku aja- ja asjakohasust ühiskonnas toimunud

arengute kontekstis (tehnoloogia areng, rändesurve, muudatused haridussüsteemis jm).

3. Tarvis on hinnata eesti keele kaitseks seadusliku sekkumise vajadust ning analüüsida,

millised abinõud on eesti keele arenguks ja kaitseks parimad ning vajalikud seoses

majandustegevuse muutustega.

KeeleS mõjuanalüüsiga alustati 2023. a suvel. Esmalt kaardistati erinevates valdkondades

KeeleS rakendamisel probleemseid olukordi ning sotsiaalset (sh demograafilist) ja

majanduslikku mõju avaldavaid tegureid ning olukordi. Alates sügisest 2023. a on Haridus- ja

Teadusministeerium kohtunud eri huvirühmadega, sh ettevõtjate ja kaasuvate valdkondade

poliitikakujundajatega. Keelevaldkonna õigusruumi kitsaskohti on arutatud Eesti

keelenõukoguga. Samuti on koondatud mõjuvaldkondades statistikat ning arvesse on võetud

Keeleameti järelevalve tulemusi.

Eesti on muutunud rände sihtriigiks ja seda juba enne Ukraina sõjapõgenike saabumist. Eestisse

õppima, tööle või pererändega saabunud inimesed on eesti keele potentsiaalsed õppijad ning

isikud, kellele võivad laieneda eesti keele oskuse nõuded. Välismaalaste seaduse (VMS) alusel

esmakordsed tähtajalise elamisloa andmise otsused peamiste rändeliikide lõikes 2020-2023 on

esitatud allolevas tabelis.

Tabel 1. Välismaalaste seaduse (VMS) alusel esmakordsed tähtajalise elamisloa andmise

otsused peamiste rändeliikide lõikes 2020-2023 (allikas PPA)

2020 2021 2022 2023

Töötamine 2089 2249 2463 2054

Õppimine 532 1078 551 424

Ettevõtlus 111 106 85 85

Pereränne 1958 2641 2866 1686

KOKKU 4690 6074 5965 4249

2 (38)

Tabel 2. Lühiajalise töötamise registreerimise otsused töötamise liigi lõikes 2020-2023

(allikas PPA)

Töötamise liik 2020 2021 2022 2023

Üldkorras 17 029 25 374 19 060 4 609

Hooajatöö 3 518 5 156 2 755 1 217

Tippspetsialist 373 842 1 100 494

Välislepingu alusel 211 331 193 219

Töötamine iduettevõttes 355 560 709 151

Sportlane/treener/spordikohtunik/sporditöötaja 136 193 108 83

Teaduslik tegevus/akadeemiline töötaja 82 94 115 62

Noorteprojekti/-programmi raames 53 52 48 43

Loominguline töötaja 82 99 57 40

Lähetatud töötaja 121 47 94 36

Vaimulik/nunn/munk 19 50 41 29

Õpetaja 36 34 62 32

Töötamine praktika eesmärgil 33 48 27 23

Töötamine kasvuettevõttes 0 0 0 19

Ettevõtjasisene üleviimine 5 1 4 2

Kokku 22 053 32 881 24 373 7 060

2023. a elas Eestis 172 464 välispäritolu isikut, sh ELi kodanikud. Aasta varem oli välispäritolu

isikuid Eestis elamas märkimisväärselt vähem, vaid 123 613 (allikas Statistikaamet). Suure

kasvu põhjus on Ukrainast pärit põgenikud, kes sõja jätkumise tõttu ei saa kodumaale naasta ja

on üha tõenäolisemalt oma elu jätkamas Eestis. Ka nende lõimimisele eestikeelsesse keskkonda

ning eesti keele kasutamise õppimine on oluline ülesanne, millele tuleb keeleseaduses

tähelepanu pöörata.

Lühiajalise töötamise numbrite vähenemine 2023. a tuleneb Ukrainast pärit põgenikele

väljastatud viibimisaluste muutumisest. Neile rakendatakse ajutise kaitse viibimisalust .

24.03.2024 seisuga elas Eestis ajutise kaitse alusel 33 637 inimest. Neile lisandub veel 6119

rahvusvahelise kaitse saajat, kellest 5692 on Ukraina kodanikud. Vene keelt suhtluskeelena

kasutavate rändajate arvu kasv on olnud suur ja nende keeleline lõimumine on oluline, et

säilitada eesti keele kasutusala kõigis eluvaldkondades.

2022. aastal kasvas hüppeliselt Keeleametile esitatud kaebuste hulk, mida võib seostada

Ukraina sõjapõgenike saabumisega. Tundlikkus ühiskonnas eesti keele nõuete rikkumise osas

on jätkuvalt kõrge ja kaebuste hulk sama kõrge ka 2023. aastal. Viimase nelja aasta jooksul on

keeleoskamatute teenindajate kohta tehtavate kaebuste hulk kasvanud ligikaudu kolm korda

(vaata tabel 3).

Keelenõuete rikkumist märgatakse rohkem. Samas pole kaebuste hulk võrrelduna teenuse

tarbimise hulgaga oluliselt suurenenud. Nt sõidujagamise teenust pakkuv Bolt on märkinud, et

kaebused määrdunud auto osas on suuremad kui keeleoskuse osas. Puuduliku keeleoskuse

kohta tehtud kaebused moodustavad 0,002% sõitude mahust.

3 (38)

Tabel 3. Keeleametile esitatud kaebused 2020-2023 (allikas Keeleamet)

KAEBUSED 2020 2021 2022 2023

Keeleoskamatu teenindaja 135 162 385 379

Võõrkeelne avalik teave 106 83 88 97

Võõrkeelne veebileht, asjaajamine, tõlke

puudumine, võõrapärane keelekasutus raadio- ja telekanalites jt

316 141 202 223

KOKKU 557 386 675 699

Kuigi võõrkeelse avaliku teabe edastamise kaebused on kokkuvõttes langenud, siis viimase

kolme aasta lõikes on kasv olemas. Selle liigi kaebused puudutavad eelkõige KeeleS § 16 ja

§ 18 rikkumisi, kus teavet siltidel või reklaamides jagatakse võõrkeeles või on võõrkeelset

teavet proportsionaalselt rohkem kui eestikeelset. Näiteks kuuluvad nende kaebuste hulka

võõrkeelsed reklaamid siltidena või audiovisuaalse teosena tänavatel ja kaubanduskeskustes.

2024. a kevadel kogus Keeleamet kaubanduskeskustes edastatavate reklaamide kohta teavet

ning toimus ka arutelu kaubanduskeskuste ja -kettide esindajatega. Venekeelse reklaami

osakaalu on kaubanduskeskuste sõnul viimaste aastatega vähendatud, ajendiks on osalt olnud

sõjategevuse algus Ukrainas. Venekeelset reklaami edastavad vaid üksikud kaubanduskeskused

Ida-Virumaal. Tallinnas on reisisadama lähistel reklaame inglise ja soome keeles, mis on

suunatud turistidele. Üksikutes kauplustes edastatav võõrkeelne reklaam vajab detailsemalt

analüüsi koos järelevalvega. Kehtiv seadus nõuab selgelt teabe edastamist eesti keeles ning

rikkumistele tuleks tõhusama järelevalvega sekkuda. See tähendab, et järelevalve peaks

intensiivsemalt keelenõuete täitmist kontrollima ja rikkumisi tuvastama.

VTK ettevalmistamise käigus on analüüsitud ka valdkondi, mis otseselt järelevalvesse ei ulatu, kuid on huvirühmadele mureks, nagu murdekeele ja viipekeele küsimus.

1. Murdekeele staatus

1.1. Probleemi kirjeldus, selle tekke põhjus, sihtrühm ja eesmärk

KeeleS-s on määratletud eesti keele erikujude (viibeldud eesti keele ja murdekeele) mõiste ning

on sätestatud inimeste õigus neid kasutada. Näiteks võib murdekeele põlisel kasutusalal lisada

eestikeelsele ametlikule tekstile tõlke murdekeelde. KeeleS-s on säte, et riik toetab eesti keele

piirkondlike erikujude (murdekeele) kaitset, kasutamist ja arendamist. Käesolev alapunkt

käsitleb murdekeele staatuse küsimust – viibeldud eesti keele ja eesti viipekeele teema on

avatud järgmises alapunktis.

Arutelud, kas kõik Eesti murdekeeled on murded või võiks pidada mõnda neist iseseisvaks

keeleks, on aktiivsed juba paarkümmend aastat. Seni on jäädud murdekeele mõiste juurde, et

tagada eesti keele kui eestlust ühendava ühise keele kaitse. KeeleS lubab murdekeele piirkonnas

lisada eestikeelsetele siltidele murdekeelsed sildid. Samuti on murdekeelt võimalik õpetada

koolides valikainena ning riik on toetanud murdekeelte arengut mitmete sihtprogrammidega.

EHISe andmete põhjal õpetatakse 10.11.2023. a seisuga Eesti murdekeeli kokku 12

üldhariduskoolis, neist valikainena 7 koolis. Riik toetab alushariduses keelepesade kaudu

murdekeele õpet ja läbi regionaalsete programmide erinevaid projektitegevusi. Kuid

4 (38)

kogukondade hinnangul pole see piisav, mistõttu soovitakse murdekeeltele suuremat staatust ja

tunnustamist.1 Viimase rahvaloenduse andmetel oli 2021. a murdekeele kõnelejaid keskmiselt

ca 15% eestikeelsest elanikkonnast. Suurimad murdekeele rühmad on võru, saare, seto, tartu ja

mulgi keele kõnelejad. Kihnu ja teisi murdeid kõneleb arvuliselt väiksem rühm, kuna nende

kasutusala regioonid ongi väiksemad, kuid on siiski samuti aktiivses kasutuses.

Eraldi teemana ootab lahendamist rahvastikuregistrisse emakeele valikuvõimaluse lisamine.

Seto ja võru kogukonnad on soovinud võimalust lisada eesti keele kõrval ka murdekeel teiseks

emakeeleks. Võru ja seto keele kõnelejate kogukonnad (Seto Kongressi Vanemate Kogu ja

Võrokeste Kongressi Vanemate Kogu) ning samuti Eesti keelenõukogu on palunud

murdekeelte emakeelena tunnustamist. Õiguskantsleri seisukoht on, et õiguspärasuse ja hea

halduse põhimõttega on vastuolus see, et riik kogub rahvastikuregistrisse andmeid inimeste

rahvuse ja emakeele kohta, kuid ei anna võimalust esitada andmeid kahe rahvuse ja emakeele

kohta.2

1.2. Hetkeolukord, uuringud ja analüüsid

2023. a tõusetus taas murdekeelte määratluse küsimus ning Haridus- ja Teadusministeerium

palus keeleteadlastelt hinnangu, kas ja milliseid murdekeeli võiks iseseisvaks keeleks pidada ja

KeeleS-s teistest murdekeeltest eristada. Keeleteadlased Jüri Viikberg, Karl Pajusalu, Liina

Lindström ja Sven-Erik Soossaar on oma hinnangus3 märkinud, et riiklikku tähelepanu ja

toetust väärivad ja vajavad kõik eesti murded. Kuna lõunaeesti murdekeeltel on oma tugev

eestkõnelejate rühm ning neid keeli on aastate jooksul riigi toel kirjakeele normile omaste

tunnuste sarnaseks arendatud, võiks kaaluda võru, seto ja mulgi keelte nimetamist ühtseks

lõunaeesti keeleks. Need kolm keelekogukonda tegutsevad iseseisvalt, kuid pärinevad ühest

läänemeresoome hõimukeelest ja neil on praegugi suur keeleline sarnasus. Keeleteadlaste

hinnangul oleks põhjendatud lõunaeesti keelele eraldi staatuse andmine, et takistada

murdekeelte hääbumist, kuid märgivad samas, et keeleks pidamine on poliitiline otsus, mis on

kaalutletud ka teistest asjaoludest. Ainult keeleteaduslike argumentide põhjal valikuid teha ei

saa.

Piirkonnakeele mõiste toomisega seadusesse kaasneb ootus ühineda Euroopa regionaal- ja

vähemuskeelte hartaga.4 Hartaga liitumist on aastate jooksul korduvalt analüüsitud ning jõutud

veendumusele, et Eestis harta mõistes vähemuste ja piirkonnakeeled puuduvad. Samuti on

probleemseks peetud hartaga liitumisel kaasnevate kohustuste täitmist. Hartaga liitumine seaks

riigile kohustuse tagada piirkonnakeele kõnelejatele keeleõpe kõigil kooliastmetel ning avalike

teenuste pakkumine. Samuti seaks hartaga liitumine ootuse käsitleda piirkonnakeelena ka teisi

piirkondades kõneldavaid keeli.

1 Seto Kongressi Vanemate Kogu ja Võrokeste Kongressi Vanemate Kogu pöördumised 2023. aastal. 2https://www.oiguskantsler.ee/sites/default/files/field_document2/Rahvust%20ja%20emakeelt%20puudutavate%

20andmete%20kandmine%20rahvastikuregistrisse.pdf 3 https://dok.hm.ee/et/document.html?id=76259dbc-46a2-4991-98f2-6a23da6f2333 4 https://rm.coe.int/belarus-charter-text-explanatory-report-ee-pdf/16807412ef

5 (38)

Tabel 4. 2021. a rahvaloenduse andmetel murdekeelte kõnelejad, % rahvastikust (valik oli vaid

eesti keel emakeelena märkijatele)

Vanuserühm Võru Saare Seto Tartu Mulgi Ranniku Ida Kihnu Kesk Lääne Murdekeeled

kokku

KOKKU 8,0 2,4 2,4 1,8 1,3 0,2 0,2 0,2 0,1 0,1 14,9

0-14 1,5 0,7 0,2 0,2 0,2 0,1 0,0 0,1 0,0 0,0 3,1

15-29 4,8 1,9 1,5 0,9 0,5 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0 9,5

30-49 8,3 2,8 2,5 1,4 0,9 0,2 0,1 0,2 0,1 0,1 14,5

50-64 11,6 3,3 3,7 2,9 1,9 0,3 0,2 0,2 0,1 0,1 20,8

65 ja

vanemad 11,5 2,8 3,3 3,3 2,9 0,3 0,4 0,2 0,1 0,2 22,6

Tabelist nähtub, et mida noorem on sihtrühm, seda väiksem on murdekeeles kõnelejate osakaal

ühiskonnas.

1.3. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

Kaalutud võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

• Avalikkuse teavitamine JAH

• Rahastuse suurendamine JAH

• Mitte midagi tegemine ehk olemasoleva olukorra säilitamine

EI

• Senise regulatsiooni parem rakendamine JAH

• Muu (tegevuskava koostamine) JAH

Murdekeelte ja kultuuriruumide toetuseks panustab riik iga aasta ca pool miljonit eurot ning

järjest enam on hakatud oma piirkonna murdekeeles kõnelema. Kui võrrelda viimase kahe

rahvaloenduse andmestikku, siis perioodil 2011–2021 on murdekeelte kõnelejate hulk

kasvanud 23%. Kõige suurema kõnelejaskonnaga võru keele rääkijate hulk on kasvanud 17%.

Teiste murrete osas on kasv olnud suurem, nt seto puhul üle kahe korra, tartu puhul ca neli

korda. Kõige nooremas vanuserühmas (0–14 vanuste hulgas) on kasv olnud 45%. See kõneleb

teadlikkuse kasvust ja kultuuriruumi programmide toetavast mõjust. Ainuke vähenemine on

toimunud vanuserühmas 15-29 võru, saare ja kihnu kõnelejate osas. Murdekeelte kõnelejate

kasv viitab murdekeele oskuse väärtustamisele, mis täna on kasvutrendis ja vajab jätkuvalt riigi

toetusmeetmeid. Seega on võimalik murdekeelte kõnelejate hulka kasvatada ka

mitteregulatiivsete lahenduste kaudu. Oluline on süsteemne ja järjepidev tugi.

Murdekeelte kaitse vajab tähelepanu, kuid seda eeskätt toetavate tegevuste kaudu, et tagada

eestvedajate järelkasv ning kogukodade huvi murdekeelt edasi kanda. Haridus- ja

Teadusministeeriumi ettepanek on koostada murdekeelte toetuseks tegevuskava, kuhu

koondatakse eri ministeeriumite tegevused ning moodustatakse komisjon, kes tegevuskava

täitmise eest vastutab. Murdekeelte elujõu tagamiseks tuleks koostada tegevuskava, kuhu

koondatakse meetmeid ja tegevusi juhitakse ministeeriumite üleselt. Täna panustavad sellesse

läbi haridust toetavate tegevuste Haridus- ja Teaduministeerium, Kultuuriministeerium

kultuuriruumi programmide kaudu ning Regionaal- ja Põllumajandusministeerium erinevate

6 (38)

regionaalprogrammide kaudu. Senised toetusmeetmed vajavad ülevaatamist, et kultuuri ja

regionaalarenguga seotud tegevused oleks samuti murrete õppimisega paremini seostatud.

Üheks tegevuskavaks koondades tekib riigil terviklikum ülevaade nii pakutavast toest kui

vajadustest.

1.4. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused

Regulatiivsed lahendused puuduvad, kuivõrd valdkond vajab tuge mitteregulatiivsete

tegevustega.

2. Eesti viipekeele staatus

2.1. Probleemi kirjeldus, selle tekke põhjus, sihtrühm ja eesmärk

KeeleS § 3 käsitleb eesti keele staatust, sätestades Eesti riigikeelena eesti keele. Kehtivas

KeeleS-s on lisaks § 3 punktis 2 käsitletud eesti viipekeelt ja viibeldud eesti keelt järgmiselt :

„Eesti viipekeel on iseseisev keel ning viibeldud eesti keel on eesti keele esinemiskuju“.

Ehkki mõneti võib eesti keele, viibeldud eesti keele ja eesti viipekeele kõrvuti mainimine olla

mõistetav, on § 3 oma senisel kujul sihtrühmades segadust tekitanud. Viibeldud eesti keelt (eesti

keele erikuju) ja eesti viipekeelt (iseseisev keel) aetakse KeeleS lugemisel segamini. Viibeldud

eesti keel on suulise eesti keele visualiseeritud vorm, samal ajal kui eesti viipekeel on

eraldiseisev loomulik keel, millel on oma grammatika ja leksika5. Eesti viipekeele kasutajaid

on hinnanguliselt 4500, sh 2000 kurti.6

Samuti järeldatakse KeeleS-t lugedes ekslikult, et eesti viipekeel on riigikeele (või sellega

võrdsustatud) staatuses. Seda tõlgendust võib osaliselt süvendada viipekeele käsitlemine ka

KeeleS § 5 punktis 1, mille kohaselt „Iga muu keel peale eesti keele ja eesti viipekeele on

võõrkeel“. Ekslik tõlgendus, nagu oleks eesti viipekeel riigikeele staatuses, on sihtrühmades

tekitanud ootusi vastavateks tegevusteks riigi poolt.

Kehtiva KeeleS seletuskiri ei selgita vajadust käsitleda eesti keelt ja eesti viipekeel selliselt

peatükis „Eesti keele staatus“. Seletuskirjas märgitakse: „Lisaks määratletakse paragrahvis ka

viipekeele ja viibeldud eesti keele suhe eesti keelesse. Eesti viipekeel on iseseisev keel. Eelnõu

§ 5 lõike 1 kohaselt pole eesti viipekeele näol tegemist võõrkeelega ning sellele ei laiene seega

võõrkeele regulatsioonid.“7

2.2. Hetkeolukord, uuringud ja analüüsid

2022. a on õiguskantsler leidnud , et eesti viipekeel ei ole põhiseaduse mõttes Eesti riigikeel,

kuid et riigil on sellest hoolimata mitmeid viipekeelega seotud kohustusi.8 Sh tuleb Eestil

tunnustada viipekeelt (mida KeeleS ka teeb), tagada viipekeele tõlketeenus ja tagada

kuulmispuudega inimeste ligipääs haridusele.

5 https://www.emakeeleselts.ee/omakeel/2012_2/OK_2012-2_04.pdf, http://www.ead.ee/371095 6 https://dspace.ut.ee/server/api/core/bitstreams/a50951c3-b0cf-46a9-a9b1-b4ad03e67a97/content 7 https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/19049bf4-c903-fb3a-d5c8-35f94253e7f8/Keeleseadus 8https://www.oiguskantsler.ee/sites/default/files/field_document2/Eesti%20viipekeele%20staatus%20ja%20kasu

tamine.pdf

7 (38)

2.3. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

Kaalutud võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

• Avalikkuse teavitamine JAH

• Rahastuse suurendamine JAH

• Mitte midagi tegemine ehk olemasoleva olukorra

säilitamine

EI

• Senise regulatsiooni parem rakendamine EI

• Muu (palun täpsusta) EI

Eesti viipekeel kui vaid Eesti aladel eksisteeriv iseseisev keel väärib riigi tuge. „Eesti keele

arengukava 2021–2035“ üheks tegevussuunaks on eesti viipekeele ja selle õppe arendamine ja

uurimine, sh keeletehnoloogilisi vahendeid kasutades (tegevussuund 2.12).9 Haridus- ja

Teadusministeeriumi ja Tallinna Ülikooli halduslepingu järgi on ülikool eesmärgiks seadnud

eesti viipekeele alase teadus- ja õpetamispädevuse väljaarendamise (sh võimalusel viipekeele

õppe pakkumise eripedagoogika ja sotsiaaltöö õppekavade üliõpilastele).10 Tegevuste osana on

Tallinna Ülikool 2024. a käivitanud eesti viipekeele uurimisrühma. Haridus- ja

Teadusministeerium on varasemalt koostööd teinud 2020. a asutatud Eesti Viipekeele Seltsiga

ja Eesti Kurtide Liiduga. Täna on koostöö koordineerimine Eesti Keele Instituudis, kus

koostatakse eesti viipekeele tegevuskava.

Oma roll on avalikkuse teavitamisel, et eesti viipekeelt kui iseseisvat keelt mõistetaks ja

väärtustataks. Teadlikkuse tõstmise osa on ka viipekeele staatuse selgitamine: KeeleS mõttes

tunnustatud keel, mis samas ei ole riigikeel. Riigikeele staatuse või sellega võrdsustatud

staatuse puudumine ei vähenda vajadust toetada eesti viipekeelt.

2.4. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused

Eelnevast lähtuvalt teeme ettepaneku korrastada KeeleS-s eesti viipekeele käsitlemist: liigutada

KeeleS § 3 punkt 2 (täna sõnastuses „Eesti viipekeel on iseseisev keel ning viibeldud eesti keel

on eesti keele esinemiskuju“) paragrahvi 5. Paragrahvis 5 käsitleda eesti viipekeelt ja viibeldud

eesti keelt järgmiselt:

- täiendada paragrahvi pealkirja sõnadega „eesti viipekeel“ (uus kuju: „Eesti viipekeel,

võõrkeel ja vähemusrahvuse keel“);

- lisada lõige 11: „Eesti viipekeel on iseseisev keel ning viibeldud eesti keel on eesti keele

esinemiskuju. Riik toetab eesti viipekeele kasutamist ja arendamist.“

Lõplikud sõnastusettepanekud töötatakse välja seaduseelnõu koostamise käigus.

2.5. Regulatiivsete võimaluste mõjude eelanalüüs ja mõju olulisus

KeeleS-s eesti viipekeele käsitlemise korrastamisega on seaduse lugejale eesti viipekeele

staatus üheselt mõistetav: edaspidi ei käsitleta eesti viipekeelt eksitavalt punktis, mis kirjeldab

eesti keele staatust. Selle asemel on eesti viipekeel KeeleS-s ära toodud ühes kohas. Samuti on

täpsustatud riigi kohustus eesti viipekeele kasutamist ja arendamist toetada. Laiemat mõju

muudatus kaasa ei too, sest eesti viipekeele staatus õiguslikult ei muutu.

9 https://hm.ee/ministeerium-uudised-ja-kontakt/ministeerium/strateegilised-alusdokumendid-ja- programmid#eesti-keele-arenguka 10 https://dok.hm.ee/et/document.html?id=576c39f8-0d0e-4038-9a78-9d8e9db0717f

8 (38)

3. Kirjakeele norm

3.1. Probleemi kirjeldus, selle tekke põhjus, sihtrühm ja eesmärk

Ekslikult on kehtiva keeleseaduse sunnimeetmete peatüki § 35 jäänud sõnastus, nagu

karistatakse kirjakeele normi rikkumise eest avalikku kohta paigaldatud viidal ja sildil,

välireklaamis, sealhulgas poliitilise agitatsiooni eesmärgil paigaldatud välireklaamis, ning

veebilehel, ettevõtte liiginimetuse eksponeerimisel ja nime ümberkirjutamisel, samuti

eestikeelse olulise teabe eesti keeles esitamata jätmise eest kaubamärkide kasutamisel

tegevuskoha tähisena või reklaamis ning olulise võõrkeelse teabe eesti keelde tõlkimata jätmise

eest avalikel üritustel. Kirjekeele normi kohaldamine on nõutav vaid ametlikus suhtluses

(KeeleS § 4 lg 1).

3.2. Hetkeolukord, uuringud ja analüüsid

KeeleS § 35 eesti keele kasutamise nõuete ja kirjakeele normi rikkumise osas vajab

korrastamist.

3.3. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

Kaalutud võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

• Avalikkuse teavitamine EI

• Rahastuse suurendamine EI

• Mitte midagi tegemine ehk olemasoleva olukorra säilitamine

EI

• Senise regulatsiooni parem rakendamine EI

• Muu (palun täpsusta) EI

Mitteregulatiivsed lahendused ei sobi seetõttu, et probleeme põhjustab seaduses konkreetse

sätte vale sõnastus.

3.4. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused

Teeme ettepaneku korrigeerida § 35 lõige 1 sõnastust järgmiselt:

Eesti keele kasutamise nõuete rikkumise eest avalikku kohta paigaldatud viidal ja sildil,

välireklaamis, sealhulgas poliitilise agitatsiooni eesmärgil paigaldatud välireklaamis, ning

veebilehel, ettevõtte liiginimetuse eksponeerimisel, olulise teabe eesti keeles esitamata jätmise

eest kaubamärgi kasutamisel isiku tegevuskoha tähisena või reklaamis ning olulise võõrkeelse

teabe eesti keelde tõlkimata jätmise eest avalikel üritustel, samuti kirjakeele normi rikkumise

eest ametlikus keelekasutuses või nime ümberkirjutamisel – karistatakse rahatrahviga kuni 200

trahviühikut.

3.5. Regulatiivsete võimaluste mõjude eelanalüüs ja mõju olulisus

KeeleS § 4 lõikes 3 sätestatakse suunis, et tekstides, millel pole kohustust kohaldada ametlikku

keelekasutuse nõuet, tuleb järgida keelekasutuse hea tava. KeeleS § 35 sõnastuse muutmisega

viiakse sunnimeetmed kooskõlla § 4 eesmärkidega.

9 (38)

4. Keelevaldkonna korralduse regulatsioon on ebapiisav

4.1. Probleemi kirjeldus, selle tekke põhjus, sihtrühm ja eesmärk

KeeleS § 6 lg 1 ütleb, et keelevaldkonda, sealhulgas keeleõpet, eestikeelse oskussõnavara ja

eesti keelele suunatud keeletehnoloogia arendamist ning rakendamist ja eesti keele alast teadus-

ja arendustegevust suunab ja koordineerib Haridus- ja Teadusministeerium. Lõige 2 sätestab,

et riik toetab eestikeelse laiale kasutajaskonnale suunatud ja õppeotstarbelise tarkvara

kasutamist.

Ukraina sõda mõjutas 2022. a oluliselt keeleõppevaldkonda, sh täiskasvanute eesti keele õpet.

Riiki jõudsid kümned tuhanded sõja eest põgenenud inimesed, kellele on vaja pakkuda eesti

keele õppe võimalusi, sh elektroonilisi, ning selgitada eesti keele oskuse nõudeid, mis on seotud

nii töötamise kui riigis pikemaajaliselt viibimisega. Keelevaldkonna poliitikakujundamist

mõjutas 2022. a jätkuvalt COVID-19 kriis, mh vajadus arendada keeletehnoloogiat kasutavaid

eestikeelseid digitaalseid teenuseid.11

Keelevaldkonna rahastamist puudutavad sätted on seni reguleeritud teistes seadustes (PGS,

KõrgHS). Kuid sageli on vajalik valdkonda rahastada ka haridusasutuste väliselt. Sellisel juhul

on volitusnormina kasutatud riigieelarve seaduse (RES) § 531 lõiget 1, mis ütleb, et minister

kehtestab määrusega tingimused ja korra ministeeriumi valitsemisala vahendite arvelt

riigisisese toetusprogrammi elluviimiseks, toetusprogrammist vahendite saamiseks ning saadud

vahendite kasutamiseks, kui nimetatud tingimused ja kord ei tulene muust õigusaktist.

Keelevaldkonna rahastamine peaks olema reguleeritud valdkondlikus seaduses.

4.2. Hetkeolukord, uuringud ja analüüsid

Keeleprogrammi 2022–2025 eesmärk on tagada ajakohane keeletaristu ja keeletehnoloogia, et

eesti keelt saaks kasutada igas elu- ja teadusvaldkonnas.

KeeleS-s puuduvad volitusnormid valdkonna rahastamise, toetuste andmise (nt stipendiumid)

tingimuste ning andmekogude loomiseks. Puudub regulatsioon keeleandmestike kogumiseks

(isikuandmete kogumise ja töötlemise lubatavus) keeletehnoloogiaalaseks arenguks. Testide

andmekogusse soovitakse luua võimalus koguda eksamisooritaja helisalvestisi, mida oleks

võimalik kasutada edasises teadustöös ja tehnoloogia arengus, aga puudub õiguslik alus

kogutud helisalvestisi teise baasi üle kanda ja neid teisel eesmärgil töödelda.

4.3. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

Kaalutud võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

• Avalikkuse teavitamine EI

• Rahastuse suurendamine EI

• Mitte midagi tegemine ehk olemasoleva olukorra säilitamine

EI

• Senise regulatsiooni parem rakendamine EI

• Muu (palun täpsusta) EI

11 Haridus- ja Teadusministeeriumi tulemusvaldkonna „Eesti keel ja eestlus“ 2022. aasta tulemusaruanne, lk 1;

kättesaadav: https://www.hm.ee/haridus-ja-teadusministeeriumi-2022-aasta-

tulemusaruanded?view_instance=0&current_page=1

10 (38)

Mitteregulatiivsed lahendused ei sobi seetõttu, et probleeme põhjustab seaduses konkreetsete sätete puudumine, mis aitaks valdkonda reguleerida.

4.4. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused

KeeleS täiendatakse vastavate sätetega, mis võimaldaks andmekogude loomist ning

keeleandmestike õiguspärast kogumist. Samuti täiendatakse KeeleS sätteid vastava(te)

volitusnormi(de)ga, mis võimaldaks valdkonna rahastust süsteemselt reguleerida. Täpsemad

sõnastused töötatakse välja seaduseelnõu koostamisel.

4.5. Regulatiivsete võimaluste mõjude eelanalüüs ja mõju olulisus

Volitusnormiga luuakse eeldused valdkonna süsteemseks rahastamiseks ning infosüsteemide

loomiseks ja arendamiseks, et eesti keele arengut toetada. Muudatusel on positiivne mõju

võrdsete võimaluste tagamisele. Süsteemne ja korrastatud rahastamissüsteem võimaldab

erinevatel ühiskonnagruppidel võrdse ligipääsu riigi antavatele vahenditele.

5. Eestikeelne asjaajamine

5.1. Probleemi kirjeldus, selle tekke põhjus, sihtrühm ja eesmärk

KeeleS 3. peatükk reguleerib suulist ja kirjalikku asjaajamiskeelt. Aeg-ajalt tekitavad

asjaajamiskeele kasutust reguleerivad punktid siiski küsitavust nii elanikele kui ka

Keeleametile tekkinud olukordade lahendamisel. Paragrahv 10 paneb eestikeelse asjaajamise

kohustuse riigiasutustele ja kohaliku omavalitsuse asutustele, riigi enamusosalusega

äriühingutele, riigi asutatud sihtasutustele ja riigi osalusega mittetulundusühingutele. Sellest

loendist on väljas kohaliku omavalitsuse organid ning avalik-õiguslikud juriidilised isikud.

Kohaliku omavalitsuse volikogu ja valitsus on omavalitsusorganid, millele ei laiene kohaliku

omavalitsuse asutuse mõiste. Volikogu keelekasutust reguleerib ainult kohaliku omavalitsuse

korralduse seadus (KOKS) § 41 lg 1 ja 2.

5.2. Hetkeolukord, uuringud ja analüüsid

KOKS reguleerib kohaliku omavalitsuse valitsemisorganite istungite keelt:

㤠41. Keelekasutus kohalikes omavalitsustes

(1) Asjaajamiskeel kohalikes omavalitsustes on eesti keel. Igaühel on õigus pöörduda

kohalike omavalitsuste ja nende ametiisikute poole eesti keeles ja saada eestikeelseid

vastuseid.

(2) Volikogu ja valitsuse istungid toimuvad eesti keeles.“

Siiski annab KeeleS-sse lisamine asjaajamisele laiema mõiste ning volikogu ja valitsuse

liikmete omavaheline ajaajamine toimuks sellisel juhul eesti keeles. Hetkel on kohalike

omavalitsuste valitsemisorganite suhtluskeele osas mureks üksikud kohalikud omavalitsused

(nt on olnud juhtumeid Narvas ja Maardus), kuid oluline on kindlustuda, et valitsemisorganite

liikmete vahetumisega olukord ei halveneks. Jätkuvalt on mureks volikogu liikmete eesti keele

oskus. Volikogu liikmeks saab kandideerida vaid Eesti kodanik, mis ei tähenda, et isik valdab

eesti keelt. Varasemalt on arutatud ka kandideerimisel keeleoskuse nõude seadmist, kuid head

lahendust selle kontrollimiseks pole leitud. Samas on õiguskantsler viidanud, et täna kehtiv

11 (38)

õigusruum on piisav ning keeleoskusele nõuete kehtestamine pole vajalik. Volikogusse

kandideerija peab teadma, et volikogu töökeel on eesti keel, ja sellega aegsasti arvestama.12

Avalik-õiguslike juriidiliste isikute all peetakse silmas eeskätt ülikoole, kus

rahvusvahelistumise tulemusena on üha rohkem võõrkeeltes suhtlema hakatud.

Välisõppejõudude, välisteadustöötajate ning välisüliõpilaste kasvava osakaalu tõttu on oht, et

eestlastest üliõpilased peavad hakkama ülikooliga suhtlema võõrkeeles. KeeleS ei reguleeri

töökeelt, vaid asjaajamiskeelt. Rikkumisi avalik-õiguslikes asutustes pole täheldatud.

Käesoleval õppeaastal on EHISes registreeritud 567 võõrriigi kodakondsusega akadeemilist

töötajat.

Tabel 5. Võõrriigi kodakondsusega akadeemilised töötajad

Kodakondsus 2020/21 2021/22 2022/23 2023/24

Võõrriigi kodakondsusega EHISes registreeritud akadeemiline töötaja

403 490 504 567

% kogu akadeemiliste töötajate seas 10% 11% 11% 12%

EHISe andmetel on viimase nelja aasta jooksul kasvanud nii Eesti kodakondsusega kui

võõrriigi kodakondsusega akadeemiliste töötajate hulk. Kuigi võõrriigi kodakondsus ei

tähenda, et isik eesti keelt ei valda, on märgata muutusi, et võõrriigist pärit akadeemiliste

töötajate arv kasvab. Nii on näiteks Vene kodakondsusega akadeemiliste töötajate arv viimase

nelja aasta jooksul kahekordistunud. Samuti on suurenenud Indiast ja Pakistanist pärit

akadeemiliste töötajate arv. Ukraina ja Hiina kodakondsusega akadeemiliste töötajate arv on

kasvanud enam kui kolm korda. Järgnev tabel esitab Eestis töötavate teiste riikide

kodakondsusega akadeemiliste töötajate andmed.

Tabel 6. Akadeemilised töötajad kodakondsuse järgi Õppetööga tegelevate akadeemiliste

töötajate arv kodakondsuse alusel

Õppetööga tegelevate akadeemiliste

töötajate % kodakondsuse alusel

Kodakondsus 2020/21 2021/22 2022/23 2023/24 2020/21 2021/22 2022/23 2023/24

Eesti 3811 3984 4007 4322 90% 89% 89% 88%

Venemaa 30 39 49 60 1% 1% 1% 1%

Saksamaa 46 51 49 49 1% 1% 1% 1%

India 14 22 27 33 0% 0% 1% 1%

Soome 33 34 35 32 1% 1% 1% 1%

Itaalia 23 26 30 31 1% 1% 1% 1%

Ukraina 8 15 20 29 0% 0% 0% 1%

Suurbritannia 18 28 21 27 0% 1% 0% 1%

Ameerika Ühendriigid

23 23 25 26 1% 1% 1% 1%

Hispaania 17 16 21 16 0% 0% 0% 0%

Pakistan 9 13 15 15 0% 0% 0% 0%

Läti 9 11 10 14 0% 0% 0% 0%

Prantsusmaa 10 12 11 14 0% 0% 0% 0%

Iraan 9 15 13 13 0% 0% 0% 0%

12 https://www.oiguskantsler.ee/sites/default/files/field_document2/Volikogu%20t%C3%B6%C3%B6keel.pdf

12 (38)

Valgevene 8 10 10 12 0% 0% 0% 0%

Holland 9 11 9 11 0% 0% 0% 0%

Rootsi 12 12 12 10 0% 0% 0% 0%

Türgi 7 8 8 9 0% 0% 0% 0%

Ungari 8 7 6 9 0% 0% 0% 0%

Hiina 2 3 5 8 0% 0% 0% 0%

Kreeka 6 8 6 8 0% 0% 0% 0%

Muu kodakondsusega (ca 50 riiki)

102 126 122 141 3% 3% 3% 3%

Üldkokkuvõte 4218 4479 4518 4896 100% 100% 100% 100%

Avalik-õiguslik juriidiline isik on loodud seaduse alusel avalikes huvides. Kui riigiasutuse ja

kohaliku omavalitsuse asutuse eestikeelse asjaajamise nõue on sätestatud keeleseaduses, siis

avalik-õigusliku juriidilise isikule eestikeelse asjaajamise nõuet ei ole sätestatud ei

keeleseaduses ega vastavates avalik-õigusliku juriidilise isiku kohta käivates seadustes.

Domeeninimede keelsust avalikus sektoris kehtiv seadus ei reguleeri. Seda teemat on mitmel

korral tõstatatud, et kaaluda seadusesse regulatsiooni loomist. 2023. a suvel analüüsis

Keeleamet avaliku sektori domeeninimede võõrkeeles esitamise olukorda. Domeeninimedest

vaid üksikud on võõrkeelsed (nt mfa, rescue) ja enamasti on olukord lahendatud järelevalve

nõustamise käigus.

5.3. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

Kaalutud võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

• Avalikkuse teavitamine JAH

• Rahastuse suurendamine EI

• Mitte midagi tegemine ehk olemasoleva olukorra säilitamine

EI

• Senise regulatsiooni parem rakendamine EI

• Muu (palun täpsusta) EI

Mitteregulatiivsed lahendused selle probleemi vähendamiseks on väga aeganõudvad ega pruugi

olla tõhusad. Keeleamet saab probleemi lahendada järelevalves sellele tähelepanu juhtides ning

vajadusel meediat kaasates, kuid olukorda tervikuna see mõjutada ei pruugi. Samas vajab

eestikeelse asjaajamise teema tähelepanu ning eestikeelsema suhtluse tagamiseks avalikkuse

teavitamist.

5.4. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused

Lisada KeeleS 3. peatükis §-de 10 ja 13 loenditesse kohaliku omavalitsuse valitsemisorganid

ning avalik-õiguslikud juriidilised isikud. Alljärgnevalt on toodud välja võimalikud kaalutavad

regulatiivsed lahendused. Täpsed sõnastusettepanekud töötatakse välja seaduseelnõu

koostamise käigus.

Muuta § 10 lõiget 1 järgmiselt:

„Riigiasutuse, kohaliku omavalitsuse asutuse, valla- või linnavolikogu, valla- või linnavalitsuse

ja avalik-õigusliku juriidilise isiku asjaajamine toimub eesti keeles. Eestikeelse asjaajamise

nõue kehtib ka riigi enamusosalusega äriühingule, riigi asutatud sihtasutusele ja riigi osalusega

13 (38)

mittetulundusühingule. Avalik-õiguslike ülikoolide asjaajamises võib võõrkeelse õppe ja

rahvusvaheliste lepetega seotud toimingute korral kasutada mõlemale poolele sobivat keelt.“

Muuta § 13 järgmiselt:

„Riigiasutusel, kohaliku omavalitsuse asutusel, valla- või linnavolikogul, valla- või

linnavalitsusel ja avalik-õigusliku juriidilise isikul ning nende ametnikul ja töötajal on õigus

kasutada välissuhtluses mõlemale poolele sobivat keelt.“

5.5. Regulatiivsete võimaluste mõjude eelanalüüs ja mõju olulisus Eesti on kujunenud rände sihtriigiks, mis võib hakata mõjutama eesti keele positsiooni

ühiskonnas. Vastutulelikkus rändajate vajadusele suurendab soovi pakkuda teavet võõrkeeltes.

Sestap on oluline kindlustada eestikeelne asjaajamine avalikus sektoris tervikuna ning riigi

eeskuju eesti keele kasutusala hoidmisel. Kuna ülikoolide asjaajamiskeelt kehtiv seadusandlus

ei reguleeri, on peetud oluliseks täpsustus lisada. Kuna teisi avalik-õiguslikke juriidilisi isikuid

ülikoolidega sarnane rahvusvahelistumise surve ei mõjuta, ei mõjuta seadusemuudatus teisi

avalik-õiguslikke juriidilisi isikuid ega sea neile piiranguid kasutada välissuhtluses või

isikutega suhtlemisel pooltele sobivat keelt.

6. Õigus eestikeelesele teenindamisele ja teabele

6.1. Probleemi kirjeldus, selle tekke põhjus, sihtrühm ja eesmärk

Eesti keele oskuse nõuetega on probleeme mitmes valdkonnas (vt Keeleameti kaebuste joonist

1). Osalt on probleemiks see, et Eesti haridussüsteem pole seni suutnud ette valmistada piisava

eesti keele oskusega inimesi. Teisalt on puudus töötajatest teenindussektoris, mis tingib selle,

et tööturule jõuab rohkem eesti keele oskuseta inimesi. Kolmandaks oleme muutunud

ränderiigiks (sh Ukraina sõjapõgenikud), mis kasvatab Eestis inimeste hulka, kes eesti keelt ei

oska. Tänasel päeval on tööhõives hinnanguliselt ca 43 000 töötajat, kes ei oska eesti keelt.

Nendest ca 60 % tegutsevad sektorites (töötlev tööstus, ehitus, side, veondus, laondus), kus

otseselt pole keeleoskusnõudeid kehtestatud, kuid ca 20 000 hulgas on ühel või teisel moel eesti

keele oskusele nõuded kehtestatud. Nendele lisandub sama palju isikuid, kes küll võib-olla

oskavad pisut eesti keelt, kuid kelle puhul keeleoskuse nõuded on siiski täitmata.

Eesmärk on vähendada eesti keele oskuseta inimeste arvu Eesti ühiskonnas ja seeläbi tagada

eesti keele kasutamisnõuete täitmine kõigis valdkondades.

6.2. Hetkeolukord, uuringud ja analüüsid

Olukorrast ülevaate saamiseks on kogutud andmeid Statistikaameti andmekogudest ning peetud

arutelusid eri majandussektorite esindajatega. Kohtutud on tööandjatega just nendest

sektoritest, kus on enim olnud kaebusi või mis on järelevalves tähelepanu keskmes.

14 (38)

Joonis 1. Kaebused teenindaja eesti keele oskuse kohta 2023. a (Keeleamet, kaebuste arv)

Probleeme eesti keele oskuse nõuete täitmise osas on eeskätt teenindavas sektoris, aga ka teistes

valdkondades. Kõige suurem kasv võrreldes 2022. a on olnud nende isikute hulgas, kes saavad

igapäevase suhtlemise piires eesti keelest aru, kuid ei räägi seda. Seal on kasv olnud ca 30%.

Samas vähenes eesti keelt mitteoskajate arv võrreldes 2022. a vaid mõne tuhande võrra.

Tabel 7. Hõivatute hinnanguline keeleoskus 2022. a majandussektorite kaupa (Statistikaamet,

tuhandetes)

Oskavad eesti keelt

koduse keelena

Oskavad eesti keeles

rääkida ja kirjutada

Oskavad eesti keeles igapäevase

suhtlemise piires

rääkida

Saavad eesti

keelest

igapäevase suhtlemise

piires aru

Ei oska

eesti keelt

Põllumajandus, metsamajandus ja kalapüük

17,2 * * * *

Tööstus (v.a ehitus) 83,8 15,4 10,1 11,7 15,1

Ehitus 40,3 4,6 4,3 3 6,1

Hulgi- ja jaekaubandus,

veondus, majutus ja toitlustus, info ja side

131,1 28,2 14,9 9,9 13,9

Finants- ja kindlustustegevus,

kinnisvaraalane tegevus, kutse-, teadus- ja tehnikaalane tegevus, haldus- ja

abitegevused

53,2 10 4,8 3,7 5,7

Avalik haldus ja riigikaitse, sotsiaalkindlustus, haridus,

tervishoid ja sotsiaalhoolekanne, kunst, meelelahutus ja vaba aeg,

kodutarvete parandus ja muud teenused

142,9 26 9 6,5 5,8

15 (38)

Kokku – kõik tegevusalad 468,4 84,4 43,1 34,9 46,6

* Vastanute väärtus on alla 20, mistõttu hinnangut pole antud.

Tabel 8. Hõivatute hinnanguline keeleoskus 2023. a ametiala rühmiti (Statistikaamet,

tuhandetes)

Oskavad eesti

keelt koduse keelena

Oskavad

eesti keeles

rääkida ja

kirjutada

Oskavad

eesti keeles igapäevase

suhtlemise piires

rääkida

Saavad eesti keelest

igapäevase suhtlemise piires aru

Ei oska eesti keelt

Juhid 41,1 6,2 2,8 2,3 2,3

Tippspetsialistid 131 23,9 5,9 5,8 5,3

Tehnikud ja keskastme spetsialistid 76,1 13,1 5,1 3,4 2,9

Ametnikud 30,1 10,8 3 2 1,7

Teenindus- ja müügitöötajad 56 11,9 8,8 5,1 3,1

Põllumajanduse, metsanduse,

jahinduse ja kalanduse oskustöötajad

7,6 * * * *

Oskustöötajad ja käsitöölised 55,9 9 9,5 10,3 10,9

Seadme- ja masinaoperaatorid ja

koostajad 41,9 6,6 6,1 8,8 7,6

Lihttöölised 28 5,8 7 6,7 9,6

Sõjaväelased 2,7 * * * *

Kokku 470,4 87,3 48,2 44,4 43,4

* Vastanute väärtus on alla 20, mistõttu hinnangut pole antud.

Erinevates valdkondades on hõivatute seas hinnanguliselt ühtekokku ca 80 000 inimest, kes ei

ole võimelised eesti keeles suhtlema („ei oska eesti keelt“, „saan igapäevase suhtlemise piires

aru, aga ei räägi“).

Tabel 9. Hinnanguline olukord „Ei oska eesti keelt“ (Statistikaamet, tuhandetes)

Valdkonnad 2018 2019 2020 2021 2022 2023

Mäetööstus 1,6 1,6 1 * * *

Töötlev tööstus 12,2 12,5 13,7 14 13,5 12,4

Elektrienergia, gaasi, auru ja konditsioneeritud õhuga varustamine

1,3 * * * 1,1 1,5

Ehitus 5,8 5,1 4,7 5,3 6,1 5,2

Hulgi- ja jaekaubandus,

mootorsõidukite ja mootorrataste remont

2,9 2,6 2,8 3,4 4,3 3,4

Veondus ja laondus 6,1 4,7 4 6,5 6,2 5,4

Majutus ja toitlustus * 1,4 1,1 1,4 1,5 1,8

Info ja side * * 1,5 1,5 1,9 2,4

Kinnisvaraalane tegevus 1,2 1,8 2 2,1 2,2 2

Haldus- ja abitegevused 2,7 1,9 1,6 1,7 3 2,6

Haridus 1,2 1,6 1,8 2,5 2,3 1,6

Tervishoid ja sotsiaalhoolekanne 0,9 * * 1,3 * *

16 (38)

Muud teenindavad tegevused 1,1 * 1,1 1,9 1,3 *

KOKKU 37 33,2 35,3 41,6 43,4 38,3

* Vastanute väärtus on alla 20, mistõttu hinnangut pole antud.

Tabel 10. Hinnanguline olukord „Saan eesti keelest igapäevase suhtlemise piires aru ,kuid ei

räägi“ (Statistikaamet, tuhandetes)

Valdkonnad 2018 2019 2020 2021 2022 2023

Mäetööstus * * * * * *

Töötlev tööstus 11,8 12,3 12,1 9,1 10,9 12,2

Elektrienergia, gaasi, auru ja konditsioneeritud õhuga varustamine

1,2 * * * * *

Ehitus 3 3,3 3 2,9 3 4,3

Hulgi- ja jaekaubandus,

mootorsõidukite ja mootorrataste remont

3,4 4,2 3,6 2,8 3 4,8

Veondus ja laondus 3,5 4,3 3,1 3,2 4,4 4,8

Majutus ja toitlustus 1,8 1,2 1,5 * * *

Info ja side * * * * 1,6 2,8

Kinnisvaraalane tegevus 0,9 1,5 1,1 * * 2,1

Haldus- ja abitegevused 1,3 1,8 2,2 1,8 1,6 2,5

Haridus 1,7 1,9 1,9 2,3 2,4 2,4

Tervishoid ja sotsiaalhoolekanne 1,4 1,2 1,7 1,4 1,6 3,2

Muud teenindavad tegevused * * 1 1,8 1,6 *

KOKKU 30 31,7 31,2 25,3 30,1 39,1

* Vastanute väärtus on alla 20, mistõttu hinnangut pole antud.

2023. a sügisel kohtuti erinevate valdkondade tööandjatega, et kaardistada eesti keele oskusega

seotud murekohad. Vaatluse all olid sektorid, kus 2022. a statistika alusel oli enim kaebusi

keeleoskusnõuete täitmisega: kaubandus (37% kaebustest), toitlustus (22%), meditsiin (6%) ja

taksondus (6%). 2023. a pole seis oluliselt muutunud. Kuigi kaebuste maht on alates 2022. a

kahekordistunud ja võrreldes 2020. aastaga on kaebused keeleoskamatu teenindaja suhtes suisa

kolmekordistunud, on selles oma mõju riiki saabunud sõjapõgenikel.

6.3. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

Kaalutud võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

• Avalikkuse teavitamine JAH

• Rahastuse suurendamine JAH

• Mitte midagi tegemine ehk olemasoleva olukorra säilitamine

EI

• Senise regulatsiooni parem rakendamine JAH

• Muu (järelevalve tõhustamine) JAH

• Muu (täiskasvanute tasuta eesti keele õppe korrastamine) JAH

Tööandjatega vestlustest on ilmnenud, et suur osa värvatud sõjapõgenikest õpivad usinalt eesti

keelt ning eesti keele nõuetele vastava taseme saavutamiseks tuleb anda veel aega. Vajalik on

toetada tööandjaid sõnumitega, miks eesti keele õppimine on vajalik, ning soodustada riigikeele

omandamist. Seetõttu on omal kohal avalik arutelu eesti keele oskuse teemal, et riigikeele

17 (38)

oskuse vajalikkus jõuaks ühiskonda laiemalt. Samuti on tööandjate hinnangul oluline tõhustada

kontrolli keeleõppe üle.

Tööandjate huvi on parendada suhtumist keeleõppesse ning oluline on tõsta õppija enda

vastutust. Kuivõrd tööjõuturule sisenemisel keeleoskuse olemasolu kontrollimine piiraks

tuhandete inimeste tööturule jõudmist ning mõjutaks märkimisväärselt mitmetes sektorites

majandust, oleks otstarbekam keskenduda tööandjate mõjutamisele, et töötajad saavutaks

eestikeelseks suhtluseks vajaliku eesti keele oskuse. Tööandjad ise on valmis reguleerima

olukorda läbi palgatõusude, et eesti keele oskusega töötaja saab kõrgemat tasu, koostöös riigiga

toetama tööajast keeleõppest osalemist jt toetustegevusi. Lisaks on tööandjate hinnangul oluline

tõhustada järelevalvet, et säiliks nõudlikkus eesti keele õppe suhtes.

Eesti keelenõukogu on teinud ettepaneku, et tööjõuturule sisenemisel järgitaks kehtestatud

keeleoskuse nõudeid või katseaja möödudes. See tähendab, et keeleoskuse nõuetele

mittevastava isiku palkamisel või peale katseaega tööle jätmisel seatakse tööandjale täiendavad

sunnimeetmed. Eesti keelenõukogu on teinud ettepaneku siduda töölepinguseaduses katseaja

läbimine keeleoskuse nõuetele vastava keeletaseme saavutamise tingimustega. Kuivõrd

katseaeg on vaid neli kuud, siis keeletaseme tõstmine kasvõi ühe taseme võrra nelja kuu jooksul

pole realistlik nõue. Tööandjatel on võimalus tööd ümber korraldada nii, et keeleoskuse nõuete

täitmiseni teostatakse teisi keelenõuetega mitte seotud ülesandeid, kuid samas on inimesel

võimalus enda toimetulek tagada ning samas viibida eesti keele oskust arendavas keskkonnas.

Samuti on tehtud ettepanek taastada taksojuhtidele teenuskaardi taotlemisel keeleoskuse

tõendamise nõue, mis ühistranspordiseadusest 2016. a välja võeti. Selle nõude taastamine

tõstaks oluliselt kohalike omavalitsuste halduskoormust ja võib tugevalt mõjutada Eesti

taksoturgu. 08.04.2024. a seisuga on aktiivses kasutuses üle 21 000 teenindajakaardi, mille

uuendamist tuleks 2016. a õigusruumi taastamiseks kaaluda. Näide sellest on võtta Lätist, kus

mõned aastad tagasi reformiti taksondust ja lisaks teistele muudatustele otsustati ka keelenõuete

täitmist tugevamalt kontrollima hakata. Keeleeksam paluti uuesti läbida kõigil kontrolli võetud

taksojuhtidel. Tänaseks on Läti taksondusest mitmete asjaolude tõttu Läti meedia sõnutsi

kadunud üle 1600 taksojuhi ning hinnad märkimisväärselt kasvanud. See on Lätis viinud

pahameeleni taksode kättesaadavuse ja hinna osas.

Veoteenuse pakkujatega kohtudes on jõutud üksmeelele, et olukord Eestis on vaja parandada.

Veoteenuse keeleoskusest tingitud probleeme on kajastatud korduvalt meedias, kuigi puuduliku

eesti keele oskuse teemalised kaebused moodustavad vaid 0,002% teenuse tarbimisest. Ka

Keeleametile tehakse aasta peale kokku ca 50 kaebust. Huvi, et juhtide keeleoskus paraneks,

on veoteenuse platvormi pakkujatelgi. Kuivõrd aga juhid ei ole platvormide pakkujaga

töösuhtes, vaid võlaõiguslikus suhtes, siis tuleb keeleoskuse nõude sisseviimiseks täiendada

teenuse osutaja tingimusi. Bolt on asunud arendama keeleõppe programmi, mida sõiduteenuse

jagajad peavad läbima, et teenuse pakkumist jätkata. Programmiga alustatakse 2024. a juunis.

Niisamuti on meedias tähelepanu alla sattunud kullerite keeleoskus, millele on järgnenud

ettepanekud kehtestada kulleritele nõue osata eesti keelt A1-tasemel. Selle kehtestamiseks tuleb

esmalt välja töötata A1-tasemel test eksamisüsteemi lisamiseks. Teiseks on kullerite töötamise

dünaamika pigem selline, et seda kasutatakse asukohariigi tööturule sisenemiseks, kuid selles

18 (38)

sektoris ei püsita pikalt. Wolti 2022. aasta andmete põhjal töötavad 75% kulleritest alla 10 tunni

nädalas, vaid 5-10% neist töötab üle 20 tunni nädalas. See viitab, et tööd tehakse ajutiselt

äraelamiseks ja ka lisasissetulekuks. Eesti keele oskust puudutavad kaebused moodustavad

Wolti esindaja hinnangul 0,07% teenuse tarbimise mahust. Töö ajutise iseloomu tõttu on

Wolt’il keeruline keelekursust pakkuda ja platvormil töötamisega siduda. Siiski on kohtumistel

Wolti esindajatega arutatud sõnumite üle, mida platvormi esindaja saab oma teadetes esile tuua

ja millega nügida kullereid eesti keelt õppima, nt keeleõppe võimalused ja regulaarsed teated

töös oluliste eestikeelsete sõnade õppimiseks.

Riigi järelevalve peab olema aktiivsem ja sihistatum just nendes sektorites, kus on eestikeelse

teeninduse saamisega rohkem probleeme. Meediapildi analüüs näitab, et suurimad murekohad

eesti keele oskusega on justkui taksonduses ja kulleritega, kuid kaebuste hulk on tarbimistega

võrreldes marginaalne (0,002% teenuse tarbimisest). Keeleametile esitatud kaebuste hulgas on

kulleritega seotud kaebusi 2%, taksojuhtide ja bussijuhtidega seotud kokku 8%. Samas on

tegemist teenusega, mille kasutamisest saab klient loobuda, kui riigikeele oskamatus kujuneb

probleemiks. Sama ei saa väita meditsiini- või haridussektori kohta. Näiteks tervishoius ja

sotsiaalhoolekandes on hinnanguliselt 3200 töötajat, kelle eesti keele oskuseks on hinnatud

„saab igapäevase suhtlemise piires aru“, mis aga ei ole piisav pädevaks ja turvaliseks suhtluseks

patsientidega.

Lahenduskäik ei piira tööturule sisenemist, kuid seab keeleoskusnõude täitmisele selged piirid.

Tööandjatel säilib kohustus tagada igas valdkonnas eestikeelne teenindus, mistõttu tuleks eesti

keele oskuseta töötajale pakkuda pigem sellist tegevust, kus oleks eesti keele praktiseerimise

võimalused kollektiivis olemas, kuid töötajal pole otsest kokkupuudet kliendiga. Hinnanguliselt

on tööhõives ca 43 000 isikut, kes ei oska üldse eesti keelt (Statistikaamet 2023), nende hulgas

ka sektorid, kus eesti keele oskusele nõudeid pole seatud. Täna on järelevalves prioriteediks

seoses eestikeelsele õppele üleminekuga haridustöötajad, mistõttu ei jõuta süsteemselt ja

tõhusalt teiste sektoritega tegeleda.

6.4. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused

Selleks, et tagada riigikeele kasutamine tööturu ja teenuste erinevates valdkondades, on

mitmeid lahendusi. Alljärgnevalt on toodud välja võimalikud kaalutavad regulatiivsed

lähenemised.

Lähenemine I Lähenemine II Lähenemine III

Sisenemine tööturule Keeleoskuse nõuded

on vajalikud ja

nende olemasolu

kontrollitakse enne

tööle asumist.

Keeleoskuse nõuded

on seatud, tööturule

võib siseneda ka

ilma nende täitmata

(v.a riigile olulistes

valdkondades).

Keeleoskuse nõuded

on seatud, tööturule

võib siseneda ka

ilma nende täitmata

(v.a riigile olulistes

valdkondades).

Sunnimeetmed Keeleoskuseta

töötaja värbamisel

rakendatakse

sunnimeetmeid vaid

tööandjale.

Vastutus on jagatud.

Rikkumiste korral on

sunnimeetmed nii

füüsilistele kui ka

juriidilistele

isikutele.

Vastutus on jagatud.

Rikkumiste korral on

sunnimeetmed nii

füüsilistele kui ka

juriidilistele

isikutele. Füüsiliste

19 (38)

isikute

sunnimeetmeid on

karmistatud.

Järelevalve Süsteemne ja

regulaarne

rikkumiste

tuvastamiseks.

Vaid kaebustele

reageerimine.

Süsteemne ja

regulaarne

rikkumiste

tuvastamiseks.

Mõju Piirav mõju

majandusele ja

elanike

toimetulekule. Eesti

keele kasutusala on

tugevalt kaitstud.

Majandust ja

inimeste

toimetulekut

mõjutavad piirangud

puuduvad. Eesti

keele kasutusala on

osaliselt kaitstud.

Mõõdukalt piirav

mõju majandusele ja

elanike

toimetulekule. Eesti

keele kasutusala on

kaitstud.

Muudatus 1. Sunnirahade tõstmine, sh sunnirahade menetlemise praktika korrastamine.

Sunnirahad ja trahvid juriidilistele isikutele ei ole viimase kümne aasta jooksul tõusnud,

mistõttu pole trahvidest/sunnirahadest hoidumine motiveeriv. Samuti on praktikas sunniraha

määramisel rakendanud pigem leebemat lähenemist. Keskmine seni määratud sunniraha on

olnud vaid 10–11% maksimaalsest määrast, mistõttu ei ole need summad mõjutanud inimesi

eesti keelt õppima. Vaid 7% järelkontrolli juhtumitest lõpevad sellega, et inimene omandab

nõutud keeleoskustaseme. Lisaks liiguvad töötajad ühe tööandja juurest teise juurde ning

katkenud keeleõppega alustatakse siis uuesti, kusjuures eesti keele oskus ei parane, vaid

vahetatakse tööandjaid. Lahendus võiks olla tõhusam ja süsteemsem järelevalve, mis

võimaldavad nii tööandjatel tugevamalt nõuda kui ka riigil kontrollida aktiivse eesti keele õppe

tulemuslikkust.

Muudatus 2: täiskasvanute eesti keele õppe süsteemi korrastamine.

KeeleS VTK ettevalmistamisel peetud vestlustest tööandjatega on selgelt kõlama jäänud

tööandjate soov, et tõhustataks riigi poolt pakutavat täiskasvanute eesti keele tasuta õpet.

Tööandjate hinnangul tuleks keeleõpet pakkuda koostöös tööandjaga ja sihistatud motiveeritud

sihtrühmale. Kõigile nn elavas järjekorras pakkumine pole aastate jooksul suuremat

edasiminekut saavutanud. Nii 2017. a kui ka 2020. a oli Eesti Integratsiooni Monitooringu

kohaselt teisest rahvusest elanike eesti keele enesehinnanguliste oskajate osakaal 41%.13 2023.

a monitooringus on see näitaja 46%.14 Samas on riik viimase viia aasta jooksul suunanud

täiskasvanute eesti keele kursustele kokku 66 miljonit eurot. Sellele lisanduvad keeleõpet

ja -oskust toetavad tegevused (nt keelekohvikud, keelesõbra programm jms).

13 https://www.kul.ee/eesti-integratsiooni-monitooring-2020 14 https://www.kul.ee/EIM2023

20 (38)

Tabel 11. Eesti keele õppes osalemine ja rahastus perioodil 2019–2023 Õppes osalejad

Asutus 2019 2020 2021 2022 2023 Kokku

Justiitsministeerium (RE) 453 383 564 527 594 2521

Kultuuriministeerium

(RE)

1887 5364 3930 3864 13 025* 28 070

Kultuuriministeerium

(ESF)

1008 768 432 264 1138 3610

Töötukassa (THP) 6800 4835 4246 6229 10 283 32 393

Töötukassa (ESF) 795 1457 2178 2651 1356 8437

Keeleamet (RE) - - 40 82 25 147

Kokku 10 943 12 807 11 390 13 617 26 421 75 178

Rahastus (eurodes) Asutus 2019 2020 2021 2022 2023 Kokku

Justiitsministeerium (RE) 166 324 99 785 240 277 277 547 219 000 1 002 934

Kultuuriministeerium (RE)

429 477 2 426 701 2 071 824 1 947 356 6 159 064* 13 034 422

Kultuuriministeerium (ESF)

483 840 344 064 342 623 228 000 646 200 2 044 727

Töötukassa (THP) 7 775 651 5 057 174 4 617 867 7 260 414 13 724 748 38 435 853

Töötukassa (ESF) 674 400 1 628 062 3 007 441 4 148 495 2 027 758 11 486 156

Keeleamet (RE) - - 62 846 72 684 34 000 169 530

Kokku 9 529 692 9 555 786 10 280 032 13 861 812 22 776 770 66 173 622

* Kultuuriministeeriumi RE real on mh 2023. a koostöö Haridus- ja Teadusministeeriumiga (u

300 õppekohta ja 300 000 eurot). Allikas: Riigikeele nõukoja andmekorje (jaanuar 2024. a)

Valdkonna keskse juhtimise ja tervikpildi puudusele on osutatud mitmetes varasemates

analüüsides.15 Tänaseni pakuvad eesti keele õpet ja keeleõpet toetavaid teenuseid eri

ministeeriumid (Kultuuriministeerium, sh Siseministeeriumi sihtrühmadele, Majandus- ja

Kommunikatsiooniministeerium, Justiitsministeerium ja Haridus- ja Teadusministeerium).

Keeleseaduse § 6 sätestab, et keeleõpet suunab ja koordineerib Haridus- ja Teadusministeerium,

kuid asutustevahelisest tihedamast infovahetusest ei ole piisanud, et tänases killustatud

juhtimise ja hajusa vastutusega süsteemis teenustest ajakohast ja keskset ülevaad et saada.

Arvestades nõudlust eesti keele õppe järele ning riigi vastutust kasutada avalike vahendeid

tõhusalt, vajab valdkond täiendavat korrastamist, et teenuste pakkumine oleks tõhus, tulemuslik

ja kvaliteetne ning nii pakkujatel kui ka õppijatel oleks hea ülevaade valdkonna tervikust.

15 Vt nt TLÜ ja CentAR uuring (2018), Riigikontrolli aruanne (2019), täiskasvanud uussisserändajate eesti keele

õpitee mudeli REDEL (RITA-ränne) (2018); Civitta Eesti mõjuanalüüs INSA eesti keele majade tegevustest, Balti

Uuringute Instituudi uuringud 2022 ja 2023

21 (38)

6.5. Regulatiivsete võimaluste mõjude eelanalüüs ja mõju olulisus

Alternatiiv, kus eesti keele oskuse nõudeid kontrollitakse juba tööjõuturule sisenedes, paneb

suurema vastutuse tööandjale, millega tänastes tööjõu nappuse oludes toime ei tulda.

Tööandjate hinnangul oleks sellise lähenemise mõju sedavõrd suur, et mitmes kohas tuleks

tegevus sulgeda, kuna ei ole piisavalt eesti keele oskusega inimesi ja teatud töödele eestlased

asuda ei soovigi (nt lihtsamate oskusnõuetega töökohad). Tööta jäävate inimeste hulk oleks

vähemalt paarkümmend tuhat inimest. Riigil jääks sellisel juhul saamata palgalt makstav

maksutulu. Ainuüksi teenindussektori mediaani arvestades jääks sellise lahenduse juures riigil

saamata aastas ca 106 mln eurot (sh 22 mln tulumaksu ja 84 mln sotsiaal- ja

ravikindlustusmaksu). Omaette küsimus oleks nende inimeste edasine toimimine ühiskonnas

(ja riigi kulud sellega seoses).

Tööandjate hinnangul on vajalik tõhustada järelevalvet eesti keele õppimise üle ja keeleõppe

pakkumist, et eesti keele õpe oleks tulemuslik. Tööandjate hinnangul on keeleõppe pakkumine

küll suur ja ajas kasvanud, kuid pole olnud tööandjate vaates sihipärane ja piisav.

7. Võõrkeelsete teoste esitamine kinolevis

7.1. Probleemi kirjeldus, selle tekke põhjus, sihtrühm ja eesmärk

Keeleseaduse § 18 lõige 1 ütleb, et audiovisuaalse teose, sealhulgas saate ja reklaami avalikul

esitamisel ja edastamisel tagab audiovisuaalmeediateenuse osutaja või ettevõtja, et võõrkeelsele

tekstile on lisatud sellele sisult ja vormilt vastav eestikeelne tõlge. Autoriõiguse seaduse

kohaselt on filmid audiovisuaalsed teosed, seega kehtib see punkt ka kinos näidatavate filmide

kohta ning peaks tagama eestikeelsed subtiitrid (tõlke) kõigile Eesti kinodes näidatavatele

filmidele. 2023. a on kinodes näitama hakatud vene keelde dubleeritud filme ka täiskasvanutele.

Selle sammu taga on soov suurendada vaatajanumbreid, kuid see pole kooskõlas KeeleS

eesmärgiga.

7.2. Hetkeolukord, uuringud ja analüüsid

KeeleS sätestab vaid eesti keelde tõlkimise ning võõrkeelest võõrkeelde tõlkimise teemat ei

sätesta. Kuigi kaebuste hulk pole suur, on kaebused tõlke puudumise kohta kinolevis tõusvas

trendis. Nende kaebuste hulgas on ka juhtumid, kus inimene on sattunud ekslikult venekeelsele

seansile. Viimase kaheksa aasta jooksul on tehtud ühtekokku 24 kaebust kinos tõlke puudumise

kohta, neist kaheksa 2023. a jooksul. Kinodes näidatavate filmide tõlgete probleeme peab

tõsisemalt järelevalve praktikaga parandama, aga vajadus on ka filmide tõlkimine selgemalt

reguleerida.

7.3. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

Probleem vajab lahendamist nii järelevalve tõhustamise kaudu kui ka § 18 lõike 1 muutmisega.

Kaalutud võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

• Avalikkuse teavitamine EI

• Rahastuse suurendamine EI

• Mitte midagi tegemine ehk olemasoleva olukorra

säilitamine

EI

22 (38)

• Senise regulatsiooni parem rakendamine JAH

• Muu (palun täpsusta) EI

7.4. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused

Alljärgnevalt on toodud välja võimalikud kaalutavad regulatiivsed lahendused. Täpsed

sõnastusettepanekud töötatakse välja seaduseelnõu koostamise käigus. Võõrkeelde dubleeritud

filmide näitamise takistamiseks soovime täiendada § 18 uue lõikega: Audiovisuaalse teose

võõrkeelde dubleerimine on lubatud vaid lastele ja haridusliku sisuga teoste puhul.

7.5. Regulatiivsete võimaluste mõjude eelanalüüs ja mõju olulisus

Keeleseaduse eesmärke silmas pidades ei saa võimaldada võõrkeelde dubleeritud filmide

levikut Eestis, v.a lastele ja haridusliku sisuga. Samas on võõrkeelsed subtiitrid olulised nii

vaegkuuljatele, turistidele kui ka keeleõppijatele.

Vaegnägijatele on juba esmased nutirakendused olemas, kus nad saavad kirjeldustõlget

kasutada kinos teiste vaatajatega koos samal seansil. Vaegnägijate seas kino külastatavuse

tõstmiseks on oluline suurendada kirjeldustõlgete pakkumist, mis pole iga filmi puhul tagatud.

Eestikeelseid kirjeldustõlkeid pakutakse vaid üksikutele eestikeelsetele Eestis toodetud

filmidele.

VTK ettevalmistamisel on arutelu peetud ka festivalifilmide tõlgetest vabastamise küsimuses.

Kuivõrd subtiitrite lisamine tänu tõlketehnoloogia arengule on muutunud järjest mugavamaks

ja soodsamaks, on tõlgete nõue filmide levitajatele jõukohane ootus (sh ka festivalide osas) ning

festivali filmidele erisuste tegemine võiks jääda pigem juhtumipõhiselt lahendada.

8. Eesti keele tasemeeksamite korraldus ja riigilõivu kehtestamine

8.1. Probleemi kirjeldus, selle tekke põhjus, sihtrühm ja eesmärk

Eesti keele tasemeeksamitel osalemine on tõusutrendis. Aastatel 2019–2023 osales

tasemeeksamitel kokku 27 572 inimest. Varem aastas u 5000 juurde jäänud eksaminandide arv

tegi 2023. a märgatava tõusu: eksamitel osales 8088 inimest (+35,6%). Täna on tasemeeksamil

käimine tasuta, sh korduvalt sama taseme eksamil käimine. Eksamil osalemiseks ei ole

eeltingimusi (nt eelnev keelekursuse läbimine). Eksaminandi jaoks on süsteem paindlik, kuid

mitte kõik ei valmistu eksamiks piisavalt. See tähendab riigile lisakulu ja tasemeeksamite

süsteemile lisakoormust.

Lisaks on vaja teha muudatused KeeleS §-s 24, mis reguleerib eesti keele tasemeeksamite

korraldamist. Ühe ettepanekuga tehakse edaspidi eksamite läbiviijate ja hindajate kinnitamine

ülesandeks Haridus- ja Noorteametile (kes on ka tasemeeksamite korraldaja). Teise ettepaneku

alusel võimaldatakse ametil kasutada eksaminandide tuvastamiseks edaspidi ka automaatse

biomeetrilise isikutuvastuse süsteemi andmekogu (ABIS). Muudatused on tehnilist laadi ning

ajakohastavad eesti keele tasemeeksamite korraldamist.

23 (38)

8.2. Hetkeolukord, uuringud ja analüüsid

Keeletaseme saavutanutest käis aastatel 2019–2023 eksamit enne positiivse tulemuse saamist

tegemas kolm ja enam korda 2092 inimest ehk 7,58%, kokku 6588 soorituskorda. Kolm ja enam

korda on eksamil käinud A2-tasemel 1,2% eksaminandidest, B1-tasemel 7,64%, B2-tasemel

9,59% ja C1-tasemel 12,41%. Eksami keskmine maksumus on A2-tasemel 105 eurot, B1-

tasemel 70, B2-tasemel 90 ja C1-tasemel 100 eurot ühe sooritaja kohta. Perioodil 2019–2023

on kolm ja enam korda eksamit sooritanud isikute eksamikulu kokku olnud 589 500 eurot.

Seega on viimasel viiel aastal enam kui kolm korda eksamil käinute testimisele kulunud

keskmiselt 117 900 eurot aastas. Seda kulu saab vältida eksami korduvsooritamisel riigilõivu

kehtestamisega, mis suunaks eksaminande hoolikamalt läbi mõtlema neile tasuta

eksamikordade kasutamist.

KeeleS § 24 lg 4 teeb eesti keele tasemeeksamite korraldamise ülesandeks Haridus- ja

Noorteametile. Sama paragrahvi lõike 2 kohaselt kinnitab tasemeeksamite läbiviijate ja

hindajate loetelu valdkonna eest vastutav minister. Läbiviijate ja hindajate tagamine

eksamiprotsessis on eksamite korraldamise protsessi osa, mistõttu on otstarbekas anda ka see

ülesanne Haridus- ja Noorteametile.

Haridus- ja Noorteamet on teinud ettepaneku täiendada § 24 lõikega 41, mis puudutab eksamil

osalevate isikute tuvastamist. Lisatava lõike vajadus on tingitud sellest, et eesti keele

tasemeeksameid digitaliseeritakse ning e-eksamite puhul on mõistlik kasutada Eesti riigis

väljatöötatud lahendust – automaatse biomeetrilise isikutuvastuse süsteemi andmekogu

(ABIS), mille kasutamine loob võimaluse tuvastada eksaminand biomeetriliste andmete alusel.

Tasemeeksamid on kõrge panusega eksamid, kus täpne isikutuvastus on kriitilise tähtsusega.

Seaduse muudatus annab Haridus- ja Noorteametile õigusliku aluse kasutada ABISes olevaid

biomeetrilisi isikuandmeid, et saada suurem kindlus, et tasemeeksamile tulnud inimene on see,

kes ta väidab end olevat.

8.3. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

Kaalutud võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

• Avalikkuse teavitamine EI

• Rahastuse suurendamine EI

• Mitte midagi tegemine ehk olemasoleva olukorra säilitamine

EI

• Senise regulatsiooni parem rakendamine EI

• Muu (palun täpsusta) EI

Mitteregulatiivseid lahendusi pole.

8.4. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused

Riigilõivu tasumise kohustus kehtestatakse KeeleS-s, riigilõivu määr sätestatakse

riigilõivuseaduses. Tulevikus saaks eesti keele tasemeeksamit igal tasemel (A2, B1, B2, C1)

tasuta sooritada kaks korda, sealt edasi tuleks tasuda riigilõiv. Teise korra tasuta sooritamise

võimalus maandab riski, et esimesel korral eksam ebaõnnestus inimesest mittesõltuvatel

põhjustel. Tasemete üleselt on ühe eksami maksumus keskmiselt 100 eurot. Riigilõivu suurus

võiks olla sellest 50% ehk 50 eurot kõikidel tasemetel. Seda seetõttu, et muudatuse eesmärk ei

ole lõivuga katta eksamikorra kogukulu ega eksaminande liialt piirata, vaid suunata nad

24 (38)

eksamile tulemist hoolikamalt läbi mõtlema. Vähemalt 65a kodakondsust taotlev isik on

riigilõivu tasumisest vabastatud.

Täiendavalt on Haridus- ja Noorteamet esitanud kaks muudatusettepanekut KeeleS § 24

muutmiseks, mis on seotud eesti keele tasemeeksamite korraldamisega. Vastavalt ettepanekule:

1. Muuta lõike 2 sõnastust järgmiselt:

(2) Tasemeeksamite läbiviijate ja hindajate loetelu kinnitab Haridus- ja Noorteameti

peadirektor käskkirjaga.

2. Täiendada KeeleS § 24 lõikega 41 järgmises sõnastuses:

(41) Tasemeeksamile lubamisel kontrollib Haridus- ja Noorteamet eksami sooritaja

isikusamasust automaatse biomeetrilise isikutuvastuse süsteemi andmekogusse kantud isiku

tuvastamise andmete alusel. Kui isikusamasuse tuvastamine automaatse biomeetrilise

isikutuvastuse süsteemi andmekogusse kantud isiku tuvastamise andmete alusel ei ole võimalik,

tuvastab Haridus- ja Noorteamet taseeksami sooritaja isikusamasuse isikut tõendavate

dokumentide seaduses sätestatud kehtiva isikut tõendava dokumendi alusel.

Täpsed sõnastusettepanekud töötatakse välja seaduseelnõu koostamise käigus. Esitatud

riigilõivu suurust võidakse eelnõu väljatöötamise käigus korrigeerida.

8.5. Regulatiivsete võimaluste mõjude eelanalüüs ja mõju olulisus

Muudatusega suureneb eksaminandide vastutus, sh ka esimestel kordadel eksamile tulemine

mõeldakse enam läbi. Eksamikorralduses vähendatakse kulusid, leevendatakse eksamineerijate

ja hindajate vajadust ning piiratakse eksamiülesannete liigset eksponeerimist . Muudatus

mõjutab kõiki eksaminande, kes eksamit sooritavad, sh kodakondsuse või pikaajalise elamisloa

taotlejad ja tööalase keelenõudega isikud.

Tasemeeksamite läbiviijate ja hindajate kinnitamisega Haridus- ja Noorteameti poolt liigub see

ülesanne oma loogilisele tasandile ehk on osa eksami laiemast korraldusest ameti tasandil.

Muudatus eksaminandi isiku tuvastamises ei ole ulatusliku mõjuga. Muudatus annab Haridus-

ja Noorteametile õigusliku aluse kasutada ABISes olevaid biomeetrilisi isikuandmeid, et saada

suurem kindlus, et tasemeeksamile tulnud inimene on see, kes ta väidab end olevat. Samas

säilivad võimalused tuvastada eksaminand isikut tõendavate dokumentide seaduses sätestatud

alusel.

9. Ebapiisavad haldussunnivahendid eesti keele kasutamise nõuete rikkumise eest

9.1. Probleemi kirjeldus, selle tekke põhjus, sihtrühm ja eesmärk

KeeleS § 1 sätestab, et seaduse eesmärk on arendada, säilitada ja kaitsta eesti keelt ning tagada

eesti keele kasutamine peamise suhtluskeelena kõikides avaliku elu valdkondades. Seaduses ja

selle alusel kehtestatud õigusaktides sätestatud nõuete täitmise üle teostatakse riiklikku ja

haldusjärelevalvet. Järelevalve käigus tehtud ettekirjutuse täitmise tagamiseks ettenähtud

meetmed peaksid kindlustama nõuete täitmise. KeeleS näeb ettekirjutuse täitmata jätmisel

sunniraha rakendamise võimaluse ning eesti keele kasutamise kohustuse rikkumise eest

rahatrahvi.

25 (38)

Sunniraha rakendamine on erinevalt rahatrahvist mittekaristuslik ja seega leebem meede, mille

eesmärk on motiveerida füüsilist või juriidilist isikut täitma talle tehtud ettekirjutust. Kuna

tegemist on mittekaristusliku ja motiveeriva meetmega, on selle kasutamine järelevalve asutuse

Keeleameti praktikas eelistatum, kuid praktika näitab, et meetmed ei ole enam tõhusad.

9.2. Hetkeolukord, uuringud ja analüüsid KeeleS §-ga 32 on sätestatud, et ettekirjutuse täitmata jätmise korral on asendustäitmise ja

sunniraha seaduses sätestatud korras rakendatava sunniraha ülemmäär 640 eurot. See kehtib

alates 2002. a ehk kaks aastakümmet. Arvukatest eriseadustest, mille väljatöötamine ja

vastuvõtmine jäid 2000. aastate esimesse poolde, võib leida, et sunniraha ülemmäär on

valdavalt olnud 640 eurot. Kui suurem osa eriseadustest on korrigeeritud ning joondutud

korrakaitseseaduses märgitud sunniraha ülemmäära järgi, siis KeeleS sätestatud määr on

püsinud tänaseni. Sunniraha määr on madal ning ei motiveeri ettekirjutuse adressaati talle

pandud kohustust täitma. Keeleõppele suundumine nõuab teatud elukorralduse muutust, töö-

või vaba aja loovutamist ning lihtsam on tasuda iga kord sunniraha kui täita ettekirjutus. Ka

tööandjad on väljendanud seisukohta, et määratavad sunnirahad keeleoskuse puudumise kohta

on liiga väikesed ega pane töötajaid pingutama. Kuna süsteemset kontrolli ei toimu, on

tõenäosus, et keeleoskuseta töötaja jääb Keeleameti fookusse kord aastate jooksul ning

mõnikümmend eurot sunniraha tasuda pole mõttemaailma muutev.

Keeleoskusnõude täitmiseks tehtud ettekirjutuste puhul peab Keeleamet KeeleS § 28 lõike 3

kohaselt arvestama aega, mis kulub isikul nõutaval tasemel keeleoskuse omandamiseks.

Keskmine ettekirjutuse täitmise tähtaeg on aasta ning vajadusel seda pikendatakse. Koos

ettekirjutusega tehakse hoiatus, et ettekirjutuse täitmata jätmisel on keeleametnikul õigus

rakendada sunniraha kuni 200 eurot. Kui aga isik on käinud kursustel ja õppinud, tema

keeleoskus on paranenud, kuid eksam on mingil põhjusel jäänud sooritamata (nt on ta saanud

paar punkti nõutavast punktisummast vähem, olnud eksamipäeval haige vms), arvestab

Keeleamet isiku jõupingutustega ega rakenda maksimaalset hoiatuses märgitud summat.

Füüsilistele isikutele (töötajatele) rakendatud keskmine sunniraha on viimastel aastatel u 60

eurot. Sunniraha hoiatuse tegemisel ja selle rakendamisel arvestatakse alati ka isiku

sissetulekuga, et sunniraha ei oleks ebaproportsionaalselt suur. Mõnede töötajate (ennekõike

ebapiisava eesti keele oskusega koolijuhtide) suhtes on Keeleamet rakendanud praegust

sunniraha maksimummäära 640 eurot, mõne suhtes korduvalt.

Tabel 12. Ülevaade Keeleameti poolt tehtud kontrollidest, ettekirjutustest ning rakendatud

sunnirahast aastate lõikes

Aasta Kontrolle Avastatud

rikkumisi

(rikkumiste

osakaal)

Sunniraha

hoiatusi

Rakendatud

sunniraha

Sunniraha

kogusumma

(eurodes)

Keskmine

sunniraha

(eurodes)

2010 2359 2271 (96%)

2 640 320

2011 1961 1742 (88%)

3 670 223

2012 2171 1902 (88%)

39 4 465 114

2013 2540 2261 (89%)

161 12 425 77

2014 1746 1483 (85%) 294 129 8 500 65,9

26 (38)

2015 1879 1654 (88%) 558 91 5 810 63,8

2016 1897 1721 (90%) 478 111 7 169 64,5

2017 1696 1536 (90%)

178 13 755 77,27

2018 2926 1998 (68%) 886 197 14 565 72,8

2019 2712 1806 (66%) 884 395 25 955 65,7

2020 2454 2126 (86%) 906 224 12 805 57,2

2021 2514 2237 (89%) 958 584 31 945 54,7

2022 3540 3332 (94%) 613 390 28 450 73

2023 3644 2600 (71%) 796 380 39 550 104

Nagu eespool märgitud, on sunniraha ülemmäär püsinud üle 20 aasta. Statistikaameti andmetel

oli 2002. a keskmine brutopalk 390,5 eurot, 2022. a oli keskmine brutopalk 1685 eurot. Selle

ajaga on keskmine brutopalk tõusnud 4,3 korda. 640 eurot on praeguseks liiga väike summa, et

see isikule motiveerivalt mõjuks. Sunniraha rakendamise üheks probleemiks on ka ettekirjutuse

täitmiseks antud aja ja hoiatuses märgitud sunniraha suuruse suhe. Nõutaval tasemel

keeleoskuse omandamiseks arvestatakse üldjuhul üks kuni kaks aastat. Keskmine sunniraha

suurus, mis ettekirjutusega määratakse, jääb alla 100 euro. Sunniraha eesmärk on motiveerida

ettekirjutuse saajat täitma seadust, kuid praktikas on näha, et niivõrd väikesed sunniraha

hoiatused ei pane isikuid tegema ühe- või kaheaastaseid pingutusi keele omandamiseks.

Suuremate ettevõtete ja omavalitsuste puhul ning pisteliselt kontrolli sattuvate töötajate osas on

senine sunniraha ülemmäär ebapiisav ega motiveeri keeleoskusnõudeid täitma. Mitmetele neist

on Keeleamet rakendanud sunniraha korduvalt ning ka korduv 640-eurose sunniraha

rakendamine ei ole neile avaldanud mingisugust mõju.

Kuigi eelistatumaks järelevalve meetmeks on sunniraha rakendamine, on sunniraha ülemmäära

tõstmisega vajalik korrigeerida ka trahvimäärasid, kuna juriidilise isiku karistus ei saa olla

väiksem kui sunniraha. Kui sunniraha eesmärk on motiveerida isikut tegu sooritama või sellest

hoiduma, siis rahatrahvi eesmärk on isikut juba tehtud teo eest karistada ning seetõttu peab see

olema suurem kui sunniraha.

Tulemused avalduvad ka Keeleameti 2023. a tegevusaruandes. Keeleoskusnõuete täitmise

järelevalves kontrolliti 3644 isiku keeleoskust tõendavaid dokumente ja 1791 töötaja tegeliku

keeleoskuse vastavust kehtestatud nõuetele. Keeleoskuse järelkontrollis ilmnes, et 943

ettekirjutuse saanud töötajast on vaid 63 (7%) isikut ettekirjutuse täitnud (vt joonis 2).

27 (38)

Joonis 2. Keeleoskusnõuete täitmise kontrolli tulemused (Keeleamet)

Karistusi võib ette näha karistusseadustiku (KarS) § 47 raames, mis ütleb, et kohtuväline

menetleja võib väärteo eest kohaldada rahatrahvi kolm kuni kolmsada trahviühikut. Trahviühik

on rahatrahvi baassumma, mille suurus on 4 eurot. Füüsilise isiku puhul on maksimaalne määr

kuni 300 trahviühikut. Juriidilisele isikule võib kohtuväline menetleja väärteo eest kohaldada

rahatrahvi 100-400 000 eurot.

KeeleS §-s 32 sätestatakse sunniraha ülemmäär ettekirjutuse täitmata jätmise eest mh eesti keele

kasutamise nõuete rikkumisel 640 eurot nii füüsilisele kui ka juriidilisele isikule. Trahvimäärad

samade nõuete rikkumise eest on vastavalt kuni 200 trahviühikut ehk 800 eurot füüsilisele ja

rahatrahv kuni 1300 eurot juriidilisele isikule. Kehtivas seaduses sätestatud trahvimäärad ei

täida enam oma karistusõiguslikku eesmärki. On selge, et 1300 või 3200-eurone rahatrahv ei

ole juriidilisele isikule ei hoiatav ega mõjus.

Sihtrühm

Sihtrühm, keda probleem otseselt mõjutab, on:

1) kõik ühiskonnaliikmed , keda mõjutab eesti keele oskuse nõue;

2) ettevõtjad ja avalik sektor, keda puudutavad eesti keele kasutamise nõuded avalikus ruumis

ja teenuste pakkumisel;

3) kutsealade esindajad, keda puudutab tööalase eesti keele oskuse nõue;

28 (38)

4) spetsialistid, kes on seotud tööalase eesti keele oskuse nõuete mõõtmise, tõendamise ja

kontrollimisega.

9.3. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

Kaalutud võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

• Avalikkuse teavitamine EI

• Rahastuse suurendamine EI

• Mitte midagi tegemine ehk olemasoleva olukorra säilitamine

EI

• Senise regulatsiooni parem rakendamine EI

• Muu (järelevalve tõhustamine) JAH

Avalikkuse teavitamine ei anna piisavalt head tulemust, kuna tekkinud on tugevad muukeelsed

töökeskkonnad või tööpered, kus saab eesti keelt oskamata hakkama ja kuhu eestikeelsed

inimesed tööle asuda ei soovi.

Teavitusel võib olla mõningane positiivne mõju, mis on saavutatav koostoimes kõikide

meetmetega (keeleõppe tagamine, sunnimeetmed, tööandjate poolt rakendatavad nõuded).

Selleks, et järelevalve meetmetel oleks nii otsene kui ka ennetuslik mõju, on vajalik tõhustada

järelevalve läbiviimist. Sihtrühmaga kohtumisel väljendati, et järelevalve ei jõua vajalike

isikuteni ning osadel isikutel tekib karistamatuse tunne. Nii võib tekkida olukord, kus sunniraha

ülemmäära tõstmine ei avalda soovitud mõju, kuna peetakse vähetõenäoliseks, et järelevalve

inspektor üldse isikuni jõuab.

Eespool toodud probleemide analüüsist saab järeldada, et ainult mitteregulatiivsed lahendused

ei sobi seetõttu, et probleeme süvendab osaliselt kehtivas seaduses olevate sunnirahade ja

trahvimäärade väiksus, mistõttu ei ole võimalik seadust muutmata seda efektiivsemalt

rakendada.

9.4. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused

VTK koostamise raames on tutvutud Eestiga sarnastes väärtus- ja kultuuriruumiga riikide

regulatiivsete valikutega. Vaatlusriikideks oli Läti, Leedu, Soome, Rootsi, Taani, Island,

Holland ja Saksamaa. Käesolevas VTK-s kirjeldatakse põhjalikumalt Läti ja Leedu

regulatiivseid valikuid. Lähenemine keelevaldkonna õiguslikule reguleerimisele sõltub riigi

etnilisest ja ajaloolisest taustast ning poliitilisest suunast. Liberaalsed Põhjamaa riigid

reguleerivad keelt üldiselt ja laialt, samas kui Baltimaades on keelenõuded palju

suurearvulisemad ja konkreetsemad. Kuigi keeleseaduseid on vastu võetud ka Põhjamaades, on

Baltimaad ainsad riigid, kus teostatakse sunnimeetmetega tagatud keelenõuete täitmise

järelevalvet.

Läti

Keelelaste õigusaktide väljatöötamise, rakendamise ja kontrolli eest vastutab Haridus- ja

Teadusministeerium. Järelevalvet keeleseaduse täitmise üle teostab riiklik keelekeskus, mis

allub Justiitsministeeriumile. Praktikas on kasutusel enamasti hoiatus ning rahatrahv. Juhul, kui

hoiatuse adressaat hoiatusele ei reageeri, rakendab keelekeskus rahalist mõjutusmeedet.16

16 Latviesu. Kam mums Valsts valodas centrs? Kättesaadav: https://www.latviesi.com/mediju-jaunumi/kam-

mums-valsts-valodas-centrs

29 (38)

Mõjutusmeetme ulatus tuleneb seadusest halduskaristuste kohta halduse, avaliku korra ja ametliku keele kasutamisega seotud õigusrikkumiste eest, mis lisaks sanktsioonidele määrab kindlaks haldusõigusrikkumisi haldus- ja avaliku korra ning ametliku keele kasutamise

valdkonnas ja isikuvastaseid haldusõigusrikkumisi.17 Näiteks kui seadused ja määrused näevad ette ametliku keele kasutamise normide järgimise, saab füüsilisele isikule määrata rikkumise

eest rahatrahvi suuruses 7–28 ühikut, juriidilisele isikule aga 28–140 rahatrahviühikut;18 ametliku keele kasutamata jätmise eest ameti- ja tööülesannete täitmiseks vajalikus ulatuses on ettenähtud rahatrahv 7–140 rahatrahviühiku ulatuses.19 Kuigi haldusvastutuse seaduse kohaselt

on füüsilise isiku rahatrahvi ülemmäär 400 ja juriidilise isiku rahatrahvi ülemmäär 4000 trahviühikut, on seaduses halduskaristuste kohta halduse, avaliku korra ja riigikeele

kasutamisega seotud õigusrikkumiste eest sätestatud maksimaalne karistus füüsilisele isikutele on kuni 140 rahatrahviühikut ja juriidilisele isikule kuni 1000 rahatrahviühikut.20 Üks rahatrahviühik on 5 eurot.21

Leedu

Keeleseaduse jõustamise üle teostab järelevalvet Leedu keelekomisjoni koosseisu kuuluv keeleinspektsioon, mille pädevuse sätestab keeleinspektsiooni seadus.22 Ametnikul on õigus kohaldada rikkuja suhtes halduskaristusi. Rikkumiskoosseisu rahatrahvide piirmäärad jäävad

vahemikku 80–400 eurot. Leedu on demograafilise osakaalu arvestades monoetniline – 96,8% elanikkonnast moodustavad leedukad (85,1%), poolakad (6,6%) ja venelased (5,1%). Teised

riigis elavad rahvused moodustavad eraldiseisvalt alla 1% elanikkonnast. Seetõttu ei ole ka keelenõuete rikkumiste arv kuigi suur ning mõjutusmeetmed on leebemad.

Regulatiivsete võimaluste kirjeldus

Alljärgnevalt on toodud välja võimalikud kaalutavad regulatiivsed lahendused. Täpsed sõnastusettepanekud töötatakse välja seaduseelnõu koostamise käigus. KeeleS § 32 muudetakse ning sunniraha ülemmääraks kehtestatakse sarnaselt

korrakaitseseaduses (KorS) sätestatuga 9600 eurot. KorS § 23 lg 4 on ette nähtud sunniraha määr 9600 eurot, mis on üldine mõõdupuu hindamaks sunniraha määrade piisavust. Tegu on

üldise alammääraga kõikide eluvaldkondade jaoks. KeeleS § 33–37 muudetakse juriidilise isiku trahvimäärasid, mis on proportsioonis sunniraha ülemmäära suhtes.

Eesmärk on täidetud siis, kui on kehtestatud asjakohased ja proportsionaalsed meetmed KeeleS

rikkumise korral ning sunniraha ja trahvimäärad on mõjutusvahendiks isikute käitumise

korrigeerimiseks sobivas suunas.

17 Seaduses halduskaristuste kohta halduse, avaliku korra ja ametliku keele kasutamisega seotud õigusrikkumiste

eest. Artikkel 2 lõige 1. Kättesaadav: https://likumi.lv/ta/en/en/id/314808-law-on-administrative-penalties-for-

offences-in-the-field-of-administration-public-order-and-use-of-the-official-language 18 Ibidem. Artikkel 15 19 Ibidem. Artikkel 19 20 Kuni 140 rahatrahviühikut saab füüsilisele isikule määrata töölepingu sõlmimise eest riigikeeleoskuse tasemele

mittevastava töötajaga ning koosolekutel tõlke esitamata jätmisel. Halduskaristuste kohta halduse, avaliku korra

ja riigikeele kasutamisega seotud õigusrikkumiste eest, artiklid 24 ja 25.

Kuni 1000 rahatrahviühikut saab juriidilisele isikule määrata avalikult linastatud filmile lätikeelse tõlke esitamata

jätmise eest. Halduskaristuste kohta halduse, avaliku korra ja riigikeele kasutamisega seotud õigusrikkumiste eest,

artikkel 27. 21 Haldusvastutuse seadus. Artikkel 16 lõige 2. 22 Leedu Vabariigi riikliku keeleinspektsiooni seadus. Kättesaadav: https://e-

seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAD/TAIS.157329?jfwid=wny8rkz5r

30 (38)

9.5. Regulatiivsete võimaluste mõjude eelanalüüs ja mõju olulisus

Mõju sihtrühm: kõik ühiskonnaliikmed, keda mõjutab eesti keele oskuse nõue; ettevõtjad ja

avalik sektor, keda puudutavad eesti keelekasutamise nõuded avalikus ruumis ja teenuste

pakkumisel; kutsealade esindajad, keda puudutab tööalase eesti keele oskuse nõue.

Tööhõives on hinnanguliselt 43 000 töötajat, kes ei oska eesti keelt. Neile lisandub teist

samapalju isikuid, kes saavad küll igapäevasest sõnavarast aru, aga eesti keelt ei räägi.

Hinnanguliselt on seega tööhõives ca 80 000 isikut, kes ei suuda eesti keeles suhelda. Nendest

ca 60% tegutsevad sektorites (töötlev tööstus, ehitus, side, veondus, laondus), kus otseselt pole

keeleoskus nõudeid kehtestatud, kuid ca 20 000 hulgas on ühel või teisel moel eesti keele

oskusele nõuded kehtestatud. Muudatuse tulemusel on Keeleametil võimalik ettekirjutuse

täitmise tagamiseks määrata suurem sunniraha summa. Kuigi isikule võib nõuete

mittetäitmisega kaasneda suur rahaline kulu, on tegu pigem positiivse mõjuga. Ettekirjutuse

saamine ning võimalik sunniraha määramine motiveerib isikuid aktiivselt osalema keeleõppes.

Lisaks võib sunniraha ning rahatrahvi ülemmäära tõstmise puhul eeldada ka ennetuslikku mõju,

mis suunab isikud juba eos riigikeelt õppima või kasutama.

Mõju sihtrühm: ettevõtted ja avalik sektor, kes on seotud tööalase eesti keele oskuse nõuete

mõõtmise, tõendamise ja kontrolliga.

Sihtrühmale avalduv mõju on majanduslikku laadi, seisnedes nii rahalises kui ka

töökorralduslikus mõjus. Suurt mõju avaldab regulatsioon muukeelse kollektiiviga

töökeskkondadele, kus keeleoskus võib jääda vajaka suuremal osal tööjõust. Suurema osa

personali keeleõppele suunamine võib häirida töökorraldust (nt vahetustega töötajate puhul).

Mõju aitab leevendada keeleõppe korraldamine asutuses kohapeal ning keele iseõppimisele

motiveerimine. Ettevõtjal on tööjõu valikul vajalik senisest enam tähelepanu pöörata

kandideerija keeleoskusele.

Mõju riigi julgeolekule on positiivne.

2023. a Riigikogu otsusega heaks kiidetud „Eesti julgeolekupoliitika alused“ ütleb, et Eesti

julgeolekupoliitika eesmärk on kindlustada Eesti Vabariigi iseseisvus ja sõltumatus, eesti

rahvuse, keele ja kultuuri kestmine. Üheks julgeolekupoliitika tegevusvaldkonnaks on

ühiskonna sidusus ja riigi kerksus. Julgeolekupoliitika punktis 4.1 on öeldud, et Eesti on ühise

identiteedi ja ühiste väärtustega ühiskond, mille on sidusaks põiminud keel, kultuur,

demokraatlikud normid ja väärtused. KeeleS muudatused teenivad ühiste väärtustega

ühiskonna kujunemist.

10. Väliseksperdi eesti keele oskuse nõuete erisus

I. Probleemi kirjeldus, selle tekke põhjus, sihtrühm ja eesmärk

KeeleS § 23 lõige 5 ütleb, et eesti keele oskuse nõudeid ei kohaldata isikule, kes töötab riigis

tähtajaliselt väliseksperdina või välisspetsialistina. Sama punkti teine lause ütleb, et

välisõppejõule ja välisteadustöötajale ei kohaldata eesti keele oskuse nõudeid, kui ta on Eestis

töötanud vähem kui viis aastat. Kuivõrd Eestisse tööle asunud välisekspertide ja -spetsialistide

arv on pidevalt kasvanud, on KeeleS § 23 lõige 5 erandi kasutusala laienenud. Väliseksperdi ja

-spetsialisti sõnastus vajab täpsustamist ning selgemat sõnastust, kellele eesti keele oskuse

nõuet ei kohaldata.

II. Hetkeolukord, uuringud ja analüüsid

31 (38)

Kehtiva keeleseaduse seletuskirjas selgitatakse välisekspertide ja -spetsialistide erandit

järgmiselt:

„Lõikes 5 on kehtestatud, et Eestis tähtajaliselt väliseksperdi või välisspetsialistina töötavalt

isikult ei nõuta eesti keele oskuse nõuete järgimist. Haridus- ja Teadusministeeriumi hinnangul

kvalifitseerub välisspetsialistiks eelkõige tööloa alusel (välismaalaste seaduse § 131 või § 133)

või lühiajaliselt (välismaalaste seaduse § 132) Eestis töötav välismaalane, Euroopa Liidu

kodanikest aga tähtajalise elamisõiguse alusel töötav isik (Euroopa Liidu kodaniku seaduse §

13 p 1). Vaadata tuleks ka töölepingu sõlmimise eesmärki, see peaks olema vähemalt määratud

tähtajaga ning väliseksperdiks või -spetsialistiks olemine eeldab ka vastava isiku saabumist

välisriigist või Euroopa Liidu liikmeks olevast riigist.“

Seletuskirja selgitus jätab siiski mitmeid lahtiseid kohti, mh ka seeläbi, et ministeeriumi

tõlgendus on antud „eelkõige“ mingite juhtumite kohta – see aga ei välista teisi kontekste.

Otsesõnu ei ole sisustatud, mida tähendab lõikes osutatud „tähtajalisus“, seda eriti väljaspool

eelkõige määratletud rühmi, kelle puhul on vastus võimalik leida teistest aktidest. Sisustamata

on väliseksperdi ja välisspetsialisti mõisted. Mõningast käsitlust leiab see VMS-is, kuid VMS

ei kohaldu kõigile riiki saabuvatele isikutele.

VMS-is on kasutatud mõistet „tippspetsialist“, mida reguleerivad §-d 106, 181, 1811, 1907 ja

19020. Tippspetsialist § 106 lõike 14 punkti 3 tähenduses on mis tahes valdkonnas erialast

ettevalmistust omav välismaalane, kellele Eestis registreeritud tööandja kohustub maksma

erialase töö eest tasu, mille suurus on vähemalt võrdne Statistikaameti poolt viimati avaldatud

Eesti aasta keskmise brutokuupalga ja koefitsiendi 1,5 korrutisega. Palga erisuse nõue tuleb §

1907 alusel Euroopa Liidu sinise kaardi kehtivusajal välismaalasele, kelle tasu suurus on

vähemalt võrdne Statistikaameti poolt viimati avaldatud Eesti aasta keskmise brutokuupalga ja

koefitsiendi 1,24 korrutisega, järgmistel juhtudel:

1) töötamine tippjuhina või keskastmejuhina;

2) töötamine loodus- või tehnikateaduse tippspetsialistina;

3) töötamine tervishoiu tippspetsialistina;

4) töötamine pedagoogikaspetsialistina;

5) töötamine äri- või haldusspetsialistina;

6) töötamine info- või kommunikatsioonispetsialistina või

7) töötamine õigus-, kultuuri- või sotsiaalvaldkonna spetsialistina.

Välismaalasest tippspetsialistile, keda võiks lugeda välispetsialistiks rakendub VMS-i alusel

rida tingimusi töötamise tähtajalisusele ja registreerimisele. Pikim aeg tähtajalise elamisloa

kehtivusajale on antud § 19020 alusel töötamiseks juhtivtöötajana või spetsialistina kuni

kolmeks aastaks.

Euroopa Liidust saabunud isikute puhul saab toetuda Euroopa Liidu kodaniku seadusele, mis

reguleerib Euroopa Liidu kodaniku Eestis viibimise ja elamise aluseid. Euroopa Liidu kodaniku

seaduse § 13 lõige 1 ütleb, et Euroopa Liidu kodanik omandab Eestis tähtajalise elamisõiguse

viieks aastaks, kui ta registreerib elukoha Eestis rahvastikuregistri seaduses sätestatud korras.

Alates 2022. a on antud erandit rakendatud mh selleks, et Eesti haridusasutustes saaks

rakendada Ukrainast saabunud spetsialiste, kellel puudub vähemalt esimestel aastatel nõutud

eesti keele oskus, kuid kes saavad abistada koole Ukrainast saabunud laste õpetamise ja

toetamisega. Eestikeelsele õppele üleminekuga seoses on tekkinud vajadus rakendada erandit

32 (38)

ka teistest riikidest saabunud haridustöötajatele, eelkõige neile, kes õpetavad Eestis

rahvusvaheliste õppekavade alusel, aga ka nt emakeelsetele võõrkeeleõpetajatele. Nende

töökohad ei mahu lõike teise lause alla (st, nad ei ole välisõppejõud ega välisteadustöötajad),

kuid samuti ei mahu nad ühese selgusega lõike esimese lause tähendusse. Ülemineku raamistiku

kohaselt on eesti keele oskus haridustöötajate kvalifikatsiooninõuete osa ehk nõutud eesti keele

oskuseta töötaja ei saa enam koolis töötada (koolijuhtide puhul alates 2023. a, õpetajate puhul

alates 2024. a). See on tinginud vajaduse rakendada lõike 5 erandit, mis on aga esile toonud

lõike rakendamisega seotud probleemid. Mh on küsitud erandiga antud viie aasta kehtivuse

kohta: kas periood algab riiki saabumisest, riigis tööle asumisest, eri sektorites töötamise

üleselt, eri tööandjate juures töötamise üleselt jne. Samuti on küsimus töölt eemalviibimise

perioodides – kas need loetakse viie aasta sisse või mitte.

III. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

Kaalutud võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

• Avalikkuse teavitamine EI

• Rahastuse suurendamine EI

• Mitte midagi tegemine ehk olemasoleva olukorra säilitamine

EI

• Senise regulatsiooni parem rakendamine EI

• Muu (järelevalve tõhustamine) EI

IV. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused

Probleemi lahendus on regulatiivne – täpsustada tuleb erandi tähendust ja parandada sõnastust.

Lõike kaks lauset tuleb eristada või vähemalt teha uues sõnastuses selgeks, kas ja kuidas need

omavahel seotud on. Üheselt tuleb sisustada väliseksperdi ja/või välisspetsialisti mõiste.

V. Regulatiivsete võimaluste mõjude eelanalüüs ja mõju olulisus

Oluline mõju on selgus erandi kasutamises ning selle kohaldamise võimalikkuses.

11. Eesmärk ja saavutatava olukorra kirjeldus

Keeleseaduse eesmärk on arendada, säilitada ja kaitsta eesti keelt ning tagada eesti keele

kasutamine peamise suhtluskeelena kõikides avaliku elu valdkondades. Seadusega

reguleeritakse eesti keele ja võõrkeelte kasutamist suulises ja kirjalikus asjaajamises, avalikus

teabes ja teeninduses, eesti viipekeele ja viibeldud eesti keele kasutamist, eesti keele oskuse

nõudeid ja hindamist, seaduses ja seaduse alusel sätestatud nõuete täitmise riiklikku ja

haldusjärelevalvet ning vastutust seaduse nõuete rikkumise eest.

Viimastel aastatel on avalikes debattides kõlanud erinevad seisukohad eesti keele positsiooni

teemal avalikus ruumis ja teeninduses. Osundatakse, et eesti keelt on hakatud võõrkeelega

asendama ning igas eluvaldkonnas (nt teenindus) ei ole võimalik enam eesti keelega hakkama

saada. Debattides on erinevaid teemasid, nt kas Eesti avalikus ruumis on proportsionaalselt liiga

palju võõrkeelset teavet, eestikeelse teeninduse kättesaadavus on kahanemise trendis, kas eesti

keele mitteoskamist tuleks rahaliselt täiendavalt karistada ning kui rangelt tuleks üleüldse eesti

keele positsiooni ühiskonnas kaitsta. Samuti on üha enam kõneaineks murdekeelte hääbumine

33 (38)

ja põlvkondade vaheliste suhtlussidemete katkemine, mistõttu keelt vanavanematelt edasi ei

kanta.

Keeleseaduse regulatiivsete ja mitteregulatiivsete lahendustega:

• avaliku ruumi keelekasutus paraneb ja kaebuste hulk väheneb (sh eestikeelne teenindus

ning töötajate keeleoskusnõuete täitmine, kaubamärgid ning äri- ja ettevõttenimed);

• eesti keele piirkondlike erikujude staatusega ja kasutamisega seotud küsimused leiavad

kogukondade heakskiitu ning suudetakse tagada kasv kõigis murdekeelte rühmades ja

vanusegruppides;

• eesti keele kasutusala on kindlalt kaitstud ja hoitud;

• õigusnormide selgus ning keelekasutust reguleerivate sätete kooskõla teiste

õigusaktidega on tagatud.

12. Kehtiv regulatsioon, seotud strateegiad ja arengukavad

1. Eesti keele kaitset ja arendamist reguleerib keeleseadus, mis on vastu võetud 23. aprillil

2011. a ning jõustus sama aasta 1. juulil.

2. Kohustusliku eesti keele oskuse tase ning vastavate keelekasutuskordade

iseloomustused on sätestatud Vabariigi Valitsuse 20. juuni 2011 määrusega „Ametniku,

töötaja ning füüsilisest isikust ettevõtja eesti keele oskuse ja kasutamise nõuded“.

3. „Eesti keele arengukava 2021–2035“, mis on kinnitatud Vabariigi Valitsuse poolt

11. novembril 2021. a, koondab eesti keele, Eestis õpitavate võõrkeelte, eesti keele kui

riigikeele ja keeletehnoloogia arendamisega seonduvad sihid, et kindlustada ka

tulevikus eesti keele tugev positsioon ja toetada mitmekeelsust.

4. Haridus- ja Teadusministeeriumi tulemusvaldkonna „Eesti keel ja eestlus“ 2023. a

tulemusaruanne annab ülevaate valdkonna eesmärkide täitmisest, olulisematest

saavutustest eesmärkide suunas liikumisel ning eelarve täitmisest. Lisaks on aruandes

peatutud olulisematel valdkonna probleemidel ja väljakutsetel. Samuti on toodud välja

seosed riigi pikaajalise arengustrateegia „Eesti 2035“ eesmärkide saavutamisega.

13. Kaasatud osapooled

2023. a suvel alustati analüüsiga vaadates läbi Keeleameti kaebuste andmekogu. Lisaks on

andmeid kogutud ka Statistikaameti tööriistade kaudu. Alates sügisest on kohtutud erinevate

osapooltega: Eesti Keelenõukogu, riigikeelenõukogu, Eesti Keele Instituudi (EKI), Haridus- ja

Noorteameti (Harno), Kaupmeeste Liidu, Eesti Hotellide ja Restoranide Liidu, Eesti Tööandjate

Keskliidu, Kultuuriministeeriumi, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi, veo- ja

kullerteenust pakkuvate ettevõtjatega ning kaardistatud keeleseaduse rakendamise kitsaskohti

ning võimalikke lahendusi.

21.08.2023. a toimus KeeleS teemade analüüsiseminar Eesti keelenõukogus. Kohtumisel

kaardistati KeeleS rakendamise murekohti ning võimalikke lahendusi. KeeleS VTK

ettevalmistamist on tutvustatud riigikeele nõukoja liikmetele ning HTMi hallatavates astustes

(Harno, EKI, Keeleamet). KeeleS VTK teemasid on arutletud peaaegu kõigil VTK

ettevalmistamise perioodi kohtumistel.

34 (38)

Tööandjatega algasid kohtumised juba septembris. 26.09.2023. a ja 18.04.2024. a toimus

kohtumine Wolti esindajatega. Seejärel kohtuti 06.11.2023. a Bolti esindajatega, kelle

juhtkonnaga on kohtutud ühtekokku viiel korral (veel 14.12.2023, 11.01.2024, 08.02.2024 ja

04.03.2024). Koos Bolti esindajatega on osadel nendest kohtumistest osalenud ka taksoteenust

pakkuv Forus esindaja ning keeleõppe ja -tehnoloogia pakkuja Lingvisti esindajad. Põhjalikult

koos erinevate osapooltega (sh kaasates EKIt) on arutatud juhtidele keeleõppeprogrammi

loomist.

Novembris kohtuti kahe suurema alaliiduga: Eesti Kaupmeeste Liiduga 10.11.2023. a ja Eesti

Hotellide ja Restoranide Liiduga 24.11.2023. a. Mõlema kohtumise järgselt saadeti liitude

liikmetele täpsustav küsimustik, millele HTM sai ca paarikümne tööandja seisukohad.

Hinnanguid eestikeelse teeninduse tagamiseks andsid kõik suuremad jaekaubanduse ketid.

24.01.2024. a kohtuti tööandjatega Eesti Tööandjate Keskliidus, kus tutvustati analüüsi

esmaseid tulemusi ning hinnati lahenduskäike. Kohtumisel osales ja arutles kaasa ka liidu juht

Arto Aas. Tööturuteemade analüüsiks kohtuti 18.01.2024. a Majandus- ja

Kommunikatsiooniministeeriumi erinevate osapooltega. Analüüsiti nii tööturuteenuste

pakkumist kui ka õigusruumi küsimusi (nt sunnimeetmete tõhusust).

14. Välisriigid, mille regulatiivseid valikuid probleemi lahendamiseks on analüüsitud

või on kavas seaduseelnõu koostamisel analüüsida (koos põhjendusega)

KeeleS VTK ettevalmistamise ajal analüüsis HTMis praktikal olnud Denis Tihhonov Eestiga

sarnastes väärtus- ja kultuuriruumiga riikide keele õigusliku regulatsiooni ulatust. Õigusliku

raamistiku kirjelduses käsitletakse selliseid valdkondi nagu ametlike ja mitteametlike keelte

juriidiline definitsioon, võõr- ja piirkondlike keelte lubatud kasutusvõimalus ja -ulatus,

võõrkeeles teabe esitamise regulatsioon, digimaailma ja platvormitöötaja keelenõuete

korraldus, keelenõuded haridusalas ning keelenõuete rikkumisel rakendatavad sunnimeetmed.

Käsitletavateks riikideks olid Soome, Rootsi, Taani, Island, Holland, Saksamaa, Läti ja Leedu.

Lähenemine keelevaldkonna õiguslikule reguleerimisele oli jagatav kolmeks:

o Keeleküsimuste seaduslik reguleerimine, kus keelesätted on nii põhi-, keele-, kui

kitsamate valdkondade seadustes (Soome, Läti, Leedu);

o Keelesätteid ei ole põhiseaduses, kuid on keele- ja konkreetsete valdkondade seadustes

(Rootsi, Island);

o Laissez-faire poliitika ehk lähenemine, mille puhul riik laseb keelearengut juhtida

keelekasutajatel ja nende käitumist mõjutavatel võimusuhetel ning ise sekkub läbi

soovituste ja kampaaniate, proovides seeläbi mõjutada inimeste hoiakuid ja käitumist

(Saksamaa, Taani, Holland).

Lähenemine keelevaldkonna õiguslikule reguleerimisele sõltub riigi rahvuslikust ja ajaloolisest

taustast ning poliitilisest suunast. Liberaalsed Põhjamaa riigid reguleerivad keelt üldiselt ja

laialt, sellal kui Baltimaades on keelenõuded suurearvulisemad ja konkreetsemad. Riigid, kes

on võtnud vastu keeleseaduse, põhjendavad seda riigi ja ühiskonna loomuliku vajadusega, sest

riigikeel täidab suhtlemis- ja lõimivat funktsiooni kõigi elanike jaoks, sõltumata nende

päritolust, veendumustest ja muudest erinevustest. Riigid, kus keeleseadus puudub, näevad

keelt ajas muutuva üksusena, millesse sekkumine õigusaktidega segab selle arengukäigu

loomulikku protsessi.

35 (38)

Riikides, kus keelt puudutavad sätted asuvad muuhulgas ka põhiseaduses, määrab viimane ära

üksnes üldised keeleregulatsioonid, nagu näiteks kõrgeima staatusega keele nimetuse (Soomes

ja Leedus „riigikeel“, Lätis „ametlik keel“), kohtute töökeele (Soome ja Leedu põhiseadus),

parlamendi töökeele (Soome ja Läti põhiseadus) ja õiguse suhelda ametivõimudega vastavas

keeles (Soome ja Läti põhiseadus). Samuti on kõigi kolme riigi põhiseadustes sätestatud

etniliste kogukondade õigus säilitada oma keel.

Rootsi ja Islandi keelevaldkonna õigusraamistik erineb selle poolest, et kõrgeima staatuse keelt

põhiseaduses sätestatud ei ole. Mõlemad keeleseadused võeti vastu üpris hiljuti – Rootsi

keeleseadus 2009. aastal ja Islandi keeleseadus (täpsemini Islandi ja Islandi viipekeele seadus)

2011. aastal. Ka vastuvõtmise põhjused olid kattuvad : ühiskonna radikaalsed muutused

(ulatuslik sisseränne), mille tõttu tekkis vajadus juriidiliselt kaitsta piirkonnas varasemalt

domineerivat keelt.

Eeltoodult on Laissez-faire poliitika puhul tegemist lähenemisega, kus riik sekkub

õigusaktidega keelearengusse minimaalselt. Õiguslike sätete puudumine ei tähenda Laissez-

faire puhul keelelist anarhiat – lähenemist rakendavate naaberriikide Saksamaa, Holland ja

Taani etnilised olukordadest tulenevalt kasutatakse avalikus ühiskonnas neis riikides

mittejuriidiliselt ametlikke keeli ehk Taanis taani, Saksamaal saksa ning Hollandis hollandi

keeli vastavalt 85%, 95% ja 75% riikide elanikkonnast. Sellest tulenevalt kasutatakse nendes

valdkondades, kus keel ei ole seadustega reguleeritud, kõige levinumat keelt. Ka

keelevaldkondlikud regulatsioonid on eelmainitud riikides üpris sarnased: üleriigilist ühtset

riikliku või ametlikku keelt õigusaktides ettenähtud ei ole, kuid mittejuriidiliselt ametlikud

keeled on juriidiliselt ettenähtud avalikus halduses, kohtutes ja hariduses (v.a Saksamaal).

Kuivõrd kõik kolm riiki on atraktiivsed sisserändajatele, on nende seadusandluses ka

konkreetselt sätestatud hariduse ja keeleoskusele nõuded immigrantidele.

Vähemuste kaitse toimub Laissez-faire lähenemise puhul enamasti Euroopa regionaal- ja

vähemuskeelte harta alusel. Kuivõrd vähemusi kaitsvad üleriiklikud sätted puuduvad,

vastutavad vähemuste õiguste tagamise eest need omavalitsused, mille mõjualas vastavad

vähemused elavad. Enamasti on vähemustele tagatud nende elukoha piires õigus omakeelsele

haridusele või emakeeletundidele ja ajaloole, kultuurile, suhtlusele ametnikega vähemuskeeles

ning oma keele säilitamisele. Lähiajal toimunud ja edaspidi toimuvate globaliseerumise ja

ulatuslike rändega kaasnenud protsessid on suunanud üha enam Laissez-faire valinud riike

mõtisklema legislatiivse keelesätete kehtestamise suunas.

Kõikide riikide põhi- ja keskhariduse õppekeelteks on nende riikide territooriumil suurima

kõnelejate arvuga keeled. Digimaailma keelekohustusi on vähe ning nad puudutavad eelkõige

avaliku halduse poolset teabeedastust üldsusele ning ohtlike kaupadega kaasnevate etikettide

tarbijakaitse keelesätteid. Keelenõudeid platvormitööle sätestatud üheski riigis ei ole.

Võõrkeelne teave on ulatuslikult reguleeritud avalikus sektoris, samal ajal kui erasektoris teabe

jagamisele arvestatavat regulatsiooni leidub võrdlusriikide seas üksnes Lätis ja Leedus.

Kuigi keeleseadus on vastuvõetud ka Põhjamaades, on Baltimaad on ainsad riigid, kus

teostatakse sunnimeetmetega tagatud keelenõuete täitmise järelevalvet. Analüüsis käsitletud

Eesti, Läti ja Leedu on oma järelevalve korralduse poolest sarnased. Olemas on

haldusjärelevalve asutus (Leedus keeleinspektsioon, Lätis keelekeskus), mille ametnikud on

pädevad kontrollima riigi-, munitsipaal- ja muude asutuste, ettevõttete ja organisatsioonide

poolset riigikeeleseadusest tulenevate nõuete täitmist. Selleks on volitatud järelevalveasutuses

36 (38)

töötav ametnik, kes füüsiliselt kontrollib juriidilise isiku dokumentatsiooni ja seal töötavate

füüsiliste isikute keelenõuetele vastavust.

Võttes arvesse riikide ajalugu ja etnilist tausta on mõistetav, et iga riigi õigussüsteemi

keelevaldkonna õigusraamistiku põhjalikkus ja fookusese on seotud vastava riigi keelistele

oludele. Soomes vajatakse keeleseadust tagamaks kakskeelsuse säilitamist ning ajalooliste

etniliste vähemuste keelte säilimist. Rootsi proovib keeleseaduse abiga läheneda sallivalt laia

kogukonna keeleliste õiguste tagamisele, ilma, et seeläbi saaksid riivatud ühegi kogukonna

õigused. Kuivõrd Islandil elasid pikka aega üksnes põlis-islandlased, kaitstakse keeleseadusega

üksnes islandi ja islandi viipekeelt. Saksamaal, Taanis ja Hollandis on küll ulatuslik

rändedilemma, kuid seni on rahvastiku põhiline keel suutnud neis riikides olla piisavalt tugeval

positsioonil, et seda eraldi aktidega pole nähtud vajadust kaitsta. Lätis soovitakse keeleseaduse

najal kindlustada läti keele ja seeläbi ka Läti riigi püsimise.

15. Regulatiivsete võimaluste põhiseadusega ning Euroopa Liidu ja rahvusvahelise

õigusega määratud raamid

Võimalikud regulatiivsed lahendused on puutumuses põhiõigustega, mis puudutab elukutse ja

tegevusala valiku vabadust (PS § 29) ning ettevõtlusvabadust (PS § 31).

Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) §-st 29 tuleneva põhiõiguse alusel on igal isikul õigus valida

endale elukutse, tegevusala ja töö. Tuleb aga arvestada, et nimetatud õigus ei ole absoluutne.

PS § 29 esimese lõike teise lause kohaselt võib seadus sätestada selle õiguse kasutamise

tingimused ja korra. Tegemist on lihtsa seaduse reservatsiooniga põhiõigusega, mistõttu võib

seadusandja põhjendatud juhtudel isiku valikuõigust piirata.

Regulatiivsed lahendused nõuavad isikutelt riigi keele kasutamist ning teatud juhtudel on

kehtestatud keeletaseme nõuded.

Muudatustel on ka puutumus PS §-st 31 tuleneva ettevõtlusvabadusega. Isikutele kehtestatud

kohustus osata vajalikul tasemel riigikeelt, mõjutab ettevõtteid, kuna ei saa vabalt tegutseda

omale sobivas keelekeskkonnas. Ettevõtjad peavad valima riigikeele oskuse nõuetele vastava

personali või vajadusel korraldama töö selliselt, et kliendid ja tarbijad saaksid teenindatud eesti

keeles. Vajadusel tuleb teha ümberkorraldusi ja kulutusi keeleõppeks.

PS §-s 6 on öeldud, et Eesti riigikeel on eesti keel. Selle sätte kohaselt on Eesti ainus riigikeel

eesti keel ning seega on eesti keel erilise kaitse all. Eesti keel on avalikus kasutuses

üldkohustuslik. Lisaks riigikeele sättele on põhiseaduses eraldi sätted keele kasutamise kohta

riigi ja kohaliku omavalitsuse asjaajamises. Eraõiguslike juriidiliste isikute ja füüsiliste isikute

keelekasutust reguleeritakse, kui see on õigustatud põhiõiguste kaitseks või avalikes huvides

(KeeleS § 2 lg 2).

Tulenevalt eelnevast sätestab KeeleS eesti keele oskuse ja kasutamise nõuded. Kohustusliku

keeleoskustaseme määramisel võetakse aluseks Euroopa Nõukogu koostatud Euroopa

keeleõppe raamdokumendis määratletud keeleoskustasemed. Isikute eesti keele oskuse ja

kasutamise nõuded ei ole kõikidele töö- ja ametikohtadele ühetaolised. Keelenõuded on

määratud lähtudes töö iseloomust ja töö- või ametikoha keelekasutusolukorrast.

37 (38)

Eelnõu eesmärk on arendada, säilitada ja kaitsta eesti keelt ning tagada eesti keele kasutamine

peamise suhtluskeelena kõikides avaliku elu valdkondades.23VTK koostajad on seisukohal, et

võimalikud regulatiivsed nõuded on põhiseadusega kooskõlas ning proportsionaalsed taotletava

eesmärgiga. Eesti keel on Eesti ühiskonna toimimise keel, riigikeeles toimub avalik suhtlus (vt

PS §-d 51 ja 52). Kui isik elab riigis, mille keelt ta ei oska või ei oska seda piisavalt hästi, jääb

ta ühiskonnaelust eemale ning tal on kesisemad võimalused tööd leida.24

Analüüsitud regulatiivsetel lahendustel ei ole otsest kokkupuudet Euroopa Liidu õigusega ega

rahvusvahelise õigusega.

16. Muudatuste rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse eeldatavad kulud

ja tulud

Pakutavate regulatiivsete lahenduste rakendamine ei too endaga kaasa riigi ja kohaliku omavalitsuse kulude või tulude kasvu.

17. Edasine mõjude analüüs

Olulise mõjuga muudatusteks saab pidada täiskasvanute keeleõppe ja järelevalve tõhustamist,

mille mõjusid tuleb põhjalikumalt meetmete väljatöötamisel analüüsida. Mõjuanalüüsis tuleb

hinnata protsesside mõju tööandjatele ning eesti keele õppimisest loobuvate isikute

toimetulekule. Mõjuanalüüsi tehakse koostöös tööturu osapooltega (Majandus- ja

Kommunikatsiooniministeerium, Eesti Töötukassa, Ametiühingute Keskliit, Tööandjate

Keskliit).

18. Kavandatav õiguslik regulatsioon ja selle väljatöötamise tegevuskava

Valitav lahendus

Eestist on saanud rände sihtriik. 2023. a elas Eestis 172 464 välispäritolu isikut, sh EL kodanikud. Aasta varem oli välispäritolu isikuid Eestis elamas märkimisväärselt vähem, vaid 123 613 (allikas Statistikaamet). Suure kasvu põhjus on Ukrainast pärit põgenikud, kes sõja

jätkumise tõttu ei saa kodumaale naasta ja on üha tõenäolisemalt oma elu jätkamas Eestis. Nendele lisanduvad püsielanikud, kes pole eesti keelt ära õppinud. Hinnanguliselt osaleb

tööhõives ca 80 000 isikut, kes pole võimelised eesti keeles suhtlema, neist ca 20 000 tegutsevad sektorites, kus on kehtestatud keeleoskusnõuded. Tööandjate hinnangul vajavad nad riigilt tuge eestikeelsemate töökeskkondade loomiseks ja hoidmiseks. Olulised on

selgemad sõnumid keelenõuete täitmise osas, nõudlikkus järelevalves ja tasakaalustatus mitmekeelse teabe pakkumisel. Ühiskonnas on kujunenud olukord, kus eluks vajalik teave

on regulaarselt tagatud mitmekeelsena, mistõttu ei teadvustatagi eesti keele õppimise vajalikkust.

18.1. Töötatakse välja uus

tervikseadus

18.2. Muudatused tehakse senise

seaduse struktuuris

X

18.3 Selgitus Hinnanguliselt on muudatuste maht alla poole kehtiva KeeleS terviktekstist, seega on otstarbekam teha muudatused senise seaduse

struktuuris.

23 https://pohiseadus.ee/sisu/3475/paragrahv_6 24https://www.oiguskantsler.ee/sites/default/files/field_document2/Eestikeelsele%20%C3%B5ppele%20%C3%B

Cleminek.pdf

38 (38)

17. Puudutatud ja muudetavad õigusaktid

Keeleseadus, Riigilõivuseadus

18. Edasine kaasamise plaan – keda, millal ja kuidas kaasatakse

Käesolev väljatöötamiskavatsus saadetakse kooskõlastamiseks ministeeriumidele ning tööandjate esindusorganisatsioonidele. Kuivõrd VTK ettevalmistamise ajendiks on olnud

erinevad Riigikogu kultuurikomisjonis arutamisel olnud eelnõud, tutvustatakse VTKd kultuurikomisjonis.

Keeleseaduse muutmise eelnõu koostamisel jätkatakse VTK koostamisse kaasatud sihtrühmadega.

19. Põhjaliku mõjuanalüüsi toimumise aeg

Sügis 2024. a.

20. Eeldatav kontseptsiooni (HÕNTE § 1 lg 3)

valmimise ja kooskõlastamisele saatmise aeg (kui järgmise sammuna koostatakse eelnõu kontseptsioon)

Eelnõu kontseptsiooni ei

koostata.

21. Eeldatav eelnõu avaliku konsultatsiooni ja

kooskõlastamise aeg

Eelnõu saadetakse

kooskõlastamiseks huvirühmadele eelduslikult 2024. a II poolaastal.

22. Õigusakti eeldatav jõustumise aeg Eeldatav muudatuste

jõustumise aeg on 2025. aasta.

23. Vastutavate ametnike nimed ja kontaktandmed Andero Adamson

([email protected]), Kätlin Kõverik ([email protected])

Margit Kiin ([email protected])

Munga 18/ 50088 Tartu/ 735 0222/ [email protected]/ www.hm.ee/ Registrikood 70000740

Kooskõlastamiseks:

Riigikantselei Ministeeriumid

Eesti Linnade ja Valdade Liit

20.06.2024 nr 8-1/24/2821

Seaduseelnõu väljatöötamiskavatsuse esitamine

kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks

Esitame Teile kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks Keeleseaduse eelnõu

väljatöötamiskavatsuse (VTK). Eelnõuga on võimalik tutvuda eelnõude infosüsteemis (EIS) aadressil http://eelnoud.valitsus.ee.

Palume Teie kooskõlastust või arvamust 29. juuliks 2024. a. Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt) Kristina Kallas

minister

Lisa: Eelnõu

Arvamuse avaldamiseks: Eesti Keelenõukogu Keeleamet Eesti Keele Instituut Haridus- ja Noorteamet Eesti Töötukassa Tööinspektsioon Eesti Tööandjate Keskliit Kaupmeeste Liit Eesti Hotellide ja Restoranide Liit Eesti Ametiühingute Keskliit Võru Instituut Seto Instituut Eesti Puuetega Inimeste Koda

2 (2)

Eesti Kurtide Liit

Eesti Viipekeeletõlkide Kutseühing Eesti Viipekeele Selts

Eesti Kunstiakadeemia Eesti Maaülikool Eesti Muusika- ja Teatriakadeemia

Tallinna Tehnikaülikool Tallinna Ülikool

Tartu Ülikool

Teadmiseks: Riigikogu

Kätlin Kõverik 735 0754 [email protected]

Margit Kiin 735 0199

[email protected]