Eelnõu kooskõlastamiseks

1

Korrakaitseseaduse

väljatöötamiskavatsuse

LISA 1

Elektrišokirelva kasutamine Euroopa riikides

Siseministeerium uuris 2022. aasta sügisel teiste Euroopa riikide praktikat elektrišokirelvade

kasutamise kohta, kasutades selleks Euroopa tulirelvaekspertide (ingl European Firearms

Experts (EFE)) võrgustiku ja riikide alaliste esinduste EL-i juures antud vastuseid. Küsiti, mis

tasemel elektrišokirelv võrreldes erivahendite ja teiste relvadega (nt teleskoopnuia, gaasirelva

ja tulirelvaga) asetseb, kas seda võib kasutada ka enne füüsilise jõu, gaasirelva või

teleskoopnuia kasutamist ning kas nende praktikas on esinenud surmajuhtumeid, mis oleks

otseses seoses elektrišokirelvast väljuva elektriimpulsiga. Vastas 21 riiki1, kellest

elektrišokirelva kasutab 20. Vastanud riikidest ainsana pole elektrišokirelv kasutusel Küprosel.

Šveitsis on see kasutusel osades kantonites, kuid plaan on võtta kasutusele kogu riigis.

Rumeenias on kasutusel teistsuguse tööpõhimõttega – vahetus läheduses, kontaktis kasutatav

elektrišokirelv (shock baton stick) – mistõttu seda edasistes võrdlusandmetes ei kajastatud.

Erisus on veel Iirimaal, kus elektrišokirelv on kasutusel ainult eriüksusel. Teistes riikides

kasutatavate elektrišokirelvade tööpõhimõtte ja kasutajate kohta ei tulnud vastuste põhjal

Eestiga võrreldes olulisi erisusi välja.

Kõikides riikides, kus on kasutusel samasuguse tööpõhimõttega elektrišokirelv, selle

kasutamisel astmelisus puudub ehk elektrišokirelv on kasutatav samal tasemel politseinuia ja

gaasiga ning seda võib kasutada ka enne füüsilise jõu kasutamist. Eestis praegu kasutusel olev

lähenemine, kus elektrišokirelv on võrdsustatud tulirelvaga, on kõikidest võrreldavatest

riikidest erinev ja kitsendab selle relva kasutamisvõimalusi. Siinkohal saab välja tuua Iirimaa

erisuse, kus elektrisokirelv on käsitatav tulirelvana, kõrgemal tasemel kui gaas või

teleskoopnui, kuid sellegipoolest on ka neil – lähtuvalt konkreetsest juhust ja ohust – võimalik

elektrišokirelva kasutada enne gaasi või teleskoopnuia.

Mitmed riigid tõid oma vastustes välja asjaolu, et elektrišokirelva kasutamine võib olla

kokkuvõttes vähem kahjustavam kui füüsilise jõu, gaasi või teleskoopnuia kasutamine.

Surmajuhtumite kohta vastasid riigid – 20-st riigist vastas sellele küsimusele 14 –, et

elektrišokirelvast põhjustatud surmjuhtumeid esinenud pole.

Tabel 1. Euroopa riikide praktikat elektrišokirelvade kasutamise osas

RIIK ELEKTRIŠOKIRELVA KASUTAMINE

Prantsusmaa National Police ja National Gendarmerie kasutavad vaid Electric Pulse Pistol

(EPP), toodetud USAs TASER model T7.

Kasutamine on rangelt reguleeritud politseil enesekaitseks, nt vägivaldse või

ohtliku isiku vastu, isiku vastu, kellel on nuga või muu relv. Ametnikud, kes

elektrišokirelva kasutavad, on saanud vajaliku väljaõppe. Otsus, millist

vahendit kasutatakse, tehakse lähtuvalt ohust ja olukorrast. Elektrišokirelva

kasutatakse esmatasandil, st samadel juhtudel nagu füüsilist jõudu, pipragaasi

või nuia.

1 Vastanud riigid: Prantsusmaa, Iirimaa, Läti, Leedu, Tšehhi, Hispaania, Küpros, Austria, Šveits, Horvaatia,

Portugal, Rumeenia, Bulgaaria, Slovakkia, Rootsi, Poola, Ungari, Soome, Sloveenia, Holland ja Itaalia.

2

Ühtegi surmajuhtumit elektrišokirelva kasutamisega ei ole teadaolevalt olnud.

Iirimaa Kasutavad politsei eriüksused (Emergency Response Unit, Armed Support

Unit, Special Detective Unit). Elektrišokirelv on käsitletav tulirelvana.

Käsitatakse kõrgema tasemega relvana kui pipragaas või nui. Aga

elektrišokirelva on võimalik kasutada enne pipragaasi või nuia, selle üle

otsustatakse konkreetsest juhust ja ohust lähtuvalt.

Ei ole teada, et oleks ühtegi surmajuhtumit esinenud.

Läti Politsei kasutab elektrišokirelva, kui see on vajalik.

Tšehhi Politsei kasutab elektrišokirelva (Taser X2) samal tasemel pipragaasi ja

nuiaga. Lubatud kasutada ka enne füüsilise jõu rakendamist.

Hispaania Politsei kasutab TASER T7. Vajalik eelnev väljaõpe. Kasutada võib

elektrišokirelva, kui see on põhjendatud ja vajalik, eelnevalt on suuliselt

püütud läbi rääkida, mõjutada isikut, aga see pole tulemust andnud. Ennekõike

kasutatakse juhul, kui on vaja muuta liikumisvõimetuks või kinni pidada isik,

kes ohustab politseiametnikku või muid inimesi, samuti olukorras, kus isik

paneb ennast ohtlikku olukorda, ei saa oma tegevusest aru. Kasutatakse ka

siis, kui on kiiresti vaja ära hoida otsene oht avalikule korrale.

Enne kasutamist tuleb hoiatada. On reeglid selle kohta, millises

kehapiirkonnas seda kasutada ei tohi.

Küpros Pole lubatud kasutada.

Austria Taser X2 ja T7 on kasutusel. Need ei ole konkreetsele ametnikule väljastatud,

vaid kasutavad need, kellel vaja ja kellel on vajalik väljaõpe.

Oma tasemelt käsitatakse elektrošokirelva vähem ohtlikuna kui tulirelv, samal

tasemel gaasi ja nuiaga. Elektrišokirelva võib kasutada enne füüsilist jõudu ja

muid vahendeid, kui see vajalik on.

Märkimisväärne arv kasutamisjuhtumeid, kuid surmajuhtumeid ei ole

esinenud. Võrdlusena võib tuua, et alates 2006 on gaasi kasutamise puhul

esinenud 992 korral kergemaid vigastusi ning teleskoopnuia kasutamisel

(2148 korral) 6 raskemat ja 227 kergemat vigastust.

Portugal Elektrišokirelv on lubatud. Politseinik peab hindama ohu raskusastet ja millise

vahendiga saaks kõige efektiivsemalt olukorra lahendada. Elektrišokirelva

võib kasutada enne füüsilise jõu kasutamist või muude vahendite (gaas, nui,

tulirelv) kasutamist.

Ei ole teada ühtegi surmajuhtumit seoses elektrišokirelva kasutamisega.

Rumeenia Kasutada on lubatud vaid shock baton stick, model X10. Kasutatakse ainult

vägivaldse tegevuse jätkumisel ja proportsionaalselt agressiivsuse tasemega,

vältides pea- ja südamepiirkonda ning nägu. Keelatud on kasutamine laste,

nähtavate raseduse tunnustega naiste ja invaliidide vastu, välja arvatud juhul,

kui nad valmistavad ette relvastatud rünnakut.

Inimese surmaga lõppenud juhtumeid ei esinenud.

Šveits Lubatud on kasutada osades kantonites, aga suund on selle poole, et

kasutataks kogu riigis. Peetakse samaväärseks politseinuia ja pipragaasiga.

Kasutavad nö esimese astme politseinikud (korrakaitse, liiklus). Kasutatakse

isikute vastu, kes võivad ohustada ennast või teisi. Kasutamisel lähtutakse

3

tavapärastest põhimõtetest nagu minimaalsus, proportsionaalsus, sobivus.

Hinnatakse, et selle kasutamine on parem, kuna ei pea kasutama inimest

rohkem kahjustavaid vahendeid (tulirelv).

Horvaatia Elektrišokirelva on lubatud kasutada. See on erivahend, st mitte võrdne

tulirelvaga.

Bulgaaria Elektrišokirelv ei ole liigitatud tapva relva alla ja on samal tasemel

käeraudade, politseinuia, politseikoerte, kiivrite jm-ga.

Võib kasutada enne teiste erivahendite ja füüsilise jõu kasutamist.

Toovad ka välja, et elektrišokirelva võib olla vähem kahjustavam kui füüsilise

jõu kasutamine.

Elektrišokirelvast põhjustatud surmajuhtumeid teada pole.

Slovakkia Taser X2, samal tasemel nagu gaasipihusti ja politseinui.

Võib kasutada juba enne füüsilise jõu kasutamist.

Surmajuhtumeid esinenud pole.

Rootsi Elektrišokirelv on võrdne gaasi, nuia ja füüsilise jõuga. Võib kasutada

esimese vahendina peale suulist suhtlust (kus seda on võimalik teha).

Vajadusel võib kasutada kohe, ilma eelneva suhtluseta.

Toovad ka mh välja, miks elektrišokirelv on vähem kahjustav.

Surmasid elektrišokirelvaga otseselt ei seo. On olnud surmajuhtumeid, aga

need on põhjustatud olnud narkootikumide tarbimisest.

Märgivad, et paljude uuringute kokkuvõtete põhjal võib öelda, et

elektrišokirelv ise pole olnud elektrišokirelva kasutamisega kaasnenud

surmade põhjuseks. Lisavad, et loendamatu arv uuringuid näitab, et

elektrišokirelv on meditsiinilises vaates ohutu.

Poola Elektrišokirelvad on kasutusel. Hindavad neid tulirelvadest vähem ohtlikuks

ja kasutavad sunnivahendina. Kasutusel järgmistel juhtudel:

- kui on vaja tõrjuda otsest õigusvastast rünnet või selle katset,

politseiametniku või teise isiku elu, tervise või vabaduse vastu;

- kui on vaja kaitsta teatud ala, rajatist, vara vms otsese rünnaku vastu;

- konvoi või isiku toomise ohutuse tagamisel;

- isiku kinnipidamiseks, põgenemise takistamiseks;

- aktiivse vastupanu mahasurumiseks.

Elektrišokirelva kasutamise tagajärjel surmajuhtumeid esinenud ei ole.

Ungari Võib kasutada esimese ohjeldusvahendina, kui füüsilise jõu või gaasi

kasutamine ei ole andnud või ilmselt ei anna soovitud tulemust.

Ungaris ei ole surmajuhtumeid esinenud, samas, kasutatakse alles 2022.

aastast.

Leedu Kasutavad Taser X26, millelt liiguvad uuemale mudelile Taser X26P.

4

Elektrišokirelv on erivahend, kõrvuti telerskoopnuia, gaasi, käeraudade, kilbi

jms-ga. Elektrišokirelv ei kuulu tapvate (e tulirelva) hulka. See, millist

erivahendit võib kasutada, on politseiniku otsus, tulenevalt konkreetsest

situatsioonist. Elektrišokirelva kasutamise eelduseks on vastava koolituse

läbimine ja iga-aastane täiendkoolitus.

Surmaga lõppenud kasutamise juhtumeid ei ole Leedus esinenud.

Soome Ei kasutata astmetena, vaid vahendite seast valitakse sobivaim ja leebeim

(lenient) vahend, arvestades ohutaset, vahendite kasutamise vajadust ning

tasakaalu ohu ja vastumeetme vahel. (Näitena oli toodud, et: "Ära lase

poevarast".)

Erinevaid vahendeid ei pea kasutama kindlas järjekorras.

Mõnikord võib tulirelv olla esimene ja ainuke vahend.

Surma põhjuseks ei ole olnud elektrilöök, vaid mõni kehas olev (narkootiline)

aine (amfetamiin, kokaiin vms).

Sloveenia Elektrišokirelva on lubatud kasutada järgmistel juhtudel:

– relva või ohtliku esemega aktiivselt vastupanu osutava või politseinikule või

muule isikule kallale tunginud isiku kontrolli alla võtmine;

– isikul suhtes, kes võib end füüsiliselt vigastada (kui on vahetu oht, et isik

saab raske kehavigastuse või muu raske tagajärje).

Põhimõtteliselt on elektrišokirelva lubatud kasutada enne tulirelva. Näitena

toodi, et see on samaväärne suukorvita teenistuskoera kasutamisega.

Neil ei ole teada ühtegi surmajuhtumit, mis oleks järgnenud elektrišokirelva

kasutamisele.

Holland Hollandi politsei kasutab Taser X2. Kasutada võib seda iga vormiriietuses

politseinik (esimene reageerija) ja ka SWAT-meeskonnad. On samal tasemel

politseinuia ja pipragaasiga, st kasutamisel ei ole astmeid.

Siiani ühtegi surmajuhtumit registreeritud ei ole.

Itaalia On lubatud kasutada elektrišokirelva pärast vajaliku koolituse läbimist.

Lubatud kasutada enne tulirelva.

Ei ole teada ühtegi kasutamisega seonduvat surmajuhtumit.

1

Korrakaitseseaduse

väljatöötamiskavatsuse

LISA 2

Mittesurmava laskemoona ja veekahurite kasutamine Euroopa Liidu liikmesriikides

Väljatöötamiskavatsuse koostamisel tegi Siseministeerium päringud teistesse Euroopa Liidu

(edaspidi EL) liikmesriikidesse eesmärgiga saada teavet vähem kahjustava laskemoona ja

veekahuri kasutamise praktikast. Nii nagu Eestis, kasutab enamikus EL-i liikmesriikides

politsei teenistusülesannete täitmisel nii tulirelva kui muid erivahendeid, sh veekahurit.

Sloveenias1 on veekahuri, ratsapolitseiüksuste, erimootorsõidukite ning gaasi ja muude

ajutiseks peatamiseks mõeldud vahendite kasutamine lubatud, kuid selleks on vaja

politseipeadirektori, politseidirektoraadi direktori või politseipeadirektori või politseiameti

direktori volitatud politseiametniku korraldust. Enne meetme kasutamist annab politsei

rahvahulgale korralduse avaliku korra rikkumine lõpetada ja rahumeelselt lahkuda ning hoiatab

meetme kasutamise eest, kui politsei korraldust ei täideta. Ilma pädeva isiku korralduse ja

hoiatuseta võib neid vahendeid kasutada näiteks terroriakti ja inimröövi korral või aktiivset

vastupanu osutava isiku tabamiseks. Samuti võib politsei kasutada neid vahendeid, kui neil on

alust eeldada relvastatud vastupanu, mis võib kaasa tuua otsese ohu politseiniku või mõne muu

isiku elule. Gaasi ja muid seadusega ettenähtud ajutise teovõimetuse vahendeid (sh

mittesurmavat laskemoona kummikuulidena ja veekahurit) võivad politseiametnikud kasutada

ainult avaliku korra taastamiseks, kui seda rikutakse tõsiselt või massiliselt. Tulirelvast

madalama ohtlikkusastmega relvadest kasutab Sloveenia politsei gaasipüstolit või -püssi

gaasipadrunite või -ainete laskmiseks, gaasikäsigranaate või muid seadmeid gaasiliste ainete

pihustamiseks. Muudeks ajutiselt tegutsemisvõimetuks muutmise vahenditeks on: heli-, valgus-

või suitsuefektiga või eelnimetatud efektide kombinatsiooniga granaadid või mürsud ning

kummikuulid. Sloveenia politsei kasutab kummikuulide puhul eranditult vahtplastist kuule, mis

on loodud deformeeruma, piirates kehasse tungimise ohtu. Neid tulistatakse 40 mm kaliibriga

enesekaitse laskeseadeldisest (nagu B&T või muu sarnane). Gaasi ja muid ajutise teovõimetuse

vahendeid, sh veekahurit, kasutavad ainult eriüksuse ja märulipolitsei üksuse ametnikud.

Malta politsei kasutab samuti oma töös kummikuule. Kummikuule kasutatakse enesekaitseks,

kui muud vähem riivavad alternatiivid võivad olla ebatõhusad. Kummikuule lastakse

sileraudsetest püssidest Benelli M3 ja Fabarm STF 90. Kummikuule kasutavad vaid eriüksused.

Malta politseil puudub õigus veekahuri kasutamiseks.

Poola politsei kasutab mittesurmavat laskemoona sunnivahendina. Selle kasutamise juhud on

määratletud 24. mai 2013. aasta sunnimeetmete ja tulirelvade seaduses2. Sunnivahendeid

kasutatakse või rakendatakse viisil, mis on vajalik selle kasutamise või kasutamise eesmärkide

saavutamiseks, proportsionaalselt ohu astmega, valides vahendi, mis tekitab võimalikult vähe

kahju. Otseseid sunnivahendeid võib kasutada alles pärast seda, kui isikut on püütud suuliselt

korrale kutsuda, kuid see pole õnnestunud, ning seejärel on teda hoiatatud nende meetmete

kasutamise võimalusest3. Tulirelvast või selleks otstarbeks loodud seadmest lastud

1 Zakon o nalogah in pooblastilih policije (ZNPPol) § 91. 2 The Act of 24 May 2013 on measures of direct coercion and firearms (UŚrPBiBP), (Journal of Laws of 2013,

item 628, as amended). https://orka.sejm.gov.pl/proc7.nsf/ustawy/1140_u.htm 3 Sellest reeglist tehakse erand, mille põhjuseks on erilised asjaolud, mis on täpsustatud seaduse artikli 34 lõikes

2.

2

mittesurmavat laskemoona võib kasutada näiteks selleks, et hoida ära või tõrjuda isiku elu,

tervist või vabadust otseselt ohustavaid tegusid, pidada kinni isik või takistada isiku

põgenemine, samuti selleks, et hoida ära varakahju, avaliku korra rikkumisi, tõrjuda otsest

rünnakut turvatud aladele, rajatistele ja seadmetele, aga ka selleks, et tõkestada rünnet riigipiiri

terviklikkusele. Kummikuule kasutatakse inimese või looma teovõimetuks muutmiseks,

tekitades neile füüsilist valu, kuid need lasud ei tohi olla suunatud pähe ega kaela. Poola politsei

kasutab 12 mm kaliibriga vintpüsse, mis võimaldavad politseinikel vastavalt vajadustele

kasutada erinevat laskemoona, andes võimaluse valida leebeim sunnivahend. Haavlipüssid

kaliibriga 12/76 ja 12/70 on samuti kasutuses. Praegu tegeleb Poola politsei 40 mm kaliibrise

relva ja 40 mm kaliibriga mittesurmavate kuulide kasutuselevõtuga, mida saaksid kasutada kõik

politsei allüksused. Otsese sunni vahendeid, sh veekahurit, võivad kasutada kõik

politseiüksused ja neid kasutatakse viisil, mis on vajalik eesmärgi saavutamiseks,

proportsionaalselt ohu astmega, valides vahendi, mis põhjustab võimalikult vähe ebamugavust4

ja arvestades nende omadusi, mis võivad ohustada isiku elu või tervist5. Kui sündmuse asjaolud

seda nõuavad, võib volitatud politseiametnik kasutada korraga rohkem kui üht vahetu

sunnivahendit. Veekahuri kasutamine sõltub mitmest tegurist, näiteks on seaduses sätestatud

juhud, millal seda kasutada võib, arvestama peab ala, kus seda kasutatakse ja sekkumise

asjaolusid (ohu tase), veekahurite tehnilisi võimalusi (nt kõrgepingeliinid, kus enne veekahurite

kasutamist tuleb pinge välja lülitada) jne. Üldjuhul kasutatakse veekahurit ülema otsusel.

Bulgaarias6 võib politsei oma ametiülesannete täitmisel kasutada füüsilist jõudu ja

erivahendeid ainult järgmistel juhtudel: 1) see on hädavajalik õiguskorra täitmise tagamiseks

või kui isikud keelduvad politsei korraldust täitmast, 2) õigusrikkuja kinnipidamisel, kui ta ei

järgi politsei korraldust või osutab vastupanu, 3) isiku konvoeerimisel või põgenemiskatse,

enesetapukatse või teiste isikute elu ja tervise ohustamise ärahoidmiseks, 4) abi osutamisel

teistele riigiasutustele või ametnikele, sealhulgas Euroopa Komisjoni vastutavatele töötlejatele,

keda takistatakse ebaseaduslikult nende kohustuste täitmisel, 5) kodanike ja politseiorganite

vastu suunatud rünnakute peatamiseks, 6) pantvangide vabastamisel, 7) avaliku korra rikkumise

lõpetamiseks, 8) hoonete, ruumide, rajatiste ja transpordivahendite ründamise lõpetamiseks, 9)

ebaseaduslikult okupeeritud alade vabastamisel, kui pädev asutus on selleks korralduse andnud,

10) isikliku ohutuse tagamiseks. Politseijõud on varustatud muu hulgas kummi-, plastik- ja

uimastamispadruniga, mida kasutatakse vastava kaliibriga tulirelvast lastes. Lubatud on ka

veekahuri kasutamine.

Rumeenia7 sandarmeeria korraldust ja toimimist käsitlev seadus8 annab õigusraamistiku

sunnivahenditele, mille hulgas on loetletud ka kummikuulirelvad. Viimaseid saab kasutada

järgmistes olukordades: 1) ennetada ja neutraliseerida isikute avalikku korda tõsiselt häirivat

agressiivset tegevust või tegevust, mida ei saanud kõrvaldada või maha suruda muude

seaduslike vahenditega; 2) nende vastu, kes sisenevad õiguseta riigiasutuste või muude

avalikku või erahuvi pakkuvate institutsioonide ruumidesse ning keda hoiatati, kuid kes

keeldusid viivitamatult nendest ruumidest lahkumast; 3) selliste isikute või isikute rühmade

ohjeldamiseks, kes põhjustavad korrarikkumist ja võtavad meetmeid, mis ohustavad inimeste

elu, füüsilist puutumatust või tervist, avalikku või eraomandit, ründavad korrakaitsejõude või

muid avalikku võimu teostavaid isikuid või kes vägivallategudega häirivad tõsiselt avalikku

korda. Relvad, millest kummikuule lastakse, on 12 mm kaliibriga. Sandarmeeria sekkumisel

4 Seaduse artikli 6 lõige 1. 5 Seaduse artikli 7 lõige 3. 6 Bulgaaria kirjalik tagasiside 25.10.2023 Siseministeeriumi päringule. 7 Rumeenia kirjalik tagasiside 18.10.2023 Siseministeeriumi päringule. 8 Law no. 550 of 29 November 2004.

3

avaliku korra kaitsesse arvestatakse proportsionaalsuse põhimõtet, enesekaitsevahendite ja

protseduuride kasutamisel järgitakse rangelt kooskõla seadusega ja neid kasutatakse ainult siis,

kui olukord seda nõuab. Juhtudel, kui ebaseaduslikku tegevust ei olnud võimalik tõkestada või

peatada muu seadusliku vahendiga, võib rahvakogunemise korral kummikuuli kasutada

korrakaitseorgani juhi või tema ülema korraldusel alles pärast osalejate hoiatamist ja üleskutset

ära minna. Mittesurmavat laskemoona võivad kasutada nii avaliku korra tagajad konkreetsete

ülesannete täitmisel kui ka näiteks naftajuhtmetel valve- ja kaitseülesandeid täitvad isikud.

Veekahurit kasutab Rumeenia sandarmeeria samuti korra tagamisel, hinnates eelnevalt olukorra

lahendamisvõimalusi muul viisil. Mittesurmavat laskemoona ja veekahurit on lubatud kasutada

ohu olukorras, kus tulirelva kasutamine ei ole veel lubatud.

Leedus9 on mittesurmav laskemoon osa politsei erivarustusest ning lubatud kasutada vaid

politsei erivalmisoleku üksuse ja selle reservis olevatel liikmetel, kes on läbinud vastava

koolituse. Mittesurmavat laskemoona kasutatakse peamiselt rahutuste ajal avaliku korra

tagamiseks, kuid sõltuvalt olukorrast võib neid kasutada näiteks sekkumisoperatsioonidel ja

kahtlustatavate vahistamisel. Sellist laskemoona kasutatakse 12 mm kaliibriga haavlipüssides

ja 40 mm granaadiheitjates, mis on eriüksuste varustuses. Peamiselt on kasutuses kummi-, CS

ja liivakuulid. Muude politsei erioperatsioonide ja -ülesannete ajal, kasutades 12 kaliibriga

haavlipüssi, on neil õigus kasutada graanulitega täidetud padruneid. Veekahurit kasutab ainult

Leedu Vabariigi riiklik julgeolekuteenistus. Politseil on lubatud kasutada veekahurit, kuid

hetkel ei ole neil plaanis seda soetada.

Läti10 politsei kõigil üksustel on õigus kasutada mittesurmavat või vähemkahjustavat

laskemoona11 juhul, kui on ajutiselt vaja desorienteerida või märgistada inimest või isikute

rühma pürotehnilise või pneumaatilise laenguga, mis plahvatades kiirgab traumeerivaid kuule

(nt kummikuulid) või värvielemente. Seda laskemoona kasutatakse tavapärases 12 mm

kaliibriga sileraudses püssis või pneumorelvas. Läti seadusandluse kohaselt on vähem

kahjustavat laskemoona lubatud kasutada pärast seda, kui madalamal tasemel erivahendi (nt

gaasipihusti) kasutamine ei anna tulemust. Tulirelva sellise laskemoonaga võib kasutada enne

seda, kui ohu tõrjumine vajaks tulirelva kasutuselevõttu. Ka veekahur on politseis kasutuses.

Seda kasutatakse erinevat tüüpi isevalmistatud lõhkekehade kahjutuks tegemiseks. Spetsiaalselt

veekahuritega varustatud sõidukeid kasutatakse vajadusel kõrgsurveveejoaga grupiviisiliste

avaliku korra rikkumiste või massilise korratuse peatamiseks, tõkete lammutamiseks või

nendest läbi pääsemiseks. Ka veekahurit kasutatakse madalamal ohutasemel kui tulirelva.

Tšehhi12 politsei käsutuses on teenistusrelvana, millest võib muu hulgas mittesurmavat

laskemoona (kummikuule) tulistada, sileraudsed püssid Fabarm SDASS, Benelli M3T, Benelli

M4 S90, Hatsan Escort BM 12. Samuti on relvastuses granaadiheitjad Heckler&Koch 69 ja

Heckler&Koch 169, millest saab tulistada 40x46 kaliibriga kummimürsku ehk KorS-i § 78

lõike 4 tähenduses lahingumoona (sellist tüüpi relva kasutavad märulipolitsei ja eriüksused).

Kasutuses on ka paintball-relvadega sarnased relvad, mis töötavad suruõhuga. Neis relvades

kasutatakse vähem kahjustavat laskemoona, milles värvaine on kombineeritud ärritava ainega.

Muude sunnimeetmetena on politseiseaduses13 loetletud muu hulgas pisargaas, elektriline või

9 Leedu kirjalik tagasiside 18.10.2023 Siseministeeriumi päringule. 10 Läti kirjalik tagasiside 18.10.2023 Siseministeeriumi päringule. 11 Cabinet Regulation No.55 “Regulations Regarding the Types of Special Means and the Procedures for the Use

Thereof by Police Officers and Border Guards”: Noteikumi par speciālo līdzekļu veidiem un to lietošanas kārtību

(likumi.lv) 12 Tšehhi kirjalik tagasiside 19.10.2023 Siseministeeriumi päringule. 13 Act No. 273/2008 Coll., On the Police of the Czech Republic.

4

muu samalaadne ajutiselt tegutsemisvõimetuks muutev vahend (elektrišokirelv), muu

viskeseadeldis, millel on tulirelva iseloom. Seadus ei reguleeri kasutatava relva kaliibrit.

Sileraudsed püssid on politsei relvastuses kaliibriga 12 Gauge. Tšehhi politsei varustusse

kuulub ka veekahur, mida võib kasutada korrakaitses samamoodi nagu muid sunnivahendeid.

Kui tulirelva kasutamine toimub viimase meetmena, siis veekahuri kasutamine oleneb

konkreetsest situatsioonist ja vajadusest.

On ka riike, kus kummikuule ei kasutata. Näiteks Austria14 politsei neid ei kasuta. Nende

politseil on kasutuses muud vahendid – kummi- ja muud nuiad, pipragaas, elektrišokirelvad,

veekahurid ja tulirelvad. Massiohjes kasutavad eriüksused pisargaasi, mille kasutamise õigus

on ainult politseil. Gaasipadruneid lastakse 40 mm kaliibriga Heckler&Koch laskeseadeldisest.

Veekahurit kasutab Austria politsei näiteks vägivaldsete rünnete ennetamiseks ja peatamiseks,

samuti kui on vaja läbi murda suurematest tõketest või hajutada suuri agressiivseid rahvahulki,

kui vähem ohtlikud meetmed või teenistusrelvad tunduvad sobimatud või ei ole tõhusad. Siiski

on veekahuri kasutamine üsna äärmuslik meede. Statistika järgi on Austria politsei kasutanud

veekahurit neljal korral alates 2006. aastast.

14 Austria kirjalik tagasiside 18.10.2023 Siseministeeriumi päringule.

Korrakaitseseaduse muutmise seaduse väljatöötamiskavatsus

Sisukord

Sissejuhatus .............................................................................................................................. 2

Ülevaade VTK-s käsitletavates probleemidest........................................................................... 3

Probleem 1. Viibimiskeeld ....................................................................................................... 8

Probleem 2. Asja sundkasutusse võtmine ja vajadusel sundvõõrandamine ........................... 14

Probleem 3. Kontrolltehing .................................................................................................... 18

Probleem 4. Joobeseisundi tuvastamine ................................................................................. 22

Probleem 5. Isikuandmete töötlemine pilti ja heli salvestava jälgimisseadmestiku

kasutamisega ............................................................................................................................ 26

Probleem 6. Isikuandmete töötlemine mehitamata õhusõidukitele paigaldatud

jälgimisseadmestiku kasutamisega ........................................................................................... 32

Probleem 7. Muude kui dokumentaalsete tõendite nõudmine riikliku järelevalve

menetluses ............................................................................................................................ 34

Probleem 8. Vähemohtlike teenistusrelvade ja erivahendite kasutamine ............................... 37

Probleem 9. Edasilükkamatute meetmete kohaldamise kohustus .......................................... 46

Probleem 10. Korrakaitsesse kaasamine................................................................................... 50

Probleem 11. Avalike ürituste regulatsioon ............................................................................. 56

Probleem 12. Alaealiste õigus koosolekuid korraldada ............................................................ 61

Probleem 13. Isiku koosolekult eemaldamine .......................................................................... 63

Probleem 14. Koosolekute keelamine ...................................................................................... 66

Probleem 15. Riigivastutuse erisused korrakaitses ................................................................... 69

Probleem 16. Korrarikkuja tekitatud kahju hüvitamise regulatsioon ....................................... 70

Probleem 17. Küberruum kui avalik koht ................................................................................ 72

Edasine väljatöötamine ............................................................................................................ 77

2

Sissejuhatus

Korrakaitseseadus1 (KorS) jõustus 01.07.2014. Kuigi selle aja jooksul on KorS-i korduvalt

muudetud ja täiendatud, ei ole see toimunud süsteemselt ja terviklikult muutmisvajadusi

hinnates. Seetõttu on mitmed praktilised probleemid endiselt lahendamata ja võimalikud

korrakaitseõiguse muudatused avalikult kaalumata. Justiitsministeeriumis valmis 14.07.2023

korrakaitseseaduse analüüs, millega kaardistati teadaolevad probleemid ja tõusetunud

küsimused. Käesoleva korrakaitseseaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse

väljatöötamiskavatsusega (edaspidi VTK) sõnastatakse nii aktuaalsed ja konkreetseid lahendusi

vajavad probleemid kui ka üldist arutelu vajavad küsimused täpsemalt, et informeerida

avalikkust esinevatest probleemidest ja kaasata huvigruppe lahenduste väljatöötamisse.

Oluline osa kavandavatest muudatustest on seotud asjaoluga, et võrreldes KorS-i väljatöötamise

ajaga enam kui 10 aastat tagasi on toimunud ulatuslik areng tehnoloogias ja seetõttu ka nii

isikutele kui ka korrakaitseorganitele kättesaadavates vahendites. Nii on praegu oluliselt enam

levinud erinevate kaamerate kasutamine ning õhuruumis liigub üha rohkem erinevaid droone.

Samuti on korrakaitseorganite puhul enamlevinud erinevad tavapärastest tulirelvadest vähem

kahjustavad vahetu sunni vahendid, et võimalikult suures ulatuses säästa korrarikkujate elu ja

vältida olukordade ohtlikkuse eskaleerumist. Seetõttu on vaja ajakohastada kehtivat

regulatsiooni, et see võimaldaks ühest küljest korrakaitseorganitel kasutada tänapäevaseid

vahendeid ja tõhustada seeläbi korrakaitseorganite tegevust. Samal ajal peavad muudatused aga

arvestama ka nende vahendite kasutamisest isikutele tulenevaid riiveid ning tagama nende

riivete proportsionaalsuse.

Mitmed muudatusettepanekud on seotud ka praktikas erinevate riikliku järelevalve erimeetmete

kohaldamisel tõusetunud probleemidega. Mitmel juhul ei võimalda kehtiv regulatsioon

avalikku korda piisavalt mõistlikult tagada. Nii on viibimiskeelu kohaldamise võimalused

lähisuhtevägivalla juhtumite puhul ebapiisavad ning joobe seisundi tuvastamise regulatsioon

rakendab olemasolevaid ressursse ebamõistlikult. Ka on asja sundkasutamise, kontrolltehingu

ja korrakaitsesse kaasamise regulatsioonide puhul probleemiks mh ebaselgus ja laialivalguvus,

mis kokkuvõttes võivad põhjustada ebaefektiivset ohutõrjet

Lisaks käsitletakse avalike ürituste regulatsiooni, mis vajab üritustel osalejate ohutuse

suurendamiseks tervikuna ühtlustamist ja ajakohastamist. Samuti on kavas täpsustada

koosolekute korraldamise regulatsiooni, et parandada turvalisusega seotud küsimusi

koosolekute korraldamisel, aga ka laiendamaks nt alaealiste õigust koosolekuid korraldada.

VTK-ga soovime tõstatada arutelu nii korrarikkuja kui korrakaitseorgani poolt tekitatud kahju

hüvitamise kui ka avaliku koha mõiste laiendamise teemal.

Eelkõige peaksid VTK-ga kavandatavad muudatused tagama tõhusama avaliku korrakaitse ehk

suurendavad turvalisust ühiskonnas, võimaldades korrakaitseorganitel eesmärgipärasemalt

tegutseda. Piiratud ressursside tingimustes on oluline olemasolevaid vahendeid maksimaalselt

otstarbekalt kasutada. Samuti peaksid muudatused kaasa tooma suurema õigusselguse, et nii

korrakaitseorganitel kui nende tegevusega kokkupuutuvatel isikutel oleks võimalik oma

õigustes ja kohustustel lihtsam orienteeruda.

VTK on valminud koostöös Siseministeeriumiga.

1 RT I, 14.03.2023, 29

3

Ülevaade VTK-s käsitletavates probleemidest

Probleem 1

Viibimiskeeldu saab tavaline korrakaitseametnik kehtestada vaid 12 tunniks. Sellest pikema

viibimiskeelu kohaldamise õigus on prefektil või korrakaitseorgani juhil. Lähisuhtevägivalla

juhtumitel saab viibimiskeeldu kehtestada juhul, kui esineb kas vahetu oht isiku elule või

tervisele või esineb vähemalt kõrgendatud ohu kahtlus, kuid mitte siis, kui oht tervisele on

madalam.

Kavas on muuta KorS § 44 selliselt, et korrakaitseametnik saab ilma kõrgema ametniku loata

kohaldada viibimiskeeldu pikemaks kui 12 tunniks või vajadusel pikendada lühemaks

perioodiks seatud viibimiskeeldu. Alternatiivina kehtiks 12-tunnise piirangu asemel nt 72-

tunnine piirang. Viibimiskeelu kohaldamise aluseid laiendatakse nõnda, et hõlmatud oleks ka

madalam ohutase, nt oluline oht.

Probleem 2

KorS § 16 lõike 1 järgi saab korrakaitseorgan väga rangetel tingimustel kohustada isikut asja

enda sundkasutusse andma, kuid iseseisvalt korrakaitseorgan seda enda kasutusse võtta ei saa.

Eriseadustes on asja sundkasutusse võtmise regulatsioon leebem, kuid see on kohaldatav vaid

piiratud juhtumitel ega ole seotud ohu mõistega.

Kavas on sätestada KorS 3. peatükis erimeetmena asja sundkasutusse võtmine, vajadusel selle

sundvõõrandamine, samuti meetme kohaldamise kord. Meetme kasutuse eelduseks võib olla

näiteks vahetu olulise ohu esinemine. Kaaluda tuleb erisusi vallas- ja kinnisasjade

sundkasutusse võtmise eeldustes. Reguleerida tuleb sundkasutusse võtmisest tekkinud kulude

hüvitamine.

Probleem 3

KorS kontrolltehingut ei käsitle, see on reguleeritud paljudes eriseadustes eri moodi, sh on

erinev see, milliste ohukoosseisude suhtes (oht, oluline oht, kõrgendatud oht, vahetu oht) ning

millistel eesmärkidel (ohu ennetamiseks, väljaselgitamiseks ja tõrjumiseks või korrarikkumise

kõrvaldamiseks) kontrolltehingut kasutatakse. Regulatsioonide erinevuse tõttu erineb

valdkonniti ka kontrolltehingu rakenduspraktika.

Eelistatud lahendus on sätestada kontrolltehing KorS-i 3. peatükis erimeetmena, piiritledes, kas

kontrolltehingut võib läbi viia üksnes ametnik, kes seejuures võib või ei või oma ametit varjata,

kas seda võib teha ka fiktiivse identiteediga või vabatahtliku abil. Kontrolltehingu tegemise

vajaduse peaks otsustama korrakaitseorgani juht või tema volitatud isik.

Probleem 4

Joobeseisundi tuvastamine tervishoiuteenuse osutaja juures on ajamahukas, kuna selles peavad

osalema vähemalt kaks politseiametnikku ja arst. Seejuures terviseseisundi kirjelduse saab anda

üksnes arst.

Kavas on laiendada terviseseisundi kirjeldamise õigust omavate tervishoiutöötajate ringi,

kaasates sellesse õendustöötajad, ämmaemandad ja teised tervishoiualase väljaõppega töötajad.

Loobutakse terviseseisundi kirjeldamisest nt juhtudel, kus indikaatorvahendi tulemus on

positiivne, isik tunnistab narkootilise aine tarvitamist ning nõustub menetluse alustamisega.

Olukorras, kus isik sellega nõustub või isiku toimetamine tervishoiuteenuse osutaja juurde ei

ole võimalik, piisab politsei poolt joobeseisundi hindamisest ning loobutakse terviseseisundi

kirjeldamisest tervishoiuteenuse osutaja poolt.

4

Probleem 5

KorS § 34 võimaldab ohu väljaselgitamiseks ja tõrjumiseks või korrarikkumise kõrvaldamiseks

kasutada avalikus kohas toimuva jälgimiseks pilti edastavat või salvestavat

jälgimisseadmestikku. Kaamerate laiemaks kasutuselevõtuks on kavas täpsemalt sätestada

KorS 3. peatüki 3. jaos erimeetmena nii heli kui pilti salvestava seadmestiku kasutamine.

Reguleerida tuleb tingimused, millisel juhul tohib pilti ja heli salvestavat seadet kasutada,

kuidas toimub isikute teavitamine, millisel eesmärgil ja milliste ülesannete täitmiseks tohib

saadud salvestisi kasutada ning kui kaua salvestisi säilitatakse.

Probleem 6

KorS § 34 näeb ette võimaluse kasutada ohu väljaselgitamiseks ja tõrjumiseks või

korrarikkumise kõrvaldamiseks avalikus kohas statsionaarseid kaameraid, kuid puudub

regulatsioon mehitamata õhusõidukite kaamerate kasutamiseks.

Kavas on sätestada KorSi 3. peatükkis 3. jaos riikliku järelevalve erimeetmena isikuandmete

töötlemine mehitamata õhusõidukile paigaldatud jälgimisseadmestiku kasutamisega. Kuna

selline andmetöötlus võib isikute privaatsust riivata intensiivsemalt kui statsionaarsete

kaamerate kasutamine, peab see olema rangemalt reguleeritud. Reguleerida tuleb ka see, kuidas

isikuid mehitamata õhusõidukite kasutamisest teavitatakse.

Probleem 7

KorS § 30 sätestab erimeetmena küsitlemise ja dokumentide nõudmise, kuid praktikas on

probleeme sätte tõlgendamise ja muu kui dokumentaalse teabe väljaküsimisega. Tehnoloogia

ja ühiskonna arengust tingituna esineb teavet aina enam muus kui dokumentaalses vormis.

Selleks, et riiklikku järelevalvet tõhusalt läbi viia, sätestatakse KorS § 30 lõikes 3 sõnaselgelt

võimalus nõuda kõiki asjakohaseid andmeid, olenemata sellest, millises vormis need on.

Probleem 8

Elektrišokirelva võib kasutada üksnes kõrgendatud ohu tõrjumiseks, oluline oht on praegu

välistatud. PPA andmetele ja kasutuskogemusele tuginedes on tänaseks teada, et elektrišokirelv

pole sama ohtlik kui tulirelv.

Kavas on KorSi täiendada nii, et elektrišokirelva võib isiku vastu kasutada ka juhul, kui esineb

vahetu oht isiku tervisele. Kaalumisel on võimalus jätta välja nõue, et elektrišokirelva võib

kasutada alles siis, kui ohu tõrjumine muu vahetu sunni vahendiga, välja arvatud tulirelvaga ei

ole võimalik. Selline lahendus toetaks seda, et elektrišokirelva kui isikut vähem kahjustavat

vahendit saaks kasutada madalama astme relvade ja tulirelva vahepeal, mis võimaldaks

ennetada olukordade eskaleerumist selleni, et tekiks alus tulirelva kasutamiseks. Kaalumisel on

ka KorS § 81 ülesehituse muutmine, nii et lõikes 1 nähakse ette üldine alus elektrišokirelva

kasutamiseks ning lõikes 2 täiendav alus isiku kinnipidamiseks.

KorS ei sätesta, millist laskemoona teenistusrelvas kasutada tohib, ega erista tavamoona ja

vähem kahjustavat moona. Vähem kahjustav moon on kummi-, plast-, vaha- ja muu

mittesurmava mõjuga kuulid, millel on isikut tabades madal tõsiste kehavigastuste või surma

põhjustamise tõenäosus. Olukordades, mis eluohtlikuks ründeks ei kvalifitseeru, ei ole

ametnikel üldjuhul võimalik vähem kahjustavat moona kasutada, kuid see oleks vajalik ja

õigustatud nt rahvahulga ründe puhul, massiohje sündmuse korral teisi isikuid ohustava isiku

selekteerimiseks ja peatamiseks või olukorras, kus korrarikkuja jääb elektrišokirelva

laskeulatusest välja, aga tulirelva kasutamiseks alust ei ole. Kavas on tulirelvas kasutatav vähem

5

kahjustav laskemoon lisada erivahendite loetellu ning lubada selle kasutamine nii ohu

tõrjumiseks kui sellist ohtu tekitava korrarikkumise lõpetamiseks.

Kehtiva KorSi järgi tohib veekahurit kasutada alles siis, kui tegemist on kõrgendatud ohuga ehk

ohutase on nii kõrge, et sellele reageerimiseks on õigus kasutada tulirelva surmava

laskemoonaga. See ei ole otstarbekaks, sest veekahuriga reageerimine on olemuselt vähem

riivav meede. Kavas on muuta KorS § 791 lõiget 1 selliselt, et veekahurit saaks kasutada ka

olulise ohu tõrjumiseks.

MÕS-ide tehnoloogia areng ja nende laialdane kättesaadavus on tekitanud vajaduse kasutada

riikliku järelevalve läbiviimisel nn droonitõrje vahendeid. Selleks, et korrakaitseorganil oleks

avalikku korda ähvardava ohu korral tõhus võimalus sundida drooni maanduma, on kavas

täiendada KorS § 781 sätestatud loetelu mehitamata õhusõidukite maanduma sundimise

vahenditega. Kaalumisel on KorS § 781 sätestatud erivahendite loetelu avamine selliselt, et

ohutõrjes oleks võimalik kasutada loetelus nimetamata, kuid vähem kahjustavat vahendit.

Probleem 9

PPA-l on üldkorrakaitseorganina kohustus alati reageerida olukorras, kus esineb vahetu oht

isiku elule või kehalisele puutumatusele. Samas teistel korrakaitseorganitel, kellel on vahetu

sunni õigus ja ka teenistusrelvade kasutamise õigus (nt Keskkonnaamet ning Maksu- ja

Tolliamet), puudub sellises olukorras seadusest tulenev kohustus sekkuda. Sellise

korrakaitseorgani ametnik võib olukorrale reageerida igaüheõiguse raames. Seejuures võib

ametniku tegevus karistusõiguse järgi olla õiguspärane, kuid põhimõtteliselt on võimalik, et ta

saab selle eest distsiplinaarkorras karistada. Kavas on täiendada KorS §-i 6 selliselt, et lisaks

politseile oleks ka teistel riigiasutustel kohustus ohtu tõrjuda, kui tegemist on vahetu ohuga

isiku elule või kehalisele puutumatusele ning ametnik on võimeline seda tõrjuma talle volitatud

vahetu sunni kasutamisega, seda eeldusel, et ametnikele on tagatud vajalik vahetu sunni

väljaõppe ja antud tulirelva kasutamise õigus.

Probleem 10

Kaitseväe ja Kaitseliidu kaasamise regulatsioon on killustatud paljude seaduste vahel. KorS §

161 lõige 1 punkti 1 järgi on Kaitseväe ja Kaitseliidu kaasamine seotud konkreetsete

kuriteokoosseisudega. Kavas on koondada kogu kaasamise regulatsioon KorS 6. peatükki.

Kehtestada loetelu ülesannetest, mille täitmiseks Kaitseväge ja Kaitseliitu saab korrakaitsesse

kaasata. Üle tuleb vaadata ohukoosseisud, mille puhul on lubatud Kaitseväge ja Kaitseliitu

kaasata. Täpsustatakse Kaitseväe ja Kaitseliidu riiklikku järelevalvesse kaasamise otsustamise

ning kaasamise lõpetamise kord.

Muud isikut kui avaliku korra eest vastutavat isikut on kehtiva KorS § 16 lõike 1 alusel lubatud

korrakaitsesse kaasata nii kaua, kui see on ohu tõrjumiseks või korrarikkumise kõrvaldamiseks

vältimatult vajalik. Kavas on kehtestada täpsemad tingimused, mille korral isikut korrakaitses

osalema kohustatakse, ning vastutuse jaotus. Kehtestatakse üldised piirid, millal ja mis viisil

võib korrakaitseorgan vabatahtlikke oma tegevuses kasutada. Reguleeritakse nii korrakaitses

osalema kohustatud kui ka vabatahtlikult korrakaitseorgani tegevuses osaleva isiku hüvitised ja

sotsiaalsed tagatised.

Probleem 11

Avalike ürituste regulatsioon on lakooniline, jättes kohalikele omavalitsustele avalike ürituste

suhtes nõuete seadmisel väga laia kaalutlusruumi. Selle tõttu on avalike ürituste korraldamine

erinevates kohalikes omavalitsustes väga erinev. Praktikas on kerkinud probleeme avalikest

üritustest õigeaegse teavitamise ja kooskõlastamise protsessiga. Selleks, et tagada üle riigi

6

avalike ürituste korraldajate ühetaoline kohtlemine, on kavas kehtestada detailsem regulatsioon,

millal, kes ja kus võib avalikke üritusi korraldada ning millal võib või peab kohalik omavalitsus

keelduma avaliku ürituse lubamisest. Täpsustatakse, millal peab kohalik omavalitsus teistele

haldusorganitele avaliku ürituse toimumisest teada andma ning millal peab neilt avalikule

üritusele siduvat kooskõlastust küsima. Sätestatakse avaliku ürituse korraldamise taotlemise,

sellest teiste haldusorganite teavitamise ja kooskõlastuste andmise tähtajad, ürituse korraldaja

kohustused ja vastutus ning riiklik järelevalve nõuete täitmise üle.

Probleem 12

Kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel saavad osaleda vähemalt 16-aastased Eesti ja

Euroopa Liidu kodanikud. Ühiskonnas toimub debatt selle üle, et võimaldada vähemalt 16-

aastastel noortel osaleda ka Riigikogu ja Euroopa Parlamendi valimistel. Alaealistel on küll

õigus osaleda avalikel koosolekutel, kuid seadus ei anna neile õigust koosolekuid korraldada.

Muuta KorS § 64 lõike 1 punkti 1, sidudes avalike koosolekute korraldamise õiguse kas

kohalike omavalitsuste volikogude valimiste valimiseaga (alates 16. eluaastast) või KorS § 15

lõike 2 (avaliku korra eest iseseisvalt vastutav isik) ja/või KarS § 33 (süüvõimelisus) järgi 14.

eluaastaga.

Probleem 13

KorS § 71 lõige 1 punkti 1 kohaselt võib isiku koosolekult eemaldada mh siis, kui isikust lähtub

vahetu kõrgendatud oht. Seega on isiku koosolekult eemaldamise lävendiks sisuliselt temast

lähtuv oht elule või raske tervisekahjustuse tekitamiseks. Samas lasub koosoleku korraldajal

kohustus reageerida ka siis, kui isikust tuleneb vahetu oht kergemate ja vähempüsivate

tervisekahjustuste tekkimiseks. Riik selles olukorras kehtiva õiguse järgi sekkuda ei saa. Kavas

on alandada KorS § 71 lõige 1 punkti 1 ohutase kõrgendatud ohult olulise ohu astmele.

Probleem 14

KorS § 62 sätestab koosoleku keelamise alused ning KorS § 72 loetleb juhud, mil prefektil on

õigus koosoleku pidamine keelata. KorS § 72 loetelu ei hõlma § 62 mõttes keelatud

koosolekuid. Kui esinevad KorS § 62 sätestatud alused, siis tuleb koosoleku keelamist

põhjendada kõrgendatud vahetu ohu kaudu. Kui kõrgendatud vahetut ohtu ei ole, siis ei saa

politsei sellise sisuga koosoleku korraldamist eelnevalt keelata, vaid saab üksnes juba toimuva

koosoleku lõpetada ja laiali saata. See on aga politsei ressursi ebamõistlik kasutus. Kavas on

täiendada KorS § 72 selliselt, et prefekt saab keelata ka sellise avaliku koosoleku korraldamise,

mille puhul on eelinfo põhjal alust arvata, et tegemist on KorS § 62 mõttes keelatud

koosolekuga. Kavas on täiendada KorS § 63 ja lisada koosolekute pidamiseks keelatud kohtade

loetellu riigikaitseobjektide lähiümbrus, et keelatud oleks koosolekute pidamine

riigikaitseobjektile lähemal kui 50 meetrit.

Kaalutakse KorS § 62 täiendamist selliselt, et keelatud on avalikud koosolekud, mille pidamise

eesmärk on ilmselgelt ajendatud mõne agressorriigi tähtpäevadest, või koosolekud, mille

läbiviimisel on kavas eksponeerida avalikult agressiooniakti, genotsiidi, inimsusevastase

kuriteo või sõjakuriteo toimepanemisega seotud sümboleid.

Probleem 15

Kehtiv õigus võimaldab õiguspäraselt tekitatud kahju hüvitada üksnes väga piiratud juhtudel.

Kaalumisel on võimalus luua eriregulatsioon isikutele riikliku järelevalve meetmete

kohaldamisega tekitatud kahju hüvitamiseks, et korrakaitseorgani õiguspärase tegevuse käigus

tekitatud kahju kuuluks õiglases ulatuses hüvitamisele.

7

Probleem 16

Korrakaitseorganitel tekivad isikute tahtliku avaliku korda rikkuva käitumise tõttu kulutused,

mille hüvitamise kohustust nendel isikutel seejuures alati ei ole. Kehtiv KorS võimaldab sisse

nõuda asendustäitmise kulud, samuti vallasasja ja valduse läbivaatamisel tekkinud teatud kulud,

kui need kulud on tekkinud selle isiku teadliku tegevuse tulemusel.

Kaalumisel on võimalus luua selge reeglistik, millistes olukordades ja millises ulatuses on

korrakaitseorganil võimalik isikult kahju hüvitamist nõuda. Seejuures peab korrakaitseorganil

säilima kaalutlusõigus nõude esitamiseks. Samuti tuleb luua hüvitise sissenõudmise täpsem

kord, sh nõuete esitamise tähtajad, nõue mitme isiku poolt ühiselt tekitatud kulude eest, nõude

esitamise ja sissenõudmise kord. Kaalumisel on välja töötada konkreetsed tasumäärad, et

lihtsustada kaalutlusõiguse kasutamist.

Probleem 17

KorS § 54 sätestab avaliku koha mõiste, kuid küberruum kehtiva tõlgenduse kohaselt avaliku

koha alla ei kuulu. Seetõttu KorS §-s 55 sätestatud avalikus kohas käitumise üldnõuded

küberruumi ei laiene ning korrakaitseorgan ei saa seal toimuvasse sekkuda. Tehnoloogia ja

ühiskonna arengu tulemusel toimub küberruumis aina suurem osa inimeste igapäevaelust.

Kahjuks on sellega seonduvalt ka elektroonilises keskkonnas järjest tavapärasem isikute

solvamine, hirmutamine ja ähvardamine, aga mh ka inimeste korrarikkumiste toime panemisele

õhutamine. Kuivõrd selline internetis tegutsemine ei ole reguleeritud, puuduvad politseil

tõhusad meetmed sellise käitumisega tegelemiseks.

Kaalumisel on täiendada KorS § 54 selliselt, et avaliku koha mõiste hõlmaks ka küberruumi.

Tuleb hinnata, kas kehtivas õiguses on lünk, mis ei võimalda isikute õigusi küberruumis

piisavalt kaitsta, ning kas on põhjendatud ka sellele valdkonnale avalikus kohas käitumise

üldnõuete laiendamine. Sarnaselt füüsilise ruumiga peaks avaliku küberruumi mõiste hõlmama

vaid seda osa, kuhu on ligipääs määratlemata isikute ringil.

8

Probleem 1. Viibimiskeeld

1.1. Lahendatava probleemi kirjeldus, selle põhjused ja oodatav eesmärk

KorS-i §-s 44 on reguleeritud viibimiskeelu kohaldamine. Selle järgi võib politsei või seaduses

sätestatud juhul muu korrakaitseorgan ajutiselt keelata isiku viibimise teatud isiku läheduses

või teatud kohas, kohustada teda selle isiku lähedusest või sellest kohast lahkuma või isikule

või kohale teatud kaugusele lähenemisest hoiduma. Viibimiskeelu kehtestamiseks on KorS §

44 lõikes 1 kuus alust: 1) isiku elu või tervist ähvardava vahetu ohu korral isiku enda või teise

isiku elu ja tervise kaitseks; 2) ülekaaluka avaliku huvi kaitseks; 3) kõrgendatud ohu

väljaselgitamiseks või tõrjumiseks; 4) kaitstava isiku või valvatava objekti ohutuse tagamiseks;

5) süüteomenetluse läbiviimise tagamiseks ja 6) riikliku järelevalve meetme kohaldamise

tagamiseks.

Viibimiskeelu rakendamine on ajutise iseloomuga meede. Keeld tuleb viivitamatult lõpetada

selle kehtestamise aluse äralangemisel. Viibimiskeelu kehtestamise üle otsustamisel

arvestatakse varasemaid väljakutseid, laste ja teiste pereliikmete huve, korrarikkuja või ohu

tekitaja isikut ja tema suhtumist toimepandusse, kannatanu suhtumist korrarikkuja või ohu

tekitaja isikusse ja tema käitumisse ja muid konkreetse lähisuhtevägivalla2 juhtumi faktilisi

asjaolusid, mis võivad mõjutada juhtumi edasist kulgu. KorS § 44 lõike 3 teine lause ütleb, et

võimaluse korral tuleb säilitada isiku juurdepääs tema elu- või tööruumile. Seega lisaks aluse

olemasolule tuleb keelu kohaldamisel alati hinnata ka seda, kas inimesel on võimalik kuhugi

mujale minna.

17. novembril 2022. aastal avaldatud Euroopa Nõukogu naistevastase vägivalla ja

perevägivallaga võitlemise ekspertrühma raportis3 (GREVIO raport) on Eestile ette heidetud,

et kehtiv õigus ei ole kooskõlas Euroopa Nõukogu naistevastase vägivalla ja perevägivalla

ennetamise ja tõkestamise konventsiooniga4 (Istanbuli konventsioon), kuna ei taga ohvrile

piisavat kaitset. Regulatsiooni probleemiks on see, et tavaline korrakaitseametnik võib KorS §

44 lõike 5 alusel viibimiskeeldu kohaldada üksnes kuni 12 tunniks, mis ei ole piisav, et tagada

igakülgselt vägivallaohvrite kaitset. Pikemat viibimiskeeldu võib praegu kohaldada ainult

prefekt või muu korrakaitseorgani juht. GREVIO raporti koostajad rõhutavad, et 12-tunnine

viibimiskeeld on liiga lühike, et võimaldada ohvril leida piisavat abi, sh et saada kohtult

vägivallatseja suhtes lähenemiskeeldu. GREVIO raport soovitab tungivalt viibimiskeelu

perioodi pikendamist, keeldudest kinnipidamise seiramist ning sanktsioonide rakendamist

keeldude eiramisel.

Aastatel 2022-2023 kehtestati viibimiskeeldu keskmiselt 450 korral, sh enamikel juhtudel

suuliselt (95%), aga üksikutel juhtudel ka kirjalikult (5%). Viibimiskeeldu kohaldatakse KorS

alusel ja enamasti juhtudel, kui ei alustata kriminaalmenetlust (84%). Need on peamiselt juhud,

2 Lähisuhtevägivald on üldistatult igasugune vägivald, mis toimub inimeste vahel, kes on praegu või on kunagi

olnud lähedases suhtes (sugulus, paarisuhe). Lähisuhtevägivalda jagatakse teguviisi alusel füüsiliseks, vaimseks,

seksuaalseks, majanduslikuks ja kübervägivallaks; suhtedünaamika alusel situatsiooniliseks (ekpressiivseks) ja

kontrollivaks (instrumentaalseks) vägivallaks. https://www.kriminaalpoliitika.ee/et/perevagivald/vagivalla-liigid-

paarisuhtes 3 GREVIO’s (Baseline) Evaluation Report on legislative and other measures giving effect to the provisions of the

Council of Europe Convention on Preventing and Combating Violence against Women and Domestic Violence

(Istanbul Convention): ESTONIA. (17.11.2022). https://rm.coe.int/grevio-inf-2022-32-eng-final-report-on-

estonia-

publication/1680a8fcc2?fbclid=IwAR2ndBULCwEjrBYy3X9Ob3iADoYSZVZdXHZoVTLG8pJAhbcQNWAC

xfE3-fc 4 RT II, 26.09.2017, 2

9

kus kuriteo koosseisu ei ole võimlik kohapeal tuvastada ning Politsei- ja Piirivalveamet

(edaspidi PPA) vajab aega tõendite kogumiseks. Samuti on see aeg, kus kannatanu (sh

vägivalda pealt näinud kannatajad, kelleks enamasti on lapsed5) saab alustada vajaliku abi

saamisega ehk nõustajatega esmaste kontaktide loomisega. Kuivõrd sageli toimuvad

lähisuhtevägivalla juhtumid töövälisel ajal ja on seotud alkoholi tarvitamisega (eriti

nädalavahetuseti ja öösel), siis praktikas piirdutakse pigem korrakaitseametniku, mitte prefekti

määratud kuni 12tunnise viibimiskeeluga. Kehtiv õigus ei anna võimalust korrakaitseametnikul

KorS-i § 44 alusel kohaldatud viibimiskeeldu pikendada, vaid seda saab teha temast kõrgem

ametnik. Asjaolu, et pikema viibimiskeelu kohaldamise õigus on üksnes prefektil või muu

korrakaitseorgani juhil, ei ole põhjendatud, sest nad ei ole 24/7 kättesaadavad.

Lähisuhtevägivalla juhtumite puhul peaks korrakaitseametnikul kui sündmusega vahetult

kokkupuutuval ja seda lahendaval isikul olema võimalik kehtestada vajaliku pikkusega

viibimiskeeld või vähemalt aja möödudes vajadusel seda pikendada.

Näiteks Lätis on politseil võimalik eemaldada vägivallatseja kodust kuni kaheksaks päevaks,

paralleelselt on võimalus pöörduda samal ajal kohtusse lähenemiskeelu saamiseks. Kui

vägivallatseja ei soovi minna varjupaika, peab ta ise selleks ajaks leidma sobiva majutuse.

Islandil on välja töötatud erineva raskusastmega meetmed: esialgu hoiatus, seejärel ajutine

lähenemiskeeld ning politsei võib isiku kodust eemaldada kuni neljaks nädalaks (seda just

kooselavate ja ühist eluruumi jagavate isikute korral). Selline lähenemisviis annab selge sõnumi

ka vägivallatsejale, et ta peab võtma vastutuse oma tegude eest. Saksamaal on kasutusel

10-päevane viibimiskeeld, mille saab politseipatrull politseiseaduse alusel toimepanijale

kehtestada. Saksamaa Rheinland-Pfalz liidumaa politseiseaduses6 (POG) on viibimiskeeld ka

tõlgendatud üldisena, kuid POG § 13 lõige 4 viitab konkreetselt lähisuhtevägivallale ja vahetule

ohule.

Lisaks on praktikas tõusetunud probleem, et KorS-i § 44 lõike 1 punktide 1 ja 3 lävend

viibimiskeelu kohaldamiseks on liiga kõrge. Sätte kohaselt võib viibimiskeeldu kohaldada isiku

elu või tervist ähvardava vahetu ohu korral (punkt 1) või kõrgendatud ohu väljaselgitamiseks

või tõrjumiseks (punkt 3). KorS § 5 lõige 4 sätestab, et kõrgendatud oht on oht isiku elule,

kehalisele puutumatusele, füüsilisele vabadusele, suure väärtusega varalisele hüvele, suure

keskkonnakahju tekkimise oht või karistusseadustiku7 (KarS) 15. peatükis sätestatud I astme

kuriteo või 22. peatükis sätestatud kuriteo toimepanemise oht. Kehalise puutumatuse riive KorS

tähenduses on seksuaalse enesemääramise õiguse raske rikkumine või raske tervisekahjustuse

tekitamine. Raskeks tervisekahjustuseks on KarS § 118 kohaselt tervisekahjustus, millega on

põhjustatud 1) oht elule; 2) tervisehäire, mis kestab vähemalt neli kuud või kui sellega kaasneb

osaline või puuduv töövõime; 3) raske psüühikahäire; 4) raseduse katkemine; 5) nägu oluliselt

moonutav ravimatu vigastus; 6) elundi kaotus või selle tegevuse lakkamine või 7) surm.

Nimetatud tunnuseid täpsustab Vabariigi Valitsuse 13.08.2002 määruse nr 266

„Tervisekahjustuse kohtuarstliku tuvastamise kord“8 3. peatükk. Vahetu oht on KorS § 5 lõike

5 kohaselt olukord, kus korrarikkumine leiab juba aset või on suur tõenäosus, et see kohe algab.

Korrarikkumine on KorS § 5 lõike 1 mõttes aga avaliku korra kaitsealas oleva õigusnormi või

isiku subjektiivse õiguse rikkumine või õigushüve kahjustamine.

Seega saab viibimiskeeldu lähisuhtevägivalla puhul kohaldada, kui on selge, et isiku tervise

kahjustamine juba leiab aset, või on suur tõenäosus, et see kohe algab, või kui ei ole välistatud,

5 Justiitsministeerium. Kuritegevus Eestis 2023, https://www.just.ee/kuritegevus2023/perevagivald-ja-ahistamine/ 6 Polizei- und Ordnungsbehördengesetz in der Fassung vom 10. November 1993 (GVBl. 1993, 595).

https://www.landesrecht.rlp.de/bsrp/document/jlr-PolGRPrahmen 7 RT I, 22.03.2024, 2 8 RT I, 29.12.2014, 12

10

et isiku elu või kehaline puutumatus on ohus. Samas olukorras, kus isiku tervis on ohus (või see

pole välistatud), aga oht pole vahetu ning pole põhjust arvata, et ohu realiseerumise tagajärjeks

oleks isiku surm või raske tervisekahjustuse tekkimine, ei saa viibimiskeeldu kehtestada.

Selleks, et viibimiskeelu meede oleks lähisuhtevägivalla vältimiseks tõhus ning annaks ohvrile

reaalse võimaluse abi otsida, peaks seda saama kohaldada enam kui 12 tundi ka olukordades,

kus esineb oht ohvri tervisele. Vägivalla liike on erinevaid ning neist kõige kergemini on

tuvastatav just füüsiline vägivald. Teiste vägivalla liikide tuvastamiseks on korrakaitseorganil

vaja aega ning ohver vajab samuti aega ja tuge, et läbi mõtestada oma turvalisuse plaan, et

ennetada edasisi võimalikke ohte. Viibimiskeelu kehtestamine peab tagama ohvri turvalisuse

ka eelnimetatud tegevuste ajal.

Muudatuse üheks eesmärgiks on lähisuhtevägivallas kannatanut, sealhulgas lapsi, aidata

vägivallaringist väljuda ning tagada kannatanule parim kaitse ja turvatunne. KorS-i § 44

muutmisel on eesmärgiks toetada politseinike tööd ning lihtsustada viibimiskeelu kehtestamise,

aga ka selle pikendamise protsessi. Kuna suur osa perevägivalla juhtumitest leiab aset

nädalavahetustel, siis on viibimiskeelu pikendamise tulemusena võimalik tagada ohvrile parem

sotsiaalteenuste kättesaadavus (sh psühholoogiline ja sotsiaalne nõustamine), sest enamik

nendest teenustest on kättesaadavad tööpäevadel. Nädalavahetusel on kättesaadavad väga

vähesed selliste juhtumite puhul tähtsust omavad teenused.

1.2. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

1.2.1. Senise regulatsiooni parem rakendamine

Kaalutud on probleemi lahendamist senise regulatsiooni parema rakendamisega. Viibimiskeelu

kohaldamine ja sellest kinnipidamise kontrollimine on aga ressursimahukas ülesanne, kuivõrd

vajab vastava väljaõppega ametnike ja see hõlmab olulises mahus nende tööaega. Ametnikud

peaksid olema operatiivselt pidevalt valmis viibimiskeeldu kohaldama, kui sündmuse asjaolud

muutuvad selliselt, et esineb õiguslik alus viibimiskeelu kohaldamiseks. Kuigi üldjoontes on

PPA võimeline kiiresti reageerima, siis tulenevalt sellest, et PPA-s on hetkel vähem ametnike

kui kunagi varem, on paratamatult tegemist piiratud ressursiga, mis teatud juhtudel võib

suurema prioriteediga sündmuste lahendamisega liiga hõivatud olla, et viibimiskeelu kontekstis

piisavalt kiirelt reageerida.

Hetkel ei ole muul korrakaitseametnikul peale prefekti või korrakaitseorgani juhi võimalik

kehtestada piisava pikkusega viibimiskeeldu ja seda probleemi ei saa lahendada ka prefekti

tööaega muutes, kuna paratamatult ei saa ka prefekt olla 24/7 kättesaadav selliste lubade

andmiseks.

1.2.2. Täiendkoolitused ja Sisekaitseakadeemia õppekavade täiendamine

lähisuhtevägivalla teemal

Tänane politsei väljaõpe vajab kindlasti ajakohastamist, seda on näidanud ka Siseministeeriumi

tellitud hiljutine uuring politsei hoiakutest lähisuhtevägivalla juhtumite korral9. Võimalik on

eraldada PPA-le ja Sisekaitseakadeemiale rahalised vahendid selleks, et luua täiendkoolitused

juba töötavatele politseiametnikele, aga ka rahalised vahendid õppekava täiendamiseks

kadettidele, et lähisuhtevägivalla juhtumitega tegelevad ametnikud suudaksid tõhusamalt

lähisuhtevägivalla juhtumeid tuvastada ja vajadusel ohvri kaitseks viibimiskeelde kohaldada.

Seda on Siseministeerium ka kavandanud, kuid see aitab probleemi lahendamisel ainult

osaliselt kaasa, kuna ei lahenda kehtivast regulatsioonist tulenevaid takistusi meetme

9 Siseministeerium (2023); Lähisuhtevägivallaga seotud teadmised ja hoiakud päästekorraldajate ja politseinike

seas. https://www.antropoloogia.ee/wp-content/uploads/2023/10/LOPPRAPORT-LSV-RAK-1.pdf

11

kohaldamisel. Ka on tegemist aeganõudva protsessiga, mistõttu ei aita see kiirelt probleemi

lahendamisele kaasa.

1.2.3. Ööpäevaringselt kättesaadavad kontaktnõustamised

Viibimiskeelu rakendamise puhul on oluline, et lisaks vägivallatseja eemaldamisele oleks

ohvrile, aga ka vägivalla toimepanijale igal ajal olemas ja kättesaadav sotsiaalne ja

psühholoogiline kontaktnõustamine. Et seda võimaldada, on vaja tööle võtta selle valdkonna

spetsialiste, mis eeldab täiendavaid rahalisi vahendeid, mida hetkel selleks ette nähtud ei ole.

Lisaks ei lahenda ka see meede probleemi tervikuna.

1.2.4. Vägivalla toimepanijatele kinnipidamisasutuse välised sotsiaalmajutuse võimalused

Justiitsministeeriumi 2022. aasta statistika10 näitab, et perevägivalla toimepanijatest 86% olid

mehed. Praktikas on kujunenud probleemiks, et vägivalla toimepanija suhtes tema kodus

viibimiskeelu kohaldamisel ei ole sel isikul mõnikord kuskile minna, mistõttu paigutatakse ta

arestimajja. Selline isiku õiguste riive on aga eriti intensiivne, mistõttu proportsionaalsuse

põhimõttest tulenevalt on sellistes olukordades viibimiskeelu pikaajaline kohaldamine

problemaatiline. Seetõttu tuleks hinnata öömajade ja sotsiaalmajutuse võimekust ning nendesse

paigutamise süsteemi riigiüleselt. See on aga aja- ja ressursimahukas ülesanne ning võib

eeldada, et lähiaastatel ei leita võimalust sotsiaalmajutuse suurendamiseks kõnesolevatele

isikutele.

1.3. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused

Kavas on muuta KorS § 44 regulatsiooni selliselt, et ka korrakaitseametnikul endal ilma prefekti

või korrakaitseorgani juhi loata oleks võimalik kohaldada viibimiskeeldu üle 12 tunni või

vajadusel pikendada lühemaks perioodiks seatud viibimiskeeldu. Kuigi probleemina on välja

toodud lähisuhtevägivallaga seonduv, siis viibimiskeelu kohaldamise pikendamine oleks

asjakohane ka teistele korrakaitseorganitele. Näiteks Päästeamet (edaspidi PäA) saaks

pikendada keeldu ohtliku hoonesse sisenemisel. Seejuures palume ministeeriumidel VTK

tagasiside raames anda infot ka enda valitsemisala korrakaitseorganite kohta, kes kohaldavad

viibimiskeeldu, kui tihti nad viibimiskeeldu rakendavad ning kas nad vajavad kohaldamise aja

pikendamist.

Kuigi eelnev lahendus on eelistatud, siis alternatiivse võimalusena on võimalik ka KorS §-s 44

sätestatud 12-tunnise piiraja muutmine näiteks 72 tunnile, mis võimaldaks ohvril paremini

toime tulla olukorras, kus korrarikkumine leiab aset öisel ajal või nädalavahetusel. Näiteks kui

nõustamine kohalikus omavalitsuses on avatud ainult tööpäevadel, siis olukorras, kus juhtum

leiab aset reedel, on ohvril võimalik veel viibimiskeelu kehtivuse ajal saada esmaspäeval

esmane kontakt sotsiaalnõustamisele oma kohalikus omavalitsuses, mis lõpuks peab aitama

kogu teenuste korraldusega. Ka võimaldaks sellise pikkusega viibimiskeeld saada kohtult

ajutise lähenemiskeelu. Samas oleks sel juhul siiski piiratud see, kui pikalt pädeva

korrakaitseorgani korrakaitseametnik ilma prefekti või korrakaitseorgani juhi loata

viibimiskeeldu kohaldada saab. Alati võimalikult pikaajalise viibimiskeelu kehtestamine ei saa

aga siinkohal muutuda iseenesestmõistetavaks korrakaitseorgani valikuks, vaid selle

kohaldamisele peab eelnema kaalumine meetme adressaadiks oleva isiku ja teiste, olukorrast

mõjutatud isikute põhiõiguste vahel.

Samuti kavandatakse KorS § 44 kohaldamise tingimuste muutmist selliselt, et viibimiskeeldu

oleks võimalik kohaldada enamatel juhtudel. Viibimiskeelu kohaldamise aluse laiendamisel

10 Justiitsministeerium (2022), Kuritegevuse statistika,

https://www.kriminaalpoliitika.ee/kuritegevus2022/perevagivald-ja-ahistamine/

12

tuleb samas arvestada, et see on universaalne, mitte lähisuhtevägivallaspetsiifiline ja peab

olema sobilik igasuguste ohuallikate puhul. Kui kehtiva KorS-i järgi tohib viibimiskeelu

kehtestada isiku elu või tervist ähvardava vahetu ohu korral või kõrgendatud ohu

väljaselgitamiseks või tõrjumiseks, siis muudatusega soovitakse sätestada võimalus

viibimiskeelu kohaldamiseks ka olulise ohu väljaselgitamiseks. KorS § 5 lõige 3 sätestab, et

oluline oht on oht isiku tervisele, olulise väärtusega varalisele hüvele, keskkonnale või KorS §

5 lõikes 4 nimetamata kuriteo toimepanemise oht. Seega oleks muudatuse tulemusel võimalik

viibimiskeeldu kohaldada ka isiku tervist, sh vaimset tervist, ähvardava ohu väljaselgitamiseks

ehk juba olukorras, kus ametnikule teadaoleva teabe põhjal ei ole välistatud, et viibimiskeelu

adressaat võib ohvri elu või tervist kahjustada.

1.4. Regulatiivsete võimaluste põhiseadusega ja Euroopa Liidu ja rahvusvahelise

õigusega määratud raamid

Eesti Vabariigi põhiseaduse11 (PS) § 34 annab igaühele, kes viibib seaduslikult Eestis, õiguse

vabalt liikuda. Nimetatud õigust võib piirata seaduses sätestatud juhtudel ja korras teiste

inimeste õiguste ja vabaduste kaitseks, riigikaitse huvides, loodusõnnetuse ja katastroofi korral,

nakkushaiguse leviku tõkestamiseks, looduskeskkonna kaitseks, alaealise või vaimuhaige

järelevalvetuse ärahoidmiseks ja kriminaalmenetluse tagamiseks. Seega on viibimiskeelu

kehtestamisel põhiline õiguslik riive liikumisvabaduse piiramises. Lisaks võib viibimiskeelu

kehtestamisel olla riivatud ka isikupuutumatus (PS § 20), kui viibimiskeelu tagamiseks

rakendatakse isiku suhtes sundi; perekonna- ja eraelu puutumatus (PS § 26); omandipuutumatus

(PS § 32), kui viibimiskeeluga kaasneb omandi kasutamise piiramine; kodu puutumatus (PS §

33); kogunemisvabadus ja sellega seonduvalt ka sõnavabadus (PS § 47) ning

eneseteostusvabadus (PS § 19), kui isikul ei võimaldata viibimiskeelu kohas koosolekut pidada.

Õigus vabalt liikuda ja elukohta valida on tagatud ka mitmete rahvusvaheliste

inimõigusaktidega. Inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioonis12 (EIÕK) on see õigus

sätestatud 4. lisaprotokolli artiklis 2, mille lõige 1 käsitleb õigust vabalt liikuda ja elukohta

valida. Samasugune õigus sisaldub ka ÜRO kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise

pakti13 (ICCPR) artikli 12 punktis 1 ning ÜRO inimõiguste ülddeklaratsiooni14 artikli 13

punktis 1. Euroopa Liidu põhiõiguste harta15 (ELPH) artikli 45 lõike 1 kohaselt on Euroopa

Liidu kodanikul õigus liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja elada.

1.5. Kavandavate muudatuste mõju ja järeldus mõju olulisuse kohta

1.5.1. Sotsiaalne mõju

Sihtrühm I: isikud, kelle suhtes viibimiskeeldu kohaldatakse

Viibimiskeeldu kohaldati 2022 aastal kokku 392 korral ning 2023 aastal 508 korral. Aastatel

2019–2021 kohaldati 5% vägivallatsejate ehk 41 isiku suhtes viibimiskeeldu korduvalt16. Kuna

muudatuse tulemusel saab tulevikus enamatel juhtudel viibimiskeeldu kohaldada, siis võib

sihtrühm I jääda umbes 1000 isiku ringi. Sihtrühmale I kaasneb oluline negatiivne mõju,

kuivõrd nende õiguste riive muutub intensiivsemaks (viibimiskeeldu saab kohaldada pikemalt

ja madalamal ohutasemel). Lisaks võib negatiivse mõjuna käsitleda võimalust, et viibimiskeelu

kohaldajate kaalutlusõiguse suurenemisest tingituna esineb kokkuvõttes rohkem ka

11 RT I, 15.05.2015, 2 12 RT II 2010, 14, 54 13 RT II 1993, 10, 11 14 ÜRO inimõiguste ülddeklaratsioon. 15 Euroopa Liidu põhiõiguste harta, 2012/C 326/02. 16 PPA statistika (2023).

13

kaalutlusvigu. Samas on kahtlemata tegemist harvaesineva mõjuga, mis seetõttu sihtrühmale

tervikuna olulist mõju ei oma. Kuivõrd viibimiskeelu kohaldamise puhul tuleb sihtrühmal leida

peatumiseks muu koht, siis viibimiskeelu kestuse pikenemisel ja nende sagedasemal

kohaldamisel võivad suureneda sihtrühma kohanemisraskused. Seejuures on sihtrühmal I

võimalik oma käitumist muutes muudatusega kaasnevat negatiivset mõju vältida.

Sihtrühm II: isikud, kes kannatavad lähisuhtevägivalla all

2023. aastal registreeriti 3186 perevägivallakuritegu, võrreldes 2022. aastaga 2% vähem.

Perevägivallakuritegudest moodustas suurima osa paarisuhtevägivald, kokku 66%.

Perevägivallaga seotud tapmiste ja mõrvade ning nende katsete arv 2023. aastal oli kuus.

Kõigist perevägivalla ohvritest olid naised 79% ning hinnanguliselt 34%

perevägivallakuritegudest olid lapsohvri või pealtnägijaga.17 Sihtrühma täpset suurust on

keeruline hinnata, kuna ühe registreeritud juhtumiga võib olla seotud mitmeid inimesi.

Kavandataval muudatusel on oluline positiivne mõju, kuna muudatuse tulemusel tagatakse

lähisuhtevägivalla all kannatanutele pikemaaegne kaitse ning rohkem aega, et otsustada, kuidas

edasi tegutseda, saada asjakohast abi ja taotleda lähenemiskeelu seadmist. Seda eriti silmas

pidades, et suur enamus perevägivalla juhtumitest leiab aset nädalavahetustel, kus on piiratud

ligipääs vajalikele sotsiaal- ja psühholoogiteenustele. Kohalikud omavalitsused tagavad oma

elanikele töönädala jooksul teatud ajal vastuvõtupäevad, mille raames on võimalik saada

kontaktsotsiaalnõustamist.

1.5.2. Mõju siseturvalisusele

Sihtrühm: kogu Eesti elanikkond

Sihtrühmale tervikuna on kavandataval muudatusel kaudne positiivne mõju. Samas oluline

positiivne otsene mõju on kavandataval muudatusel inimestele, kes vahetult

lähisuhtevägivallaga kokku puutuvad, kuna suurendab otseselt nende turvalisust. Üldisest

kuritegevuse statistkast moodustavad lähisuhtevägivalla kuriteod 12%18. Viibimiskeelu

kohaldamine aitab luua lootuse ja turvatunde ka vägivallast mõjutatud lähedaste seas, kes

teavad, et on olemas regulatsioonid, mis aitavad nende lähedasi kaitsta. Sihtrühmale tervikuna

ei saa mõju siiski suureks pidada.

1.5.3. Mõju riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse korraldusele

Sihtrühm: korrakaitseorganid, kellele on viibimiskeelu kehtestamise õigus

Peamine sihtrühm on PPA. Siseministri 27.06.2014. a määruse nr 28 „Politsei- ja

Piirivalveameti teenistuskohtade koosseis“19 kohaselt on PPA teenistuskohtade piirarvuks

5570, mille hulgas 4283 politseiametniku ametikohta. Siiski on reaalselt täidetud ametikohti

sellest vähem. Riigikontrolli 2020. aasta andmete kohaselt töötas PPA-s täistööajale taandatult

3875 politseiametnikku20. Muudatused mõjutavad politseiametnike (täpsemalt

patrullpolitseinike (637), uurijate (250) ning piirkonnapolitseinike (250)) töökorraldust.

Sellised KorS-i muudatused vajavad uue praktika kujunemiseks aega ning sellega kaasnevate

võimaluste mõistmist rakendajate poolt. Osaliselt eeldab see ka seda, et ametnike teadlikkus

lähisuhtevägivalla teemas tõuseks ning seega võib rakendamise periood sõltuda vastava

17 Justiitsministeerium (2023), Kuritegevus Eestis 2023, https://www.just.ee/kuritegevus2023/vagivallakuriteod/ 18 Justiitsministeerium (2023), Kuritegevus Eestis 2023, https://www.just.ee/kuritegevus2023/perevagivald-ja-

ahistamine/ 19 RT I, 10.10.2017, 13 20 https://www.riigikontroll.ee/Portals/0/Upload/RVKS2020/RVKS_06.11.2020_TRYKKI_LOPP.pdf (lk 27)

14

väljaõppe loomisest ja läbimisest. Ühelt poolt suureneb ametnike kaalutlusõigus, kui pikka

viibimiskeeldu igal konkreetsel juhul rakendada (sh uurida vastavate suhete ajalugu jms) ja

teiselt poolt on pikem keeld ka suurem riive, millega kaasneb vastutus teha õige ja põhjendatud

otsus. On oluline, et politsei oskaks piisavalt hästi kaalutleda ja analüüsida, kui pikaks ajaks

konkreetsel juhul viibimiskeeld kehtestada.

Pikema viibimiskeelu kehtestamisega võib seoses viibimiskeelu pikema kohaldamise

põhjendamisega kasvada kaebuste ja päringute hulk, millele peab politsei vastama ehk teatud

määral võib suureneda PPA töökoormus. Arvestades aga PPA muude tööülesannete mahtu, ei

saa selle muudatuse negatiivset mõju oluliseks pidada. Täiendavate kaebuste esitamise tõttu

võib vähesel määral kasvada ka halduskohtute töökoormus, kuid ka nende puhul ei saa mõju

pidada sageli esinevaks ega oluliseks.

Sihtrühm II: kohalik omavalitsus

Eestis on kokku 79 kohalikku omavalitsust, kes kõik peavad viibimiskeelu rakendamisel

sõltumata keelu ajast ja korduvusest tagama nii ohvrile kui vägivallatsejale vajaliku abi,

sealhulgas sotsiaalse ja psühholoogilise kontaktnõustamise ning sobiliku sotsiaalmajutuse.

Teatud määral võib eeldada ka sellele sihtrühmale töökoormuse kasvu, kuna rohkem tuleb leida

viibimiskohti vägivallatsejatele ning spetsialiste, kes lähisuhtevägivallaga seotud isikutele

nõustamist pakuvad. Samuti võib mõnevõrra suureneda nõustamiste arv. Kuigi mõju

avaldumine võib sihtrühma sees varieeruda, ei ole alust arvata, et kokkuvõttes sihtrühmale

tervikuna oleks mõju avaldumise sagedus suur. Kuivõrd see kohtustus on kohalike

omavalitsustel ka praegu ning suurem koormus jaotuks tõenäoliselt kohalike omavalituste vahel

proportsionaalselt, siis võib eeldada, et mõju ei ole oluline ning suuri kohanemisraskusi

muudatusega ei kaasne.

Probleem 2. Asja sundkasutusse võtmine ja vajadusel

sundvõõrandamine

2.1. Lahendatava probleemi kirjeldus, selle põhjused ja oodatav eesmärk

KorS ei sätesta korrakaitseorganitele võimalust võtta ohu tõrjumiseks või korrarikkumise

kõrvaldamiseks vajalikku asja korrakaitseorgani kasutusse. KorS § 16 lõige 1 kohaselt võib

korrakaitseorgan kohustada ohu tõrjumiseks või korrarikkumise kõrvaldamiseks vajalikku eset

korrakaitseorgani kasutusse andma isiku, kes ei ole avaliku korra eest vastutav ning kelle

kohustus ohtu tõrjuda või korrarikkumist kõrvaldada ei tulene muust seadusest või

halduslepingust, kui tema valduses on ohu tõrjumiseks või korrarikkumise kõrvaldamiseks

vajalik ese ja kui on täidetud kõik järgnevad tingimused: 1) tegemist on vahetu kõrgendatud

ohuga; 2) avaliku korra eest vastutavat isikut ei ole või vastutaval isikul ei ole võimalik ohtu

õigel ajal tõrjuda või korrarikkumist kõrvaldada või see ei anna piisavat tulemust; 3)

korrakaitseorgan ei saa ise või vabatahtlikult kaasatud isiku abil õigel ajal või piisavalt

tulemuslikult ohtu tõrjuda või korrarikkumist kõrvaldada ja 4) kaasamine ei tekita

ebaproportsionaalselt suurt ohtu kaasatavale isikule või tema varale ega ole vastuolus kaasatava

isiku muude seadusest tulenevate kohustustega. See tähendab, et sättes nimetatud üsna rangetel

tingimustel on korrakaitseorganil õigus kohustada isikut asja enda sundkasutusse andma, kuid

iseseisvalt nad seda kasutusse võtta ei või.

15

Asja sundkasutusse võtmise eriregulatsioon on erimeetmena sätestatud nii liiklusseaduse21 (LS)

§ 33 lõikes 9, päästeseaduse22 (PäästeS) §-s 20 kui ka politsei ja piirivalve seaduse23 (PPVS) §

77. LS § 33 lõige 9 sätestab, et juht peab võimaldama politseiametnikul kasutada

mootorsõidukit, välja arvatud eriotstarbelist mootorsõidukit, sõiduks sündmuskohale,

loodusõnnetuse piirkonda või vältimatu arstiabi vajaja toimetamiseks raviasutusse. PäästeS §

20 lõike 1 kohaselt võib päästetöö juht või demineerimistöö juht võtta vett, liiva, kruusa ning

muid päästetööks või demineerimistööks vajalikke aineid, materjale, seadmeid ja abivahendeid,

kui see on vältimatult vajalik päästetööks või demineerimistööks ning muud võimalused asja

sundkasutamiseks puuduvad või oleksid ebamõistlikult koormavad. PPVS § 77 lõike 3 kohaselt

võib politseiametnik sundkasutusse võtta seadmeid ja abivahendeid, kui see on vältimatult

vajalik otsingu- või päästetööks sise- ja territoriaalmeres, majandusvööndis, Peipsi, Lämmi- ja

Pihkva järvel või muus piiriveekogus ning muud võimalused asja sundkasutamiseks puuduvad

või oleksid ebamõistlikult koormavad. Niisiis on eriregulatsioonides asja sundkasutusse

võtmise tingimused leebemad ja praktilistele vajadustele enam vastavad kui KorS-i

regulatsioon. Küll aga on need eriregulatsioonid kohaldatavad vaid konkreetsetes olukordades,

st sõiduks sündmuskohale, loodusõnnetuse piirkonda või vältimatu arstiabi vajaja

toimetamiseks raviasutusse, pääste- ja demineerimistöö käigus või otsingu- või päästetööks

sise- ja territoriaalmeres. Muudes olukordades peab korrakaitseorgan ikkagi lähtuma KorS §-st

16. Samas tuleb märkida, et nimetatud regulatsioonides ei ole asja sundkasutusse võtmise õigus

seotud ohu mõistega nagu üldiselt korrakaitseõigus, vaid vältimatu vajadusega ehk pole muu

riikliku järelevalve loogikaga kooskõlas.

Tsiviilseadusliku üldosa seaduse24 (TsÜS) § 48 kohaselt on esemeks asjad, õigused ja muud

hüved, mis võivad olla õiguse objektiks. TsÜS §-dest 49 ja 50 tulenevalt on asjadeks kinnisasjad

ja vallasasjad. Niisiis võimaldab KorS § 16 lõige 1 korrakaitseorganil kohustada isikut nii

vallas- kui ka kinnisasju korrakaitseorgani kasutusse andma ehk tegemist on sisult asja

sundkasutusse andma kohustamise regulatsiooniga. See peaks aga olema sätestatud riikliku

järelevalve erimeetmena, mitte kaasamise erijuhuna. See, et asja sundkasutusse võtmine ei ole

kehtestatud riikliku järelevalve erimeetmena, tähendab ka seda, et sellele ei laiene samad KorS-

ist tulenevad reeglid nagu muude erimeetmete puhul (nt protokollimise kohustus või

selgitamiskohustus). Lisaks on kehtiva regulatsiooni puhul kõikidel korrakaitseorganitel õigus

KorS § 16 tingimustel kohustada isikut asja korrakaitseorgani kasutusse andma. Seejuures KorS

erimeetmete puhul tuleb iga eriseaduse puhul eraldi hinnata, kas vastava erimeetme

kohaldamise õigus on korrakaitseorganile tema pädevuses olevate ülesannete täitmiseks vajalik

või mitte. Arvestades meetme olemust, ei ole põhjust seda pidada selliseks meetmeks, mille

kohaldamise volitus peaks olema kõikidel korrakaitseorganitel ehk mis tuleks kehtestada

üldvolitusena. Niisiis ei ole kehtiva regulatsiooni puhul tagatud see, et riigi volitused isikute

õigustesse sekkumiseks oleks antud minimaalses vajalikus ulatuses.

Samuti on probleemiks, et KorS ei reguleeri asja sundkasutusse võtmise korda ehk puudub

selgus selles, kuidas asja sundkasutusse võtmist tuleb läbi viia. Puudub ka isikule tema asja

sundkasutusse võtmisega tekitatud kahju hüvitamise regulatsioon ja asja sundvõõrandamise

regulatsioon juhuks, kui sundkasutusse võetud asja ei ole võimalik omanikule tagastada.

Lisaks eelnevale on KorS § 16 lõike 1 probleemiks ka see, et see käsitleb ühetaoliselt avaliku

korra eest mittevastutava isiku riiklikku järelevalvesse kaasamist ja temalt asja sundkasutusse

võtmist. Kuigi asja sundkasutusse võtmisega (ja selle piisava kahjustumise või hävinemise

21 RT I, 22.12.2023, 4 22 RT I, 06.07.2023, 68 23 RT I, 06.07.2023, 64 24 RT I, 06.07.2023, 98

16

korral ka asja sundvõõrandamisega) riivatakse intensiivselt isiku omandiõigust, on selgelt

suurem riive isiku põhiõigustesse olukorras, kus teda kohustatakse korrakaitses osalema. KorS

§ 16 lõikes 1 sätestatud eeldused asja sundkasutusse võtmiseks on üleliia ranged ning need

peaksid olema mõnevõrra leebemad kui muu isiku kui avaliku korra eest vastutava isiku

kohustuslikul kaasamisel korrakaitsesse. Nii ranged tingimused asja sundkasutusse andmiseks

kohustamiseks raskendavad praktikas korrakaitseorgani poolt selle õiguse kasutamist ja see

võib teatud juhtudel tõhusat ohu tõrjumist takistada. Kui see nii poleks, ei oleks PäästeS ja

PPVS-is olnud vajadust leebemate eriregulatsioonide kehtestamiseks.

2.2. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

PPA ja PäA puutuvad kõige sagedamini kokku vajadusega asju sundkasutusse võtta. Kuivõrd

neil on PäästeS-s ja PPVS-s oma eriregulatsioon, millele tugineda, siis intensiivset probleemi

pole praktikas hetkel tõusetunud. Küll aga ei taga kehtiv õigus regulatsiooni killustatuse tõttu

piisavalt õigusselgust. Ka korrakaitseorganitele on probleemiks, et asja sundkasutusse võtmisel

tuleb erinevates olukordades lähtuda erinevatest regulatsioonidest. Vaatamata asjaolule, et

kehtiv õigus võimaldab korrakaitseorganil äärmisel vajadusel asja sundkasutusse võtta, peab

riik avaliku korra tagamisel mh looma toimiva ja erinevate ohtude tõrjumiseks sobiliku, aga

seejuures ka õigusselge normistiku.

2.3. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused

Sätestada KorS 3. peatükis erimeetmena asja sundasutusse võtmine ja vajadusel

sundvõõrandamine ning selle meetme kohaldamise kord. Muudatuse tegemisel võib olla vajalik

ajakohastada ka LS § 33 lõiget 9, PäästS § 20 ja PPVS § 77. Loodavas regulatsioonis on

võimalik siduda asja sundkasutusse võtmise õigus näiteks vahetu olulise ohu esinemisega.

Kaaluda tasub ka erisusi vallas- ja kinnisasjade sundkasutusse võtmise eeldustes, mh nt isiku

kodu kui kinnisasja puhul. Kuigi KorS §-st 7 tulenevalt tuleb erimeetme kohaldamisel alati

järgida proportsionaalsuse põhimõtet, mistõttu on selge, et erinevaid vallas- ja kinnisasju ei saa

samaväärselt sundkasutusse võtta, võib olla põhjendatud seadusesse ka teatavad erisused

sätestada. Oluline on kehtestada ka sätted, mille alusel sundkasutusse võetud vara kasutamisega

tekkinud kulud isikule tervikuna hüvitatakse.

2.4. Regulatiivsete võimaluste põhiseadusega ja Euroopa Liidu ja rahvusvahelise õigusega

määratud raamid

Eelkõige riivab kavandatav muudatus PS §-st 32 tulenevat omandipõhiõigust. Kuna

regulatsioon võimaldab sundkasutusse võtta ka kinnisasju, võib riivatud olla ka PS §-st 26

tulenev perekonna- ja eraelu puutumatus ning PS §-st 19 tulenev õigus vabale eneseteostusele.

2.5. Kavandavate muudatuste mõju ja järeldus mõju olulisuse kohta

2.5.1. Mõju riigiasutuste töökorraldusele

Sihtrühm: korrakaitseorganid, kes saavad muudatuse tulemusel õiguse asja sundkasutusse

võtmiseks

Kui seni on KorS 16 alusel kõikidel korrakaitseorganitel võimalik olnud kohustada isikuid asju

sundkasutusse andma, siis muudatuse tulemusel tuleb otsustada, millistele

korrakaitseorganitele ning milliste ülesannete raames selle erimeetme kasutamise õigus vajalik

on. Järelikult piirab muudatus mõne korrakaitseorgani õigust asja sundkasutusse võtta.

Seejuures võib aga eeldada, et korrakaitseorganid, kellele eriseadusega kavandatava meetme

kasutamise õigust ei anta, seda praktikas oma ülesannete tõhusaks täitmiseks ei vaja ega ole

seda võimalust seni ka kasutanud, mistõttu muudatusel neile tegelikku mõju pole. Seejuures

17

palume ministeeriumidel VTK tagasiside raames anda infot, kes nende valitsemisala

korrakaitseorganitest vajavad õigust asja sundkasutusse võtmise erimeetme kohaldamiseks

ning miks neil seda vaja on.

Võib eeldada, et eelkõige vajavad asja sundkasutusse võtmise meedet korrakaitseorganid, kes

puutuvad sagedamini kokku eriilmeliste ohtudega, mistõttu nende enda käsutuses olevad

vahendid ei pruugi iga kord ohu tõrjumiseks või korrarikkumise kõrvaldamiseks piisavad olla.

Nendeks on eelkõige PPA ja PäA, kellele on juba kehtiva õigusega eriseadustes nende

vajadustele vastav riikliku järelevalve erimeede loodud. Niisiis ei ole muudatus nende jaoks

olulise mõjuga. Siiski laieneb muudatuse tegemisel PPA võimalus asja sundkasutusse

võtmiseks valdkondades, mis hetkel kehtiva LS § 33 lõikega 9 või PPVS § 77 lõikega 3

hõlmatud ei ole. Ka teised korrakaitseorganid, kes saavad muudatuse tulemusel õiguse kasutada

asja sundkasutusse võtmist erimeetmena, saavad seda muudatuse tulemusel teha kehtiva KorS

§-s 16 sätestatust mõnevõrra leebematel tingimustel.

Kokkuvõttes peaks kavandatav muudatus tooma kaasa positiivse mõju ja võimaldama senisest

paindlikumalt ohte tõrjuda ja korrarikkumisi lõpetada. Seeläbi muutub avaliku korra tagamine

tõhusamaks ehk samaväärse tulemuse saamisele kulutatakse vähem ressursse. Siiski võib seda

mõju pidada harva esinevaks ja väheoluliseks, kuna üldjuhul suudavad korrakaitseorganid oma

vahenditega avaliku korda tagada. Võimalust asju sundkasutusse võtta kasutavad PPA ja PäA

vaid mõnel üksikul korral aastas. Sihtrühm kohaneb muudatusega ilmselt kergelt, kuivõrd see

vajab ühekordset selgitust regulatsiooni muutumise kohta ning muudatused ei ole ulatuslikud,

sest laieneb eelkõige asja sundkasutuse rakendusala ning tegemist ei ole olemuslikult uue

mõistega.

Kuigi ka kehtiva õiguse kohaselt saavad isikud KorS § 16 alusel korrakaitseorgani kasutusse

antud eseme kahjustumise või hävimise hüvitamist nõuda riigivastutuse seaduse25 (RVastS) §

16 alusel, siis ei hüvitata sellel alusel mitte kogu tekkinud kahju. Muudatuse tulemusel oleks

isikul võimalik saada hüvitist suuremas ulatuses. Niisiis on sihtrühmale I negatiivseks mõjuks

ka täiendavad kulud asja sundkasutusse võtmisel tekkinud kulude hüvitamiseks. Kuigi pole

võimalik täpselt ette hinnata, kas ja millised ohud tulevikus tekkida võivad ning milliseid asju

sundkasutusse võidakse võtta ja millised kulutused sellega seoses hüvitamisele kuuluvad, võib

arvata, et seda meedet ei kasutata oluliselt sagedamini kui hetkel KorS §-s 16 või eriseadustes

sätestatud võimalusi. Seega ei tohiks ka täiendavad kulutused ja nendega kaasnev negatiivne

mõju suured olla.

2.5.2. Sotsiaalne mõju. Mõju isikute põhiõigustele

Sihtrühm: isikud, keda kohustatakse asju sundkasutusse andma

Sihtrühma kuuluvad nii füüsilised kui juriidilised isikud. Tõenäoliselt on muudatusel

sihtrühmale mõningane negatiivne mõju, sest on võimalik, et asja sundkasutusse võtmise juhud

selle tulemusel sagenevad, kuivõrd muudatusega muutub asja sundkasutuse võtmine

korrakaitseorganile veidi lihtsamaks ja see õigus oleks rohkemates olukordades. Muudatus

riivab negatiivselt sihtrühma õigust oma vara vastavalt oma soovile käsutada. Mõju saab pidada

aga harva esinevaks, kuna eelduslikult suudavad korrakaitseorganid üldjuhul oma vahenditega

riiklikku järelevalvet teostada ja pole alust arvata, et senisest oluliselt enam esineks muudatuse

tulemusel vajadust asja sundkasutusse võtmiseks. Kuivõrd asja kahjustumisel ja hävimisel

nähakse kavandatud muudatusega ette ka senisest ulatuslikum hüvitis, siis leevendab see

sihtrühmale kaasuvat negatiivset mõju.

25 RT I, 11.03.2023, 86

18

Probleem 3. Kontrolltehing

3.1. Lahendatava probleemi kirjeldus, selle põhjused ja oodatav eesmärk

Kontrolltehing on tsiviilõigusliku müügilepingu või muu võlaõigusliku tehingu tunnustega

toiming, mille tegemise eesmärk on kontrollida õigusaktiga kehtestatud nõuetest kinnipidamist.

Haldusmenetluse seaduse26 (HMS) § 7 lõike 1 kohaselt viiakse haldusmenetlus läbi avalikult

ning HMS § 35 lõigete 1 ja 2 kohaselt teavitatakse kontrollitavat isikut tema suhtes järelevalve

teostamisest. Üldjuhul on ametnik kohustatud kontrollitavale isikule ennast tutvustama ning

andma isiku soovil selgitusi meetme õigusliku aluse, sisu ja rakendamise viisi kohta (KorS §

11 lõige 1). Kui see on aga vältimatult vajalik ohu tõrjumiseks, siis võib ametiisik enda

tutvustamise ja menetluse selgitamise kohustuse täitmist edasi lükata nii kaua, kui see on

vältimatult vajalik (KorS § 11 lõige 2). Kui ametiisiku tutvustamine ja menetluse selgitamise

kohustuse täitmine ei ole kohaldatava meetme olemuse või eesmärgi tõttu võimalik, siis

ametiisikul neid kohustusi ei ole (KorS § 11 lõige 3). Seega peab riiklik järelevalve reeglina

olema avalik ning kontrolltehing kui konspiratiivse iseloomuga meede võib olla lubatud üksnes

väga piiratud juhtudel.

KorS-i 3. peatüki 3. jagu, mis sisaldab riikliku järelevalve erimeetmete regulatsiooni, ei sisalda

kontrolltehingu tegemise õigust kui erimeedet, vaid hetkel on selline õigus erimeetmena

sätestatud mitmes eriseaduses (alkoholiseaduse27 (AS) § 521, atmosfääriõhu kaitse seaduse28

(AÕKS) § 2231, jäätmeseaduse29 (JäätS) § 1192, lõhkematerjaliseaduse30 (LMS) § 43 lõige 2,

ravimiseaduse31 (RavS) § 1011 lõige 2, tarbijakaitseseaduse32 (TKS) § 63, toote nõuetele

vastavuse seaduse33 (TNVS) § 561, tubakaseaduse34 (TubS) § 332). Seejuures on regulatsioonid

erisugused. Nii on näiteks JäätS-s lubatud kontrolltehing ka ohu ennetamiseks, AS-s ja TubS-s

alates ohu väljaselgitamise astmest, kuid AÕKS-s alles olulise või kõrgendatud vahetu ohu või

rikkumise väljaselgitamiseks. TNVS ei sea meetme kasutamise lubatavuse tingimuseks ohu

koosseise. LMS ja TKS lubavad kontrolltehingut kasutada korrarikkumise väljaselgitamiseks.

Seega puudub ühtsus selles, milliste ohu koosseisude suhtes meedet kasutada võib.

Lisaks erinevad regulatsioonid mh selles, kas kontrolltehingut võib läbi viia üksnes ametiisik

või võib selle teostamisse kaasata ka vabatahtlikke. RavS-i regulatsioon on äärmiselt

lakooniline ega sätesta mingeid täiendavaid tingimusi peale selle, et kontrollostu järele on

vajadus. Seejuures näiteks LMS § 43 lõikess 2 viidatakse ebatäpselt TNVS-i §-le 54. Seetõttu

puudub ühtne kontrolltehingu kui erimeetme rakenduspraktika ning igas valdkonnas

toimetatakse erisuguselt. Ka on selliselt reguleeritud erimeetme puhul keeruline

kohtupraktikaga meetme kasutamise praktikat ühtlustada. Erisused regulatsioonides ja seetõttu

praktikas toovad kaasa ka erinevate valdkondade järelevalvesubjektide erisuguse kohtlemise,

mis ei pruugi alati põhjendatud olla.

Eraldi tasub märkida, et kontrolltehingute regulatsioonid erinevad ka selle poolest, kas

kontrolltehingu läbiviimisel on sõnaselgelt keelatud teostada jälitustoimingut või regulatsioon

26 RT I, 06.07.2023, 31 27 RT I, 28.09.2023, 1 28 RT I, 22.09.2023, 1 29 RT I, 17.03.2023, 37 30 RT I, 04.01.2021, 9 31 RT I, 15.12.2023, 8 32 RT I, 06.07.2023, 95 33 RT I, 03.02.2023, 11 34 RT I, 07.03.2023, 19

19

seda ei puuduta. Kriminaalmenetluseseadustiku35 (KrMS) § 1261 lõike 1 kohaselt on

jälitustoiming isikuandmete töötlemine seaduses sätestatud ülesande täitmiseks eesmärgiga

varjata andmete töötlemise fakti ja sisu andmesubjekti eest. See siiski ei tähenda, et kui keeld

ei ole sätestatud sõnaselgelt, on korrakaitseorganil lubatud jälitustoiminguid läbi viia. Küll aga

võib praktikas tekkida probleem, kuidas kontrolltehingut ja jälitustoimingut eristada.

Kuivõrd tegemist on meetmega, mida kasutavad mitmed korrakaitseorganid, peaks

kontrolltehingu regulatsioon meetme ühetaolisuse tagamiseks olema sätestatud KorS-is.

Muudatuse eesmärgiks ei ole korrakaitseorganitelt kontrolltehingu tegemise õigust ära võtta,

vaid riiklikku järelevalvet reguleerivas üldseaduses piiritleda, millistel tingimustel selle

meetme kasutamine on lubatud ning seeläbi paremini tagada selle sihipärane kohaldamine,

meetme põhjendamatult laialdase kasutamise vältimine ja selgus meetme kohaldamise

tingimustes. See tagaks kontrolltehingu kui erimeetme praktika teatava ühetaolisuse ning

muudaks selle kasutamise nii korrakaitseorgani kui ka järelevalve subjekti jaoks selgemaks. Nt

on õiguskirjanduses leitud: „Kõige suurem ja probleemsem erisus on see, milliste

ohukoosseisude suhtes (oht, oluline oht, kõrgendatud oht, vahetu oht) ning millistel eesmärkidel

(ohu ennetamiseks, väljaselgitamiseks ja tõrjumiseks või korrarikkumise kõrvaldamiseks)

kontrolltehingut kasutatakse. Lubades kontrolltehingut sooritada kõigi ohukoosseisude suhtes,

paneb seadusandja haldusorganile ulatusliku kaalutlusõiguse ja kohustuse tagada

kontrolltehingu sooritamise proportsionaalsus üksikjuhtudel. Selgemate õiguslike raamide

kehtestamine kontrolltehingu kui põhiõigusi intensiivselt piirava meetme kohaldamisele tagaks

suurema õigusselguse ja -kindluse ning lihtsustaks haldusorganite töökoormust.“36

Kontrolltehingu kui erimeetme sätestamisel KorS-is peab arvestama, et isikule peab üldjuhul

olema arusaadav, et ta osaleb riikliku järelevalve menetluses. Kontrolltehingu puhul isikul

meetme olemusest tulenevalt sellist arusaama aga ei ole, mistõttu saab erandina sellise meetme

lubamist õigustada mõne eriti olulise õigushüve kaitsega. Niisiis saab kontrolltehingu tegemise

õiguse anda korrakaitseorganile üksnes juhul, kui korrakaitseorganil ei ole võimalik muu

meetmega piisavalt tõhusalt riiklikku järelevalvet teostada ning ilma meetme kasutamiseta

esineb näiteks oht olulisele hüvele või on tegemist olulise või kõrgendatud ohuga. Lisaks tuleb

arvestada, et korrakaitses on eelduseks, et isikud käituvad õiguskuulekalt. Tegemist ei saa

niisiis olla väga laialdast kasutamist võimaldava meetmega, vaid selle kohaldamine peab olema

erandlik. Samuti peaks kontrolltehingu kui riikliku järelevalve erimeetme kohaldamiseks

korrakaitseorganil olema sisend ohu esinemise kohta (nt korrakaitseorganile laekunud kaebused

või muu menetluse raames saadud teave võimalike korrarikkumiste kohta). Pelgalt

ohuprognoosi alusel pisteliseks kontrolliks ehk ohu ennetamisel kontrolltehingut kasutada

saama ei peaks. Mh tuleb sätestada selged reeglid selle kohta, kas ja millal võib ametnik

kontrolltehingu tegemisel vabatahtlikke (sh mõnel erijuhul ka alaealisi) kaasata või kasutada

fiktiivset identiteeti või dokumente. Viimased on eriti aktuaalsed sidevahendite vahendusel

teostavate kontrolltehingute tegemisel, kus tehingu iseloomust tulenevalt on ametniku andmete

kasutamine suureks takistuseks tõhusa järelevalve teostamisel.

3.2. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

Kuivõrd valdkondi, kus kontrolltehing erimeetmena lubatud on, ei ole väga palju, ei ole reeglite

paljusus praktikas ka mitme eriseaduse alusel erineva regulatsiooni järgi tegutsevatele

korrakaitseorganitele seni suurt segadust põhjustanud. Samas, kui kontrolltehing on sätestatud

erimeetmena üksnes eriseadustes ning on erinevalt reguleeritud, siis ei teki ühtset

35 RT I, 22.03.2024, 4 36 S. Põllumäe. Kontrolltehingu mõiste ja regulatsioon. Kehtivast õigusest ja vajadusest seda täiendada.

Õiguskeel 2018/I, lk-d 1-21, https://www.just.ee/media/190/download

20

rakenduspraktikat ega riigi poolt ühetaolist lähenemist sarnaste probleemide puhul. On raske

selgitada, miks on erisused vajalikud. Ka jääb lahendamata sidevahendite vahendusel

kontrolltehingute tegemisel regulatsiooni piiratuse probleem.

Samas on teataval määral võimalik regulatsiooni paremini rakendada, luues korrakaitseorganite

sees võimaluse piires ühtse praktika. Kuna nii PPA, Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet

(edaspidi TTJA) kui Maksu- ja Tolliamet (edaspidi MTA) tegutsevad mitme eriseaduse alusel,

oleks neil võimalik kas enda asutuse sees või asutuste ülese koostöö käigus kujundada ühtne

praktika. Õigusloome protsessis tuleks edaspidi jälgida, et kontrolltehingu tegemise õigust liiga

kergelt ja laialdaselt edasi ei volitataks ning meetme tingimuste ja kohaldamise korra

sätestamisel lähtutakse minimaalsuse põhimõttest.

3.3. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused

Probleemi lahendamiseks on võimalik sätestada kontrolltehing erimeetmena KorS-i 3. peatüki

3. jaos. Kontrolltehingu tegemise õigus saab korrakaitseorganil olla üksnes siis, kui muude

meetmetega ei ole võimalik piisavalt tõhusalt kaalukat õigushüve ähvardavat ohtu välja

selgitada ega tõrjuda, st ohu ennetamiseks nimetatud meedet kasutada ei või ning

korrarikkumise lõpetamiseks ei ole see sobiv meede, näiteks kui see aitab üksnes

korrarikkumise fikseerida, aga ei takista selle jätkumist. Seejuures tuleb regulatsiooni

kujundamisel piiritleda, kes kontrolltehingut võib teha, st kas kontrolltehingut võib läbi viia

üksnes ametiisik, kes seejuures võib või ei või oma ametit varjata, kas seda võib lisaks teha ka

fiktiivse identiteediga või hoopiski vabatahtliku abil. Selleks, et VTK järel oleks eelnõu

ettevalmistamisel võimalik praktiliste vajadustega arvestada, palume VTK tagasisides anda

teada, millised on korrakaitseorganite praktilised vajadused kontrolltehingute tegemisel. Hetkel

ei ole kavas KorS-is sätestada üleüldist õigust kasutada kontrolltehingu tegemisel väljamõeldud

identiteeti või vabatahtliku (sh alaealise) abi, vaid konkreetse vajaduse olemasolul sätestada see

erisusena eriseadustes. Siiski, kui selgub, et tegemist on üleüldise vajadusega, saab eelnõu

ettevalmistamisel sellega arvestada.

Ühtlasi peab regulatsioonist nähtuma, et kontrolltehingu tegemise vajaduse otsustab

korrakaitseorgani juht või tema volitatud isik. Selline otsustusaste aitab tagada, et sellist

erandlikku meedet ka üksnes erandlikes olukordades kasutatakse. Ka tuleb sätestada, et

kontrolltehingu tegemisel tuleb selle läbiviijal käituda nagu tavapärane tehinguosaline, mitte

suunata teist isikut tehingu tegemisega õigusrikkumist toime panema. Kui esineb selleks

mõjuvaid põhjuseid, siis saab erisused KorS-i üldregulatsioonist jätkuvalt sätestada vastavates

valdkonna eriseadustes.

Alternatiiv on parandada, täpsustada ja ühtlustada vastavalt vajadusele eriseaduste

regulatsioone. St luua eelpool käsitletuga sarnased regulatsioonid kõikides kontrolltehingut

erimeetmena kajastavates eriseadustes. Küll aga oleks selle alternatiivi valikul tegemist suures

ulatuses üksteist kordavate regulatsioonidega.

3.4. Regulatiivsete võimaluste põhiseadusega ja Euroopa Liidu ja rahvusvahelise

õigusega määratud raamid

Muudatuse tegemisel tuleb arvestada, et kontrolltehing võib riivata PS §-st 26 (perekonna- ja

eraelu puutumatus), §-st 32 (lepinguvabadus) ning PS §-st 33 (töökoha ja kodu puutumatus)

tulenevaid põhiõiguseid. Samas kasutatakse kontrolltehingut kaalukate õigushüvede, eelkõige

inimese elu (PS § 16), tervise (PS § 28) ja keskkonna (PS § 53) kaitseks.

21

3.5. Kavandavate muudatuste mõju ja järeldus mõju olulisuse kohta

3.5.1. Mõju riigiasutuste töökorraldusele ning kuludele ja tuludele

Sihtrühm: korrakaitseorganid, kes kontrolltehinguid teevad (TTJA, PPA, Terviseamet,

Keskkonnaamet, MTA, valla- ja linnavalitsused, Põllumajandus- ja Toiduamet (edaspidi PTA),

Transpordiamet (edaspidi TRAM), Ravimiamet)

Sihtrühma kuuluvad kehtiva õiguse alusel kontrolltehingute tegemise õigust omavad

korrakaitseorganid. Ei ole ette näha, et muudatuse tulemusel tuleks seda õigust omavate

korrakaitseorganite ringi laiendada. Sihtrühmas tegeleb kontrolltehingute tegemisega ilmselt

siiski vaid väike osa ametnikest, mistõttu ei puuduta muudatused ametiasutuste üldist

töökorraldust.

Kuivõrd kehtiv õigus annab korrakaitseorganitele erinevad volitused kontrolltehingute

tegemiseks, siis on ka muudatuse mõju erisugune. Teatud juhtudel kitsendaks muudatus riikliku

järelevalve meetme kohaldamise õigust, mida võib pidada negatiivseks mõjuks, kuna vähendab

korrakaitseorgani käsutuses olevate riikliku järelevalve meetmete kohaldamisala. Seda kõige

ulatuslikumalt Ravimiameti puhul, kuna seni ei ole üldse ravimiseaduses kontrolltehingu

tegemiseks lisatingimusi olnud. Ka kitsendaks see Keskkonnaameti poolt jäätmeseaduse

reguleerimisalas kontrolltehingute tegemist, kuivõrd välistaks nende tegemise ohu ennetamise

eesmärgil.

Seevastu TTJA ja PPA poolt LMS-i alusel ning TTJA ja Terviseameti poolt TKS-i alusel

kontrolltehingute läbiviimise õigus laieneks muudatuse tulemusel, kuivõrd kontrolltehingut

saaks teha ka ohu väljaselgitamiseks või tõrjumiseks, mitte üksnes korrarikkumise

väljaselgitamiseks. Tasub märkida, et ei ole näha, et muudatus mõjutaks MTA, TTJA, valla-

või linnavalitsuse ja PPA poolt AS alusel ja MTA ja PPA poolt TubS alusel kontrolltehingute

läbiviimist.

Kuivõrd kõik korrakaitseorganid, kes seni ei ole kontrolltehingu tegemisel pidanud

eriregulatsioonist tulenevalt ohukoosseisudest lähtuma (TTJA, Terviseamet, PTA, TRAM,

Keskkonnaamet, PPA, Ravimiamet), seda enda ülejäänud riikliku järelevalve ülesannete

täitmisel teevad, ei tohiks muudatusega kohanemine keerukas olla. Muudatuse mõju ei ole

oluline, kuna ei ole ette näha, et muudatuse tulemusel kontrolltehingute hulk märkimisväärselt

muutuks, sest kontrolltehing on ka kehtiva õiguse kohaselt ultima ratio meede, mida saab

kasutada üksnes erandlikes olukordades.

3.5.2. Sotsiaalne mõju. Mõju isikute põhiõigustele

Sihtrühm: isikud, kelle suhtes meedet kohaldatakse

Sihtrühma kuuluvad nii füüsilised kui juriidilised isikud. Tervikuna muutub sihtrühma jaoks

selgemaks, kes ja millisel viisil meedet kasutada võib. Märkimisväärset muutust selles, kui

palju meedet kasutatakse, ei ole ette näha. Siiski on tõenäoline teatav muutus selles, millistes

olukordades meedet kasutatakse. Kui seni on meedet lubatud kasutada nt ohu ennetamiseks

(JäätS) või üldse piiranguteta (RavS), siis nendes valdkondades ei olnud välistatud, et meetme

kasutamine oli isiku jaoks ebaproportsionaalselt riivav. Muudatus vähendaks seda tõenäosust,

kuid samas suurendaks meetme kasutamise võimalikkust ohu tõrjumiseks valdkondades, kus

meetme kasutamine seni ohukoosseisudega seotud ei olnud (TKS, TNVS ja LMS).

Kokkuvõttes tähendaks see kontrolltehingut tulenevate õiguslike riivete paremat põhjendatust,

liigsete riivete vältimist, kuid teatud olukordades siiski selle meetme suuremat kasutust.

22

Siiski ei saa ka selle sihtrühma suhtes muudatust oluliseks pidada. Arvestades kontrolltehingu

erandlikku iseloomu ning isikute hulka, kelle suhtes võidakse meedet rakendada, on üldjuhul

tegemist sihtrühma jaoks harva esineva mõjuga. Muudatusega kohanemine ei tohiks samuti

sihtrühmale raskusi valmistada, kuna meetme kasutamine saab edaspidi olema nii seaduse

tasandil kui selgituste andmisel põhjendatum, mis peaks välistama ebaproportsionaalse

riigipoolse sekkumise olukordades, kus muud meetmed on tõhusamad ja rakendamiseks

mõistlikumad.

Probleem 4. Joobeseisundi tuvastamine

4.1. Lahendatava probleemi kirjeldus, selle põhjused ja oodatav eesmärk

KorS § 37 annab politseile või seaduses sätestatud juhul muule korrakaitseorganile õiguse

kontrollida isiku organismis alkoholi, narkootilise või psühhotroopse aine või muu joovastava

aine esinemist juhul, kui isikul täheldatakse joobeseisundile viitavaid tunnuseid. Joobeseisundi

kontrollimise või tuvastamise protseduurile võib allutada: 1) sõidukijuhi või muu isiku, kui on

alust kahtlustada, et isik on toime pannud süüteo, mille koosseisuliseks tunnuseks on

joobeseisund, alkoholi piirmäära ületamine või narkootilise või psühhotroopse aine või muu

joovastava aine tarvitamine; 2) isiku, kellel esinevad ilmsed joobeseisundile viitavad tunnused,

kui ta võib olla ohtlik endale või teistele; 3) alaealise, kellel esinevad joobeseisundile viitavad

tunnused.

Pädeval korrakaitseorganil on õigus joobeseisundit tuvastada indikaatorvahendiga, samuti

tõendusliku alkomeetriga. Joobeseisundi tuvastamisele allutatud isik toimetatakse teatud

juhtudel tervishoiuteenuse osutaja juurde (haiglasse või arsti juurde) vereproovi võtmiseks ning

juhul kui isiku alkoholijoove on kahe joobeastme piiri peal37, siis ka terviseseisundi

kirjeldamiseks. Seda tehakse eelkõige juhtudel, kui isik seda nõuab, samuti juhul, kui ta ei ole

võimeline puhuma indikaatorvahendisse või ei ole võimeline puhuma tõenduslikku

alkomeetrisse nõutavat kogust õhku, st indikaatorvahendi või tõendusliku alkomeetri

kasutamisel ei ole võimalik saada positiivset ega negatiivset näitu.

Narkootilise või psühhotroopse aine tarvitamise korral kontrollitakse isikut

indikaatorvahendiga (nn kiirtestiga) ja fikseeritakse isiku joobeseisundile viitavad tunnused.

Narkootilise või psühhotroopse aine tarvitamine on tuvastatud, kui indikaatorvahendi tulemus

on positiivne, korrakaitseorgan on kirjeldanud isikul esinevad joobeseisundile viitavad

tunnused ning isik nõustub indikaatorvahendiga kontrollimise tulemusega. Sel juhul puudub

vajadus isikult bioloogilise vedeliku proovi võtta ja proovi uuringule saata, välja arvatud juhul,

kui korrakaitseorgan peab lisaks vajalikuks ka bioloogilise vedeliku proovi uuringut. Selline

vajadus võib tekkida näiteks, kui on kahtlus, et isik on tarvitanud narkootilist või

psühhotroopset ainet, mida indikaatorvahendi abil ei ole võimalik tuvastada. Kui isik keeldub

indikaatorvahendiga kontrollimisest või ei nõustu indikaatorvahendi tulemusega, tuvastatakse

narkootilise või psühhotroopse aine tarvitamine bioloogilise vedeliku proovi uuringuga.

KorS-i § 41 lõike 2 kohaselt on bioloogilise proovi võtmiseks kohustatud tervishoiuteenuse

osutajaks tervishoiuteenuste korraldamise seaduse38 (TTKS) § 55 lõike 1 alusel kehtestatud

määruses nimetatud tervishoiuteenuse osutaja. Täiendavalt on KorS-i § 41 lõigetes 9, 12 ja 14

täpsustatud, et arst peab narkootilise, psühhotroopse või muu joovastava aine organismis

esinemise tuvastamisel isiku terviseseisundit kirjeldama.

37 Väärteomenetlust alustatakse, kui alkoholi sisaldus autojuhi ühes grammis veres on 0,20 milligrammi ja rohkem

või ühes liitris tema poolt väljahingatavas õhus on alkoholi 0,10 milligrammi või rohkem. Alkoholisisaldus alates

0,75 mg/l väljahingatavas õhus ehk alates 1,5 promillist on kriminaalkorras karistatav tegu. 38 RT I, 20.03.2024, 4

23

Eelnimetatud teenuse pakkumiseks on PPA-l sõlmitud tervishoiuteenuse osutajatega lepingud.

Ühe teenuseosutaja puudumisel või vähema teenusevajadusega piirkonnas kasutab PPA

seadusest tulenevat õigust toimetada isikuid joobe tuvastamiseks tervishoiuteenuse osutaja

juurde, peamiselt haiglate erakorralise meditsiini üksustesse. Probleem seisneb selles, et joobe

tuvastamisele kulub väga palju tervishoiuteenuse osutaja ja politsei aega, mis teatud juhtudel

võib isegi viia selleni, et narkootilist ainet ei ole võimalik enam tuvastada. Politsei ja

tervishoiutöötajate aeg on piiratud, kuid teenus on reguleeritud liiga kitsalt, et teenust osutada

efektiivsemalt. Joobe tuvastamiseks peab isiku toimetama tervishoiuteenuse osutaja juurde, kus

tuleb lisaks bioloogilise proovi võtmisele kirjeldada terviseseisundit, kuid see õigus on praegu

ainult arstil. Ühe joobekahtlusega isikuga on hõivatud korraga kaks politseiametnikku ning

kuna arstide koormus on väga suur, siis paratamatult tuleb nende vähesuse tõttu PPA ametnikel

kauem oodata. Teleoloogilisest tõlgendamisest nähtuvalt on seadusandja tahe aga olnud

joobeseisundi võimalikult kiire tuvastamine, kuna joobeseisund on asjaolu, mis esineb

suhteliselt lühikest aega ning selle tagantjärele tuvastamine ei ole võimalik.39 Seega on eesmärk

luua paindlikumad võimalused joobe tuvastamiseks ja võimaldada ka teistel tervishoiutöötajatel

terviseseisundit kirjeldada, et arvestada kaasaegse tervishoiukorraldusega ja muuta teenuse

pakkumine osapooltele vähem koormavamaks ja seejuures tõhusamaks.

4.2. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

Probleemi on täheldatud juba pikemat aega, eriti teravalt on see viimastel aastatel esile kerkinud

seoses kasvanud võimekusega narkojoovet tuvastada. Aktiivselt on otsitud mitteregulatiivseid

lahendusi ja ka neid rakendatud. Näiteks on PPA Lõuna prefektuuris tagatud teenuse osutamine

Eesti Kohtuekspertiisi Instituudi (EKEI) poolt. Põhja prefektuuris on sõlmitud lepinguid

eratervishoiuteenuse osutajatega. See on probleemi mõnevõrra leevendanud, võimaldades

politseil senisest kiiremini teenust saada ning mitte koormata haiglaid ja erakorralise meditsiini

üksuseid. Sellele vaatamata on kõik osapooled tunnistanud vajadust õigusruumi muutmiseks,

mis vabastaks nende ressurssi. Sõlmitud lepingud on PPA jaoks liiga kallid, aga samas ei kata

ka see hind teenuseosutaja poolseid kulusid ning vaja on olnud kompromisse teha, näiteks

kellaaegades, millal teenus on PPA jaoks kättesaadav.

Osaliselt võiks probleemi lahendada täiendava rahastuse suunamine antud valdkonda. Paraku

on selgunud, et see lahendus ei ole jätkusuutlik, sest teenuse hinnad tõusevad pidevalt. Niisiis

arvestades just asjaolu, et süsteem on jäik ega võimalda ära kasutada kõiki mõistlikke

võimalusi, siis pakuks rahastuse suurendamine vaid ajutist lahendust.

4.3. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused

Probleemi lahendamiseks on järgnevalt loetletud muudatused, mis kombinatsioonis saavutavad

parima tulemuse, st võimaldavad vabastada teenusega seotud poolte ressurssi, kaasajastavad

teenuse protsessi ning vähendavad inimeste jaoks ebavajalike protseduuride mahtu.

4.3.1. Terviseseisundi kirjeldamise õiguse andmine kõigile tervishoiutöötajatele

Probleemi lahendamiseks plaanitakse muuta KorS § 41 lõike 9 punkti 1 ning laiendada

terviseseisundi kirjeldamise õigust omavate tervishoiutöötajate ringi. Lisaks arstidele

plaanitakse võimaldada tervishoiuteenuse osutajatel kaasata terviseseisundi kirjeldamisse ka

õendustöötajad, ämmaemandad jt tervishoiualase väljaõppega töötajad. Vajadus piirang

eemaldada tõusetus eriti teravalt COVID-kriisi ajal, mil arstide ja PPA ametnike töökoormus

oli märkimisväärselt suurenenud ja teenuste optimeerimine oli kriitilise tähtsusega.

39 Korrakaitseseaduse eelnõu 49 SE seletuskiri, lk 70.

https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/8a9c2286-06fc-65d2-957b-bd9e11a940c4/korrakaitseseadus/

24

Kui laiendada terviseseisundi kirjeldamise õigust kõigile tervishoiutöötajatele, siis muutub

teenuse pakkumine tõhusamaks ja odavamaks. Edaspidi võiksid protseduuri läbi viia ka vastava

pädevusega õed ja ämmaemandad, keda on arvuliselt rohkem, ning kes on seetõttu

kättesaadavamad ja kelle tööaeg on odavam kui arstidel. Lisaks rahalistele kulude vähenemisele

vabaneb ka PPA ametnike tööaeg. Teiste tervishoiutöötajate kaasamine terviseseisundi

kirjeldamisse tähendaks, et teenust saaks pakkuda kahe inimese (nt arst ja õde) asemel üks (nt

õde). Muudatust toetab ka teiste riikide kogemus, näiteks Soomes viivad teenust täielikult läbi

õendustöötajad.

4.3.2. Terviseseisundi kirjeldamisest teatud juhtudel loobumine

Kehtiva KorS-i § 41 lõige 13 näeb ette, et EKEI annab hinnangu isiku joobeseisundi

olemasolule bioloogilise vedeliku proovi uuringu tulemuste ning isiku terviseseisundi

kirjeldamise protokolli põhjal. Erinevate ametkondade aruteludel on aga tõusetunud küsimus,

et kas iga narkojoobe kahtluse korral peab läbi viima terviseseisundi kirjelduse.

Teenuseosutajani jõudmine ning vastuvõtu ootamine võib teatud juhtudel võtta aega, mistõttu

isiku seisund võib selle aja jooksul enne tema terviseseisundi kirjeldamist oluliselt muutuda.

Arvestades osade narkootiliste ainete (nt GHB) organismist väljumise kiirust, siis adekvaatse

kirjelduse andmine võib olla oluliselt raskendatud.

Probleemi lahendamisele aitaks kaasa, kui teatud juhtudel terviseseisundi kirjeldamisest

loobuda. Näiteks olukorras, kus indikaatorvahendi tulemus on positiivne, isik tunnistab

narkootilise aine tarvitamist ning nõustub menetluse alustamisega, võiks piisata bioloogilise

proovi võtmisest tõendusmaterjalina. Kaaluda saab ka bioloogilise proovi võtmisest loobumist.

4.3.3. Terviseseisundi kirjeldamise asendamine teatud juhtudel korrakaitseorgani poolt

tehtava kirjeldusega koos kaamera salvestisega

KorS näeb kohustuslikuna ette, et korrakaitseorgan kirjeldab joobe tunnuseid läbi kognitiivse

võimekuse ja motoorika hindamise, kuid ei võimalda seda võtta aluseks joobe hindamisel.

Teatud juhtudel võiks loobuda tervishoiuteenuse osutaja poolt tervisesisundi kirjeldamisest

ning piirduda politsei poolt joobeseisundi hindamisega, mida toetaks tõendina kaamera

salvestis. Näiteks olukorras, kus isik sellega nõustub või ei ole tervishoiuteenuse osutaja poole

toimetamine mingil põhjusel võimalik. Koos indikaatorvahendi tulemusega ja uriiniprooviga

(võtaks samuti politseiametnik) esitatakse see EKEI-le joobeseisundi tõenditena menetluse

dokumentatsiooni juurde. Ka siinkohal saab kaaluda bioloogilise proovi võtmisest loobumist.

4.3.4. Terviseseisundi kirjeldamise asukoha piirangu eemaldamine

Sotsiaalministri 26.06.2014 määruse nr 38 „Arsti poolt isiku terviseseisundi kirjeldamise

nõuded ja kord ning sellekohase protokolli vorm“40 § 2 lõikes 2 on seatud nõue, et

terviseseisundi kirjeldamine toimub tervishoiuteenust osutava isiku juures. Isegi kui TTKS § 4

kohaselt on tervishoiuteenuse osutaja tervishoiutöötaja või tervishoiuteenuseid osutav

juriidiline isik, siis määruse sõnastus viitab tervishoiuasutusele, kus peaks terviseseisundi

kirjeldamine aset leidma. See, et kirjeldamine peab kindlasti toimuma tervishoiuasutuses, on

liialt piirav. Nii pole võimalik täna lahendada probleemi ka selliselt, et saaks vajalikku teenust

osutada väljaspool tervishoiuasutust, nt politseijaoskonnas, kainestusmajas või sündmuskohal.

Lahenduseks oleks terviseseisundi kirjeldamise asukoha piirangu eemaldamine. Selleks ei ole

aga vaja muuta seadust, vaid piisab sotsiaalministri määruse muutmisest.

40 RT I, 27.06.2014, 5

25

4.4. Regulatiivsete võimaluste põhiseadusega ja Euroopa Liidu ja rahvusvahelise õigusega

määratud raamid

Kavandatavad muudatused puudutavad eelkõige PS-i § 20, mis sätestab, et igaühel on õigus

vabadusele ja isikupuutumatusele. Kuivõrd olukorras, kus isik toimetatakse joobetuvastamiseks

tervishoiuteenuse osutaja juurde piiratakse ka tema õigust vabalt liikuda, siis puudutab

muudatus ka PS § 34, mis annab igaühele, kes viibib seaduslikult Eestis, õiguse vabalt liikuda.

Õigus vabalt liikuda on tagatud ka nt EIÕK 4. lisaprotokolli artiklis 2, mille lõige 1 käsitleb

õigust vabalt liikuda ja elukohta valida. Samasugune õigus sisaldub ICCPR artikli 12 punktis 1

ning inimõiguste ülddeklaratsiooni artikli 13 punktis 1. ELPH artikli 45 lõike 1 kohaselt on

Euroopa Liidu kodanikul õigus liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja elada.

4.5. Kavandavate muudatuste mõju ja järeldus mõju olulisuse kohta

4.5.1. Mõju riigiasutuste töökorraldusele

Sihtrühm: PPA

Kõige suuremat mõju avaldavad kavandatud muudatused tervikuna politseile. Aastal 2021 oli

PPA ametnike (kokku üle 3500) tööaja kulu teenusele kokku umbes 4 140 töötundi ehk veidi

rohkem kui 2 täiskohaga ametniku aastane tööaeg. Kavandatud muudatuse tulemusel muutub

joobe tuvastamise protsess kiiremaks. Kui terviseseisundi kirjeldamisest teatud juhtudel

loobutakse, terviseseisundi kirjeldamine asendatakse teatud juhtudel korrakaitseorgani poolt

tehtava kirjeldusega ning eemaldatakse terviseseisundi kirjeldamise asukoha piirang, siis

väheneb PPA ametnike sõitude arv isikute transportimiseks tervishoiuteenuse osutaja juurde.

Lisaks vähendab terviseseisundi kirjeldamise õiguse andmine kõigile tervishoiutöötajatele

ametnike tervishoiuteenuse osutaja juures viibimise aega.

Kuigi mõju sihtrühmale seoses tööjõu ressursi vabanemise ja muudele õigusrikkumistele

reageerimise võimekuse suurenemisega on positiivne, siis üldjuhul ei saa seda siiski

organisatsiooni suurust arvestades oluliseks pidada. Samas võib see seda olla mõnes piirkonnas,

kus on vähe ametnikke, kelle tööajast oluline osa kulub seni justnimelt joobe tuvastamisele. Ka

võib positiivseks mõjuks pidada teenuse tellimisest eelarvele tuleneva surve vähenemist,

kuivõrd võib eeldada, et ilma muudatuseta tuleks leida olulises mahus täiendavaid ressursse, et

teenust tellida.

Ebasoovitava mõju kaasnemise risk on väike. Üheks riskiks on, et suureneb PPA-le esitatud

vaidlustuste arv, sest teenuse korraldus muutub ja sellega väheneb ka eri poolte (PPA, EKEI,

tervishoiuteenuse osutaja) asjatundjate dokumenteeritud hinnangute arv. Seda riski maandab

selge teenuse kirjelduse koostamine ning isikute õigus valida põhjalikum protsess joobe

tuvastamiseks ehk õigus nõuda tervishoiuteenuse osutaja poole pöördumist.

Muudatusega võib kaasneda mõningaid kohanemisraskusi, kuna võib esineda ebaselgusi

protseduurides, mis on tingitud üleminekust uuendatud korrale. Muudatusega kohanemise

lihtsustamiseks on PPA-l plaanis koostada juhised ning uuendada joobe tuvastamisega kokku

puutuvate ametnike väljaõpet ja vajadusel viia läbi ka täiendkoolitusi.

4.5.2. Sotsiaalne mõju

Sihtrühm I: tervishoiuteenuse osutaja

2022. a novembri seisuga oli Eestis kokku 26 302 tervishoiutöötajat, nendest arste 4683 ja

õdesid 8882. Teenusega kokkupuude enamikul tõenäoliselt puudub, kuid kuna teenust

osutatakse üle Eesti, siis on võimalus kokkupuuteks siiski olemas. Terviseseisundi kirjeldamise

26

õiguse andmine kõigile tervishoiutöötajatele ei ole tervishoiuteenuse osutajatele erakordne või

liigselt koormav. Muudatuse tulemusel väheneks arstide koormus. Samas suurusjärgus

suureneb aga teiste tervishoiutöötajate (eelkõige õdede) töökoormus ning nende puhul võib olla

vajadus täiendavaks väljaõppeks või neile joobe tuvastamisel terviseseisundi kirjeldamiseks

juhiste koostamiseks. Samas koondina väheneks tervishoiuteenuse osutaja ajakulu, kuna

väheneb ka juhtumite arv, kus on üldse terviseseisundi kirjeldamiseks vaja tervishoiuteenuse

osutaja poole pöörduda. Mõju sihtrühmale ei saa küll oluliseks pidada, kuid mõju on

kokkuvõttes positiivne, sest vabaneb arstide kui kõrgema kvalifikatsiooniga tervishoiutöötajate

tööaeg ning väheneb teenuse osutamisest tingitud koormus tervishoiuteenuse osutajatele

tervikuna.

Sihtrühm II: joobekahtlusega isikud

2021. aastal kasutas PPA üle Eesti haiglate teenust joobeseisundi tuvastamiseks 2070 korda

(mitte unikaalsed isikud). Kavandatava muudatusega muutub joobekahtlusega isikute jaoks

protsess kiiremaks. Täna peab läbima pika protsessi ka see, kes indikaatorvahendi tulemusega

nõustub ja joovet tunnistab. Muudatuse tulemusel menetlusaeg kiireneb. Isikutele, kes siiski

soovivad bioloogilise proovi võtmist ja terviseseisundi kirjeldamist tervishoiuteenuse osutaja

poolt, jääb see võimalus alles, kuid see protsess muutub samuti kiiremaks.

Mõju sihtrühmale on positiivne, aga siiski ei saa seda oluliseks pidada. Joovet tuvastatakse

pigem harva ja juhuslikult, mistõttu lühemal protsessil ei ole neile tervikuna suurt mõju.

Muudatuse tulemusel võib teatud määral suureneda võimalus, et isiku terviseseisundi kirjeldus

ja selle põhjal tehtav järeldus tema joobe kohta on ebatäpne. Arstide väljaõpe on teiste

tervishoiutöötajatega võrreldes ulatuslikum, mistõttu võib eeldada, et nende puhul on

eksimused harvemad. Siiski on selle mõju avaldumise tõenäosus äärmiselt väike, kuivõrd ka

teiste tervishoiutöötajate kvalifikatsioon on joobes isiku terviseseisundi kirjeldamiseks

igakülgselt piisav ning enne uue ülesande saamist tagatakse neile ka vastav väljaõpe ja juhised.

Lisaks on protsessi alati võimalik vajadusel kaasata ka arst, kui tekib kahtlus, et tema

eriteadmised on terviseseisundi kirjeldamiseks vajalikud.

Sihtrühmale võib ebasoovitavaks mõjuks olla ka senisest mõnevõrra sagedasem

süüteomenetluse kaasnemine. Seda seetõttu, et kui seni on teatud juhtudel pika ooteaja tõttu

süüteomenetluse läbiviimiseks vajalik joove tuvastamata jäänud, siis muudatus peaks seda

võimalust oluliselt vähendama.

Sihtrühm III: Eesti elanikud

Muudatustel on kaudne positiivne mõju ka kogu Eesti elanike turvalisusele, kuna vabaneb

politseiametnike tööaja ressurss, mida saab kasutada teiste õigusrikkumistega tegelemiseks.

Samuti on kaudseks positiivseks mõjuks arstide kättesaadavuse mõningane suurenemine.

Probleem 5. Isikuandmete töötlemine pilti ja heli salvestava

jälgimisseadmestiku kasutamisega

5.1. Lahendatava probleemi kirjeldus, selle põhjused ja oodatav eesmärk

Mitmele korrakaitseorganile on antud õigus vahetu sunni kasutamiseks, kui see on riikliku

järelevalve teostamiseks vajalik. See õigus on seotud ülesannetega, kus ametnikud võivad

kokku puutuda agressiivsete või korraldustele mittealluvate isikutega, kellega otsene

tegelemine on avaliku korra kaitseks siiski vajalik. Selleks, et vahetu sunni kasutamise vajadust

vähendada ning vähendada ka ametnike vastu suunatud agressiooni, on üks võimalus lubada

riiklikus järelevalves fikseerida olustikku, sh pildi ja heli salvestamist videosalvestusseadmega.

27

Seda mh näiteks vormi-, parda- ja kiivrikaameratega, mille kasutamisel luuakse seadmes fail

ehk salvestis. Pilti ja heli salvestavate seadmete kasutamisel tuleb aga alati arvestada, et need

riivavad intensiivselt isikute privaatsusõigust, mistõttu ei saa neid kasutada piiramatult. Samas

oleks nende laiemal kasutamisel mitmeid kasutegureid. See tõhustaks mõnevõrra nii

korrakaitseametnike tegevuse üle järelevalve teostamist kui ka füüsiliste isikute

distsiplineerimist. Sündmusest tehtud salvestised aitavad hiljem paremini hinnata, kas

ametnikud on erivahendeid ja relvi kasutatud proportsionaalselt ja eesmärgipäraselt ning kas

taktikaliselt on olukorra lahendamiseks valitud sobivaim vahend. Kui isikud teavad, et nende

käitumist fikseeritakse ja korrarikkumise puhul on nende tegevusest konkreetsed süüstavad

tõendid, panevad nad väiksema tõenäosusega korrarikkumise toime. Samuti väheneb isikute

poolt korrakaitseametnike provotseerimine.41 Sündmusel pildi ja heli salvestamine loob

rahulikuma fooni konfliktide lahendamiseks, kuna distsiplineerib ka ametnikku rikkujaga

suhtlemisel.42 Nii on mõlemal osapoolel teadmine objektiivse tõendi olemasolust. Sellega võib

ühtlasi väheneda risk valeväidete esitamiseks.

Ühtlasi on korrakaitses probleemiks, et käesolevalt kulub olulises mahus tööaega ühelt poolt

riikliku järelevalve meetmete kohaldamise protokollimisele ning teiselt poolt nende

protokollide põhjal vaidluste lahendamisele nii sisekontrolli, haldusmenetluse kui ka

kohtumenetluse käigus. Niisiis aitaks heli või video salvestised objektiivse tõendina vähendada

vaidlusi korrakaitseorganite ja isikute vahel, kuna vähendaks ühelt poolt põhjendamatute

kaebuste esitamist ning teiselt poolt lihtsustaks ja kiirendaks ka erinevate vaidluste lahendamist.

Kuivõrd pole haruldased juhud, mil riiklikust järelevalvest kasvab välja süüteomenetlus, siis

tõhustaks riikliku järelevalve käigus tehtud salvestis süütegude avastamisel nende hilisemat

tõendamist süüteomenetluses. Kui riikliku järelevalve kohaldamisel ei ole selgelt reguleeritud

pildi ja heli salvestamine, on koheselt sellele järgneva õigusrikkumise fikseerimiseks või

süüteomenetluse läbiviimiseks keeruline või võimatu alustada pildi ja heli salvestamist.

Tõendina tagab salvestis mitmekülgsema ja seetõttu ka objektiivsema arusaama sündmusest kui

kirjalik protokoll. Seejuures väheneb videosalvestiste kasutamisel protokolli osana

protokollimisele kuluv aeg ehk vabaneb tööjõu ressurss. Salvestiste analüüsimisel saab hinnata

kasutusel olevate töövõtete tõhusust ja otstarbekust ning vajadusel sisemist töökorraldust

parendada.

Eelnevast tulenevalt on heli ja video salvestamisel mitmeid kasutegureid ning need aitavad laias

plaanis avaliku korra tagamisele kaasa. Praegu on võimalik kasutada kaameraid

süüteomenetluses menetlustoimingute filmimiseks või protokollimiseks (KrMS § 150,

väärteomenetluse seadustiku43 § 47 lõige 11). Korrakaitses puudub sama selge üldine õiguslik

alus vormikaamerate kasutamiseks. KorS § 12 lõike 1 kohaselt protokollitakse riikliku

järelevalve meetme kohaldamine HMS §-s 18 sätestatud alustel ja korras KorS-is sätestatud

erisustega. KorS § 12 lõige 3 sätestab erireeglid protokollimiseks olukorras, kus riikliku

järelevalve meetme kohaldamisel kasutatakse vahetut sundi, mh sätestab nimetatud norm, et

võimaluse korral rahvahulga suhtes vahetu sunni kasutamine videosalvestatakse ning salvestis

säilitatakse samadel alustel meetme kohaldamise protokolliga. Rohkem KorS aga ei täpsusta,

millises vormis protokolli koostada võib, mistõttu tuleb lähtuda HMS-i reeglitest. Seejuures aga

võimaldavad KorS § 49 lõige 51 ja § 50 lõige 61 vallasasja ja valduse läbivaatusel jäädvustada

olukorda pilti või heli salvestava seadmega, milleks võib mh olla ka nt vormikaamera.

41 Brett Chapman, “Body-Worn Cameras: What the Evidence Tells Us,” NIJ Journal 280, January 2019,

https://www.nij.gov/journals/280/Pages/body-worn-cameras-what-evidence-tells-us.aspx. 42 White, Michael D. 2014. Police Officer Body-Worn Cameras: Assessing the Evidence. Washington, DC:

Office of Community Oriented Policing Services. 43 RT I, 22.03.2024, 11

28

HMS § 5 kohaselt kehtib haldusmenetluse läbiviimisel vormivabaduse põhimõte ning HMS §

38 lõike 2 kohaselt võib haldusmenetluse dokumentaalseks tõendiks olla ka video-, heli- või

elektroonilise salvestus. Seejuures tuleb aga arvestada, et kui läbiviidav haldusmenetlus riivab

isikute põhiõigusi, saab seda teha üksnes põhiseadusega kooskõlas oleva seaduse alusel (PS §

3 lõige 1 ja PS § 11). Olulisuse põhimõtte kohaselt on seadusandja kohustatud sätestama kõik

põhiõiguste seisukohalt olulised küsimused ning mida intensiivsem on põhiõiguste riive, seda

üksikasjalikum peab olema täitevvõimu tegutsemise aluseks olev volitusnorm ning seda

täpsemad ka menetlusnormid. Sellest lähtuvalt ei ole kehtivas õiguses pilti ja heli salvestavate

seadmete kasutamine riiklikus järelevalves piisavalt reguleeritud. Sellele on tähelepanu

juhtinud ka õiguskantsler.44

Kaamerate laiemal kasutuselevõtul võib eeldada, et olukorrad korrakaitseorganite ja füüsiliste

isikute vahel kulmineeruvad harvemini vahetu sunni kasutamist tingivate konfliktidega ehk

isikute (sh ametnike) elu ja tervis oleksid paremini kaitstud. Seetõttu väheneb ka konfliktsete

olukordade lahendamisele kuluv aeg ja hilisemate süüteo- ja haldus- ja distsiplinaarmenetluste

arv. Salvestised aitavad erinevates menetlustes kiiremini lõpplahenditeni jõuda, kuna need on

tõendina kirjalikest protokollidest objektiivsemad. See toob koosmõjus kaasa võimaluse

kasutada korrakaitseorganite tööjõu ressurssi teisteks avaliku korra kaitseks vajalikeks

toiminguteks, mis suurendab ühiskonna turvatunnet. Seejuures kasutatakse salvestavaid

seadmeid minimaalses vajalikus ulatuses, et vältida nii muude isikute kui ka ametnike

privaatsusõiguse liigset riivet. Salvestised suurendavad ühtlasi korrakaitseorganite tegevuse

läbipaistvust, kuna võimaldavad kontrollida tegevuse õiguspärasust ning suurendavad seetõttu

üldsuse usaldust korrakaitseorganite vastu.

Kahtlemata on heli ja pilti salvestava seadmestiku laialdasema kasutamisega seotud ka

erinevaid probleeme. Kõige ilmsem on nende kasutamisega kaasnev isikute privaatsusõiguse

riive. Seejuures ei ole mõjutatud üksnes isikud, kes riikliku järelevalvemenetluses osalevad,

vaid ka kolmandad isikud, nt möödujad, kes seadme fikseerimisalasse jäävad. Seega peab nende

kasutamisel olema isikute õigusi arvestav reeglistik, sh salvestiste säilitamiseks ja edasiseks

kasutamiseks. Samuti võib probleemiks kujuneda see, kui inimesed ei pöördu abi vajades

korrakaitseorgani poole või väldivad korrakaitseorganitega suhtlemist, sest nad ei soovi, et neid

filmitaks. Ka tuleb meeles pidada, et kaamera salvestisi ei saa alati täiesti objektiivsetena

käsitleda, kuna need ei pruugi kajastada sündmust ajaliselt tervikuna või jäävad olulised

asjaolud kaamera salvestusväljast välja45. Seda näiteks põhjusel, et kaamera fikseerimisala on

piiratud ja see ala on lisaks ka videol ning helil erinev, mistõttu ei pruugi kõik asjaolud

sündmusest saada fikseeritud. Samuti võib asjaolude tõttu puududa võimalus fikseerida ajaliselt

kogu sündmus ning salvestisel saavad fikseeritud üksnes fragmendid sellest. Niisiis tuleb

salvestise hilisemal kasutamisel nende piirangutega arvestada.

5.2. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

Korrakaitseorganite tööjõu rahastuse suurendamine võimaldaks tegeleda selle osaga

probleemist, mis on seotud tööjõuressursiga. Küll aga ei saa seda mõistlikuks rahakasutuseks

pidada, kui sama eesmärk on võimalik saavutada olemasolevate vahenditega.

Avalikkuse teavitamine erinevate salvestusseadmete kasutamisest (ning nende kasutusala

suurendavatest seadusemuudatustest) võib samuti mõjuda isikutele mõningal määral

distsiplineerivalt ning suurendaks teadlikkust korrakaitseorganite tegevuse kontrollimise

võimalustest ehk aitaks soovitud eesmärgi saavutamisele kaasa. Siiski ei ole põhjust arvata, et

44 Õiguskantsleri 03.05.2024 märgukiri nr 7-7/212350/2402585. 45 Morgan A. Birck, Do You See What I See? Problems with Juror Bias in Viewing Body-Camera Video

Evidence, 24 MICH. J. RACE & L. 153 (2018).

29

see oleks nende probleemide kõrvaldamiseks regulatiivsete võimalustega samaväärne ning

samuti ei kõrvalda tõendamise ja töövõtete tõhususe analüüsimisega seonduvaid probleeme.

PPA kogemusel on ajas kasvanud kogukonna ootus, et korrakaitseorgan saab taasesitada sunni

kasutamise või meetmete kohaldamise asjaolusid. Vastavate failide puudumisel eeldatakse

pigem väära käitumise varjamist.

5.3. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused

Esimene ja eelistatud võimalus on sätestada KorS 3. peatüki 3. jao 1. jaotises erimeetmena

isikuandmete töötlemine pilti ja heli salvestava seadmestiku kasutamisega. Tasub märkida, et

see õigus laieneks üksnes korrakaitseorgani poolt väljastatud seadmele, mille puhul on tagatud

salvestiste ja seeläbi nendel olevate isikuandmete turvaline säilitamine. Sarnane meede on

sätestatud KorS §-s 34, mis võimaldab ohu väljaselgitamiseks ja tõrjumiseks või

korrarikkumise kõrvaldamiseks kasutada avalikus kohas toimuva jälgimiseks pilti edastavat või

salvestavat jälgimisseadmestikku. Oluline erinevus on, et KorS § 34 kohaselt ei ole lubatud

salvestada heli. Seejuures aga on KorS §-s 34 sätestatud meetme puhul silmas peetud

statsionaarseid jälgimisseadmestikke, mille puhul on korrakaitseorgan kohustatud avalikkust

isikuandmete töötlemisest jälgimisseadmestiku abil eelnevalt teavitama avalikku kohta (või

sõiduki salongis nähtavale kohale) paigutatud teabetahvliga. Selle eesmärgiks on võimaldada

isikul kaamera mõjualasse sattumist vältida. Mobiilseid salvestusseadmeid kasutatakse aga

ametniku küljes või juures ning sageli liikumise ajal. Seega ei ole samaväärne

teavitamiskohustus nende kasutamisel võimalik ning isik ei saa ise teadlikult vältida meetme

mõjualasse sattumist. Tegemist on isiku õigusi niisiis KorS §-s 34 sätestatud meetmest

intensiivsemalt riivava meetmega. Regulatsiooni loomisel tuleb otsustada, millisel viisil peab

korrakaitseorgan isikuid seadme kasutamisest teavitama. On selge, et iga pilti ja heli salvestava

seadme mõjualasse sattuva isiku eraldi teavitamine ei pruugi alati võimalik olla. Näiteks kui

riiklikku järelevalvet viiakse läbi rahvarohkes kohas, siis selline ulatuslik teavitamine takistaks

avaliku korra kaitse kui põhiülesande teostamist. Isikute eelnev teavitamine selliste seadmete

kasutamisest võib olla võimatu ka olukorras, kus salvestamise vajadus tekib ootamatult. Siiski

peaks korrakaitseorganil olema üldjoontes kohustus salvestamisest teavitada isikut juba

fikseerimise alustamisel või kui see tegevuse kiireloomulisuse tõttu kohe võimalik ei ole, siis

peaks ta seda tegema esimesel võimalusel. Niisiis on oluline on sätestada tingimused, millisel

juhul tohib pilti ja heli salvestavat seadet kasutada ning samuti kuidas toimub isikute

teavitamine. Samuti on oluline sätestada ka eesmärgid ja ülesanded, milleks selle meetme

tulemusel saadud salvestisi kasutada võib ning tingimused, mida seejuures järgida tuleb.

Eelkõige tuleb võimaldada salvestiste kasutamist tõendina erinevates menetlustes (nii

distsiplinaarmenetluste kui ka haldus- ja kohtumenetlustes), et aidata kaasa vaidluste kiiremale

lahendamisele. Teatud juhtudel tuleks lubada salvestist kasutada ka protokolli osana.

Muudatuse ettevalmistamisel tuleb täiendavalt analüüsida, millistel tingimustel võiks saada

salvestisi kasuta anonüümitud kujul ka uurimis- või õppetööks. Küsitav on see, kas salvestisi

saaks mingitel tingimustel ka avalikustada.

Ühtlasi tuleb aga tuleb luua selge regulatsioon salvestiste säilitamise kohta. St mil viisil ja kui

kaua salvestisi minimaalselt säilitama peab ning kui kaua neid maksimaalselt säilitada võib ning

milliste kriteeriumite alusel säilitamise aeg otsustatakse.

Alternatiivselt või lisaks eelnevale on võimalik sätestada KorS-is võimalus heli ja pilti

salvestava seadme abil riikliku järelevalve meetmeid protokollida või lubada salvestiste

kasutamist teatud juhtudel protokolli osana. Protokollimine ei ole KorS § 12 kohaselt

korrakaitseorganile alati kohustuslik. Niisiis selle alternatiivi puhul teeb ametnik seadme sisse

lülitamisega otsuse meedet protokollida. Ei ole mõeldav, et seade ametnikul pidevalt salvestaks,

30

kuna see on intensiivne riive ametniku privaatsusesse ja toob kaasa kaamera salvestusvälja

jäävate nii sündmusega seotud kui lihtsalt läheduses viibivate isikute isikuandmete töötlemise.

Sellises ulatuses isikuandmete töötlemine ei oleks eesmärgipärane. Samuti puuduks

salvestatavate failide hilisemaks arhiveerimiseks piisavad andmemahud. Seega tuleb selle

alternatiivi puhul täpselt reguleerida, millistel juhtudel võib salvestist protokollina või

protokolli osana kasutada ehk millistel tingimustel on ametnikul õigus seade protokollimise

eesmärgil sisse lülitada. Proportsionaalsuse põhimõttest tulenevalt võiks see õigus ühelt poolt

olla seotud isikute õigusi intensiivsemalt riivavamate meetmete kasutamisega, et tagada

tegevuse õiguspärasuse hilisem kontrollitavus, teisalt aga ka juhtudega, kus salvestisele

isikuandmeid olulises mahus ei jäädvustata, vaid sealt nähtuvad üksnes protokollimiseks

minimaalselt vajalikud andmed. Selline protokollimine võiks olla lubatav ka muul viisil

keeruliselt tõendavate asjaolude talletamiseks, nt joobe tuvastamisel.

Eelkõige võiks olla põhjendatud sellise võimaluse andmine korrakaitseorganitele, kellel on

õigus kasutada vahetut sundi või kes peavad sageli sisenema valdusesse (KorS § 50) ja seda

läbi vaatama (KorS § 51).

Ühtlasi tuleb selle alternatiivi puhul sätestada, milline teave tuleb seadme abil protokollides

ametnikul salvestisel kajastada, et salvestisel oleks ka tõenduslik väärtus. HMS § 18 lõike 2

kohaselt peab protokoll sisaldama: 1) menetlustoimingu teostamise aega ja kohta; 2)

menetlustoimingut läbiviiva haldusorgani nime ning kohalviibivate menetlusosaliste, tõlkide,

ekspertide ja tunnistajate nimesid; 3) menetlustoimingu eesmärki; 4) menetlustoimingu käigus

esitatud taotlusi; 5) menetlusosalise seletuste, eksperdi või tunnistaja ütluste sisu või

paikvaatluse tulemust. Osaliselt katab need tingimused ära see, kui seade ja selle salvestis on

varustatud ajatempli ja GPS-iga ning seotud konkreetse ametnikuga. Samuti peaks üldjuhul

videosalvestiselt olema võimalik tuvastada, millised ametnikud sündmusel viibisid, milliseid

taotlusi esitati ning ka seletuste ja ütluste sisu või paikvaatluse tulemus. Probleemkohaks võib

olla teiste kohalviibivate menetlusosaliste piisav tuvastamine ning menetlustoimingu eesmärgi

kajastamine (seda eriti dünaamiliste ja kiirelt arenevate juhtumite puhul). Ka vajab lahendamist

küsimus, kas ja kuidas peaks ametnik seadme salvestusväljas olevaid isikuid protokollimisest

teavitama.

Protokollimise kitsaskoht võrreldes salvestamise kui meetmega võib olla isikute

privaatsusõiguse suurem riive. Lisaks on nii protokollimisel kui salvestamise kui meetme

kasutamisel probleemne isikute teavitamine, kui salvestisel on lisaks ka kolmandaid isikuid.

Problemaatiline on ka salvestiste säilitamiseks kuluv ressurss.

5.4. Regulatiivsete võimaluste põhiseadusega ja Euroopa Liidu ja rahvusvahelise

õigusega määratud raamid

Muudatus puudutab eelkõige PS §-st 26 tulenevat õigust perekonna-ja eraelu puutumatusele.

Siiski võib nimetatud põhiõigust riivata nii avaliku korra kui ka teiste isikute õiguste ja

vabaduste kaitseks. Lisaks sätestavad isikuandmete kaitse üldmääruse46 (IKÜM) artiklid 5, 12–

19, 21 ja 34 mitmesugused andmesubjekti õigused, mida heli ja pilti salvestava seadme

kasutamine ning salvestise edasine kasutamine võivad riivata. IKÜM artikkel 23 võimaldab

nimetatud õigusi aga piirata mh avaliku julgeoleku tagamiseks.

46 Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) 2016/679, 27. aprill 2016, füüsiliste isikute kaitse kohta

isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise ning direktiivi 95/46/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta.

31

5.5. Kavandavate muudatuste mõju ja järeldus mõju olulisuse kohta

5.5.1. Mõju riigiasutuste töökorraldusele

Sihtrühm: korrakaitseorganid, kes saavad heli ja pilti salvestavaid jälgimisseadmeid laiemalt

kasutada

Eelkõige kuuluvad sihtrühma PPA patrullpolitseinikud (673), aga eelnõu välja töötamise käigus

täpsustub, millistel korrakaitseorganitel selline õigus veel vajalik on. Selle kohta ootame

käesolevale VTK-le ka tagasisidet. Niisiis ei ole käesolevalt võimalik täpselt piiritleda

sihtrühma kuulvaid korrakaitseorganeid ja nende ametnikke ega seetõttu ka sihtrühma suurust.

Positiivne mõju on väiksem tööjõuressursi kulu, kuna riikliku järelevalve menetlused lahenevad

sagedamini ohutumalt ja lihtsamalt, sest sellise tehnoloogia kasutamine muudab ametnike ja

isikute vahelise suhtluse mõnevõrra rahulikumaks. Ka on positiivseks mõjuks see, et töö

tegemine on jälgimisseadmestikke kasutavatele ametnikele mõnevõrra ohutum. Ühtlasi tekib

seetõttu vähem erinevaid menetlusi, milles ametnikud osalema peavad. Kuivõrd ametnikud, kes

muudatuse tulemusel täiendavalt seadmestikke kasutaksid, ei moodusta kõikidest

korrakaitseametnikest väga suurt osa, võib mõju selle sagedust arvestades keskmiseks pidada.

Negatiivne mõju on selliste seadmestike ostmise kulu. Seejuures tuleb arvestada, et mitmel

korrakaitseorganil juba on need olemas, et kasutada seadmeid seni seaduses võimaldatud

viisidel (nt PPA, Keskkonnaamet ja PäA). Niisiis ei kaasneks nende laiema kasutamisega olulist

kulu seadmete soetamisele. Küll aga võib vajadus suurema hulga andmete pikemaajaliseks

turvaliseks säilitamiseks tuua kaasa täiendavad kulud.

Teataval määral tuleb negatiivseks mõjuks pidada ka ametnike privaatsusõiguse riivet, mis võib

kahandada isikute soovi neil ametikohtadel töötada, kuigi selle mõju peaks üldjuhul üles

kaaluma ametnike endi suurem ohutus.

5.5.2. Sotsiaalne mõju. Mõju isikute põhiõigustele

Sihtrühm: füüsilised isikud

Sihtrühmale avalduvaks positiivseks mõjuks saab pidada suuremat tõenäosust, et vajadusel on

sihtrühmale kättesaadavad vajalikud tõendid ja suurem võimalus oma õigusi lihtsamini kaitsta.

Samuti distsiplineerib see ametnikke minimaalselt sekkuma, olema viisakam ja üleüldiselt

meetmeid otstarbekalt ja proportsionaalselt kohaldama ehk isiku põhiõiguste riive (va eraelu-

ja perekonnaelu puutumatuse riive) on kokkuvõttes väiksem. Seda mõju ei saa aga väga suureks

pidada, kuna üldjuhul käituvad ametnikud ka praegu selle põhimõttega kooskõlas.

Sihtrühmale avalduv negatiivne mõju on täiendav privaatsusõiguse riive. Mõju avaldub rohkem

isikutele, kes on korrakaitseorganitega otseses suhtluses, aga paratamatult jäävad ka teised

isikud aeg-ajalt kaamera salvestusvälja. Seejuures ei pruugi isikud sellest alati ka teadlikud olla.

Mõju suurus sõltub konkreetse isiku puhul sellest, kui kaua ja millise tegevusega ta salvestisele

jäädvustatakse. Siiski ei ole üldjuhul isikute kokkupuude korrakaitseorganitega sage, mistõttu

enamasti avaldub mõju sihtrühmale tervikuna harva ning juhuslikult. Ka ei ole enamasti mõjuga

kokku puutunud isikutel suuremat halduskoormust, vaid pigem see isegi väheneb. Kaudne mõju

avaldub ka laiemale avalikkusele, kuna muudatus loob üldiselt suuremat turvalisust. Samas ei

ole mõjuna välistatud ka see, et privaatsusõiguse riive võib suunata inimesi mitte

korrakaitseorganite poole pöörduma. Kokkuvõttes ei ole mõju sihtrühmale oluline.

32

Probleem 6. Isikuandmete töötlemine mehitamata õhusõidukitele

paigaldatud jälgimisseadmestiku kasutamisega

6.1. Lahendatava probleemi kirjeldus, selle põhjused ja oodatav eesmärk

KorS § 34 näeb riikliku järelevalve erimeetmena ette õiguse ohu väljaselgitamiseks ja

tõrjumiseks või korrarikkumise kõrvaldamiseks kasutada avalikus kohas toimuva jälgimiseks

pilti edastavat või salvestavat jälgimisseadmestikku. Samas näeb regulatsioon ette, et

isikuandmete töötlemisest tehnilise abivahendi abil on korrakaitseorgan kohustatud avalikkust

eelnevalt teavitama, kasutades selleks avalikku kohta paigutatud teabetahvlit, millel on

videokaamera kujutis ja sõna „VIDEOVALVE”. Korrakaitseorgani sõidukis

jälgimisseadmestiku kasutamisel peab olema salongis nähtaval kohal kleebis videokaamera

kujutise ja sõnaga „VIDEOVALVE”.

Korrakaitseseaduse väljatöötamise ajal ei olnud mehitamata õhusõidukid (edaspidi MÕS)

laialdases kasutuses, sh riikliku järelevalve teostamisel. Kümnendi jooksul on toimunud

märkimisväärne muutus ning tehnika areng ja kättesaadavus on võimaldanud ka

korrakaitseorganitel juba mitu aastat MÕS-e erinevate ülesannete täitmisel kasutada. Praktikas

kasutatakse MÕS-e eelkõige päästetöödel, keskkonnaseires, kadunud isikute otsingutel,

riigipiiri valvamisel, kuid kasutusala laieneb pidevalt. Võib eeldada, et lähiaastatel hakkavad

laiemat kasutust leidma ka mehitamata vee- ja maismaasõidukid. Viimased on juba kasutusel

nt demineerimistöödel.

MÕS-de sisseehitatud kaamerad võivad oma tehniliste omaduste poolest olla niivõrd hea

eraldus- ja suurendusvõimega, et ka kaugematelt distantsidelt jäädvustades on võimalik

salvestistelt isikuid tuvastada. Arvestades MÕS-de tehnilist ehitust ja käitamise ohutust –

inimesest kaugemal kasutades kujutavad nad isikutele vähem ohtu – ei ole MÕS-dega

jälgimisseadmestiku kasutamisel võimalik järgida KorS § 34 lõikes 3 sätestatud nõudeid ja

varustada neid nähtaval kohal asuva teabega jälgimisseadmestiku kasutamise kohta. Seega

hetkel KorS MÕS-de kaamerate kasutamist isikuandmete töötlemiseks otseselt ei reguleeri.

Samas on korrakaitseorganitel ka MÕS-de kasutamisel ohu väljaselgitamiseks ja tõrjumiseks

või korrarikkumise kõrvaldamiseks vaja õigust kasutada avalikus kohas toimuva jälgimiseks

pilti edastavat või salvestavat jälgimisseadmestikku. Mh on MÕS-e lisaks eespool nimetatule

võimalik kasutada nt rahvarohketel avalikel üritustel turvalisuse tagamisel, vigastatuteta

liiklusõnnetuste asjaolude fikseerimisel, liiklusjärelevalves rikkumiste väljaselgitamisel jne.

Nende kasutusala on väga mitmekülgne ning võimaldaks korrakaitseorganite tööjõu ressurssi

säästa, tegemata seejuures avaliku korra kaitse tõhususes järeleandmisi. Hetkel on MÕS-ide

kasutamine eelkirjeldatu vaates ebaselge ning problemaatiline, kuna puudub konkreetne

regulatsioon MÕS-i kasutamise õiguslike aluste ning isikuandmete säilitamise kohta ja

puudulik on kodaniku teavitamine, et tema tegevusi võidakse jäädvustada. Sellest tulenevalt on

MÕS-ide kasutamine riiklikus järelevalves piiratum, kui vajadus oleks.

6.2. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

Mitteregulatiivsete lahendustena on kaalutud käesoleva probleemi puhul kahte võimalust.

Esiteks on kaalutud avalikkuse paremat teavitamist. Kui seadus nõuab, et salvestavate seadmete

korral oleks välja pandud sildid ja isikule oleks selgelt arusaadav, kes seadet valdab, siis

teoreetiliselt on võimalik, et teatud asulate piires seatakse ka asula piirile vastav teavitussilt, et

selles asulas kasutab konkreetne korrakaitseorgan enda MÕS seadmeid. Antud lahenduse

oluliseks puuduseks on asjaolu, et see välistaks väljaspool konkreetseid asulaid või tähistatud

piirkondi MÕS kasutamise ning samuti ei pruugi see luua isiku jaoks piisavat selgust, kes

konkreetselt vastavat seadet kasutab. Samuti tekiks korrakaitseorganite jaoks probleem, et kas

33

asula lähistele paigutatavatel siltidel peaks olema märgitud kõik selles piirkonnas MÕS-e

kasutavad korrakaitseorganid. MÕS-e kasutatakse vajaduspõhiselt mitte 24/7, mistõttu ei oleks

ka siltidele kasutamise kellaaegade märkimine otstarbekas ning teisalt ei tohiks inimesi eksitada

arusaamaga, et neid jälgitakse pidevalt. Läbipaistvuse huvides oleks seega mõistlikum antud

valdkond detailselt seaduse tasandil reguleerida ning sätestada ka korrakaitseorganitele

võimalikud teavitamise kohustused, nt avalikus veebis.

Teiseks kaaluti ka rahastuse suurendamise võimalust. Rahastuse suurendamine võimaldaks

korrakaitseorganil teha avaliku korra tagamisel rohkem toiminguid ja seega ka tõhusamat

riikliku järelevalvet. See võib tuua endaga kaasa sama tulemuse kui uute tehnoloogiate

kasutamine. Eelnev ei ole aga mõistlik, sest eeldaks, et tehnoloogiliste arendustega

kaasaminemise asemel suunatakse rohkem maksumaksja raha vana süsteemi hoidmisele.

6.3. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused

Sätestada KorS-i 3. peatüki 3. jaos riikliku järelevalve erimeetmena isikuandmete töötlemine

mehitamata õhusõidukitele paigaldatud jälgimisseadmestiku kasutamisega.

Selline isikuandmete töötlemise lubamine peaks olema ilmselt rangemate eeldustega kui KorS

§ 34 alusel isikuandmete töötlemine jälgimisseadmestiku kasutamisega, kuivõrd isiku

õigustesse sekkutakse intensiivsemalt. Nimelt ei ole isikul MÕS-de puhul võimalik ennetada

ega vältida jälgimisseadmestiku mõjualasse sattumist samaväärselt kui linnatänavatele või

muusse avalikku kohta paigaldatud statsionaarsete valvekaamerate puhul. Samuti võib nende

kasutamise mõju suuremas ulatuses kanduda ka mitteavalikesse kohtadesse, nt koduhoovidesse.

Samas ei peaks regulatsiooniga piirama MÕS-de eesmärgipärast kasutust. Seega tuleb MÕS-

de kasutamise regulatsiooni väljatöötamisel leida tasakaal isiku õiguste kaitse ja korrakaitse

vajaduste vahel.

6.4. Regulatiivsete võimaluste põhiseadusega ja Euroopa Liidu ja rahvusvahelise

õigusega määratud raamid

Kavandatav muudatus puudutab juba käesoleva VTK p-s 5.4 käsitletud õigusi.

6.5. Kavandavate muudatuste mõju ja järeldus mõju olulisuse kohta

6.5.1. Mõju riigiasutuste töökorraldusele

Sihtrühm: korrakaitseorganid, kes saavad MÕS-e laiemalt kasutada

Väljatöötamiskavatsuse valmimise ajal ei ole veel päris selge, millistel korrakaitseorganitel ja

millistel eesmärkidel on soov ja vajadus kasutada riikliku järelevalve teostamisel MÕS-e. Selle

kohta ootame käesolevale VTK-le ka tagasisidet. Niisiis ei ole käesolevalt täpselt võimalik

piiritleda sihtrühma kuulvaid korrakaitseorganeid ja nende ametnikke ning seetõttu ka

sihtrühma suurust. Nendeks on aga kindlasti nt PPA, PäA, Keskkonnaamet ja PTA.

Muudatuse positiivne mõju on väiksem tööjõuressursi kulu, kuivõrd MÕS-id võimaldavad

mitmesugustes olukordades asendada mitmete ametnike tööd, nt avalikel üritustel ohu

kaardistamisel, kadunud isikute otsingutel vms.

Negatiivne mõju on MÕS-ide ostmise ja nende operaatorite koolitamise kulu. Seejuures on

seadmed ja väljaõppinud ametnikud juba praegu mitmes korrakaitseorganis juba olemas, mis

tähendab, et mõju ei ole selles osas nii suur. Samas kasutusvõimaluste laiendamine võib tuua

kaasa soovi neid suuremas ulatuses kasutada, mis omakorda toob kaasa vajaduse uue

regulatsiooni teemal ametnikke koolitada. Sellisel juhul kaasnevad sihtrühmale paratamatult

34

täiendavad kulud. Kuna aga uute tööks vajalike vahendite soetamine on tavapärane, siis ei saa

seda negatiivset mõju oluliseks pidada.

6.5.2. Sotsiaalne mõju. Mõju isikute põhiõigustele

Sihtrühm: füüsilised isikud

Sihtrühmale avalduv negatiivne mõju on privaatsusõiguse riive. Mõju intensiivsust suurendab

asjaolu, et isikutel ei pruugi olla teadmist sellest, et neid MÕS-iga salvestatakse. Kuivõrd MÕS-

ide potentsiaalne kasutusala on väga lai, kuulub sihtrühma kogu Eesti elanikkond. Mõju suurus

sõltub konkreetse isiku puhul sellest, kui kaua ja millise tegevusega ta salvestisele

jäädvustatakse. Seega pole välistatud, et mõnel juhul võib isiku privaatsusõiguse riive osutuda

ka väga intensiivseks. Kuivõrd MÕS-i kasutamise eesmärk pole aga üldjuhul ühe isiku tegemisi

pikema aja jooksul jälgida, võib mõju sihtrühmale tervikuna väheseks pidada. Lisaks avaldub

mõju sihtrühmale enamasti harva ning juhuslikult. Ka võib positiivse kaudse mõjuna välja tuua,

et korrakaitseorganite töövõtete tõhustamine suurendab üldist turvalisust.

Probleem 7. Muude kui dokumentaalsete tõendite nõudmine riikliku

järelevalve menetluses

7.1. Lahendatava probleemi kirjeldus, selle põhjused ja oodatav eesmärk

KorS § 30 sätestab erimeetmena küsitlemise ja dokumentide nõudmise. Seejuures võib KorS §

30 lõike 3 kohaselt politsei või seaduses sätestatud juhul muu korrakaitseorgan nõuda isikult

dokumentide esitamist, kui on alust arvata, et isikul on ohu ennetamiseks, väljaselgitamiseks

või tõrjumiseks või korrarikkumise kõrvaldamiseks või kaitstava isiku või valvatava objekti

ohutuse tagamiseks vajalikke andmeid, ning selle ohu ennetamine, väljaselgitamine, tõrjumine

või korrarikkumise kõrvaldamine või isiku kaitsmine või objekti valvamine on dokumente

nõudva korrakaitseorgani pädevuses. Sätte eesmärk on võimaldada korrakaitseorganil saada

ohu ennetamiseks, väljaselgitamiseks või tõrjumiseks või korrarikkumise lõpetamiseks

vajalikku teavet. Samas ei pruugi selline teave alati olla dokumentaalsel kujul, vaid näiteks ka

videosalvestisena. Niisiis ei täida KorS § 30 lõike 3 sõnastus piisavalt sätte eesmärki.

Justiitsministeeriumile on laekunud ka tagasisidet, et KorS § 30 lõike 3 tõlgendamise ja muu

kui dokumentaalse teabe välja küsimisega on probleeme.

Kuigi käesolevalt puudub teave, kui ulatuslik teabe küsimisega seonduv probleem erinevate

korrakaitseorganite seas on, siis tehnoloogia ja ühiskonna arengust tingituna on aina enam

teavet muus kui dokumentaalses vormis (eelkõige heli-, pildi-, videofailid). Küll aga on selge,

et käesolevalt ei ole korrakaitseorganitel piisavalt selget võimalust riikliku järelevalve

menetluses muu kui dokumentaalse teabe välja küsimiseks. Kuigi HMS § 38 lõike 1 kohaselt

on haldusorganil õigus nõuda haldusmenetluse käigus menetlusosalistelt ning muudelt isikutelt

nende käsutuses olevate tõendite ja andmete esitamist, mille alusel haldusorgan teeb kindlaks

asja lahendamiseks olulised asjaolud, ei ole tegemist riikliku järelevalve meetmega, mille

tagamiseks on võimalik kohaldada haldussunnivahendeid (KorS § 23 lõige 4). Seega tegutsevad

korrakaitseorganid juba praegu, aga tulevikus ilmselt aina enam piiratud info tingimustes.

Puudulik teave on nii ohu ennetamise, väljaselgitamise kui ka tõrjumise seisukohast suur

probleem, kuna mõjutab kõiki avaliku korra kaitseks tehtavaid otsuseid ja võib viia erinevate

ohtude realiseerumiseni. Selleks, et riiklikku järelevalvet tõhusalt läbi viia, peab

korrakaitseorgan saama välja nõuda kõiki asjakohaseid andmeid, olenemata sellest, millises

vormis need on. Seetõttu esineb praktikas vajadus, et erimeetmega oleks kaetud ka muude

tõendite kui dokumentide välja nõudmine. Selline õigus peaks sõnaselgelt seadusest nähtuma,

et see oleks nii korrakaitseorganile kui meetme adressaadile üheselt selge.

35

7.2. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

Ühelt poolt on võimalik mitte midagi tegemine. Probleem teabe kättesaamisel jääks alles ning

ajas probleem ilmselt süveneks, kuna aina enam teavet on muudes vormides kui

dokumentaalses vormis. Selle probleemi süvenemine tulevikus praeguse regulatsiooni

säilitamisel tekitab olukorra, kus riik ei ole avaliku korra tagamiseks ja laiemas plaanis inimeste

ohutuse tagamiseks loonud toimivat ja tõhusat regulatsiooni ja avaliku korra kaitse on

raskendatud.

Regulatsiooni saab selle eesmärgist tulenevalt tõlgendada küll ka laiendavalt ehk muid kui

dokumentaalseid tõendeid hõlmavana. See tagaks vajalikus ulatuses tõendite nõudmise

võimaluse ning praktikas seda täna ka tehakse. Siinkohal tuleb aga arvestada, et tegemist on

isikute õigusi riivava meetmega, mistõttu tuleks õigusselguse seisukohast lähtudes

regulatsiooni siiski muuta.

7.3. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused

KorS § 30 lõike 3 sõnastust tuleb muuta, et võimaldada ka muu teabe kui üksnes dokumentide

välja küsimist. Seejuures ei muutuks aga põhimõte, et isikuandmete välja küsimisel tuleb alati

lähtuda sellest, et isikuandmeid töödeldaks minimaalses vajalikus ulatuses ning teavet saab

nõuda üksnes piiritletud eesmärgi täitmiseks ehk üksnes vajalikus hulgas. Järelikult ei või

küsida andmeid, mis riikliku järelevalve eesmärkide täitmiseks vajalikud ei ole.

7.4. Regulatiivsete võimaluste põhiseadusega ja Euroopa Liidu ja rahvusvahelise õigusega

määratud raamid

Kui andmed, mida korrakaitseorgan välja küsib, on isikuandmed, riivab see puudutatud

füüsilise isiku PS § 26 sätestatud õigust perekonna- ja eraelu puutumatusele. Tegemist on aga

kvalifitseeritud seadusereservatsiooniga põhiõigusega ning riigiasutustel on õigus isiku

perekonna- ja eraellu sekkuda mh avaliku korra kaitseks.

ELPH-is käsitleb isikuandmete kaitset artikkel 8 ning EIÕK-is on see hõlmatud perekonna ja

eraelu puutumatuse õigusega artiklis 8. Nimetatud õigusaktid ei sea õiguse piiramisele

rangemaid tingimusi kui PS § 26.

7.5. Kavandavate muudatuste mõju ja järeldus mõju olulisuse kohta

7.5.1. Mõju riigiasutuste töökorraldusele

Sihtrühm: korrakaitseorganid

KorS §-s 30 sätestatud küsitlemine ja dokumentide nõudmine on erimeetmena kindlasti üks

enim kasutatud riikliku järelevalve meetmeid. Tõenäoliselt kasutavad seda kõik

korrakaitseorganid. Niisiis on sihtrühm väga eriilmeline. Korrakaitseorganid saavad

muudatuste tulemusel vajadusel rohkem teavet välja küsida, mis positiivse mõjuna peaks

korrakaitse tõhusamaks muutma.

Kuigi korrakaitseorganid saavad riikliku järelevalve menetluse käigus ka HMS § 38 lõike 1

alusel tõendeid küsida, ei ole korrakaitseorganil tõhusaid viise sellele õigusele vastava

kohustuse täitmise tagamiseks. Hetkel ei ole võimalik hinnata, kui sageli võib erinevatel

korrakaitseorganitel vaja minna muus kui dokumentaalses vormis tõendeid välja küsida, kuid

võib eeldada, et seoses tehnoloogia arenguga vajadus selleks ajas aina suureneb. Seega võib ka

kavandatava muudatuse mõju sageli avalduda. Ka ei ole hetkel võimalik täpselt hinnata mõju

olulisust, kuna see varieerub sihtrühmas suuresti. Mõne korrakaitseorgani puhul võib see

oluliselt laiendada nende võimalusi vajaliku teabe küsimiseks ning seeläbi muuta riikliku

36

järelevalve teostamist tõhusamaks. Seejuures mõnel teisel korrakaitseorganil puudub üldjuhul

vajadus muude kui dokumentaalsete tõendite välja küsimiseks, mistõttu muudatus neid suuresti

ei mõjuta. Samamoodi varieerub kindlasti ka mõju avaldumise sagedus, mistõttu ei saa seda

üheselt hinnata.

Kuna tegemist on ühekordselt muudatuse teatavaks võtmisega ning muudatus annab

sihtrühmale õigusi juurde, mitte ei piira neid, siis sihtrühmale see märgatavaid

kohanemisraskusi ei tekita. Küll aga peavad korrakaitseorganid senisest enam tähelepanu

suunama sellele, millise teabe välja küsimine on riikliku järelevalve raames vajalik ja

põhjendatud, et mitte isikute andmekaitsealaseid õigusi põhjendamatult riivata. Kuna aga

samamoodi peavad nad andmekaitse reeglitega arvestama ka muudel juhtudel, nt HMS § 38

alusel teabe küsimisel, siis ei saa seda muudatusega kohanemise vaates tervikuna koormavaks

pidada.

7.5.2. Sotsiaalne mõju. Mõju isiku põhiõigustele

Sihtrühm I: isikud, kellelt riikliku järelevalve menetluses teavet nõutakse

Sihtrühma kuuluvad kõik nii füüsilised kui ja juriidilised isikud, kellelt riikliku järelevalve

raames KorS § 30 lõike 3 alusel teavet küsitakse. Sihtrühm I peab kavandatava muudatuse

tulemusel korrakaitseorganitele nende nõudmisel lisaks dokumentaalsetele tõenditele ka muus

vormis teavet välja andma. Kuigi sarnane kohustus tuleneb seni ka HMS § 38 lõikest 1, siis

võimaldab muudatus sihtrühma I teabe esitamata jätmisel haldussunnivahenditega mõjutada.

Seega võib teabe esitamata jätmisel muudatuse negatiivne mõju sihtrühmale I väljenduda

sunniraha tasumise kohustuses. Seda mõju saab sihtrühm I aga ise oma käitumisega mõjutada,

st nõutud teabe esitamisel negatiivset tagajärge ei järgne.

Muudatuse tulemusel võib sihtrühmal I senisest sagedamini tekkida vajadus korrakaitseorganile

muus kui dokumentaalses vormis tõendeid esitada, kuna võib eeldada, et sellist teavet küsitakse

sagedamini. Sellel on sihtrühmale I negatiivne mõju, kuna mittedokumentaalsete tõendite

esitamisele võib kuluda täiendav ressurss (nt failide üleslaadmisele ja saatmisele või vajadusel

videote transkribeerimisele kuluv aeg). Proportsionaalsuse põhimõttest tulenevalt ei saa need

täiendavad korrakaitseorganile esitatavad teabe hulgad ja nendega seonduvate toimingute maht

olla nii suured, et mõju saaks sihtrühmale I tervikuna oluliseks pidada. Lisaks võib üldjuhul

eeldada, et sellist teavet küsitakse harva ja juhuslikult, mis vähendab negatiivset mõju

sihtrühma I jaoks tervikuna. Muudatusega kohanemine peaks sihtrühmale I kerge olema, kuna

ei pane neile täiesti uut kohustust, vaid muudab kohustuse täitmise tagamise tõhusamaks.

Sihtrühm II: isikud, kelle kohta riikliku järelevalve menetluses teavet nõutakse

Sihtrühm II võib osaliselt kattuda sihtrühmaga I, kui teavet edastatakse enda kohta, kuid on

kahtlemata laiem, kuna korrakaitseorganile edastatav teave võib hõlmata (ja ilmselt sageli

hõlmabki) ka teisi isikuid. Kui seni puudutas KorS §-s 30 sätestatud riikliku järelevalve meetme

kohaldamisel andmesubjektide õigusi peamiselt dokumentaalse teabe töötlemine, siis

muudatuse tulemusel saavad korrakaitseorganid riikliku järelevalve erimeetmena välja nõuda

isikute kohta teavet ka vormis, mis võib nende õigusi intensiivsemalt riivata, nt heli- või

videosalvestis. Seega on tegemist negatiivse mõjuga, mis eri andmesubjektide puhul võib

varieeruda mitteolulisest kuni olulise mõjuni, olenevalt sellest, millist teavet andmekandjatel

nende kohta nähtub (nt videosalvestise puhul millised tegevused salvestisel näha on, milline on

salvestise kestus ja kvaliteet, sh kas sellel on ka heli). Seda õigustab ja tasakaalustab avaliku

korra kaitse vajadus ja korrakaitseorgani kohustus lähtuda teabe küsimisel proportsionaalsuse

põhimõttest.

37

Täiendavad tõendid võivad viia sagedamini tulemusele, et riikliku järelevalve käigus

kohustatakse isikut avaliku korra tagamiseks mingeid tegevusi tegema või tuvastatakse

hoopiski asjaolud, mis annavad aluse süüteomenetluse algatamiseks. Seega võib kavandatav

muudatus sihtrühma jaoks negatiivse mõjuna kaasa tuua suurema vastutuse oma tegude eest.

Selle mõju avaldumist ei ole aga põhjust sagedaseks pidada, kuivõrd ka praegu tegutsevad

korrakaitseorganid tõhusalt.

Sihtrühm III: kõik Eesti elanikud

Kuivõrd muudatus tõhustab korrakaitseorganite tööd, st olemasoleva ressursiga suudetakse

tõrjuda rohkem ohte, siis suureneb tervikuna sihtrühma turvalisus. Samas on tegemist

ebaolulise kaude mõjuga.

Probleem 8. Vähemohtlike teenistusrelvade ja erivahendite kasutamine

8.1. Lahendatava probleemi kirjeldus, selle põhjused ja oodatav eesmärk

8.1.1. Elektrišokirelvad

KorS § 80 sätestab, millises olukorras on korrakaitseorganil õigus elektrišokirelva kasutada.

Nimetatud sätte lõige 1 kehtestab tingimused elektrišokirelva kasutamiseks ja lõige 2 sätestab

täiendavad eeldused, millal võib seda kasutada isiku vastu.

Kehtiv õigus lubab elektrišokirelva isiku vastu kasutada kui:

1) esineb kõrgendatud vahetu oht,

2) ohu tõrjumine muu vahetu sunni vahendiga, välja arvatud tulirelvaga, ei ole võimalik või ei

ole õigel ajal võimalik,

3) elektrišokirelva kasutamisel tehakse kõik võimalik, et sellega ei seataks ohtu muud kaalukat

hüvet,

4) eesmärgiks on isiku ründamis-, vastupanu- või põgenemisvõimetuks muutmine,

5) eesmärki ei ole võimalik saavutada looma ega asja vastu elektrišokirelva kasutamisega ega

muu vahetu sunni vahendiga, välja arvatud tulirelvaga,

6) relva kasutamine on ühtlasi vajalik, et: 1) tõrjuda vahetu oht elule või kehalisele

puutumatusele; 2) tõkestada vahetult eelseisva või juba asetleidva esimese astme kuriteo

toimepanemist; 3) pidada kinni esimese astme kuriteos kahtlustatav või süüdistatav või

takistada tema põgenemist, kui temalt võib seaduse alusel võtta vabaduse või on see temalt

seaduse alusel võetud, või 4) pidada kinni isik või takistada tema põgenemist, kui temalt võib

kohtulahendi alusel võtta vabaduse või on see temalt kohtulahendi alusel võetud.

2011. aastal vastu võetud KorS-is47 oli sätestatud, et elektrišokirelva võib kasutada kõrgendatud

või olulise ohu tõrjumiseks. 2014. aastal vastu võetud korrakaitseseaduse muutmise ja

rakendamise seadusega jäeti algsest sõnastusest välja „või olulise“. See tähendab, et jõustunud

regulatsiooni jäi õigus kasutada elektrišokirelva ainult kõrgendatud ohu korral ja sisuliselt on

järgitavate nõuete osas elektrišokirelva kasutamine võrdsustatud tulirelva kasutamisega.

Korrakaitseseaduse muutmise ja rakendamise seaduse seletuskirja48 kohaselt oli lävendi

tõstmise põhjuseks potentsiaalne oht isiku tervisele: „Kuna tegemist on isiku tervist

potentsiaalselt ohustava relvaga, siis on selle kasutamise lävendi tõstmine võimalikule

kõrgeimale tasemele isiku põhiõiguste ja –vabaduste kaitse seisukohast vajalik ja

põhjendatud.“. Seletuskirjas puuduvad andmed, millele vastava seisukoha puhul on tuginetud.

47 RT I, 22.03.2011, 4 48 Kättesaadav: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/2445bcfe-b04d-40c8-932e-db51253abea3

38

Lisaks sätestab KorS-i regulatsioon vahetu sunni kohaldamisel relvade kasutamisel astmelisuse

– madalamal astmel on gaasirelv, pneumorelv ja külmrelv, kõrgemal astmel on elektrišokirelv

ja tulirelv. Sisuliselt ei toeta kehtiv regulatsioon seda, et elektrišokirelva kui isikut vähem

kahjustavat vahendit saaks kasutada madalama astme relvade ja tulirelva vahepeal, mis

võimaldaks ennetada olukordade eskaleerumist selleni, et tekiks alus tulirelva kasutamiseks.

Elektrišokirelva kasutusele võtmisel puudus Eestis praktika ja kogemus, mida

elektrišokirelvade kasutamine võiks kaasa tuua – kuivõrd intensiivselt neid kasutama hakatakse

ja millised võivad olla negatiivsed tagajärjed –, mistõttu võis olla mõistlik seada need esialgu

tulirelvaga sarnasele tasemele. Tuginedes PPA andmetele ja kasutuskogemusele on tänaseks

teada, et elektrišokirelv pole sama ohtlik kui tulirelv. Enamasti asetavad teiste riikide

õiguskaitseasutused elektrišokirelvad sunni astmestikul samale tasemele pipragaasiga.49

Elektrišokirelv on tavaliselt paigutatud madalamale tasemele kui külmrelvad. 50

Pea poole sajandi pikkune elektrišokirelva kasutamise ajalugu mujal maailmas on andnud

võimaluse analüüsida sellega kaasnevaid ohte ning võrrelda kasutamist teiste politsei

relvastuses olevate sunnivahendite kasutamisega. Uuringud näitavad, et elektrišokirelva

kasutamine võib tekitada vähem kahjustusi kui näiteks teleskoopnuia kasutamine. Nt isegi

teleskoopnuia õnnestunud kasutamisel on kõige väiksem kahju verevalum, mis on selgelt

tõsisem kui elektrišokirelva puhul.51Elektrišokirelva kasutamine tekitab valu. Inimesed, keda

on elektrišokirelvast distantsilt lastud, kirjeldavad seda kui kohutavalt ebameeldivat tunnet,

mida on raske sõnadesse panna. Elektrišokirelva nõelast põhjustatud valu kestus52 on ajaliselt

oluliselt lühem kui teenistuskoera hammustamisega või teleskoopnuia löögist tekkiva valu

kestus ning nende, aga ka gaasipihusti kasutamise tagajärjed võivad olla tuntavad mitu päeva.

Elektrišokirelva kasutamisega kaasnevad raskemad vigastused ja surmajuhtumid võivad olla

põhjustatud kukkumistest, narkootikumide tarvitamisest või südamehaigustest.

Elektrišokirelvast tulenev laeng ei ole surmav. Uuringute kohaselt ei ole registreeritud

teaduslikult ega meditsiiniliselt tõestatud surmajuhtumeid, mis oleksid põhjustatud

elektrišokirelvast saadud elektriimpulsside tagajärjel.53 Isegi südamestimulaatoriga isikute

puhul on leitud, et viie sekundi pikkune ehk ühekordse maksimumkestusega elektrišokirelva

laeng ei avaldanud südamestimulaatori tööle sellist mõju, mille tagajärjel oleks

südamestimulaator tuvastanud südame korrapäratud kokkutõmbed ning omalt poolt südamele

elektrilöögi andnud.54 Elektrišokirelvast tulev vool häirib isiku koordinatsiooni või muudab ta

liikumisvõimetuks, mistõttu võib põhjustada teisejärgulisi vigastusi, eelkõige kukkumine ja

49 Estey, J. Rosenblatt, D. Cromartie, E. Firman, J. 2005. Electro-muscular disruption technology A Nine-Step

Strategy for Effective Deployment. The International Association of Chiefs of Police. The International

Association of Chiefs of Police, lk 9. https://www.theiacp.org/sites/default/files/2018-07/EMDT9Steps.pdf

Vaadatud: 10.05.2024 50 Holder Jr, E. H., Robinson, L. O., Laub, J.H. 2011. Police Use of Force, Tasers and Other Less-Lethal

Weapons. U.S. Department of Justice. Washington, lk 6. https://ncjrs.gov/pdffiles1/nij/232215.pdf Vaadatud

10.05.2024. 51 Haav, H., 2014. Elektrišokirelva kasutamise õiguslikud regulatsioonid ja kasutamine politseitöös. Lõputöö,

Muraste: Sisekaitseakadeemia, lk 29. 52 Elektrišokirelva laeng kestab niikaua kui päästik all on, kuid mitte kauem kui 5 sekundit. 53 Haav, H., 2014. Elektrišokirelva kasutamise õiguslikud regulatsioonid ja kasutamine politseitöös. Lõputöö,

Muraste: Sisekaitseakadeemia, lk 37. 54 Haegeli, L. M., Sterns, L. D., Adam, D. C. and Leather, R. A., 2006. Effect of a Taser shot to the chest of a

patient with an implantable defibrillator. Heart Rhythm, 3(3), lk 340.

39

sellest tingitud marrastused või põrutused. Kukkumisega võib halvemal juhul kaasneda isegi

isiku surm.5556

Eestis on elektrišokirelv politseiametnike kasutuses 2018. aastast. PPA andmetel kasutati

aastatel 2018-2022 elektrišokirelva 50 korral. Enim on elektrišokirelva kasutatud külm- või

elektrišokirelvaga ründe tõrjumiseks (19 korral, peamiselt ründed külmrelvaga) ning endale ja

teistele ohtliku suitsiidse isiku suhtes tema tegevuse peatamiseks 14 korral. Elektrišokirelva

kasutamise perioodi jooksul ei ole tuvastatud ühtegi üksnes elektrišokirelva kasutamisest

tingitud eluohtliku vigastuse või surma põhjustamist. Eelnimetatud perioodil toimus politsei

vastu 180 rünnet. PPA hinnangul oli 61 juhtumit, kus politseiametnikke rünnati ja nad said

vigastada, kuid ründe tõrjumiseks ei olnud võimalik elektrišokirelva kasutada, sest puudus

kõrgendatud ohu olukord. 17 juhtumi puhul kasutasid politseiametnikud ründe tõrjumiseks

gaasipihustit või teleskoopnuia, kuid objektiivsetel põhjustel ei olnud nende kasutamine

edukas. Seega esineb märkimisväärne arv juhtumeid, kus rünnet oleks võimalik efektiivsemalt

peatada ja vähendada vigastusi, sh politseinikele, kui selliste rünnete tõrjumisel saaks kasutada

elektrišokirelva.

Senine kogemus näitab, et elektrišokirelvi on kasutatud kaalutletult, negatiivsed tagajärjed (nt

kukkumisest tingitud vigastused) puuduvad või on vähesed ning neid kasutatakse olukordades,

kus see võib olla tõhusam või kujutada vähem ohtu tervisele kui muu teenistusrelva või mõne

erivahendi kasutamine. Selleks, et maandada ohte, õpetatakse politseiametnikke

elektrišokirelva nooltega tabama alakeha, vöökohta või selga, hõivamaks võimalikult suurt osa

skeletilihastest. Vältima peab sihtimist pea piirkonda ja kubeme piirkonda. Elektrišokirelva

kasutamisel luuakse logifail ning kogu tegevus jäädvustatakse helis ja pildis. See tagab väga

hea järelevalve elektrišokirelva kasutamise üle, mis aitab välistada, et elektrišokirelva

kasutataks liiga kergekäeliselt või ilma seadusliku aluseta. Senise praktika kohaselt on PPA

kõiki elektrišokirelva kasutamise juhtusid sellest vaatest hiljem ka analüüsinud. Lisaks on

elektrišokirelva kasutamiseks vajalik spetsiaalne laskemoon, mida väljastavad relvurid, ning

seetõttu on elektrišokirelvade kasutamisjuhud fikseeritud, minimeerides kontrollimatu

kasutamise võimalused.

Siseministeerium uuris 2022. aasta sügisel teiste Euroopa riikide praktikat elektrišokirelvade

kasutamise kohta, kasutades selleks Euroopa tulirelvaekspertide (ingl European Firearms

Experts (EFE)) võrgustiku ja riikide alaliste esinduste EL-i juures antud vastuseid.57 Võrrelduna

teiste riikidega on ainult Eestis elektrišokirelv võrdsustatud tulirelvaga.

8.1.2. Vähem kahjustav laskemoon

Politseil ja muul korrakaitseorganil on seaduses sätestatud juhul vahetu sunni kohaldamiseks

õigus kasutada füüsilist jõudu, erivahendit või relva. KorS-i § 782 kohaselt on nendeks

teenistusrelvadeks tuli-, gaasi-, pneumo-, külm- ja elektrišokirelv. KorS-i § 79–811 sätestavad,

millistel juhtudel ja millist jõudu, erivahendit või relva (edaspidi vahetu sunni vahend) on

lubatud kasutada isiku vastu. KorS-i § 81 näeb ette, et kõrgendatud ohu tõrjumiseks võib

kasutada tulirelva, kui ohu tõrjumine muu vahetu sunni vahendiga ei ole võimalik või ei ole

õigel ajal võimalik, ning arvestusega, et tulirelva kasutamisel tehakse kõik võimalik, et sellega

ei seataks ohtu muud kaalukat hüve. Kehtiva seaduse kohaselt peab tulirelva kui üldjuhul

55 Ordog, G.J., Wasserberger, J., Schlater, T. and Balasubramanium, S., 1987. Electronic gun (Taser®) injuries.

Annals of emergency medicine, 16(1), lk 75. 56 Kroll, M. W., 2011. TASER® conducted electrical weapons. Rmt: M. M. Start, toim-d. Clinical Forensic

Medicine. London: United Kingdom, lk 254. 57 LISA 1

40

kõigist muudest vahetu sunni vahenditest kõige riivavama vahendi kasutamine olema kõige

viimane võimalik kasutatav vahetu sunni vahend. Iga muu vahendi kasutamine peab olema kas

võimatu või õigel ajal võimatu.

Teenistuses kasutatakse tulirelvades relvaseaduse58 § 17 lõike 2 punktis 2 nimetatud

laskemoona ehk laskemoona, mille lendkehaks on kuul või haavel. Üldjuhul on kasutatava

laskemoona lendkehaks metallkuul või metallhaavel, mis on surmava toimega. KorS ei sätesta,

millist laskemoona teenistusrelvas kasutada tohib59, ega erista tavamoona ja vähem kahjustavat

moona. Seega võib neid kasutada ühesugustel alustel, mis ei soodusta vähem kahjustava moona

kasutamist selleks sobilikel juhtudel.

Mõiste „vähem kahjustav laskemoon“ viitab tulirelvast lastavale laskemoonale, millel on isikut

tabades madal tõsiste kehavigastuste või surma põhjustamise tõenäosus, sh pisaravoolust,

suitsu-, heli-, valgus- või muud efekti või valuaistingut esile kutsuv laskemoon. Vähem

kahjustava laskemoona nagu kummi-, plast-, vaha- ja muu mittesurmava mõjuga kuulide

lennukiirus on tavapärastest metallkuulidest oluliselt väiksem ning nende kasutamisel

tuginetakse sihtmärgi peatamisel vähem kahjustava kuuli kineetilisele energiale ja selle

ülekandumisel kehale tekkivale tömbi eseme traumale. Seega on teatud situatsioonides neid

otstarbekam kasutada, et võimalikult palju vähendada isikule tavalise moona kasutamisest

tingitud raske või püsiva tervisekahju või isegi surma põhjustamist. Sellise moona kasutamine

on tänapäeva õiguskaitseorganite tegevuses seetõttu levinud.60

Senine kasutamiskogemus annab alust arvata, et vähem kahjustavat laskemoona kasutataks

kaalutletult ja minimaalsete negatiivsete tagajärgedega.61 KorS § 81 võimaldab neid aga

kasutada ainult olukordades, kus muu sunnivahendi kui tulirelva kasutamine ei ole võimalik

või piisavalt efektiivne ning tulirelvas kummikuulide kasutamine on olukorra lahendamiseks

tõhusam ja proportsionaalsem kui tulirelva kasutamine surmava laskemoonaga. Nende eelduste

üheaegne esinemine on aga harv. Olukordades, mis eluohtlikuks ründeks ei kvalifitseeru, ei ole

üldjuhul ametnikel võimalik kummikuule kasutada, kuigi nt allumatu rahvahulga ründe puhul

oleks kummikuulide kasutamine nii taktikaliselt tõhus kui proportsionaalne vahend

eskalatsiooni vältimiseks.

Tulirelva on sobiv kasutada kummikuuli lastes massiohje sündmuste korral, kus on vaja

rahvahulgast selekteerida ja peatada korrarikkuja, kes ohustab teisi isikuid ja kasutab vägivalda,

näiteks loobib politseinikke kividega ning politseinikel puudub võimalus muul viisil isikut

mõjutada korrarikkumist lõpetama. Tulirelv on täpne ja seda on võimalik kummikuuliga

kasutada ainult ühe isiku peal suhteliselt pikalt distantsilt – kuni 30 meetrit, mõjutamata teisi

tema ümber. Lisaks tekitab tulirelvas kummikuuli kasutamine psühholoogilise efekti (vali pauk

ja valuaisting), mis sunnib inimest alalhoiu instinktile ja põgenema ning korrarikkumise

lõpetama.

Kummikuuliga laetud tulirelva on sobiv kasutada ka taktikalistes olukordades, kus on lubatud

kasutada nuia, gaasi või elektrišokirelva, aga see pole piisavalt turvaline ametnikule endale või

58 RT I, 06.07.2023, 12 59 Teenistusrelvas kasutatava laskemoona liigid on nimetatud siseministri 11. septembri 2018. aasta määruse nr 19

„Teenistusrelvade ja nende laskemoona ning lahingumoona liigid ja teenistusrelvade, nende laskemoona ja

lahingumoona, tulirelva osade käitlemise ning üleandmise kord“ §-s 3, mille kohaselt loetakse teenistusrelva

laskemoonaks sama määruse § 2 punktides 1–2 ja 4–6 loetletud teenistusrelvades kasutatavat laskemoona. Ka

selles määruses ei eristata laskemoonas kasutatavat lendkeha tüüpi ja iseloomu. 60 LISA 2 61 2007. rahutuste ajal oli kummikuulide kasutamine üks tõhusamaid ja vähem kahju põhjustanud vahendeid

massirahutuste laiali ajamiseks

41

jääb isik näiteks elektrišokirelva laskeulatusest (umbes 7 meetrit) välja. Seega oleks tulirelva

kasutamine vähem kahjustava laskemoonaga vajalik ja õigustatud juba olulise ohu tõrjumiseks.

8.1.3. Veekahur

KorS § 781 punkti 8 kohaselt on üheks PPA või muu seaduses sätestatud korrakaitseorgani

erivahendiks ka veekahur. KorS § 791 kohaselt võib politsei või seaduses sätestatud juhul muu

korrakaitseorgan kasutada kõrgendatud ohu tõrjumiseks veekahurit rahvahulga vastu, kui ohu

tõrjumine muu vahetu sunni vahendiga, välja arvatud tulirelvaga, ei ole võimalik või ei ole õigel

ajal võimalik, ning arvestusega, et veekahuri kasutamisel tehakse kõik võimalik, et sellega ei

seataks ohtu muud kaalukat hüve. Seega on veekahuri näol kehtivas õiguses tegemist n-ö

tulirelva alternatiiviga, mida saab kasutada rahvahulga vastu väga kaaluka ohu tõrjumisel.

Veekahuri kasutamise järgmine aste oleks kehtiva õiguse järgi kummikuulide ja tulirelva

kasutamine, kui esinevad KorS § 81 tunnused. Veekahuri kasutamine võib aga olla vajalik ja

proportsionaalne ka olulise ohu tõrjumisel ning seda ohtu tekitava korrarikkumise

kõrvaldamiseks, et hoida ära kõrgendatud ohu olukorra tekkimine võimalikult varajases faasis.

Siseministri 8. juuli 2014. aasta määruse nr 31 „Veekahuri kasutamise kord“62 § 2 lõige 1

sätestab, et veekahur on politsei või seaduses sätestatud juhul muu korrakaitseorgani

eriotstarbeline sõiduk, mis on kohandatud erinevatel režiimidel kõrgsurvega veejoa

kasutamiseks isikute vastu. Kuigi nii vangistusseaduse63 § 701 lõige 1 punkt 1 kui ka Kaitseväe

korralduse seaduse64 (KKS) § 31 lõige 2 näevad ette õiguse veekahuri kasutamiseks, siis

käesolevalt on see võimekus olemas üksnes PPA-l. Olenevalt veekahuri võimsusest on

veejoaga võimalik tabada konkreetset isikut või rahvahulka umbes 40 meetri kauguselt.

Veekahuri kasutamise võimalus on ka paljude teiste riikide korrakaitseorganitel.65 Eestis on

politsei kasutanud veekahurit vaid 2007. aastal aprillirahutuste ajal, kuna hetkel on võimalik

veekahuri kasutamine alles siis, kui tegemist on kõrgendatud ohuga ehk ohutase on nii kõrge,

et sellele reageerimiseks on õigus kasutada tulirelva surmava laskemoonaga. Seda ei saa pidada

otstarbekaks, sest veekahuriga reageerimine on oma olemuselt vähem riivavam ja sobivam

meede, mida peaks saama kasutada enne surmava laskemoonaga tulirelva kasutamist. Kui

tegemist on näiteks rahvakogunemisel aset leidva olulist ohtu tekitava korrarikkumise

kõrvaldamisega ja sündmusele reageerijal on võimalik valida, kas kasutada tulirelvast

laskmiseks metallist laskemoona või hoopis veekahurit, siis nii teiste riikide kogemustest kui

uuringutest võib välja tuua, et veekahuri kasutamine on märksa ohutum nii korrarikkuja kui ka

teiste isikute suhtes, tagades samas korrakaitseametnike turvalisuse. Veekahuri kasutamise

hoiatamisel juhul, kui see on juba nähtaval, võib olla ka ennetav mõju. See tähendab, et

inimesed võivad tajuda enne meetme rakendamist soovi laiali minna ja korrarikkumine lõpetada

ilma, et korrakaitseametnikud veekahurit tegelikult kasutaks.

Kui õiguslik regulatsioon ei võimalda ametnikel kasutada tõhusaid meetmeid olukordades, kus

need tegelikult oleksid proportsionaalsed, vaid suunab ootama, kuni olukord eskaleerub juba

tulirelva kasutamise lävendini, siis kasutataksegi selle lävendi saabudes tõhususe ja ametnike

enda ohutuse tõttu pigem tulirelva. See toob aga kaasa isikutele, kelle suhtes seda kasutatakse,

suurema kahju.

62 RT I, 12.07.2014, 181 63 RT I, 22.03.2024, 12 64 RT I, 27.01.2023, 3 65 LISA 2

42

8.1.4. Erivahendid

Viimastel aastatel on toimunud väga kiire areng MÕS-ide valmistamise ja kasutusele võtmise

vallas. MÕS-de lihtsa kättesaadavuse ja nende väga laialdase kasutuspotentsiaali tõttu on need

muutunud muu hulgas kuritegevuse ja terrorismi üheks töövahendiks. Seetõttu on tekkinud

vajadus ka riikliku järelevalve käigus MÕS-de suhtes kohaldada lubatavate erivahendite (nn

droonitõrje vahendid) lisamine korrakaitseseadusesse. KorS § 781 sätestab kinnise loetelu

erivahenditest, mida korrakaitseorganil on riikliku järelevalve raames õigus kasutada.

Arvestades tehnoloogia kiiret arengut ning vajadust erinevatele ohtudele proportsionaalselt ja

tõhusalt reageerida, võib praegune regulatsioon liiga piirav olla. Ei ole mõistlik, et

korrakaitseorgan ei saa kasutada mõnda mõjusat, kuid lubatud erivahenditest leebema mõjuga

erivahendit põhjusel, et seadusandja ei ole osanud või jõudnud seda veel erivahendite loetellu

lisada. Ühegi KorS § 781 toodud erivahendiga ei ole võimalik MÕS-i mõistlikult tõrjuda.

Teoorias võiks see võimalik olla veekahuriga, kuid selle kasutamine ja otstarbekus kõikide

võimalike juhtumite korral on piiratud ning see on kasutusel ainult PPA-l. Kõrgendatud ohu

korral võib MÕS-i suhtes kasutada tulirelva, kuid sellelgi on piirangud, sest tulirelva ei sobi

kasutada rahvarohketes kohtades või linnalistes tingimustes, kuna sellega võib kaasneda oht

kõrvaliste isikutele. Üksnes kõige intensiivsema vahendi kasutamise võimaldamine MÕS-ide

tõrjumiseks ei ole ka mõistlik.

2022. aastal jõustunud lennundusseaduse66 (LennS) muudatused näevad ette meetmed MÕS-

ide maanduma sundimiseks. LennS § 602 lõike 7 kohaselt võib korrakaitseorgan, kelle

pädevuses on riiklik järelevalve lennupiirangutega alas, geograafilises alas või ajutises

geograafilises alas, vahetu ohu tõrjumiseks sundida nendes alades lendavat MÕS-i maanduma.

Lõike 8 kohaselt võib maanduma sundimisel kasutada füüsilist jõudu, tulirelva, erivahendit või

võtta MÕS-i juhtimise arvutiseadmega üle. Vahetu sunni rakendamisel võib kasutada järgmisi

erivahendeid (§ 602 lõige 9):

1) raadioside segajat ;

2) laser- või muud seadet, millega on võimalik tõkestada mehitamata õhusõiduki edasist

lendamist;

3) võrku;

4) mehitamata õhusõidukit, mis on valmistatud või mida kasutatakse mehitamata õhusõidukiga

kokkupõrkeks, et tõkestada selle edasist lendamist;

5) muud LennS § 602 lõige 1 punktides 1‒4 sätestatud seadme või vahendiga sarnase toimega

seadet või vahendit.

Eelnimetatud meetmete kasutamise õigus on piiritletud riikliku järelevalve pädevusega, mis on

sätestatud LennS § 601 ja seotud eelkõige lennukeelualadega. Selleks, et korrakaitseorganil

oleks õigus sundida MÕS-e maanduma ka avalikku korda ähvardava ohu korral, kasutades

selleks erinevaid tehnilisi võimalusi, on vaja KorS-i erivahendite loetelu täiendada. MÕS-i

lendu sekkumiseks ja selle takistamiseks on mitmeid erinevaid erivahendeid, (nt püüdurvõrgud,

linnud, muu spetsiifiline tõrjetehnika) ja elektroonilisi tõrjemeetmeid (jamming, spoofing,

suunatud energiaga laser- ja mikrolainerelvad).

8.2. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

Probleemi lahendamisele aitab kaasa ka ametnike täiendav koolitamine nii ohuolukordade

eskaleerumise vältimiseks kui nende erinevate teenistusrelvade ja erivahenditega tõhusalt

lahendamiseks. Siiski ei piisa ainult sellest meetmest, kuna selliseid koolitusi tehakse

ametnikele juba praegu regulaarselt. Ka praegu tuleb politseiametnikel nt elektrišokirelva

66 RT I, 20.03.2024, 2

43

kasutusõiguse saamiseks läbida 16-tunnine täiendkoolitus, mis kätkeb endas nii loenguid kui

ka praktilisi harjutusi.

Üheks võimaluseks on ka mitte midagi tegemine. Ametnikud on üldjuhul suutnud ka kõrgema

ohutasemeni eskaleerunud olukorrad ühel või teisel viisil lõpetada. Aga kuigi senini ei ole

probleemid sagedased, siis ei ole mõistlik uuemate teadmiste ja tehnika arengu valguses kõigile

osapooltele kokkuvõttes ohutumate võimaluste kasutamist mitte võimaldada. Igasugune

liikumine ohutuma korrakaitse suunas on tervitatav, kuna riigil on avaliku korra tagamisel

kohustus isikuid tõhusalt kaitsta. Lisaks räägib selle lahenduse vastu ka see, et probleemi

süvenemine võib tekitada olukorra, kus riik ei ole avaliku korra tagamiseks ja laiemas plaanis

inimeste ohutuse tagamiseks loonud toimivat ja ajakohast (tehnika arengust lähtuvat)

regulatsiooni ning avaliku korra kaitse on raskendatud.

8.3. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused

8.3.1. Elektrišokirelva kasutamine vahetu olulise ohu tõrjumiseks

Kehtiva KorS-i järgi on elektrišokirelva kasutamine sisuliselt võrdsustatud tulirelva

kasutamisega, mistõttu soovitakse elektrišokirelva kasutamise lävendit alandada. Regulatiivse

lahendusena oleks võimalik KorS § 80 lõige 2 punkti 1 täiendada selliselt, et elektrišokirelva

võib isiku vastu kasutada ka juhul, kui esineb vahetu oht isiku tervisele. See võimaldaks

elektrišokirelva juba enne tulirelva kasutamise aluste esinemist ehk ametnikel oleks võimalik

ohuolukordades tõhusalt reageerida ja valida selleks vähemohtlik relv.

Lisaks on kaalumisel võimalus jätta kehtivast regulatsioonist välja nõue, et elektrišokirelva võib

kasutada alles siis, kui ohu tõrjumine muu vahetu sunni vahendiga, välja arvatud tulirelvaga, ei

ole võimalik. See kaotaks elektrišokirelva ja külm-, gaasi ja pneumorelvade vahelise

astmelisuse, mis annaks ametnikele suurema kaalutlusruumi olukorra lahendamiseks vajalike

vahendite valimisel. Samas tähendab suurem kaalutlusruum seda, et kohtutel on nende

vahendite kasutamisel tekkinud vaidluste lahendamisel väiksem kontrolliulatus, mis omakorda

kitsendab isikute kohtulikku õiguskaitset.

Kaalumisel on ka elektrišokirelva kasutamist reguleeriva sätte ülesehituse põhimõtteline

muutmine. Kui hetkel kehtiv sõnastus näeb sarnaselt tulirelva kasutamisele (KorS § 81) lõikes

1 ette üldpõhimõtted ja lõikes 2 on toodud kitsendused, millal võib elektrišokirelva kasutada

isiku puhul, siis muudatuse tulemusel oleks lõikes 1 ette nähtud üldine alus elektrišokirelva

kasutamiseks ning lõikes 2 täiendav alus isiku kinnipidamiseks. Praktikas saab elektrišokirelva

kasutada eelkõige isiku või looma vastu. Kuigi TsÜS § 49 lõike 3 järgi kohaldatakse loomadele

asjade suhtes kehtivaid sätteid, on loom siiski elusolend. Seetõttu ei ole põhjendatud eraldi

reguleerida elektrišokirelva asja vastu kasutamist.

Lõikes 2 toodud täiendavad alused oleksid vajalikud, et katta ära elektrišokirelva kasutamise

õigus isiku kinnipidamiseks, kuna isiku kinnipidamine ei pruugi igakordselt mahtuda olulise

või kõrgendatud ohu alla. Samas on ka isiku kinnipidamisel elektrišokirelva kasutamine

piiritletud ja seda võib kasutada juhul, kui isikult võib seaduse või kohtulahendi alusel võtta

vabaduse või see on temalt seaduse või kohtulahendi alusel võetud ning olukorras, kus isik

püüab põgeneda või osutab kinnipidamisel vastupanu (nt psühhiaatrilise abi seaduse67 alusel

kohaldatav tahtest olenematu psühhiaatriline abi või väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu

seaduse68 alusel toimuv kinnipidamine väljasaatmiskeskuses).

67 RT I, 11.03.2023, 73 68 RT I, 06.07.2023, 125

44

8.3.2. Vähem kahjustava laskemoonaga tulirelva kasutamine olulise ohu tõrjumiseks või

korrarikkumise kõrvaldamiseks

Kehtiva KorS-i regulatsiooni järgi ei saa vähem kahjustavat pisaravoolust, suitsu-, heli-, valgus-

või muud efekti või valuaistingut esile kutsuvat laskemoona kasutada tulirelvast (nt kummi- ja

gaasikuulid sileraudsest püssist) laskmiseks ohu tõrjumiseks või sellist ohtu tekitava

korrarikkumise kõrvaldamiseks. Probleemi lahendamiseks tuleb selline võimalus luua, et

soodustada vähemohtliku laskemoona kasutamist metallkuulide asemel olukordades, kus see

on proportsionaalne. Selline regulatsioon looks senisest paindlikumad võimalused erinevates

ohuolukordades reageerimiseks.

KorS-i muutmine on planeeritud selliselt, et tulirelvas kasutatav vähem kahjustav laskemoon

lisatakse erivahendite loetellu ning nende kasutamine tulirelvas sätestatakse eraldi paragrahvina

selliselt, et see on lubatud nii ohu tõrjumiseks kui ka sellist ohtu tekitava korrarikkumise

lõpetamiseks.

8.3.3. Veekahuri kasutamine olulise ohu tõrjumiseks või korrarikkumise kõrvaldamiseks

KorS § 791 lõiget 1 tuleks muuta selliselt, et pädeval korrakaitseorganil oleks võimalik

veekahurit kasutada ka olulise ohu tõrjumiseks. Muudatus annab laiema võimaluse ja

paindlikkuse kasutada veekahurit sündmuse võimalikult varajases faasis, et vältida olulise ohu

eskaleerumist kõrgendatud ohuks.

8.3.4. Erivahendite loetelu täiendamine

Probleemi lahendamiseks tuleb KorS § 781 loetelu täiendada mehitamata õhusõidukite

maanduma sundimise vahenditega. Kuna MÕS-ide ja nende tõrjumiseks kasutatavate tehniliste

vahendite areng on kiire ja pidev, tasub regulatsiooni muutmisel kaaluda MÕS-ide maanduma

sundimiseks kasutatavate erivahendite loetelu avatuna sätestamist. Vältimaks olukorda, kus

norm on määratlemata, võib MÕS-ide tõrjumiseks kasutatavad vahendid reguleerida

toimemehhanismipõhiselt, mitte seadmepõhiselt. Sellisel juhul ei teki olukorda, kus uue, kuid

eelnevatega sarnase toimemehhanismiga seadme lisandudes jääks see regulatsiooni mõttes nn

halli tsooni.

Lisaks tasub kaaluda võimalust KorS § 781 sätestatud erivahendite loetelu avamiseks selliselt,

et korrakaitseorganil oleks võimalik kasutada kõiki vahendeid, mis on vähem kahjustavad kui

need, mille kasutamiseks on tal õigus. Eesmärk on tagada, et muud KorS § 781 loetelus

mitteloetletud, kuid olemuselt ohutumat vahendit oleks võimalik ohutõrjes kasutada.

8.4. Regulatiivsete võimaluste põhiseadusega ja Euroopa Liidu ja rahvusvahelise õigusega

määratud raamid

Kuivõrd kavandatavate muudatuste tulemusel laieneb korrakaitseorganite õigus erinevate

teenistusrelvade ja erivahendite kasutamiseks, siis riivab muudatus eelkõige isiku õigust elule

(PS § 16), tervisele (PS § 28), väärikale kohtlemisele (PS § 18), isikupuutumatusele (PS § 20)

ja vabale eneseteostusele, aga ka omandiõigust (PS § 32). Need õigused on tagatud ka EIÕK

artiklitega 2 ja 3 ning ELPH artiklitega 2, 3 ja 4.

8.5. Kavandavate muudatuste mõju ja järeldus mõju olulisuse kohta

8.5.1. Sotsiaalne mõju

Sihtrühm: kõik Eestis elavad või viibivad isikud

Kaudselt võivad kavandatavad muudatused puudutada positiivselt kõiki Eestis elavaid ja

viibivaid inimesi, kuna kõik isikud võivad teatud juhtudel sattuda korrakaitseorgani poolt

45

vahetu sunniga sekkumist vajavasse olukorda või selle vahetusse lähedusse. Seega edendavad

muudatused koosmõjus sihtrühma õigusi, luues korrakaitseorganite suurema proportsionaalselt

tegutsemise võimekuse tõttu väiksema tõenäosuse isikute õiguste ulatuslikumaks riiveks.

Üksikutel juhtudel võib see tähendada ka seda, et isiku suhtes kasutatakse vahetu sunni vahendit

olukordades, kus varasemalt seda teha poleks saanud. Nende isikute vaatest on tegemist

negatiivse mõjuga. Siiski võib eeldada, et otsene mõju sihtrühmale on äärmiselt harv, kuna vaid

väike osa isikutest satub päriselt sellistesse olukordadesse, kus nende õigused saavad

korrakaitseorgani tegutsemisest riivatud olla. Mõju ulatust ei saa oluliseks pidada. Võivad

kaasneda mõningad muutused otseselt mõjutatud sihtrühma käitumises, kui loobutakse

kiiremini ohtu tekitavast käitumisest.

8.5.2. Mõju riigi siseturvalisusele

Sihtrühm I: kogu elanikkond

Kavandatavatel muudatustel on kaudne positiivne mõju riigi julgeolekule ja avalikule korrale,

kuivõrd võimaldab erinevatele ohtudele reageerida tõhusamalt ja proportsionaalsemalt, säästes

seejuures ka korrakaitseorganite tööjõu ressursse, mis omakorda võimaldab teiste ülesannetega

enam tegeleda. Eelnev suurendab teataval määral ühiskonna turvatunnet.

Sihtrühm II: politsei või muu korrakaitseorgan, kellel on seadusest tulenev õigus tulirelva,

elektrišokirelva, veekahuri või MÕS-ide tõrjevahendite kasutamiseks

Kavandatavad muudatused võimaldavad sihtrühmal II madalamal tasemel ohule reageerida

otstarbekama vahendiga, mis võib omakorda vähendada riski korrarikkumise eskaleerumisele.

Ehk muudatustega antakse sihtrühmale õigus ja võimalus hoida ära raskem tagajärg vähem

kahjustava meetmega. Kuivõrd muudatusega puudutatud teenistusrelvade ja erivahendite

kasutamine sihtrühma poolt on pigem harv ning ei ole alust arvata, et nende kasutamine ka

märgatavalt suureneks, ei saa mõju avaldumist sagedaseks pidada.

Sihtrühm III: isikud, kes käitavad mehitamata õhusõidukeid, mis ei täida seadusega sätestatud

nõudeid

Sihtrühm on väike, sest isikud, kelle poolt käitatavat mehitamata õhusõidukit tuleb maanduma

sundida, moodustavad väga väikese osa nii avalikus ruumis viibivatest isikutest kui ka

rikkumisi toimepanevatest isikutest. Muudatusega kaasneb sihtrühmale negatiivne mõju,

kuivõrd nende tegutsemisvabaduse piiramiseks kehtestatakse tõhusamad meetmed. Seejuures

võib muudatuse tulemusel ka sihtrüma kuuluvate isikute MÕS kahjustada saada või hävida.

Mõju avaldub sihtrühmale pigem harva ja ebaregulaarselt ning isik saab enda käitumisega mõju

avaldumist vältida. Kokkuvõttes ei saa pidada mõju oluliseks, kuivõrd kahju tekkimine on kõige

äärmuslikum tagajärg, millest on võimalik lihtsasti hoiduda, alludes korrakaitseorgani

korraldustele MÕS maandada.

8.5.3. Mõju riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse korraldusele

Sihtrühm: politsei või muu korrakaitseorgan, kellel on seadusest tulenev õigus tulirelva,

elektrišokirelva, veekahuri või MÕS-ide tõrjevahendite kasutamiseks

Kavandatavatest muudatustest mõjutatud peamine sihtrühm on PPA, kelle politseiametnike

(umbes 4000) töökorraldust muudatused enim mõjutavad. Neist on mõjutatud umbes

kolmandik. Muudatused võivad mõjutada ka julgeolekuasutusi, Keskkonnaametit, Kaitseväge

ja vanglaid, kes kasutavad muudatusest puudutatud teenistusrelvi ja erivahendeid.

Muudatused ei vaja ametites teenistusrelvade vallas täiesti uue praktika loomist, sest neid

kasutatakse ka praegu. Küll aga on vaja üle vaadata teenistusrelvade käitlemist puudutavad

46

koolitusmaterjalid ning tagada, et ametnikud oleksid teadlikud muutunud reeglitest ja oskaksid

neid ohu tõrjumisel või korrarikkumise kõrvaldamisel õigesti kohaldada. Samas võivad

muudatustega kaasneda teatavad kohanemisraskused uute erivahendite kasutusele võtmisel.

Vajalikud on täiendavad koolitused, et ametnikud oskaksid neid vahendeid kasutada ja

vastavalt olukorrale proportsionaalset vahendit valida. Täiendavad koolitused ja kulutused

vahenditele on muudatusega kaasnevaks negatiivseks mõjuks.

Kuivõrd muudatuse tulemusel suureneb vähem kahjustava moona kasutamine, tuleb ametnikel

senisest enam otsustada, millist moona kasutada, ja seetõttu olla ka tähelepanelikum selle

suhtes, millise moonaga tema tulirelv on laetud ja millises olukorras vastavat moona kasutada

võib. Paratamatult kaasneb erinevate moonade kasutamisega teatav eksimuse risk, nt kui

ametnik tegutseb teadmises, et tema tulirelv on laetud kummikuulidega, kuid tegelikkuses on

seal tavaline metallmoon. Ebasoovitava mõju kaasnemise risk on aga väike, kuivõrd ametnikke

tuleb sel teemal koolitada. Riskina võib välja tuua ka võimaluse, et nende sunnivahendite

kasutamiskordade sagenemisel võib suureneda ka korrakaitseorgani juhile esitatavate vaiete või

halduskohtule esitatavate kaebuste arv seoses vahendi ebaõige kasutamisega. Arvestades senist

sarnaste kaebuste hulka, võib eeldada, et neid juhtumeid ei tule siiski palju.

Mõju ulatus on keskmine, sest on vaja koolitada korrakaitseametnikke otsustama, millistel

juhtudel on võimalik ja proportsionaalne võtta kasutusele senisest erineva ohutaseme korral

vähem kahjustavat laskemoona tulirelva kasutamisel, elektrišokirelva või veekahurit. Kuivõrd

see on aga osa tavapärasest koolitustegevusest ega vaja põhimõttelisi muutusi, siis ei saa mõju

liigselt koormavaks pidada. Muudatuse tulemusel võib nende sunnivahendite kasutamine

erinevates olukordades suureneda, tagades senisest efektiivsema ohuolukorra tõrjumise või

korrarikkumise lõpetamise. Ühtlasi suurendab see ametnike endi ohutust, sest võimaldab neil

vältida olukordade eskaleerumist ja ohu suurenemist ning ühtlasi ka ennast otsese ründe korral

paremini kaitsta.

Kuigi muudatuse tulemusel kasutatakse muudatusest puudutatud teenistusrelvi ja erivahendeid

senisest sagedamini, ei ole põhjust arvata, et mõju avalduks kokkuvõttes sageli, sest

ohuolukorrad, kus korrakaitseorganitel võib olla vaja kummikuule, elektrišokirelva või

veekahurit kasutada või mehitamata õhusõidukit maanduma sundida, esinevad pigem harva. Nt

on PPA 2018–2022. aasta andmetel kasutanud elektrišokirelva keskmiselt kümme korda aastas.

Lisades siia juhtumid, kus politseinikke rünnati ja oleks olnud otstarbekas kasutada

elektrišokirelva, kuid puudus alus kasutamiseks, oleks kasutamiskordade arv ühes aastas olnud

kokku keskmiselt 26 korda.

Probleem 9. Edasilükkamatute meetmete kohaldamise kohustus

9.1. Probleem 9 – kokkuvõte

PPA-l on üldkorrakaitseorganina kohustus alati reageerida olukorras, kus esineb vahetu oht

isiku elule või kehalisele puutumatusele. Samas teistel korrakaitseorganitel, kellel on vahetu

sunni õigus ja ka teenistusrelvade kasutamise õigus (nt Keskkonnaamet ning Maksu- ja

Tolliamet), puudub sellises olukorras seadusest tulenev kohustus sekkuda. Sellise

korrakaitseorgani ametnik võib olukorrale reageerida igaüheõiguse raames. Seejuures võib

ametniku tegevus karistusõiguse järgi olla õiguspärane, kuid põhimõtteliselt on võimalik, et ta

saab selle eest distsiplinaarkorras karistada. Kavas on täiendada KorS §-i 6 selliselt, et lisaks

politseile oleks ka teistel riigiasutustel kohustus ohtu tõrjuda, kui tegemist on vahetu ohuga

isiku elule või kehalisele puutumatusele ning ametnik on võimeline seda tõrjuma talle volitatud

vahetu sunni kasutamisega, seda eeldusel, et ametnikele on tagatud vajalik vahetu sunni

väljaõppe ja antud tulirelva kasutamise õigus.

47

9.2. Lahendatava probleemi kirjeldus, selle põhjused ja oodatav eesmärk

KorS § 6 lõige 3 sätestab, et kui pädev korrakaitseorgan ei saa või ei saa õigel ajal tõrjuda olulist

või kõrgendatud vahetut ohtu või kõrvaldada korrarikkumist, on politseil kohustus kohaldada

edasilükkamatuid meetmeid KorS alusel (edasilükkamatu pädevus) ning teavitada viivitamata

pädevat korrakaitseorganit. Nimetatud lõige annab seega politseile pädevuse

edasilükkamatuteks meetmeteks, kuid sellisel juhul on alati olemas pädev korrakaitseorgan ja

politsei rakendab meetmeid vaid seni, kuni seda tinginud asjaolud on ära langenud. Esimesel

võimalusel antakse menetlus üle vastutavale korrakaitseorganile. Kuigi korrakaitseõigus

sätestab paindliku võimaluse politseil üldkorrakaitseorganina reageerida, et vältida olukordi,

kus kohustatud korrakaitseorgan ei saa operatiivselt reageerida, siis hetkel ei kohusta KorS teisi

korrakaitseorganeid peale PPA reageerima olukorras, kus esineb vahetu oht isiku elule või

kehalisele puutumatusele kõrgendatud ohu mõttes. Isiku elu ja kehalise puutumatuse kaitse on

tagatud eelkõige karistusõiguses vastavate karistusnormidega. Politsei vastutab isiku elu ja

tervise kaitse eest üldkorrakaitseorganina KorS § 6 lõike 2 alusel. Politseile on antud PPVS § 3

lõike 1 punkti 1 alusel ülesanne tegeleda KarS 9. peatükis sätestatud süütegude (isikuvastased

süüteod) ennetamisega. Õiguslikult ja sisuliselt on korrektne, et antud valdkonna eest vastutab

politsei, mida ka kehtiv õigus kohustab. Samas ühelgi teisel korrakaitseorganil ei tulene

seadusest kohustust ega õigust reageerida olukorras, kus ohus võib olla isiku elu või kehaline

puutumatus, kuigi isiku elu ja kehalise puutumatuse puhul on tegemist kõrgeimat kaitset

nõudvate õigushüvedega.

Eestis on teisi korrakaitseorganeid, kellel on vahetu sunni ja sealhulgas ka teenistusrelvade

kasutamise õigus ning vastav väljaõppe (nt Keskkonnaamet ja MTA). Seega on põhimõttelist

laadi küsimus, kas on aktsepteeritav, et muudel sisuliselt pädevatel, vastavate volitustega ja

väljaõppinud ametnikega riigiasutustel puudub seadusest tulenev kohustus reageerida, kui nad

näevad pealt olukorda, kus on vahetus ohus isiku elu või kehaline puutumatus, isegi kui nad on

võimelised seda ohtu tõrjuma. Riigi kohustus on tagada avalik kord, sh eelkõige kaitsta inimeste

elu ja seega peaks selliseid äärmuslikke jõuvolitusi omavaid ametnikke saama vajadusel

rakendada ka isikute elu ja kehalise puutumatuse kaitseks. Võib muidugi eeldada, et üldjuhul

ametnik sellises olukorras siiski reageerib ja kasutab igaüheõigusi olukorra lahendamiseks, kuid

seadusest tulenevat kohustust neil selleks ei ole. Kui eelkirjeldatud korrakaitseorgani ametnik

märkab isiku elu või kehalist puutumatust ohustavat olukorda ja otsustaks rakendada nende

kaitseks vahetut sundi või kasutada relva, siis sõltumata tema süüst vabastamisest

karistusõiguslikus tähenduses võib ta jääda vastutavaks distsiplinaarkorras. Õigus ennast ja teist

isikut ründe vastu kaitsta on igal inimesel, ka võimuesindajal, ning tema võimalik

kriminaalvastutus lahendatakse karistusõiguse üldises korras. Samas on põhimõtteliselt

võimalik, et ametniku tegevus on karistusõiguse kohaselt õiguspärane, kuid ta saab selle eest

distsiplinaarkorras karistada.69

Arusaadavalt on harvaesinevad juhused, mil sellist reageerimist võib vaja minna. Siiski peaks

olema ka sellistel teenistusrelvade kasutamise õigust omavatel korrakaitseorganitel kohustus

sekkuda, kui vahetus ohus on isiku elu või kehaline puutumatus ning nende võimuses on seda

vahetut ohtu ära hoida. Kirjeldatud õigused võivad muutuda akuutsemaks ka kriiside korral,

kus on hädavajalik, et pädevatel asutustel ja ametnikel on kohustus ning õigus võimalikult

kiiresti reageerida elanikkonna kaitseks. See tähendab eelkõige viivitamatut reageerimist ilma

täiendavat korraldust ehk kaasamist ära ootamata. Igal juhul on riigi eesmärk tagada igas

olukorras võimalikult kiire ja tõhus põhiõiguste kaitse ning seda eelkõige kõrgeimat kaitset

nõudvate õigushüvede puhul.

69 Õiguskantsleri märgukiri „Politseiametnike hädakaitseõigus ja vahetu sunni rakendamine“; LISA punkt 76

48

9.3. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

VTK koostamisel kaaluti probleemide lahendamist olemasoleva olukorra säilitamisega, senise

regulatsiooni parema rakendamisega ja rahastuse suurendamisega. Eelduseks on võetud, et

eesmärk on tagada eraisikute oluliste põhiõiguste parem kaitse. Olukorra säilitamisel ei ole

võimalik kirjeldatud probleemi likvideerida. See jätaks endiselt alles võimaluse, et muud

ametkonnad peale politsei ei oleks kohustatud elu ja kehalise puutumatuse kaitseks reageerima.

Samuti ei oleks neil selleks ka õigust. Probleemi ei aitaks lahendada ka regulatsiooni parem

rakendamine. Käesolevalt on Eesti õiguskorras selgelt valitud politsei kui ainsa

üldkorrakaitseorgani kontseptsioon, mida on põhjendatud nii õiguslik traditsiooniga kui ka

politsei võimekusega kiirelt ja paindlikult tegutseda.70 Kuigi hädakaitses tegutsevale

ametnikule eelduslikult ei heidetaks moraalselt ette ametirelva väärkasutamist, siis otsest

kohustust ega õigust reageerida ei saa seadust muutmata luua.

Eraldi kaaluti ka rahastuse suurendamist. Isikute põhiõiguste kaitstus võiks suurema arvu

politseiametnike rakendamisel paraneda, sest seeläbi väheneks ka tõenäosus, et abi ei jõuaks

üldse või õigeaegselt kohale. Samas ei ole kirjeldatud probleem suunitletud olukordadele, kus

PPA ei jõua õigeaegselt reageerida hädaabi teatele. Eelkõige on silmas peetud olukordi, kus

kõrgendatud oht tekib vahetult muu ametkonna korrakaitseametniku silme ees või ametnik

avastab selle. Sellistel juhtudel ei tagaks suurem politseiametnike arv kiiremat reageerimist.

Samuti on silmas peetud kriisiolukordi, kus võib olla hädavajalik, et ametkonnad, kellel on

vahetu sunni ja relva kasutamise õigus, saaksid viivitamata asuda isikute elu kaitsele sõltumata

sellest, kas neid on juba jõutud kaasata politsei tegevusse või mitte. Seega mitteregulatiivsete

lahendustega ei ole võimalik probleeme lahendada.

9.4. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused

Kavas on täiendada KorS §-i 6 selliselt, et lisaks politseile oleks ka riigiasutustel, kelle

ametnikele on tagatud vajalik vahetu sunni väljaõppe ja antud tulirelva kasutamise õigus,

kohustus ohtu tõrjuda, kui tegemist on vahetu ohuga isiku elule või kehalisele puutumatusele

ning ametnik on võimeline seda tõrjuma talle volitatud vahetu sunni kasutamisega.

Olemuselt analoogne lahendus on olemas KKS §-s 31, mis sätestab, et kui PPA ei saa või ei saa

õigel ajal Eesti merealal või väikesaarel tõrjuda vahetut ohtu isiku tervisele või elule, siis võib

Kaitsevägi edasilükkamatu pädevuse alusel kohaldada riikliku järelevalve üld- ja erimeetmeid.

Üldpõhimõttelt peaks võimalik lahendus olema sarnane ehk looma täiendava aluse, mis

võimaldaks kindlaksmääratud korrakaitseorganitel reageerida vahetule kõrgendatud ohule.

9.5. Regulatiivsete võimaluste põhiseadusega ja Euroopa Liidu ja rahvusvahelise õigusega

määratud raamid

Kavandatava muudatuse tulemusel on kõik vahetu sunni ja tulirelva kasutamise volitusega

korrakaitseorganid kohustatud isiku elu ja kehalise puutumatust ähvardava vahetu ohu

tõrjumiseks. Niisiis võivad tulevikus erinevad korrakaitseorganid selle kohustuse raames riivata

senisest enam nt teist isikut ründavate isikute põhiõigusi. Seejuures puudutab muudatus

eelkõige isiku õigust elule (PS § 16) ja tervisele (PS § 28) Need õigused on tagatud ka EIÕK

artiklitega 2 ning ELPH artiklitega 2 ja 3.

70 Eelnõu 49 SE (Riigikogu XI koosseis) seletuskiri, lk 26. Kättesaadav:

https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/8a9c2286-06fc-65d2-957b-bd9e11a940c4/Korrakaitseseadus

49

9.6. Kavandavate muudatuste mõju ja järeldus mõju olulisuse kohta

9.6.1. Sotsiaalne mõju: mõju isikute põhiõigustele

Sihtrühm: Eesti elanikkond

Kavandatav muudatus mõjutab eelkõige negatiivselt isikuid, kes on toime panemas rünnet või

kellest loetakse tulenevat vahetut ohtu isiku elule või kehalisele puutumatusele. Kaudsemalt

omab muudatus mõju seega kogu elanikkonnale, kuid arvestades soovitud muudatuste

spetsiifilisust, siis on sellel eelkõige mõju isikutele, kes olulisel määral ohustavad teise isiku

õiguseid. Eelnimetatud sihtrühmale on mõju negatiivne, sest muudatuse tulemusena luuakse

võimalused täiendavatel korrakaitseorganitel sekkuda nende isikute tegevusse ja oluliselt

piirata nende põhiõiguseid. Samas arvestades eeltoodud sihtrühmast tulenevat ohtu ning riigi

kohustust sisemise rahu tagamisel reageerida võimalikult kiiresti sellist tüüpi rünnakutele, siis

on tegu igati põhjendatud mõjuga. Muudatuse eesmärk on tagada, et lisaks PPA-le oleks riigis

tagatud ka teistele vastava väljaõppe ja pädevusega asutustele kohustus sekkuda. Selliste

juhtumite sagedus, kus aga muu korrakaitseorgan peaks sekkuma elu ja kehalise puutumatuse

tagamiseks PPA asemel, on väike ning eelkõige nähakse antud kohustuse vajalikkust täiendava

tagatisena harva esinevates olukordades või kriisides.

Laiema elanikkonna vaates mõjutab kavandatav muudatus isikute põhiõiguseid positiivselt, sest

tagab seaduse tasemel laiemalt riigi kohustuse kaitsta isiku kõige olulisemaid põhiõiguseid.

9.6.2. Mõju riigiasutuste töökorraldusele

Sihtrühm: riigiasutused (PPA, MTA ning Keskkonnaamet)

Kavandataval muudatusel ei ole märgatavat mõju riigiasutustele. Muudatusel saab olema

positiivne mõju PPA tegevusele, sest sellega laiendatakse kõige olulisemate põhiõiguste kaitse

täitmise kohustust kandvate asutuste loetelu. Sellega võib just teatud erandlikel juhtudel

kaasneda positiivne mõju PPA tegevusele, sest see võimaldab lahendada isiku elu või kehalist

puutumatust ohustava olukorra ka teistel korrakaitseorganitel, kes juhtuvad olema juba

sündmuskohal. Muudatusest tuleneb eeldatavalt mõju eelkõige kahele riigiasutusele: MTA ning

Keskkonnaamet, sest tegemist on asutustega, kelle on vahetu sunni rakendamise pädevus ning

õigus kasutada ka tulirelva ning sellest lähtuvalt on antud asutuste ametnikel olemas ka vajalik

väljaõpe ning vahendid. Samas ei nähta, et mõju nimetatud asutustele oleks suur. Pigem on

esinev mõju nii tava- kui kriisiolukorras väike. Muudatuse tulemusena tekib asutustele kohustus

reageerida vahetult toimepandavale sündmusele, kui sellega on ohus isiku elu või kehaline

puutumatus, kuid samas ei muudeta sellega nimetatud asutusi PPA sarnasteks

operatiivasutusteks. See tähendab, et lisatavaid asutusi ei ole kavandatud hakata suunama

väljakutsetele. Muudatuse tulemusena tekib lisatud asutustele vaid kohustus reageerida juhul

kui nad juba asuvad paigas, kus vastav rünne toimub. Ohu korral isiku elule ja kehalisele

puutumatusele on oluline võimalikult kiire sekkumine. Sellisel juhul ei pruugi olla mõistlik

oodata PPA üksuste kohalejõudmist, kui sündmuspaigal asuvad juba pädevad, vajalike oskuste

ja vahenditega riigiametnikud. Sarnaselt tavaolukorrale rakendub kavandatav muudatus ka

kriisiolukorras, kus võib olla vajalik asutuste vahetu ja kiire reageerimine suuremale

sündmusele. Alati on võimalik kriisi lahendamiseks teisi asutusi kaasata, kuid isiku elule ja

kehalisele puutumatusele vahetult tekkinud ohu kõrvaldamine peab olema tagatud võimalikult

kiiresti.

Kavandatava muudatuse esinemissagedus, mõju riigiasutustele tervikuna ning mõju

konkreetsetele asutustele on väike.

50

9.6.3. Mõju riigi siseturvalisusele

Sihtrühm: riigiasutused, eelkõige PPA

Kavandataval muudatusel on positiivne mõju riigi julgeolekule ja siseturvalisusele. Muudatuse

tulemusena laiendatakse asutuste loetelu, kellel on kohustus reageerida, kui esineb oht isiku

elule või kehalisele puutumatusele. Samuti tagatakse muudatusega, et kriisiolukordades ei ole

nimetatud õiguste kaitsel vaja täiendavalt kaasamist vormistada ning asutused saavad esmase

kõrgendatud ohu likvideerida koostöös. Mõju hinnatakse seega mitteoluliseks.

Probleem 10. Korrakaitsesse kaasamine

10.1. Lahendatava probleemi kirjeldus, selle põhjused ja oodatav eesmärk

10.1.1. Regulatsioon vajab tervikuna koondamist, korrastamist ja ajakohastamist

KorS-i kaasamise regulatsioon vajab korrastamist ja ajakohastamist, et tagada suurem

õigusselgus ning seeläbi normide operatiivne kohaldamine. Hetkel käsitleb KorS-is

korrakaitsesse kaasamist KorS-i 6. peatükk, mis koosneb §-st 82 pealkirjaga „Muu isiku kui

avaliku korra eest vastutava isiku kaasamine riigi korrakaitseülesande täitmisele

korrakaitselepingu alusel“. Lisaks reguleerivad KorS-is korrakaitsesse kaasamist ka KorS-i

üldsätteid koondavas 1. peatükis asuvad KorS §-d 16 (muu isiku kui avaliku korra eest

vastutava isiku kohustuslik kaasamine korrakaitsesse), 161 (Kaitseväe ja Kaitseliidu kaasamine

avaliku korra kaitsesse) ja 162 (Kaitseväe ja Kaitseliidu avaliku korra kaitsesse kaasamise kord).

Esmalt on selge, et KorS §-d 161 ja 162 ei sobitu sisult enda asukohta, vaid need sätted peaksid

asuma KorS-i 6. peatükis. Seejuures aga suuremaks probleemiks on muu isiku kui avaliku korra

eest vastutava isiku kohustamise riiklikkus järelevalvest osa võtmiseks ning Kaitseväe ja

Kaitseliidu korrakaitsesse kaasamise ühetaoline käsitlemine „kaasamisena“. Esimesel juhul on

tegemist haldusvälise isiku korrakaitsekohustusega. Teisel puhul on tegemist siiski

haldusesisese ülesannete ümberjaotamisega. Niisiis ei ole võimalik neid ühetaoliselt käsitleda.

Kaitseväe ja Kaitseliidu puhul on võimalik rääkida korrakaitsesse kaasamisest, kuid muu isiku

kui avaliku korra eest vastutava isiku puhul saab rääkida riiklikus järelevalves osalema

kohustamisest.

Korrastatud korrakaitses osalemise regulatsioon aitab korrakaitseorganil kiirelt ja tõhusalt

tagada avalikku korda ka olukordades, kus ta iseseisvalt selle ülesandega hakkama ei saa.

Selleks, et korrakaitseorganil oleks piisavad võimalused vajadusel ohu tõrjumiseks või

korrarikkumise lõpetamiseks vajalikke ressursse kaasata, peavad olema sätestatud selged

õiguslikud alused.

10.1.2. Kaitseväe ja Kaitseliidu kaasamine

Kaasamise sätete korrastamisel on oluline korrastada ja koondada Kaitseväe ja Kaitseliidu

kaasamist puudutav regulatsioon. Ka tsiviilkriisi ja riigikaitse seaduse eelnõuga71 (TsiRKS)

plaanitakse Kaitseväe ja Kaitseliidu riiklikku järelevalvesse kaasamise regulatsiooni ühtlustada.

Kuivõrd tegemist on aga eelkõige tavaolukorras, mitte üksnes kriisiolukorras rakendatava

regulatsiooniga, ei peaks seda nimetatud niigi äärmiselt mahuka eelnõu raames tegema.

Seejuures on aga paljud nimetatud eelnõus kavandatud muudatused asjakohased. Samuti saab

nõustuda TsiRKS seletuskirjas väljatooduga, et kehtiv regulatsioon on killustatud, kuna

Kaitseväe ja Kaitseliidu korrakaitsesse kaasamist puudutavaid sätteid leiab lisaks KorS-ile ka

71 Kättesaadav: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/375b55a6-eaf1-4904-b3b7-

fd0965df5106?activity=2

51

erakorralise seisukorra seaduses72, hädaolukorra seaduses73, Kaitseliidu seaduses74, KKS-is,

PäästeS-is, PPVS-is ning riigikaitseseaduses75 (RiKS), mistõttu TsiRKS muudatuste eesmärk

on koondada võimalikult suur osa sätteid KorSi kui üldseadusesse, et regulatsiooni ühtlustada

ja et tagada suurem õigusselgus.

Korrakaitseorgani peamine võimalus teiselt haldusorganilt abi saamiseks peaks olema teiselt

haldusorganilt ametiabi taotlemine, mis on üldreeglina sätestatud halduskoostöö seaduses76.

Alles juhul, kui korrakaitseorgan on asjakohaseid haldusorganeid kaalunud ning on selge, et

muude haldusorganite ametiabi kasutamine ei ole võimalik või piisavalt tõhus, kuna teistel

haldusorganitel ei ole vajalikku võimekust või nende piisavalt paindlik kaasamine ei ole muul

põhjusel võimalik, peaks korrakaitseorgan kasutama võimalust relvajõudude (Kaitseväe ja

Kaitseliidu) kaasamiseks. Ka praegu sätestab KorS § 161 lõige 5, et Kaitseväge või Kaitseliitu

võib KorS § 161 lõikes 1 nimetatud ülesande täitmisse kaasata üksnes juhul, kui asjaomane

asutus ei saa õigel ajal või üldse mitte seda ülesannet täita ja puuduvad muud vahendid ülesande

täitmiseks ning kaasamine ei takista oluliselt Kaitseväe või Kaitseliidu põhiülesannete täitmist.

Seega on ka kehtivas õiguses sätestatud põhimõte, et võimalusel tuleks sõjaväeliste

organisatsioonide kaasamisele eelistada halduskoostööd teise haldusorganiga. Tegemist on

ultima ratio meetmega ning see põhimõte tuleb säilitada. Seejuures peab olema tagatud, et

kaasamine oleks mõistlikult kiire ja paindlik, et seda praktikas kiireloomuliste probleemide

puhul ka kasutada saaks.

Kuna sõjaväelisi organisatsioone ei peaks üldjuhul rahuajal avaliku korra tagamisse kaasama,

peavad juhud, mil Kaitseväe ja Kaitseliidu kaasamine riikliku järelevalvesse on lubatud, olema

selgelt piiritletud ja piisavalt kaalukad. Hetkel kehtivast regulatsioonist erinevalt võiks kaaluda

kaasamise eelduste muutmist mitte KarS-i sätetest lähtuvaks (KorS § 161 lõige 1 punkt 1), kuna

isegi konkreetsetele KarS-i kuriteokoosseisudele viitamine ei võimalda siiski mõistlikult

hinnata kaasamise vajadust ning võib piirata osaleva Kaitseväe ja Kaitseliidu sooritust,

suurendades riski, et neile antud võimuvolitusi korrakaitses osaledes tahtmatult ületatakse. Seda

näiteks põhjusel, et avaliku korra vastane tegu, mida püüti ennetada ja tõkestada,

kvalifitseeritakse selliseks väärteoks, mis on sätestatud mõnes muus KarS-i paragrahvis või

muus seaduses.77 Eesmärk on võimaldada korrakaitseorganil kaasata endiselt samade

õigushüvede kaitseks nagu KorS § 161 lõige 1 punkti 1 aluselgi, aga seda igakülgsemalt, mitte

kitsalt süüteokooseisude põhiselt. TsiRKS eelnõus on sätestatud, et Kaitseväge ja Kaitseliitu

võib kaasata järgmiste riikliku järelevalve ülesannete täitmisse: 1) otsingu- ja päästetöö ning

demineerimistöö; 2) kriisiolukorra lahendamine; 3) liikluse korraldamine ja reguleerimine

kriisiolukorras; 4) maismaapiiri valvamine; 5) politsei ja piirivalve seaduses ja selle alusel

määratud isikute kaitsmine ja objektide valvamine; 6) tsiviilkriisi ja riigikaitse seaduses ja selle

alusel määratud alaliselt või ajutiselt kaitstava olulise tähtsusega objekti kaitsmine; 7)

ühiskonna toimimise seisukohast oluliste võrgu- ja infosüsteemide kaitsmine; 8) riigivastaste,

avaliku rahu vastaste ning üldohtlike süütegude toimepanemise ohu ennetamine,

väljaselgitamine, tõrjumine ja korrarikkumise kõrvaldamine; 9) ulatusliku evakuatsiooni

läbiviimine ja varjumise korraldamine. Punktis 8 on laiendatud kehtivat KorS § 161 lõige 1

punkti 1. Selline lähenemine on mõnevõrra selgem ning kindlasti paindlikum kui kehtiv

regulatsioon.

72 RT I, 14.03.2023, 24 73 RT I, 06.07.2023, 33 74 RT I, 06.07.2023, 36 75 RT I, 14.03.2023, 31 76 RT I, 07.03.2023, 34 77 P. Papstel „Kaitseväe ja Kaitseliidu osalemine avaliku korra kaitses“, lk 21.

52

Üle tasub vaadata ka ohukoosseisud, mille puhul Kaitseväge ja Kaitseliitu kaasata on lubatud.

Kehtiva õiguse kohaselt võib nii Kaitseväge kui ka Kaitseliitu korrakaitsesse kaasata juba ohu

ennetamise faasis ning samuti KorS § 161 lõike 1 punktides 1-3 nimetatud korrarikkumiste

tõkestamiseks. Seega ei võimalda kehtiv õigus Kaitseväe ja Kaitseliidu kaasamist ohukahtluse

korral ohu väljaselgitamiseks78, samas kui ajaliselt sellele eelnevaks ohu ennetamiseks on see

võimalik. Lisaks tasub selleks, et ohu ennetamisse kaasamine ei muutuks liiga ulatuslikuks,

täpsemalt hinnata, millistel juhtudel on vajalik võimalus relvajõudude kaasamiseks ohu

ennetamiseks ja millistel juhtudel tuleks seda piirata, arvestades, et ohu ennetamise faasis

konkreetset ohtu veel ei eksisteerigi. Ohu ennetamise faasis teostatakse kõige vähem isiku

põhiõigusi riivavaid riikliku järelevalve meetmeid, mis on eelkõige suunatud teabe kogumisele

ja analüüsimisele. Selliste ülesannete täitmiseks relvajõudude kaasamise võimaldamine ei

pruugi alati põhjendatud olla.

Regulatsiooni KorS-i koondamise tõttu tuleb täpsustada ka Kaitseväe ja Kaitseliidu riiklikku

järelevalvesse kaasamise otsustamise ja kaasamise lõpetamise korda. Seejuures tuleb säilitada

võimalus Kaitseväge ja Kaitseliitu kaasata nii erimeetmete ja vahetu sunniga kui ka ilma, aga

samas täpsustada, et nii riikliku järelevalve meetme kui vahetu sunni õigus vajavad sellekohast

volitust. KorS-is peaks säilima ka kehtivas õiguses Vabariigi Valitsuse 18.12.2015 määrusest

nr 144 „Kaitseväe ja Kaitseliidu politsei ülesannete täitmisse, päästesündmuse lahendamisse

ning eriolukorra tööde tegemisse kaasamise kord“79 tulenev põhimõte, et ilma nende volitusteta

kaasamine peaks toimuma lihtsustatud korras, st kes ja milliste kontrollimehhanismidega selle

otsuse teeb. Ka tuleb luua selge alus kaasamise ennetähtaegseks lõpetamiseks.

10.1.3. Muu isiku kui avaliku korra eest vastutava isiku korrakaitsekohustus

Füüsilise isiku, kes ei ole seejuures avaliku korra eest vastutav isik KorS § 15 mõttes,

kohustuslik riiklikku järelevalvesse kaasamine peab olema äärmine abinõu, mida saab kasutada

siis, kui teised võimalused on ammendunud ja ohtu pole muul viisil võimalik tõhusalt tõrjuda,

kuna tegemist pole riigiga lojaalsussuhtest ehk ametikohustuste täitmisest tuleneva

kaasamisega. Sisuliselt on sellise kohustamise puhul tegemist isiku tööle sundimisega. Kehtivas

õiguses on korrakaitsekohustuse eeldused sätestatud KorS §-s 16. Üldjoontes puudub vajadus

nende eelduste muutmiseks.

Probleemiks on aga see, et hetkel ei ole KorS-is kajastatud kaasatud isikute õigusi ehk puudub

KorS-is kaasatud isikute sotsiaalseid tagatisi (puhkeaeg, töötasu, hüvitised) puudutav

regulatsioon. Kuigi kehtiv õigus sätestab piirangu, et KorS § 16 lõike 1 alusel on isikut lubatud

kaasata ainult nii kaua, kui see on ohu tõrjumiseks või korrarikkumise kõrvaldamiseks

vältimatult vajalik, ei ole KorS-is hetkel seatud täpsemaid piirangud isiku korrakaitses osalema

kohustamisele. Üksnes ohu tõrjumise või korrarikkumise kõrvaldamisest lähtumine jätab

korrakaitseorganile liiga avara kaalutlusruumi ega taga isikute teadmist oma õigustest riikliku

järelevalvesse kohustusliku kaasamise puhul ega kaitse seetõttu kokkuvõttes isiku õigusi

piisavalt. Samas on selge, et kui riik kohustab avaliku korra eest mitte vastutavat isikut riiklikus

järelevalves osalema, siis see isik ei mineta kõiki õigusi ning riigil tekivad selle isiku ees ka

teatavad kohustused. Korrakaitsekohustusega kaasnevad õigused ja kohustused peaksid aga

selgelt seadusest tulenema. Sellist regulatsiooni kavandatakse ka TsiRKS eelnõuga.

10.1.4. Muu isiku kui avaliku korra eest vastutava isiku korrakaitses osaleda lubamine

KorS § 16 lõige 1 punkt 3 sätestab muu isiku kui avaliku korra eest vastutava isiku

korrakaitsesse kaasamise tingimusena selle, et korrakaitseorgan ei saa ise või vabatahtlikult

78 P. Papstel, lk 25 79 RT I, 21.07.2022, 2

53

kaasatud isiku abil õigel ajal või piisavalt tulemuslikult ohtu tõrjuda või korrarikkumist

kõrvaldada. Seadusandja on näinud kaasamise esimese eelistusena niisiis ette vabatahtlike

kaasamise. Samas rohkem KorS korrakaitseorgani poolt vabatahtlike kaasamist ega neile

laienevaid õigusi ei reguleeri. Kõne all on isikuid, kes ei ole avaliku korra eest vastutavaks

isikuks ega tegutse näiteks väljaõppe saanud abipolitseinikuna või vabatahtliku päästja või -

demineerijana korrakaitseorgani tegevuses, vaid soovivad osaleda piiratult konkreetse juhtumi

raames nagu näiteks kadunud isiku otsing, merereostuse kõrvaldamine või kontrolltehingute

tegemine. Praktikas sellistel puhkudel ka eraldi väljaõppeta isikuid kasutatakse80, mistõttu

KorS-is tuleks sätestada üldised piirid, millal ja mis viisil võib korrakaitseorgan seda teha ja

millised õigused isikul seejuures tekivad. Tegemist ei ole olukordadega, mil isikule

delegeeritakse avaliku võimu volitusi, vaid isikud on korrakaitseorganile täiendavaks

ressursiks.

Selleks, et korrakaitseorganil oleks enda tegevuse üle piisav kontroll, siis olenemata sellest, kas

isikud pöörduvad korrakaitseorgani poole korrakaitseorgani üleskutsel (nt tehakse avalik

teavitus, et vajatakse inimesi mingi ülesande täitmiseks) või inimesed pöörduvad ise sooviga

korrakaitseorgani poole ja neil võimaldatakse mingis ülesandes osaleda, peab korrakaitseorgan

sisuliselt andma neile inimestele loa enda tegevuses osaleda. Siinkohal ei ole mõeldud, et

korrakaitseorgan peaks seda tegema kirjaliku haldusaktiga. Tegemist peab olema

korrakaitseorgani tahteavaldusega, st kui korrakaitseorgan ei soovi, ei pea ta kedagi enda

planeeritud tegevusse kaasama ning isikul puudub subjektiivne õigus nõuda, et tal lastaks

sellisel viisil korrakaitses osaleda. See kindlasti ei takista isikul igaüheõiguse alusel

korrakaitses osalemast, nt hädakaitse korras tegutsemast.

Korrakaitseorganid peaksid vabatahtlikke abistajaid enda tegevuses kasutama vaid siis, kui see

aitab muuta korrakaitseorgani läbi viidava riikliku järelevalve tõhusamaks. Kui

korrakaitseorgan on oma ressurssidega võimeline riiklikku järelevalvet sama tõhusalt läbi

viima, siis puudub vajadus vabatahtlike osalemise lubamiseks. Samuti tuleb jälgida, et

ülesannetes osalemine oleks kooskõlas isikute oskustega ega seaks neid ohtu, kuivõrd riik

vastutab sellisel juhul isikule korrakaitses osalemise käigus tekkinud kahju eest.

10.2. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

Kuivõrd käesolevalt ei ole selge, kas valdkonnas tehakse TsiRKS eelnõuga muudatused ära või

mitte ning seetõttu ei ole päris selge, millises ulatuses täiendavalt on vaja muudatusi teha, siis

on võimalik oodata, kas TsiRKS eelnõu jõustub ning seejärel muudatuste vajadust uuesti

hinnata.

Probleeme võib teatud ulatuses aidata lahendada ka rahastuse suurendamine, et

korrakaitseorganitel oleks võimalik teenistusse võtta rohkem ametnikke, kes saavad vajadusel

riikliku järelevalvet läbi viia. Siiski ei pruugi see näiteks kõrvaldada vajadust teatud

kiireloomulistel juhtudel isikuid kohustada riiklikus järelevalves osalema.

10.3. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused

Esmalt tuleb Kaitseväe ja Kaitseliidu riiklikku järelevalvesse kaasamist puudutav regulatsioon

ümber tõsta KorS 6. peatükki „Riigi korrakaitseülesande täitmisele kaasamine“ ning seda tuleks

korrastada, ajakohastades kaasamise koosseise (vältides konkreetsetele KarS-i normidele

viitamist), muutes kaasamise ohukoosseisude vajadustele vastavaks ning täpsustades Kaitseväe

ja Kaitseliidu riiklikku järelevalvesse kaasamise otsustamise ja kaasamise lõpetamise korda.

80 https://www.err.ee/1608613246/suurte-reostuste-koristamisel-jaab-vabatahtlike-roll-alati-tahtsaks

54

Teiseks tuleb muu isiku kui avaliku korra eest vastutava isiku korrakaitsekohustust puudutavat

regulatsiooni täiendada, sh hüvitisi ja sotsiaalseid tagatisi puudutavate normidega. Selleks, et

piisavalt oleks reguleeritud ka vabatahtlikult korrakaitseorgani avaliku korra tagamise

ülesandes osaleva isiku õigused, tuleb luua KorS-i vastav regulatsioon. Tegemist võiks olla

korrakaitsekohustuse erandiga, mille puhul võib isikule anda korrakaitseülesande nii ohu

ennetamiseks, väljaselgitamiseks, tõrjumiseks kui ka korrarikkumise lõpetamiseks ehk

sõltumata sellest, milline ohuolukord hetkel on. Samas laieneksid vabatahtlikult osalevale

isikule samalaadsed hüvitisi ja sotsiaalseid tagatisi puudutavad õigused nagu

korrakaitsekohustusega isikule.

Kaitseväe ja Kaitseliidu kaasamist ning avaliku korra eest mittevastutava isiku

korrakaitsekohustust ning sellega seonduvaid hüvitisi ja sotsiaalseid tagatisi puudutava

regulatsiooni kujundamisel saab seejuures suures ulatuses eeskujuks võtta TsiRKS eelnõu §

191 p-d 1, 12 ja 14.

10.4. Regulatiivsete võimaluste põhiseadusega ja Euroopa Liidu ja rahvusvahelise

õigusega määratud raamid

Muudatused riivavad füüsiliste isikute eneseteostusvabadust (PS § 19), luues küll isikutele, kes

vabatahtlikult soovivad korrakaitseorganit mingi konkreetse ülesande raames abistada, selleks

õigusliku aluse, aga teisest küljest seades sellele võimalusele ka piirid.

Ka tuleb regulatsiooni loomisel arvestada, et loodav sotsiaalsete tagatiste ja hüvitiste süsteem

tasakaalustaks õiglases ulatuses isiku, kelle suhtes kohaldatakse korrakaitsekohustust,

omandiõigusele (PS § 32), terviseõigusele (PS § 28) ning enesetoestusvabadusele (PS § 19), et

korrakaitsekohustusega tekitatud riiveid.

10.5. Kavandavate muudatuste mõju ja järeldus mõju olulisuse kohta

10.5.1. Mõju riigiasutuste töökorraldusele

Sihtrühm I: korrakaitseorganid

Kuigi KorS sätted ei piira, millised korrakaitseorganid võivad isikuid kohustada korrakaitses

osalema, lubada vabatahtlikel korrakaitses osaleda või Kaitseväge ja Kaitseliitu riiklikku

järelevalvesse kaasata, on alust eeldada, et eelkõige on selline vajadus PPA-l,

Kaitsepolitseiametil, PäA-l ja ehk ka Keskkonnaametil.

Positiivne mõju seisneb selles, et korrakaitseorganite jaoks muutub selgemaks, millistel

tingimustel nad Kaitseväge ja Kaitseliitu riiklikku järelevalvesse kaasata ning füüsilisi isikuid

korrakaitses osalema lubada või selles osalema kohustada saavad. See muudab avaliku korra

kaitse tõhusamaks ning säästab korrakaitseorganite tööjõu ressursse. Mõju ei saa siiski suureks

pidada. Eeldatavalt ei ole mõjuga kohanemine sihtrühma jaoks keeruline, kuivõrd tegemist on

pigem harva kasutatavate võimalustega, sest üldjuhul on korrakaitseorganid võimelised

riiklikku järelevalvet enda ressurssidega läbi viima ega vaja selleks füüsiliste isikute, Kaitseväe

või Kaitseliidu abi. Niisiis ei ole mõju esinemine sage. Samas on muudatuste tulemusel

regulatsioon senisest täpsem ja lihtsamini kohaldatav, mis aitab sihtrühmal avaliku korra kaitset

tõhusamalt teostada.

Sihtrühm II: Kaitsevägi ja Kaitseliit

Sihtrühm koosneb umbes 4200 tegevväelasest, kes on Kaitseväe alalises koosseisus, ning

umbes 18 000 Kaitseliidu liikmest. Kuigi riiklikku järelevalvesse kaasamisega kaasneb

sihtrühmale täiendav ressursikulu, mis on negatiivne mõju, ei ole ette näha, et muudatuse mõju

sihtrühmale oleks suur. Ühest küljest laiendataks muudatusega sihtrühma kaasamise võimalusi,

55

võimaldades neid paindlikumalt kaasata. Teisest küljest aga ei ole välistatud ka see, et

kitsendatakse nende kaasamise võimalusi, kui muudatuse tegemisel leitakse, et mõnes

valdkonnas ei ole vaja neid kaasata juba ohu ennetamise faasis. Lisaks on sellise riiklikku

järelevalvesse kaasamise näol tervikuna tegemist ultima ratio meetmega, mis tähendab, et

selline kaasamine on äärmiselt erandlik.

10.5.2. Mõju riigieelarvele

Kuna hüvitise ulatus muudatuse kohaselt edaspidi kasvab ja riigil tuleb hüvitada kogu

füüsilistele isikutele põhjustatud kahju, on sellel teatav mõju riigieelarvele. Täpsemaid

prognoose eelarvepositsioonile pole siiski praeguses etapis võimalik esitada, kuid eeldada võib,

et eelarve kogumahtu arvestades on tegemist siiski marginaalse kuluga, kuna hüvitamise

juhtumeid tuleb ette ilmselt juhuslikult ja pigem harva.

10.5.3. Mõju siseturvalisusele

Sihtrühm I: vabatahtlikuna osalevad füüsilised isikud

Sihtrühma suurust on raske prognoosida, kuivõrd see sõltub suuresti korrakaitseorganite ees

seisvatest olukordadest ja sellest, kas ja kui palju isikuid on võimalik ja vajalik vabatahtlikult

korrakaitses osalema lubada. Ülesandeid, mille puhul selline osalemine oleks mõeldav, ei ole

ilmselt ülemäära palju (nt merereostus, maastikuotsingud ja muud ülesanded, mis nõuavad küll

suurt hulka tööjõudu, kuid samas ei vaja spetsiaalset väljaõpet). Seetõttu ei ole põhjust

sihtrühma ka suureks pidada.

Kavandataval muudatusel on sihtrühmale positiivne mõju, kuna nad saavad muudatuse

tulemusel selge aluse korrakaitseorgani tegevuses osaleda, kui korrakaitseorgan neile selleks

võimaluse annab. Lisaks vastutab korrakaitseorgan muudatuse tulemusel sihtrühmale ja nende

poolt selle tegevuse käigus põhjustatud kahju eest. Tegevused, milles vabatahtlikel muudatuse

tulemusel osaleda lubada saab, ei ole üldjuhul sellised, mille käigus võiks neile tekkida suur

kahju, sest neile antavad ülesanded peavad vastama nende oskustele ja võimetele. Niisiis ei saa

mõju sihtrühmale pidada suureks. Ka ei ole ette näha, et korrakaitseorganid saaksid sellel alusel

isikuid sageli oma tegevustes osalema lubada, kuigi isikutel võib muudatuste järel selleks

tekkida rohkem soovi, mistõttu on mõju esinemissagedus väike ja mõju kokkuvõttes

väheoluline.

Sihtrühm II: füüsilised isikud, kellele pannakse korrakaitsekohustus

Oluline positiivne mõju sihtrühmale seisneb eelkõige selles, et neile korrakaitsekohustuse

täitmisel tekitatud kahju hüvitamine ei toimu enam RVastS § 16 alusel, mis piirab oluliselt

hüvitise ulatust. Korrakaitseorganil tuleb muudatuse tulemusel isikule hüvitada kogu talle

korrakaitsekohustuse täitmisega tekkinud kahju. Et isiku õigused oleksid paremini tagatud,

täpsustatakse muudatuse tulemusel muid korrakaitsekohustusega seonduvaid sotsiaalseid

tagatisi nagu korrakaitsekohustuse ajal isikule kohustusliku puhkeaja võimaldamine või

töölepingu ülesütlemise või teenistussuhte lõpetamise keeld. Kuivõrd tegemist on ultima ratio

meetmega, siis mõju isikute tööandjatele on niivõrd kaudne ja juhuslik, et selle eraldi

analüüsimiseks puudub vajadus.

Sihtrühm III: Eesti elanikkond

Muudatustel on sihtrühmale positiivne mõju, kuna kui muudatuse tulemusel saab

korrakaitseorgan kiiremini ja seeläbi ka tõhusamalt riiklikku järelevalvet läbi viia, on avalik

kord paremini tagatud ehk laiemal avalikkusel on kokkuvõttes mõnevõrra turvalisem.

56

Probleem 11. Avalike ürituste regulatsioon

11.1. Lahendatava probleemi kirjeldus, selle põhjused ja oodatav eesmärk

Avalikke üritusi puudutav regulatsioon asub KorS-i 4. peatüki 2. jao 1. jaotises, mis koosneb

§-dest 58-60. KorS § 58 lõige 3 sätestab, et avalik üritus on avalikus kohas toimuv ja

avalikkusele avatud lõbustusüritus, võistlus, etendus, kaubandusüritus või muu sellesarnane

inimeste koos olemine, mis ei ole koosolek. KorS § 59 lõike 1 kohaselt kehtestab kohaliku

omavalitsuse üksuse haldusterritooriumil ürituse korraldamise ja pidamise nõuded kohaliku

omavalitsuse volikogu määrusega. KorS § 59 lõige 2 seab erandi, mille kohaselt spordiürituse

korraldamise ja pidamise nõuded sätestab spordiseadus (SpS)81. KorS § 60 sätestab kohaliku

omavalitsuse üksuse kohustuse anda asukohajärgsele prefektuurile enda haldusterritooriumil

peetava ürituse kohta teavet (lõige 1), kui omavalitsuse üksust on ürituse pidamise soovist

teavitatud ning omavalitsuse üksus on ürituse korraldamisega nõustunud. TTJA-d tuleb

omavalitsusel teavitada siis, kui üritusel kasutatakse ka auditi kohustusega seadet seadme

ohutuse seaduse82 tähenduses (lõige 2). Tegemist on niisiis ilmselgelt väga lakoonilise ja

vähepiirava regulatsiooniga, mis jätab avalikele üritustele nõuete seadmisel kohalikele

omavalitsustele suure kaalutlusruumi. Lisaks käsitleb avalike ürituste korraldamist tuleohutuse

seisukohast tuleohutuse seaduse83 (TuOS) 2. peatüki 2. jao 7. jaotis.

Seaduses puuduvad keelud ja piirangud, millal, kes ja kus võib avalikke üritusi korraldada. Ka

pole KorS-is sätestatud, millal võib ja millal peab kohalik omavalitsus keelduma avaliku ürituse

lubamisest või kellega ja mis juhul peab avaliku ürituse lubamise enne selle aset leidmist

kooskõlastama. Lisaks puudub riikliku järelevalve regulatsioon avalike ürituste kohta. Kuivõrd

valdkonna reguleerimine on niivõrd suures ulatuses jäetud kohalike omavalitsuste pädevusse,

on praktikas avalike ürituste korraldamine erinevates kohalikes omavalitsustes ka erinev.

Avalike üritustega seonduv langeb lisaks kohalikele omavalitsustele sageli veel mitmete muude

asutuste vastutusalasse. Eelkõige on nendeks PPA ja PäA, aga mõnikord ka TTJA, TRAM ja

PTA. Seejuures puudub üleriigiliselt ühtsus nende asutuste kaasamisel avalike ürituste

korraldamiseks nõusoleku andmisel.

KorS ei näe hetkel ette avaliku ürituse korraldamise taotluse menetluses siduvate

kooskõlastuste andmise võimalust, mistõttu on üritustega seonduvate riskide märkamise ja

piisava maandamise jaoks vajalik olnud kohalike omavalitsuste ja asjakohaste asutuste hea

mitteformaalne koostöö. Kahjuks see aga igal pool ja alati piisavalt hea ei ole olnud ning

seetõttu on praktikas tõusetunud mitmesugused probleemid õigeaegse teavitamise ja

kooskõlastamise protsessiga.84

Ürituse ohutuse tagamist raskendab esmalt see, et asjaomased asutused ei saa selle toimumisest

aegsasti teada ega ole seetõttu võimelised oma ressursijaotuses ürituse ja sellest tulenevate

ohtudega arvestama. Kuigi KorS sätestab kohalikule omavalitsusele üritusest prefektuuri

teavitamise kohustuse, seda alati siiski ei tehta või ei tehta seda piisavalt aegsasti. Selle

probleemi lahendamiseks peaksid seaduses olema sätestatud ühtsed tähtajad ürituse

korraldamise taotlusele ja selle kooskõlastamisele esitamiseks.

Samuti on probleemiks, et isegi kui korrakaitseorgan jõuab ürituse ohutumaks korraldamiseks

ettepanekuid teha, ei saa ta ise otsustada, kas tegemist on siduva kooskõlastusega ning kohalik

omavalitsus võib lubada üritust korraldada ka siis, kui ürituse korraldaja neid ettepanekuid ei

81 RT I, 28.02.2020, 3 82 RT I, 30.04.2024, 11 83 RT I, 16.12.2022, 20 84 https://adr.politsei.ee/ppa/dokument/6820803

57

järgi või jäävad näiteks kohaliku omavalitsuse enda või tema hallatava asutuse poolt

korraldatavad üritused sellest menetlusest välja. See toob aga kaasa selle, et ürituste

korraldamisel ei pruugi olla piisavalt erinevate ohtudega arvestatud. Teisest küljest on

probleemiks ka see, kui kohalik omavalitsus suunab ürituse korraldajaid kõiki üritusi teiste

haldusorganitega (eelkõige PPA ja PäA) kooskõlastama ning seda mõnikord juba enne seda,

kui võtab ürituse korraldajalt avaliku ürituse korraldamise taotluse vastu. See võib tuua kaasa

asjatu ressursikulu, kuna mitte kõik üritused ei kätke endas selliseid ohte, mille puhul oleks

vajalik teise haldusorgani kooskõlastus. Teisalt võib niisugune protsessi ülesehitus tingida

olukorra, kus enne taotluse esitamist antud PPA või PäA kooskõlastused ei pruugi olla

asjakohased, sest taotluses võib ürituse sisu olla teiselt asutuselt saadud soovituste või muude

asjaolude põhjal muudetud ning vajaks tegelikult ikkagi uuesti hindamist. On selge, et esimene

kontakt ning nõusoleku andmise koordineerija peaks olema kohalik omavalitsus, kes seejärel

otsustab, kas mõnelt teiselt haldusorganilt on vaja kooskõlastust või piisab nende teavitamisest.

Sellist protsessi toetav seadusandlus aga hetkel puudub.

Kokkuvõttes on tegemist on valdkonnaga, mis vajab paremaks toimimiseks ühtset lähenemist.

Seetõttu on vajalik seaduse tasandil täpsemalt kirja panna, kuidas toimub teiste haldusorganite

kaasamine avaliku ürituse korraldamiseks nõusoleku andmisesse, millal saab teine haldusorgan

loa andmist siduvalt kooskõlastada, aga ka millal võib või peab kohalik omavalitsus loa

andmisest keelduma. See lihtsustaks haldusorganite, sh ka kohaliku omavalitsuse tööd ja

säästaks ressursse ning ühtlasi muudaks avaliku ürituse loa taotlemise protsessi ka ürituse

korraldajale arusaadavamaks. Muudatus seaks üle Eesti ühtlustatumad raamid kohalikele

omavalitsustele volitusnormi alusel otsustada, milliste avalike ürituste korraldamiseks tuleb

luba taotleda tingimata ja milliste puhul määrab selle kohalikke võimalusi või eripärasid

arvestavalt kohalik omavalitsus.

Problemaatiline on ka avalike ürituste järelevalve. Esiteks ei ole KorS-is avalike ürituste puhul

sätestatud avalike koosolekutega analoogset korraldaja vastutust. Kohalikud omavalitsused on

oma määrustes küll üldjuhul ürituse korraldaja ja tema kohustused sätestanud, kuid ka nendes

regulatsioonides puudub ühtlus nii korraldaja isikus kui tema kohustustes. Teiseks probleemiks

on asjaolu, et kohalikud omavalitsused peaksid teostama riiklikku järelevalvet avalike ürituste

korraldamise ja pidamise nõudeid sätestava määruse tingimustele vastavuse üle , kuid seda

sageli võimekuse puudumise tõttu ei tehta.

Eelnevast tulenevalt on avalike ürituste korraldamine oluliselt vähem reguleeritud kui avalike

koosolekute pidamine. Sellega kaasneb aga risk, et avaliku ürituse korraldamise nimetuse all

korraldatakse üritusi, mille eesmärk ja sisu vastab tegelikkuses avaliku koosoleku

definitsioonile - inimeste koos olemine avalikus kohas ühise eesmärgiga kujundada või

väljendada oma meelsust. Pahatahtliku korraldaja arvestus võibki siinjuures olla asjaolu, et

avaliku ürituse korraldamise taotlemine ja järelevalve on oluliselt nõrgemini reguleeritud kui

avaliku koosoleku oma. Näiteks kontserdi või võistluse korraldamine NSVL ja Vene

Föderatsiooni relvajõudude endistele või praegustele liikmetele või venekeelsetele noortele

suunatud kontsert või võistlus, mis toetab kaudselt terroristlikuks režiimiks kuulutatud Vene

Föderatsiooni propagandat või desinformatsiooni. Näidete puhul saavad pädevad

korrakaitseorganid avaliku ürituse tegelikust sisust teadlikuks alles selle toimumise ajal või veel

hiljem. KorS-i detailsem regulatsioon peaks tagama, et ka avalike ürituste taotluse protsess ja

järelevalve ennetaksid sellist avalike ürituste formaadi pahatahtlikku ärakasutamist.

Niisiis on kogu riigis vajalik tagada avalike ürituste piisav turvalisus ja valdkonnas kehtivate

reeglite ühtlustamine, seda mh selleks, et ürituste korraldajaid ei koheldaks erinevates kohalikes

omavalitsustes põhjendamatult erisuguselt. Seejuures peaks kohalikel omavalitsustel säilima

58

õigus avalike ürituste kohta teatavaid täpsustavaid regulatsioone kehtestada, lähtudes piirkonna

eripäradest (nt peamistest ürituse korraldamise kohtadest).

11.2. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

11.2.1. Ühine avalike ürituste ja avalike koosolekute infosüsteem

Tasub kaaluda avalike ürituste ja avalike koosolekute ühtse infosüsteemi loomist, et lihtsustada

taotlemise, kaasamise ja kooskõlastamise protsessi, aga ka selleks, et anda nt PPA-le, PäA-le ja

Häirekeskusele parem terviklik ülevaade piirkonnas ühel ajal toimuvatest avalikest

kogunemistest. See vähendaks avalikest üritustest teavitamise ja nende kooskõlastamisega

kaasnevat töömahtu ning võimaldaks korrakaitseorganitel oma ressursse piirkonnas

toimuvatest üritustest ja koosolekutest sõltuvalt jaotada, et seeläbi suurendada piirkonna

turvalisust tervikuna. Siinkohal saab välja tuua Tallinna linna taolise menetluskeskkonna

(akis.tallinn.ee) ja mõne kohaliku omavalitsuse poolt kasutusele võetud spoku keskkonna

(spoku.ee), mis mõlemad võimaldavad erinevat funktsionaalsust, kuid on suunatud menetluste

ühtlustamisele ja kiirendamisele. Selliste süsteemide üleriigiliselt kasutusele võtmine vajaks

seejuures täiendavat rahastust. Tegemist on meetmega, mille rakendamist tuleb kaaluda ka

lisaks välja pakutud regulatiivsetele meetmetele. Kuigi ühine infosüsteem ei lahenda

tõusetunud probleeme tervikuna, aitaks see kindlasti valdkonna paremale toimimisele kaasa.

Seejuures võib selline infosüsteem, juhul kui seal töödeldakse isikuandmeid, vajada

isikuandmete töötlemise eesmärgi, andmekategooriate ja andmete säilitamise tähtaja seaduses

sätestamist ehk vajada ka regulatiivset lahendust.

11.2.2. Koolitused

Kahtlemata aitaks erinevaid avalike üritustega seonduvaid probleeme vähendada ka kohalike

omavalitsuste ametnikele ja ürituste korraldajatele suunatud koolitused. Need aitaksid

parendada arusaama kohaliku omavalitsuse rollist avalike ürituste korraldamiseks nõusolekute

andmisel ning järelevalve läbiviimisel, aga ka seda, millal ja millisel viisil tuleks avalike

ürituste taotluste menetlemisel erinevate haldusorganitega suhelda. Samuti saaks koolitustel

käsitleda kohalike omavalitsuste avalike ürituste korraldamise ja pidamise nõudeid sisaldavates

regulatsioonides esinevaid probleeme ning määrusi seeläbi mõnevõrra ühtlustada. Nii

kohalikele omavalitsustele kui ürituste korraldajatele saaks koolituste abil tutvustada erinevate

avalike üritustega kaasnevaid riske, et suurendada teadlikkust ning et osataks astuda samme

riskide maandamiseks. See lahendus vajab tõenäoliselt samuti täiendavat rahastust, et jõuda

kõikide kohaliku omavalistuse üksusteni. Samas tasub kaaluda lahenduse rakendamist ka koos

regulatiivsete muudatustega, kuna see lihtsustaks muudatustega kohanemist ja tõhustaks nende

mõju. Kindlasti on omal kohal ka juhiste koostamine, mida saab pidevalt veebis kättesaadavaks

teha ja vajadusel uuendada. PPA ja PäA on enda veebilehekülgedel juba avalikustanud avaliku

ürituse korraldajale juhised taotluse esitamiseks.85

11.3. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused

KorS-is tuleb luua avalike ürituste kohta senisest detailsem regulatsioon, mis sätestab

tingimused, millal, kes ja kus võib avalikke üritusi korraldada ning millal võib või peab kohalik

omavalitsus keelduma avaliku ürituse lubamisest. Eeskujuks võiks mh võtta KorS-is juba

olemasoleva avalike koosolekute regulatsiooni ning SpS spordiürituse korraldamise nõuete

regulatsiooni. Ühtlasi peab loodav regulatsioon täpsustama, millal peab kohalik omavalitsus

teistele haldusorganitele (eelkõige PPA ja PäA, aga teatud juhtudel nt ka TTJA, PTA ja TRAM)

85 https://www.politsei.ee/et/avaliku-uerituse-korraldamine ja https://www.rescue.ee/et/avaliku-uerituse-

kooskolastamine

59

avaliku ürituse toimumisest teada andma ning millal peab neilt avalikule üritusele siduvat

kooskõlastust küsima. Siin saab tugineda avalike ürituste riskipõhisele koostöömudeli

kriteeriumitele.86 Seejuures tuleb täpsustada ka avaliku ürituse korraldamise taotlemise ning

sellest teiste haldusorganite teavitamise ning kooskõlastuste andmise tähtaegu ning sätestada

ürituse korraldaja kohustused ja vastutus koos riikliku järelevalve ülesannetega.

11.4. Regulatiivsete võimaluste põhiseadusega ja Euroopa Liidu ja rahvusvahelise

õigusega määratud raamid

Muudatused riivavad ürituste korraldajate PS §-s 19 (eneseteostusvabadus) ja PS §-s 32

(ettevõtlusvabadus) sätestatud põhiõigusi. Muudatust õigustab avaliku korra kaitse, täpsemalt

aga vajadus kaitsta nii üritustel osalevate kui seal läheduses viibivate isikute elu ja tervist (PS

§-d 16 ja 28) ning vara (PS § 32).

11.5. Kavandavate muudatuste mõju ja järeldus mõju olulisuse kohta

11.5.1. Mõju riigi- ja kohalike omavalitsusasutuste töökorraldusele

Sihtrühm I: kohaliku omavalitsuse üksused

Eestis on kokku 79 kohalikku omavalitsuse üksust. Kindlasti tegeleb avalike ürituste

valdkonnaga igas kohaliku omavalitsuseüksuses vähemalt üks ametnik, aga suuremates ka

rohkem. Seega on sihtrühma suuruseks vähemalt mõnisada isikut.

Negatiivne mõju sihtrühmale on ajutiselt suurenev töökoormus, kuna tekib vajadus muuta

ürituste pidamisega seonduvaid määruseid. Suur osa senini seal olnud regulatsioonist liigub

muudatuse tulemusel KorS-i. Ühtlasi tuleb sihtrühmal tõenäoliselt luua uusi ja ümber

korraldada seni avalike ürituste korraldamisele nõusoleku andmisel kasutusel olnud

tööprotsesse, et nõusoleku andmine oleks uue regulatsiooniga kooskõlas ning kaasataks õigel

ajal ja õigel viisil asjakohaseid ametkondi. Erinevad kohalikud omavalitsused puutuvad avalike

ürituste korraldamiseks nõusolekute andmisega erinevas mahus kokku, mistõttu nende

protsesside kujundamiseks kuluv periood samuti varieerub. Näiteks korraldati Tallinnas

01.10.2022-30.09.2023 Tallinna avalike kogunemiste infosüsteemi87 kohaselt kokku 893

avalikku üritust ehk keskmiselt umbes 74 üritust kuus (kuigi ilmselgelt on perioode, mil üritusi

oli märgatavalt rohkem või vähem). Tallinn on kohalik omavalitsus, kus toimub kõige enam

avalikke üritusi ning teised kohalikud omavalitsused peavad avalike ürituste korraldamiseks

nõusolekuid andma vähem. Kauem võib kohanemine aega võtta kohalikes omavalitsustes, kus

erinevaid avalikke üritusi korraldatakse harvem, mistõttu erinevate uute kriteeriumitega

kokkupuude toimub paratamatult pikema aja jooksul.

Ühtlasi on kohalikel omavalitsustel tõenäoliselt muudatustega seoses vaja teha selgitustööd

ürituste korraldajatele. Pikaajaliselt täiendavat tööjõukulu muudatus siiski ei vaja, kuna ka

praegu annavad kohalikud omavalitsused avalike ürituste korraldamiseks nõusolekuid ning

suhtlevad selle käigus nii ürituste korraldajate kui ka erinevate haldusorganitega. Lühiajaliselt

peaks saama täiendava koormusega hakkama vajadusel asutuse siseselt prioriteetide või

koormuste ümberkorraldamisega, kuna tegemist on vaid ühega väga paljudest kohaliku

omavalitsuse pädevusse kuuluvatest valdkondadest, kus teatud perioodilised erinevused

töökoormuses on paratamatud. Niisiis kokkuvõttes ei saa seda negatiivset mõju oluliseks

pidada.

86 https://adr.politsei.ee/ppa/dokument/6657217 87 https://akis.tallinn.ee/

60

Sihtrühm II: PPA, PäA, TTJA, PTA, TRAM

Sihtrühma kuuluvad haldusorganid, keda kohalik omavalitsus avaliku ürituse korraldamise

nõusoleku andmisesse kaasata võib. Kuigi tegemist on suurte asutustega, siis otseselt puutuvad

ürituste korraldamise lubade ja järelevalvega kokku üksnes osa nimetatud ametite töötajatest.

Positiivne mõju sihtrühmale on see, et nad saavad paremat teavet enda vastutusalas ja

tööpiirkonnas toimuvatest sündmustest ja nendega kaasnevatest ohtudest. Selle tulemusel

saavad nad oma ressursikasutust ja tööprotsesse paremini suunata ja optimeerida. Positiivne

mõju on ka see, et eelduslikult väheneb ametite töökoormus, kui nende lauale jõuavad

kooskõlastamiseks üksnes potentsiaalselt suuremaid ohte kätkevad üritused, ning kõigi avalike

ürituste kooskõlastamist enam teostada vaja ei ole. Paranev ohtudega arvestamise oskus ürituse

korralduse faasis ning ohtude eelnev maandamine toob kaasa selle, et korrakaitseorganid ei pea

nii sageli üritustel ohtude tõrjumiseks sekkuma.

11.5.2. Majanduslik mõju – mõju ettevõtlusele ja halduskoormusele

Sihtrühm: ürituste korraldajad

Sihtrühma täpset suurust on keeruline hinnata. Avalikke üritusi korraldavad nii ettevõtjad,

MTÜ-d kui ka erinevad haldusorganid, sh eelkõige kohaliku omavalituse üksused ise. Näiteks

2020 toimunud Pro Koosolekul osales 260 avalike ürituste korraldajat88, mistõttu on sihtrühma

suurus ilmselt kuni 1000 isikut.

Mõnes kohalikus omavalituses võib ürituse korraldamiseks loa saamine muudatuse tulemusel

ettevõtjate koormust tõsta, kuna korraldamine tuleb kooskõlastada suurema arvu asutustega ja

korraldajad peavad võtma kasutusele meetmeid, et nendes kooskõlastustes sisalduvaid

tingimusi täita. Sellega kaasneb sihtrühmale täiendav aja- ja raharessursi kulu. Samas ei ole

muudatusega kavandatav regulatsioon ülemäära keeruline või piirav, kuna see on suuresti

suunatud kehtiva regulatsiooni ühtlustamisele ning ametkondade omavahelise tõhusa

suhtlemise suurendamisele. Lisaks tulenevalt avalike ürituste riskipõhise koostöömudeli

pilootprojekti tulemusel praktikas tehtud muudatustest mõnes kohalikus omavalitsuses juba

toimib ürituste korraldamiseks nõusoleku saamine sisuliselt kavandatavate muudatustega

sarnasel viisil, mis muudab muudatuse mõju tervikuna väiksemaks ja sihtrühma kohanemise

kergemaks. Siiski võib sihtrühma muudatustega kohanemiseks teatud juhtudel olla vaja teha

selgitustööd kohalike omavalitsuste poolt.

11.5.3. Mõju siseturvalisusele

Sihtrühm: üritustel osalejad ja laiem avalikkus

Sihtrühma kuuluvad nii otseselt avalikel üritustel osalejad kui ka ürituste mõjusfääri jääv laiem

avalikkus. Seega on sihtrühmaga hõlmatud suurem osa Eestis viibivatest inimestest.

Muudatusel on neile kaudne positiivne mõju, kuna üritustel osalejate turvalisus ühtsete nõuete

kehtestamise tõttu peaks suurenema ilma, et sihtrühm ise otseselt midagi selleks ette võtma

peaks, sest üritusega kaasnevad ohud on paremini kaardistatud ja maandatud ning reaalseid

ohuolukordi tekib ilmselt harvemini. Mõju avaldumise sagedus sõltub sihtrühma osalemisest

erinevatel avalikel üritustel, kuid eeldatavasti osaleb suurem osa Eesti inimestest ühel või ka

mitmel avalikul üritusel aasta jooksul ning võib olla kaudselt neist mõjutatud, kui elatakse või

viibitakse ürituste toimumiskohtade läheduses.

88 https://www.liit.ee/liidust-ja-kontaktid

61

Probleem 12. Alaealiste õigus koosolekuid korraldada

12.1. Probleem 12 – kokkuvõte

Kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel saavad osaleda vähemalt 16-aastased Eesti ja

Euroopa Liidu kodanikud. Ühiskonnas toimub debatt selle üle, et võimaldada vähemalt 16-

aastastel noortel osaleda ka Riigikogu ja Euroopa Parlamendi valimistel. Alaealistel on küll

õigus osaleda avalikel koosolekutel, kuid seadus ei anna neile õigust koosolekuid korraldada.

Muuta KorS § 64 lõike 1 punkti 1, sidudes avalike koosolekute korraldamise õiguse kas

kohalike omavalitsuste volikogude valimiste valimiseaga (alates 16. eluaastast) või KorS § 15

lõike 2 (avaliku korra eest iseseisvalt vastutav isik) ja/või KarS § 33 (süüvõimelisus) järgi 14.

eluaastaga.

12.2. Lahendatava probleemi kirjeldus, selle põhjused ja oodatav eesmärk

KorS-i 4. peatüki 2. jao 2. jaotis sätestab koosoleku korraldamise ja pidamise nõuded. KorS §

64 lõikest 1 tulenevalt võib koosolekut korraldada: 1) täisealine ja teovõimeline füüsiline isik,

kes on Euroopa Liidu kodanik või pikaajalise elaniku elamisloaga või alalise elamisõiguse

alusel Eestis viibiv välismaalane või 2) juriidiline isik. Niisiis ei võimalda KorS § 64 lõige 1

punkt 1 alaealistel avalikke koosolekuid korraldada.

Samas juba praegu võivad kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse89 (KOVVS) § 5

lõike 1 alusel vähemalt 16-aastased Eesti ja Euroopa Liidu kodanikud osaleda kohalike

omavalitsuste valimistel. Lisaks sõnastab koalitsioonilepingu90 p 10.1.12.: „Otsime Riigikogu

ülest poliitilist konsensust, et 16- ja 17-aastased noored saaksid osaleda Riigikogu valimistel.“

Lisaks on algatatud Euroopa Parlamendi valimise seaduse91 muutmine, et võimaldada

valimistel osaleda ka vähemalt 16-aastastel isikutel.92 Seega peetakse ka vähemalt 16-aastaseid

alaealisi piisavalt küpseteks, et ühiskonnaelus kohalike omavalitsuste volikogu valimise kaudu

hääleõigusega osaleda ning on võimalik, et tulevikus laiendatakse nende valimisõigust ka

Riigikogu ja Euroopa Parlamendi valimisele. Selliste muudatustega peaks aga kaasnema ka

nende noorte õigus enda meelsust avalike koosolekute korraldamise läbi näidata ja kujundada.

Õigus koosolekuid korraldada on kogunemisvabadusega hõlmatud. Kuigi alaealistel on ka

praegu võimalik avalikel koosolekutel osaleda, ei ole see samaväärne õigusega neid korraldada,

kuna selliselt pole tagatud, et nende jaoks tegelikult aktuaalsete ja oluliste eesmärkidega

koosolekud üldse toimuksid. Näiteks kliimameeleavaldused, mis toimusid 2020-2023

iganädalaselt, on indikaatoriks, et noortel on huvi avalike koosolekute vastu, kuid nende

korraldamiseks oli vaja täisealiste isikute aktiivsust.93 Niisiis on küsitav, kas alaealiste täielik

piirang koosolekute korraldamiseks on tänapäeva ühiskonnas põhiseaduspärane.94

Minimaalselt võib sellist täielikku piirangut pidada problemaatiliseks.95

89 RT I, 03.01.2020, 11 90 Kättesaadav: https://valitsus.ee/valitsuse-eesmargid-ja-tegevused/valitsemise-alused/koalitsioonilepe 91 RT I, 25.06.2021, 9 92 Kättesaadav: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/b9fab890-fa21-4a69-9039-

171a0015bc84/euroopa-parlamendi-valimise-seaduse-muutmise-seadus-valimis--ja-kandideerimisea-

langetamine 93 Neid korraldati läbi MTÜ organisatsiooni Fridays for Future Eesti poolt. Liikumise põhiosa moodustavad

põhikooli- ja gümnaasiumiealised õpilased, aga on ka üliõpilasi ja vanemaid aktiviste. 94 O. Kask. Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne 2020, § 47 kommentaarid, p 9. 95 Näiteks on Lapse Õiguste Komitee 20.07.2012 lõppjäreldustes Türgi kohta leidnud, et õiguslikud piirangud alla

19-aastaste isikutele koosolekute korraldamiseks tuleks kõrvaldada.

62

Seejuures ei ole aga põhjendatud vanuseline piir avalike koosolekute korraldamiseks täielikult

kaotada, kuna koosolekute korraldamisel peab olema tagatud, et koosoleku korraldaja oleks

võimeline täitma talle KorS § 64 lõikest 3 tulenevaid kohustusi, mh tagama koosoleku

rahumeelse pidamise ja koosolekust osavõtjate ohutuse.96 On selge, et väga noored isikud

iseseisvalt selliseks vastutuseks paratamatult võimelised ei ole. Samas ei ole põhjust arvata, et

koosoleku korraldaja kohustuste kohase täitmisega saaks hakkama üksnes täisealised isikud.

Niisiis tuleb jõuda olukorrani, kus noored, kellele on usaldatud õigus osaleda valimistel, saaksid

ka õiguse korraldada nende jaoks olulistel teemadel avalikke koosolekuid. Näiteks on Soomes

üldjuhul lubatud koosolekute korraldamine vähemalt 15-aastaste isikute poolt.

12.3. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

Jätkata praeguse olukorraga, kus alaealised saavad koosolekutel osaleda, kui keegi korraldab

sellise koosoleku, millel nad osaleda soovivad. Võib eeldada, et sageli leitakse selline isik, kes

on valmis võtma koosoleku korraldaja vastutuse, kui noortel on soov avalikku koosolekut

pidada. Samas on see täiendav takistus koosolekute pidamise põhiõiguse kasutamiseks ning

võib mõnel juhul ka välistada õiguse täiemahulist kasutamist. Lisaks ei ole mitte kõigi

koosolekute registreerimine kohustuslik, vaid seda tuleb KorS § 67 lõike 1 kohaselt teha üksnes

siis, kui koosoleku pidamine nõuab liikluse ümberkorraldamist või see on kavas pidada

väljaspool hoonet või kogunemiseks ette nähtud rajatist ja selle pidamiseks on kavas püstitada

telk, lava, tribüün või muu suuremõõtmeline konstruktsioon või kasutada heli- või

valgustusseadmeid või see võib muul moel häirida või takistada hoone või rajatise valduse

tavapärast teostamist. Niisiis olukordades, kus koosoleku pidamisest teatamine kohustuslik ei

ole, saavad ka alaealised neid tegelikkuses korraldada, kuigi see on õigusvastane.

12.4. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused

Muuta KorS § 64 lõike 1 punkti 1 selliselt, et avalike koosolekute korraldamise õigus oleks

seotud 1) kohalike omavalitsuste volikogude valimiste valimiseaga (KOVVS § 5 lõike 1 järgi

alates 16. eluaastast) või, 2) KorS § 15 lõike 2 (avaliku korra eest iseseisvalt vastutav isik) ja/või

KarS § 33 (süüvõimelisus) järgi 14. eluaastaga.

12.5. Regulatiivsete võimaluste põhiseadusega ja Euroopa Liidu ja rahvusvahelise

õigusega määratud raamid

PS § 47 kohaselt on kõigil õigus ilma eelneva loata rahumeelselt koguneda ja koosolekuid

pidada. Seda õigust võib seaduses sätestatud juhtudel ja korras piirata riigi julgeoleku, avaliku

korra, kõlbluse, liiklusohutuse ja koosolekust osavõtjate ohutuse tagamiseks ning

nakkushaiguse leviku tõkestamiseks. Tegemist on kvalifitseeritud seadusereservatsiooniga

põhiõigusega. Lisaks sätestab ÜRO lapse õiguste konventsiooni97 artikkel 15 mh lapse

vabaduse rahumeelseteks kogunemisteks, mille kasutamisel võib teha ainult selliseid seaduses

ettenähtud kitsendusi, mis on vajalikud demokraatlikus ühiskonnas riikliku julgeoleku või

rahva turvalisuse, avaliku korra ja rahva tervise või kõlbluse kaitseks või teiste inimeste õiguste

ja vabaduste kaitseks.

96 Veneetsia komisjoni ja Euroopa Julgeoleku ja Koostöö Organisatsiooni demokraatlike institutsioonide ja

inimõiguste büroo (OSCE/ODIHR) juhend rahumeelse kogunemisvabaduse kohta, p 58. 97 RT II 1996, 16, 56

63

12.6. Kavandavate muudatuste mõju ja järeldus mõju olulisuse kohta

12.6.1. Mõju riigiasutuste töökorraldusele

Sihtrühm: PPA

Sihtrühma kuuluvad eelkõige patrullpolitseinikud (673) ning avalike koosolekute

registreerimisega tegelevad ametnikud. Muudatuse tulemusel võib teataval määral suureneda

(registreeritud) avalike koosolekute hulk, mistõttu tuleb sagedamini hinnata koosolekute

lubatavust. Kuigi töökoormuse suurenemine on ebasoovitav mõju, ei ole ette näha, et

muudatuse mõju oleks suur, kuna ilmselt on alaealised, kes muudatuse tulemusel tulevikus ise

koosolekuid saavad korraldada, on seni üldjuhul saanud neid korraldada täiskasvanute abil.

Lisanduvate avalike koosolekute tõttu võib mõningal määral suureneda vajadus PPA poolt

avalikel koosolekutel korda tagada, kuid kuna ilmselt suurendab muudatus avalike koololekute

hulka marginaalselt, ei ole mõju ka selles osas suur. Mõjuga kohanemine ei ole PPA-le

keeruline, kuna sisuliselt nende igapäeva töö ei muutu.

12.6.2. Sotsiaalne mõju. Mõju isikute põhiõigustele

Sihtrühm: Alaealised, kes saavad muudatuse tulemusel õiguse koosolekuid korraldada

Sihtrühmaks on kõik 14 või 16 kuni 18 aastased isikud (umbes 30000 kuni 60000 isikut)98, kes

seni iseseisvalt koosolekuid korraldada ei saa, aga muudatuse tulemusel selle õiguse saavad.

Muudatuse tulemusel saavad nad edaspidi lihtsamini väljendada ja kujundada oma meelsust,

tekitades suurema harjumuse iseseisvalt ühiskonnaelus kaasa rääkida ja lõppastmes ka oma

valimisõigust realiseerida. Muudatusel on väheoluline positiivne mõju, sest ka varem said

noored oma meelsust kujundada koosolekutel osaledes või paludes oma koosoleku

korraldajateks täiskasvanuid. Ei ole alust eeldada, et koosolekute arv muudatuse tulemusena

märkimisväärselt kasvaks, vaid tõenäoliselt moodustaks selliste koosolekute osakaal edaspidi

kõigist korraldatavatest koosolekutest vaid väikese osa. Kõikehõlmavat ülevaadet avalike

koosolekute kohta ei ole. Siiski saab selliste koosolekute toimumise sageduse kohta aimu

politseis registreeritud avalike koosolekute korraldamise taotlustest. Nii nt registreeriti politseis

2022. aastal 632 avalikku koosolekut99, mis tähendab, et tegemist võib olla igapäevaste

olukordadega. Ebasoovitav mõju on vähetõenäoline, kuna ametlikult korraldatud koosolekul on

vähem võimalusi, et olukord väljuks kontrolli alt.

Probleem 13. Isiku koosolekult eemaldamine

13.1. Lahendatava probleemi kirjeldus, selle põhjused ja oodatav eesmärk

KorS § 71 lõige 1 punkti 1 kohaselt võib isiku koosolekult eemaldada mh siis, kui isikust lähtub

vahetu kõrgendatud oht. Seega on isiku koosolekult eemaldamise lävendiks sisuliselt temast

lähtuv oht elule või raske tervisekahjustuse tekitamiseks.

Niisiis ei ole hetkel võimalik koosolekult eemaldada isikut, kellest tuleneb vahetu oht

eelkäsitletutest kergemate ja vähempüsivate tervisekahjustuste tekkimiseks. KorS § 58 lõike 2

kohaselt on koosolek inimeste koos olemine avalikus kohas ühise eesmärgiga kujundada või

väljendada oma meelsust. Samal ajal paneb seadus koosoleku korraldajale kohustuse tagada

koosoleku rahumeelne pidamine ja koosolekust osavõtjate ohutus (KorS § 64 lõige 3 punkt 1).

Lisaks tuleb koosolek viivitamatult lõpetada, kui koosolekuga tekitatakse oluline või

kõrgendatud vahetu oht või ilmnevad koosoleku keelamiseks muud asjaolud (KorS § 62).

98 https://andmed.stat.ee/et/stat/rahvastik__rahvastikunaitajad-ja-koosseis__rahvaarv-ja-rahvastiku-koosseis 99 https://www.politsei.ee/et/koosolekud?startDate=2022-01-01&endDate=2022-12-31&q

64

Eelnevast saab järeldada, et ka kehtiv seadus kohustab koosolekuid läbi viima rahumeelselt ja

ohutult ning koosoleku korraldajal tuleb reageerida ka vahetu olulise ohu tekkimise olukorras.

Seega oleks asjakohane eeldada, et ka politseil peaks korra tagamiseks sekkumise korral olema

koosoleku korraldajaga sarnased õigused. Niisiis ei saa pidada aktsepteeritavaks vahetu olulise

ohu korral riigi poolt tegutsemata jätmist. Seetõttu on kehtivas õiguses sätestatud lävend

sekkumiseks ja isiku koosolekult eemaldamiseks ebamõistlikult kõrge ega taga piisavat

turvalisust koosolekutel või selle vahetus läheduses viibijatele. Olgugi, et koosolekutel

osalemine on isiku põhiõigus, tuleks lubada isik koosolekult eemaldada ka teiste isikute tervise

kaitseks. Koosolekutel osalemine ja seeläbi oma meelsuse kujundamine ja näitamine on

igakülgselt teostatav ka teiste tervist ohustamata.

13.2. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

Jätkata nii nagu on ja tolereerida avalikel koosolekutel teatavat ohtu isikute tervisele seeläbi, et

PPA-l ei ole võimalik isikut vahetu olulise ohu korral koosolekult eemaldada. Valdavalt ilmselt

suudavad koosoleku korraldaja ja korrapidajad (kui neid on) koosolekutel ohutuse tagada.

Probleemne on olukord, kui seda ei suudeta. Riigil on avaliku korra tagamisel mh kohustus

isikud tõhusalt kaitsta, mistõttu ei saa pidada piisavaks, et politseil puudub võimalus isiku

koosolekult eemaldamiseks, enne kui tegemist pole vahetu kõrgendatud ohu olukorraga.

13.3. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused

Tuua KorS § 71 lõige 1 punkti 1 ohutase kõrgendatud ohult olulise ohu astmele. Selline

muudatus võimaldaks isiku koosolekult eemaldada kergema tervisekahjustuse ohu korral kui

hetkel kehtiv regulatsioon.

13.4. Regulatiivsete võimaluste põhiseadusega ja Euroopa Liidu ja rahvusvahelise

õigusega määratud raamid

PS § 47 esimene lause sätestab kõigi õiguse ilma eelneva loata rahumeelselt koguneda ja

koosolekuid pidada. Rahvusvahelistest inimõiguslepingutest käsitlevad nimetatud õigust EIÕK

artikkel 11, ELPH artikkel 12 kui ka ICCPR artikkel 21.

PS § 20 lõikes 1 sätestatud õigus vabadusele ja isikupuutumatusele annab isikul õiguse vabalt

liikuda soovitud kohta ja vältida soovimatutes kohtades viibimist, ilma et avaliku võimu

organid kohustaksid isikut viibima nimetamisväärse aja vältel kindlas kohas, keelates mujale

liikumise. EIÕK artikkel 5 lõige 1 ja ELPH artikkel 3 käsitlevad samuti isikuvabadust ja -

puutumatust.

Väljendusvabaduse põhiõigus tuleneb PS §-st 45. Sõnavabaduse kaitse on ette nähtud ka EIÕK

artiklis 10, ICCPR artiklis 19 ning ELPH artiklis 11.

Kavandatav muudatus võib riivata eelnimetatud põhiõigusi ja vabadusi. Riivet on siiski

võimalik õigustada avaliku korra kaitse ja teiste isikute PS §-st 28 tuleneva tervisekaitse

põhiõiguse kaitse vajadusega. Viimane on tihedalt seotud PS §-s 10 sätestatud õigusega

inimväärikusele, PS §-s 16 sätestatud õigusega elule ja PS §-st 26 tuleneva eraelu

puutumatusega (mh kehaline puutumatus). Kehalist puutumatust kui tervise osa käsitleb ka

ELPH § 3 lõige 1.

65

13.5. Kavandavate muudatuste mõju ja järeldus mõju olulisuse kohta

13.5.1. Mõju riigivalitsemisele: mõju keskvalitsuse korraldusele

Sihtrühm: PPA

PPA on ainus korrakaitseorgan, kellel on õigus isikuid koosolekutelt eemaldada. Otseselt on

korrakaitsega PPA-s seotud siiski vaid osa ametnikest, mistõttu on mõjutatud sihtrühm kogu

isikkoosseisuga võrreldes väiksem. Muudatus võib vähemal määral omada mõju ka politseid

abistavatele vabatahtlikele, sh kuni umbes tuhandele abipolitseinikule.

Kuigi kõikehõlmavat ülevaadet avalike koosolekute kohta ei ole, registreeriti politseis 2022. a

632 avalikku koosolekut, mis tähendab, et tegemist on igapäevaste sündmustega. Samas tuleb

lisaks tähele panna, et koosolek tuleb registreerida PPA-s juhul, kui selle pidamine nõuab

liikluse ümberkorraldamist või see on kavas pidada väljaspool hoonet või kogunemiseks ette

nähtud rajatist ja selle pidamiseks on kavas püstitada telk, lava, tribüün või muu

suuremõõtmeline konstruktsioon või kasutada heli- või valgustusseadmeid (KorS § 67 lõige 1

punktid 1-2). Võib eeldada, et koosolekuid, kus avalik kord ja osalejate ohutus tuleb tagada, on

märkimisväärselt rohkemgi.

Kehtiva seaduse alusel on PPA-l õigus isik koosolekult eemaldada, kui temast lähtub vahetu

kõrgendatud oht või kui on vaja tõrjuda vahetu oht eemaldatava isiku elule või kehalisele

puutumatusele. Muudatuse tulemusel oleks see võimalik ka vahetu olulise ohu olukorras ehk

senisest sagedamini. PPA-l ei teki muudatusega kohanemisel raskusi, kuna avalikku korra

kaitse ja erinevates ohuolukordades reageerimine kuulub politsei igapäevatöö hulka.

Muudatusega kaasneva selgitamine vajab ühekordset selgitust või koolitust. Kuigi avalike

koosolekute arv on suur ja need toimuvad igapäevaselt, võib siiski eeldada, et nii praegu kui ka

tulevikus tekkivatele ohuolukordadele tuleb politseil reageerida siiski vaid üksikjuhtudel.

Ebasoovitav mõju PPA-le või neid abistavatele vabatahtlikele seega puudub.

13.5.2. Sotsiaalne mõju: mõju isikute põhiõigustele

Sihtrühm: Koosolekutel osalejad või kaudsemalt ka koosoleku toimumiskoha läheduses viibivad

isikud

Avalikel koosolekutel võib osaleda kümmekond inimest või sadu või rohkemgi inimesi. Mida

suurem on koosolek, seda tõenäolisem on ka pealtvaatajate või koosoleku toimumiskoha

läheduses viibivate isikute suurem arv. Avalikke koosolekuid korraldatakse igapäevaselt,

mistõttu on koosolekute korraldajatel või ka politseil sage roll tagada osalevate isikute ohutus.

Kuna seadus lubab korraldada rahumeelseid koosolekuid, siis sellest lähtuvalt on esmatähtis

tagada kõigi koosoleku osaliste turvalisus ja ohutus, kuna seda koosolekul osalejad ilmselt ka

eeldavad. Võimalus sekkuda olulise vahetu ohu tekkimisel annab politseile praegusega

võrreldes rohkem aega kõrvaldada sellist ohtu kujutavad isikud koosolekult, tagades mh ka

selliste isikute endi julgeoleku. Kuigi koosolekult eemaldamine on eemaldatava isiku vabaduste

tugev piiramine, siis samavõrd on rahumeelsel koosolekul osalejatel õigus enda tervise kaitsele

ja turvalisusele ning ühest või mõnest isikust lähtuva vahetu olulise ohu kõrvaldamine omab

pigem positiivset mõju nii koosoleku turvalisele läbiviimisele kui oma meelsuse rahumeelsele

avaldamisele. Ka kehtiva seaduse alusel on politseil õigus sarnastes olukordades sekkuda, kuid

sekkumise piir on praegu seatud kõrgemale, kui on koosoleku korraldaja vastutus koosolekul

osalejate turvalisuse eest. Siiski on üksikutest isikutest lähtuvate ohuolukordade teke

eelduslikult harv, mistõttu võib ohtu kujutavate isikute isikuvabaduste piiramist samuti ette

tulla harva. Kuigi eksisteerib mõningane risk üksikute koosolekul osalejate isikuvabaduste

liigseks piiramiseks juhul, kui politseinikud hindavad ohuolukorda valesti, siis aitab seda riski

aitab ühelt poolt maandada pidev politseiline väljaõpe ning isikute õigus esitada oma

66

isikuvabaduste piiramise korral selle kohta kaebus. Sellest lähtuvalt on ebasoovitava mõju risk

väike.

Probleem 14. Koosolekute keelamine

14.1. Lahendatava probleemi kirjeldus, selle põhjused ja oodatav eesmärk

KorS § 62 sätestab, et keelatud on korraldada või pidada koosolekut, mis: 1) on suunatud Eesti

Vabariigi iseseisvuse ja sõltumatuse vastu või põhiseadusliku korra vägivaldsele muutmisele;

2) õhutab vägivaldselt rikkuma Eesti Vabariigi territoriaalset terviklikkust; 3) õhutab vihkamist,

vägivalda või diskrimineerimist rahvuse, rassi, nahavärvi, soo, keele, päritolu, usutunnistuse,

seksuaalse sättumuse, poliitiliste veendumuste või varalise või sotsiaalse seisundi alusel või 4)

mille eesmärgiks on kuritegude toimepanemine või nendele õhutamine.

KorS § 72 loetleb juhud, mil prefektil on õigus koosoleku pidamine keelata. Nendeks on: 1)

koosoleku korraldaja ei nõustu KorS § 69 alusel talle pandud piiranguga või ei järgi seda

piirangut või 2) on alust arvata, et koosoleku pidamine tekitab kõrgendatud vahetu ohu ning

ohtu ei ole võimalik tõrjuda vähem riivavat meedet kasutades. Säte ei hõlma aga õigust keelata

koosolekut, mis on keelatud koosolek KorS § 62 mõttes. Seega olukorras, kus PPA-l on küll

olemas informatsioon, et isikud kavatsevad pidada koosolekut, mis on KorS § 62 mõttes

keelatud, siis otsene võimalus sellise koosoleku keelamiseks puudub, vaid koosoleku keelamist

tuleb põhjendada KorS § 72 lõige 1 punkti 2 alusel läbi kõrgendatud vahetu ohu. Samas ei ole

ka selline keelamine alati võimalik, kuna mitte iga keelatud koosolek KorS § 62 mõttes ei

pruugi põhjustada vahetut kõrgendatud ohtu. Sellisel juhul tuleb niigi piiratud PPA tööjõu

ressursse kasutada nende koosolekute laiali ajamiseks.

Näitena võib tuua 9. mai koosolekud 2022. aastal, kus koosolekute keelamise alusena kasutati

kõrgendatud vahetu ohu tekkimist – meeleavaldustel kasutatava NSVL ja Vene Föderatsiooni

(sõja)sümbolite kasutamisest tekkivatel verbaalsetel konfliktidel oli suur tõenäosus eskaleeruda

vägivaldseks, kuna võisid viia erineva meelsusega isikute ja gruppide vahel füüsiliste

konfliktideni, millega võisid kaasneda rasked tervisekahjustused või suur varaline kahju (nt

sõidukite, hoonete vm vara ulatuslik kahjustamine). Samas on 9. mai koosolekute, kus

ilmselgelt kavatsetakse kasutada NSVL ja Vene Föderatsiooni sümboleid, korraldamine ja

pidamine ka tulenevalt koosoleku eesmärgist keelatud, kuid nende korraldamist kehtiva KorS

§ 72 alusel alati keelata ei saa. Saades avaliku koosoleku korraldamise teate koosoleku kohta,

millel ilmnevad KorS § 62 sätestatud keelatud koosoleku tunnused, pole politseil alust sellise

sisuga koosoleku korraldamist eelnevalt keelata, vaid saab valmistuda reageerimiseks KorS §

73 alusel ehk koosoleku lõpetamiseks ja laiali saatmiseks. Politsei ressursside otstarbeka

kasutamise ning kogunenud inimeste keelamisest tuleneva võimaliku eskalatsiooni vältimiseks

on vastava eelinfo olemasolul mõistlik sellised koosolekud juba eelnevalt keelata selmet asuda

kogunenud rahvamassi laiali ajama. See, kui KorS § 62 mõttes keelatud koosolek

registreeritakse, annab ka koosoleku korraldajale vale signaali, nagu koosolek oleks lubatud.

Niisiis ei ole mõistlik, et avaliku koosoleku registreerimise menetluses ei ole võimalik keelata

KorS § 62 kohaselt keelatud koosolekuid. Seega tuleks selline imperatiivne keelamise alus

KorS §-s 72 luua.

Viimaste aastatega muutunud ohupildi, (riigi) hoiakute ja regulatsioonide vaates tuleb hinnata

ka seda, kas KorS § 62 sätestatud alused on jätkuvalt piisavad või vajavad need täiendamist. Nt

kas NSVL või Vene Föderatsiooni (sõja)sümbolite kasutamisega seotud koosolekuid saab alati

käsitleda koosolekutena, mis on suunatud Eesti Vabariigi iseseisvuse ja sõltumatuse vastu.

Kuna eelnimetatud sümbolite avalik eksponeerimine on 2022. aasta aprillis jõustunud KarS

muudatusega karistatav, siis ei peaks eelduslikult olema lubatud ka koosolekud, kus neid

sümboleid kasutatakse. Selliste sümbolite kasutamise näol ei ole tegemist kuriteoga, mistõttu

67

ei saa olla keeldumise aluseks KorS § 62 punkt 4. Samas, kui tegemist on koosolekuga, kus

eksponeeritakse agressiooniakti, genotsiidi, inimsusevastase kuriteo või sõjakuriteo

toimepanemisega seotud sümbolit, millel puudub ajalooline ja ka hetkeline seos Eesti riikluse

ohustamisega, puudub ka KorS § 62 punkt 1 toodud keelamise alus. Võrdlusena saab tuua, et

KarS § 151 sätestatud väärtegu (vaenu õhutamine) on sisuliselt KorS § 62 punkti 3 üle toodud.

Sarnane küsimus on koosolekutega, mille pidamise eesmärk on ilmselgelt ajendatud mõne

agressorriigi tähtpäevadest, nt 23. veebruaril tähistatav Nõukogude armee aastapäev, 9. mail

tähistatav võidupüha, 22. septembril tähistatav Tallinna „vabastamise“ aastapäev jne. Tasub

kaalumist, kas selliste tähtpäevade tähistamisele suunatud koosolekute korraldamine ja

pidamine peaks olema keelatud.

Koosoleku pidamise koha suhtes on tõusetunud küsimus, kas KorS § 63 sätestatud koosoleku

pidamiseks keelatud kohtade loetelu on vajadustele vastav. RiKS alusel on Vabariigi Valitsuse

poolt määratud riigikaitseobjektid. RiKS § 83 kohaselt võib riigikaitseobjekt olla maa-ala, ehitis

või seade, mille ründamise, hõivamise, kahjustamise või hävitamisega kaasneb oht riigi

julgeolekule või kõrgendatud oht avalikule korrale ning ohu realiseerimine võib takistada riigi

tavapärast toimimist, häirida riigi sõjalise kaitse korraldamist, sisejulgeoleku tagamist või

elutähtsa teenuse toimepidevust või põhjustada rahvusliku kultuuripärandi hävimist. Sõltuvalt

objekti tüübist on need jaotatud kuude erinevasse kategooriasse. Regulatsioonidega on

riigikaitseobjekti valdajale ettenähtud erinevad nõuded, mida ta objekti turvalisuse tagamiseks

peab täitma. Samas puuduvad piirangud, mis aitaksid selliseid objekte väljastpoolt tuleneva ohu

eest ennetavalt kaitsta. Eriti kriitiline on see objektide puhul, kus hoone ümber puudub ka

piiratud ala ja sisuliselt võib koosolekuid pidada hoone sissepääsu juures. See toob kaasa

olukorra, kus vägivaldseks muutuva meeleavalduse korral nende objektide ümber ohutuse

tagamise vajalik perimeeter puudub ning pole võimalik takistada nt süütepudelite loopimist

vastu hoonet või hoonesse. Eeltoodu vältimiseks tasub kaaluda, et vähemalt osade kategooriate

riigikaitseobjektide puhul on teatud vahemaast lähemal avalike koosolekute pidamine keelatud.

14.2. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

Probleemi leevendaks ka suurema hulga PPA ametnike suunamine keelatud koosolekute

laialisaatmiseks. Siiski tähendab see seda, et koosoleku meelsus mõjutab juba seda ümbritsevat

keskkonda. Ka on koosoleku toimumiskohas laialisaatmine paratamatult negatiivsema

alatooniga, kui selle kirjalik keelamine. Lisaks on PPA-l palju muid ülesandeid, mille täitmiselt

ei ole võimalik ressursse ära võtta. Samas täiendava rahastuse saamine tööjõu juurde

palkamiseks ei ole hetkel võimalik.

14.3. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused

Täiendada KorS § 72 selliselt, et prefekt saab keelata ka sellise avaliku koosoleku korraldamise,

mille puhul on eelinfo põhjal alust arvata, et tegemist on KorS § 62 mõttes keelatud

koosolekuga.

Kaaluda KorS § 62 täiendamist selliselt, et keelatud on avalikud koosolekud, mille pidamise

eesmärk on ilmselgelt ajendatud mõne agressorriigi tähtpäevadest, või koosolekud, mille

läbiviimisel on kavas eksponeerida avalikult agressiooniakti, genotsiidi, inimsusevastase

kuriteo või sõjakuriteo toimepanemisega seotud sümboleid.

Kaaluda KorS § 63 täiendamist lisades koosolekute pidamiseks keelatud kohtade loetellu

riigikaitseobjektide lähiümbrus, et koosolekute pidamine riigikaitseobjektile lähemal kui 50

meetrit oleks keelatud.

68

14.4. Regulatiivsete võimaluste põhiseadusega ja Euroopa Liidu ja rahvusvahelise

õigusega määratud raamid

PS § 47 esimene lause sätestab kõigi õiguse ilma eelneva loata rahumeelselt koguneda ja

koosolekuid pidada. Sellega on seotud ka PS §-s 45 sätestatud sõnavabaduse õigus.

Rahvusvahelistest inimõiguslepingutest käsitlevad nimetatud õigust EIÕK art 11, ELPH art 12

kui ka ICCPR art-s 21.

14.5. Kavandavate muudatuste mõju ja järeldus mõju olulisuse kohta

14.5.1. Mõju riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse asutuste korraldusele

Sihtrühm I: PPA

Muudatusest otseselt mõjutatud sihtrühm on väike, kuna koosoleku keelamisega seotud PPA

ametnike arv on hinnanguliselt vaid paarkümmend ametnikku. Koosoleku keelamise õigus on

KorS § 72 kohaselt ainult prefektidel ja mitme prefektuuri tööpiirkonna puhul peadirektoril –

neid ametnikke on kokku viis. Tõenäoliselt on ka igas territoriaalses struktuuriüksuses ametnik,

kelle ülesandeks on koosolekuteadete vastuvõtmine ja registreerimine ning koosolekute

keelamise korralduste ettevalmistamine. Muudatus võib vähesemal määral omada mõju ka

abipolitseinikele, keda on kaasatud politseitegevusse, kuid nende arv on väga väike.

PPA-l ei tohiks tekkida kohanemisel raskusi, kuna koosolekuteadete vastuvõtmine,

kavandatavate koosolekute nõuetele vastavuse hindamine ja vajadusel koosolekute keelamine

on ka kehtivas õiguses nende ülesanne. Samuti on PPA ülesanne kontrollida koosolekute

pidamist.

Kuigi koosolekute registreerimine ja pidamine on igapäevased toimingud, avaldub muudatuse

mõju siiski harva, sest keelatud koosolekud moodustavad kõikidest koosolekutest väga väikese

osa. Seetõttu ei kaasne muudatustega PPA-le ka märkimisväärset töökoormuse kasvu.

Muudatused aitavad muuta keelamise aluseid selgemaks, mis lihtsustab ja kiirendab

koosolekute keelamist, ja eelduslikult võiks väheneda töömaht nende koosolekute pidamise

kontrollimisel, kus on juba eelnevalt infot, et see võib muutuda keelatuks ning PPA peab

seetõttu täiendavat ressurssi kasutama (nt 9. mai tähistamisega seotud koosolekud). Niisiis võib

muudatusega pigem kaasneda vähene positiivne mõju PPA töökoormusele. Ebasoovitav mõju

PPA-le või neid abistavatele abipolitseinikele puudub.

Sihtrühm II: kaudselt kogu Eesti elanikkond, eelkõige koosolekute korraldajad ja koosolekutel

osalejad

Kuigi kaudselt on mõjutatud kogu elanikkond, siis otseselt mõjutatud sihtrühm on väiksem.

Kuivõrd kõiki koosolekuid ja nendel osalenud isikute arvu ei pea registreerima, siis täpsed

andmed selle kohta puuduvad.

Mõju ulatus on väike, kuna sihtrühma kui terviku käitumises erilisi muutusi ei toimu ning

puudub tarvidus muutustega kohanemiseks. Ka mõju sagedus on väike, kuna võrreldes

koosolekute üldarvuga on keelatud koosolekuid vaid mõni üksik. Otsused koosoleku keelamise

kohta võetakse vastu üldjuhul enne koosoleku pidamist ja juba alanud koosoleku lõpetamisi

tuleb ette väga harva.

Muudatused toovad kaasa negatiivse mõju korraldajate jaoks, kuna nende õigust koosolekuid

korraldada piiratakse. Arvestades, et selliseid koosolekuid on üksikuid, on mõjutatud isikute

ring väike ning muudatustel ei ole olulist mõju. Samas on muudatustel laiemalt positiivne mõju

kõigi elanike jaoks, kuna riigi suveräänsust õõnestavad koosolekud keelatakse enne, kui

provotseerivad kogunemised toimuma hakkavad.

69

14.5.2. Mõju siseturvalisusele

Sihtrühm: kogu elanikkond

Eelkõige on kavandatavatel muudatustel mõju riigi julgeolekule. Muudatusega sätestatakse

selgemini nende koosolekute keelamise õigus, mille puhul koosolekuteate saamisel on juba

koosolekuteatest näha või PPA poolsel ohtude hindamisel selgub, et koosoleku pidamisel

võivad ilmneda KorS § 62 toodud keelatud koosoleku tunnused. Seega tekib suurem

õigusselgus selliste koosolekute keelamisel, mis võiksid muutuda mh riigi julgeolekut

õõnestavateks koosolekuteks. Muudatus omab positiivset mõju riigi julgeoleku tagamisele,

aidates takistada selliste koosolekute pidamist, millega soovitakse õõnestada Eesti riiklust.

Kavandatud muudatused aitavad luua ka eeldused, et riigikaitseobjekti oleks võimalik paremini

kaitsta ka rahumeelselt alanud koosoleku eskaleerumise korral RiKS § 80 lõikes 1 nimetatud

ohtude eest (nt hakatakse loopima süütepudelitega vms).

Probleem 15. Riigivastutuse erisused korrakaitses

15.1. Lahendatava probleemi kirjeldus, selle põhjused ja oodatav eesmärk

Korrakaitseorganid sekkuvad riikliku järelevalve käigus mitmel viisil isikute õigustesse,

tekitades neile mõnikord kahju. Olukorras, kus see kahju on tekitatud õiguspäraselt, on isiku

võimalused hüvitise saamiseks üsna piiratud. Nimelt on seadusandja otsustanud, et riigi poolt

õiguspärase tegevuse käigus tekitatud kahju kuulub õiglases ulatuses hüvitamisele vaid juhul,

kui korrakaitseorgan tekitas isikule varalise kahju tema põhiõigusi või -vabadusi erakordselt

piirava haldusakti või halduse toiminguga (RVastS § 16 lõige 1). Seejuures sätestavad RVastS

§ 16 lõiked 2 ja 3 kahju hüvitamisele veel täiendavaid piiranguid. On ilmselge, et mitte kõik

korrakaitseorgani tegevused, mis isikule kahju tekitavad, ei pruugi seejuures olla tema

põhiõigusi ja -vabadusi erakordselt piiravad. Näiteks võib viibimiskeelu seadmine kaasa tuua

osa viibimiskeelu alas olevate kaupade riknemise. Või politseiametniku poolt vahetu sunni

kasutamisel võib kolmanda isiku varale kahju tekkida.

Käesoleva VTK-ga juba kavandatakse ka mõningad täiendavad kahjuhüvitamise võimalused

KorSi nagu asja sundkasutamise ja sundvõõrandamise puhul või isikule kohustusliku

korrakaitsesse kaasamise käigus tekkinud kahju hüvitamiseks. Ka need meetmed vähendavad

üksikisiku vastutust riikliku järelevalve käigus tekitatud kahju puhul. Siiski on kohane kaaluda,

kas selline mudel on tänapäeva ühiskonnas piisav ja õigusriigi vajadustele vastav või peaks

leidma täiendavaid mooduseid, et hüvitada üksikisikule ka muudel juhtudel avaliku korra

kaitsmise tõttu tekkinud kahju ehk suurendada ühiskondlikku ühisvastutust.

15.2. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

Kuivõrd käesoleva VTK raames juba tegeletakse probleemi lahendamisega, võib enne muude

lahenduste proovimist oodata, kas need muudatused toovad jõustumise järel endaga kaasa

piisava muudatuse. Samas on need muudatused seotud konkreetsete valdkondadega (asja

sundkasutamisel ja sundvõõrandamisel või isikule kohustusliku korrakaitsesse kaasamise

käigus tekkinud kahju hüvitamine), mistõttu on tõenäoline, et ka need muudatused toovad

kokkuvõttes üksnes osalise lahenduse. Samas ei ole välistatud, et siis on võimalik jõuda ka

järeldusele, et on saavutatud õiglane tasakaalupunkt õiguspärase riikliku järelevalve käigus

isikule tekkinud kahju hüvitamisel riigi ja üksikisiku vastutuse vahel.

70

15.3. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused

Luua eriregulatsioon isikutele riikliku järelevalve meetmete kohaldamisega tekitatud kahju

hüvitamiseks, et korrakaitseorgani õiguspärase tegevuse käigus tekitatud kahju kuuluks

õiglases ulatuses hüvitamisele.

15.4. Regulatiivsete võimaluste põhiseadusega ja Euroopa Liidu ja rahvusvahelise

õigusega määratud raamid

Muudatus mõjuks soodustavalt PS §-s 32 sätestatud omandiõiguse kaitsele.

15.5. Kavandavate muudatuste mõju ja järeldus mõju olulisuse kohta

15.5.1. Mõju riigiasutuste töökorraldusele ning kuludele ja tuludele

Sihtrühm: korrakaitseorganid

Muudatus võib suurendada teatud korrakaitseorganite kulusid, kuid hetkel on raske hinnata nii

võimalike kulude suurust kui ka seda, millised korrakaitseorganid oleksid mõjutatud, mistõttu

eksisteerib riigile väike ebasoovitava mõju risk. Teatud määral suureneb nende

korrakaitseorganite tööjõukulu, kes peavad täiendavaid kahjunõudeid lahendama hakkama.

Siiski ei ole põhjust arvata, et tegemist oleks sageli avalduva mõjuga või et korrakaitseorganite

poolt hüvitatavad summad oleksid üldjuhul suured. Niisiis ei saa mõju riigiasutuste vaatest

siiski oluliseks pidada.

15.5.2. Mõju isikute majanduslikule olukorrale ning sotsiaalne mõju isikute põhiõigustele

(omandiõigus)

Sihtrühm: isikud, kellele riik oma õiguspärase tegevusega kahju tekitab, samuti laiem avalikkus

Sihtrühma kuuluvad nii füüsilised kui ka juriidilised isikud. Muudatus vähendab teatud

olukordades üksikisikute majanduslikku koormust seoses avaliku korra kaitsega neile tekitatud

kahjude kandmisel. Isiku jaoks võib üksikjuhtudel tegemist olla küll ka olulise mõjuga, kuid

mõju avaldumise juhuslikkust, samuti sihtrühma muudatusega kohanemisvajadust arvesse

võttes on kokkuvõttes tegemist pigem ebaolulise majandusliku mõjuga. Kaudne sotsiaalne

mõju võib avalduda aga ühiskonna üldise rahulolu kasvus, kui lisaks muudatusele suudavad

riigiasutused seda avalikkusele õiges kontekstis kommunikeerida. Hüvitamise aluste

laienemine võiks mõjuda soodsalt ühiskondlikule hoiakule avaliku korra kaitsmise vajaduste

suhtes.

Probleem 16. Korrarikkuja tekitatud kahju hüvitamise regulatsioon

16.1. Lahendatava probleemi kirjeldus, selle põhjused ja oodatav eesmärk

Korrakaitseorganitel tekivad isikute tahtliku avaliku korda rikkuva käitumise tõttu kulutused,

mille hüvitamise kohustust nendel isikutel seejuures alati ei ole. Kuigi riigil on kohustus

avalikku korda tagada, ei ole olukorras, kus isik oma tahtliku käitumisega põhjustab

korrakaitseorganile riikliku järelevalve meetme kohaldamise vajaduse tõttu kulusid, alati

õiglane nende kulude riigi kanda jätmine. See ei tekita üksnes riigile otseseid kulusid, vaid

tekitatud kahju eest mittevastutamine taastoodab ohuolukordi ja korrarikkumisi. Teadmine, et

oma tegevusega tekitatud kulud tuleb korrakaitseorganile hüvitada, mõjub seevastu teataval

määral heidutavalt ning suunab isikuid tahtlikult kahju tekitavast tegevusest hoiduma.

71

KorS-i üks aluspõhimõtteid on, et ohu või korrarikkumise kõrvaldamise kohustus lasub avaliku

korra eest vastutaval isikul. Seletuskirja100 kohaselt tähendab see, et esmasel tasandil on isiku

kohustus tõrjuda tema tekitatud oht, teisel tasandil – kui isik ei tõrjunud õigel ajal tekkinud ohtu

ning tema asemel pidi sekkuma korrakaitseorgan või korrakaitsesse kaasati muu isik – peab

järgnema ohu tekitaja vastutus korrakaitseorgani või kolmanda isiku poolt korra taastamisel

kantud kulude eest. Korrakaitseseaduse eelnõu väljatöötajate hinnangul jälgib selline

kontseptsioon õiglast kulude jaotust ning loob aluse riikliku järelevalve täiendava

finantseerimismehhanismi loomiseks.

Hetkel sätestab KorS § 83 lõige 1, et riikliku järelevalve meetme kohaldamisel toimunud

asendustäitmise kulud nõuab asendustäitmist kohaldanud korrakaitseorgan avaliku korra eest

vastutavalt isikult sisse asendustäitmise ja sunniraha seaduses sätestatud alustel ja korras.

Lisaks näevad KorS § 83 lõiked 2 ja 3 ette võimaluse nõuda KorS §-des 49 ja 51 kohaldatud

meetmete raames teostatud proovi võtmise, mõõtmise ja ekspertiisi tegemise põhjendatud ja

dokumentaalselt tõendatud kulude hüvitamist, kui vallasasi või valdus või nende kasutamine ei

vasta seaduse ning selle alusel kehtestatud õigusaktide nõuetele ja valdaja oli sellest teadlik või

pidi sellest teadlik olema. Sellega on seadusandja loonud võimaluse vallasasja ja valduse

läbivaatamisel teatud kulude hüvitamise nõudmiseks. Täpsemalt on peetud kulutuste isiku

kanda jätmist põhjendatuks olukorras, kus isik teadlikult pani toime korrarikkumise ehk ta oli

teadlik (või pidi olema teadlik), et tema vallasasi, valdus või nende kasutamine ei ole kehtiva

õigusega kooskõlas. Seega on seadusandja juba läinud seda teed, et peab põhjendatuks isikult

kulude hüvitamist nõuda, kui kulud on tekkinud selle isiku teadliku tegevuse tulemusel.

Niisiis võiks korrakaitseorganil selline kulude hüvitamise nõudmise õigus olla ka muudel

juhtudel, kui kulude korrakaitseorgani kanda jätmine ei ole nende tekkimise subjektiivse

koosseisu tõttu õiglane. Mh võivad sellisteks juhtudeks olla olukorrad, kui oma joobest teadlik

isik nõuab joobe tuvastamist tervishoiuteenuse osutaja juures bioloogilise vedeliku proovi

võtmisega, vajab agressiivsuse tõttu kainenema toimetamist või tema sõiduk sundpeatamist.

Samuti tasub kaaluda hüvitise küsimise võimaldamist kutse peale teadlikult ilmumata jäänud

isiku sundtoomisel, isikusamasuse tuvastamisel erilise tuvastusmeetmega, isiku läbivaatusel

meditsiiniasutuses, kui selle vajaduse põhjustab isiku tahtlik koostöö vältimine, või ka

valeväljakutsete tegemisel. Korrakaitseorgan peaks kulude hüvitamist nõudma vaid juhul, kui

isik tegutses pahatahtlikult.

16.2. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

Probleemi võib mõningal määral aidata vähendada avalikkuse teavitamine isikute pahatahtliku

tegevuse tõttu tekkinud kulude suurusest ja nendega seotud korrarikkumiste liikidest. See võib

senisest enam kinnistada sotsiaalse normina õiguskuulekat käitumist ja vähendada seeläbi ka

korrakitseorgani kulusid. Siiski ei muuda see kindlasti kõikide pahatahtlikult korrarikkumisi

toime panevate inimeste käitumist.

16.3. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused

Luua kindel reeglistik, millistes olukordades ja millises ulatuses on korrakaitseorganil võimalik

isikult kahju hüvitamist nõuda. Seejuures peab korrakaitseorganil säilima diskretsioon nõude

esitamiseks, sest mh tuleb arvestada sellega, et alati ei pruugi korrarikkujatelt kahju

sissenõudmine olla võimalik või mõistlik (nt asotsiaalsete elukommetega isikud) või ei soovi

korrakaitseorgan seda näiteks alaealiste puhul esmajuhtumil teha. Oluline on seejuures, et

hüvitise nõudmine ei tohi korrakaitseorganile liigselt koormav olla, vaid peaks olema teostatav

100 Korrakaitseseaduse 49 SE seletuskiri. Kättesaadav:

https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/8a9c2286-06fc-65d2-957b-bd9e11a940c4/Korrakaitseseadus

72

minimaalse ressursikuluga. Variant on selleks välja töötada standardsed summad, et

kahjuhüvitise määramisel kaalutlusõiguse teostamisele mitte nii palju ressurssi kulutada. Lisaks

tuleb luua nende tasude sissenõudmise täpsem kord (nõuete esitamise tähtajad, nõue mitme

isiku poolt ühiselt tekitatud kulude eest, nõude esitamise ja sissenõudmise kord jne).

16.4. Regulatiivsete võimaluste põhiseadusega ja Euroopa Liidu ja rahvusvahelise

õigusega määratud raamid

Kavandatav muudatus riivab isikute omandiõigust (PS § 32), kuid seda õigustab avaliku korra

kaitse eesmärk.

16.5. Kavandavate muudatuste mõju ja järeldus mõju olulisuse kohta

16.5.1. Mõju riigiasutuste töökorraldusele ning kuludele ja tuludele

Sihtrühm: korrakaitseorganid

Potentsiaalselt kõige enam hakkavad isikutelt kulude hüvitamise nõude võimalust ilmselt

kasutama PäA ja PPA. Muudatuse positiivne mõju on see, et osa riikliku järelevalve kulutustest

katavad kahjutekitajad, st korrakaitseorganid peavad oma eelarvest vähem sellistesse

kulutustesse panustama. Mõju ulatust on keeruline prognoosida enne, kui kasutuspraktikat ei

ole tekkinud. Praktikas tekivad tõenäoliselt tüüpolukorrad, mille puhul on mõistlik hüvitamist

nõuda, ja mingid olukorrad, mille puhul hüvitise nõudmine on ressursimahukam kui saadav

hüvitise väärtus. Olulist mõju muudatus ilmselt korrakaitseorganite eelarvele ei oma, kuna

oletatavalt ei ole enamasti tegemist pahatahtlike isikute tekitatud kahjuga, vaid tavapärase

korrakaitselise tegevuse käigus tekkinud kuludega.

Muudatuse negatiivne mõju on see, et korrakaitseorganitel kulub täiendav ressurss kahjunõuete

menetlemisele. Sellega seondub väike risk, et korrakaitseorganite kulutatav ressurss

kahjunõuete menetlemisele on samas suurusjärgus saadavate hüvitiste väärtusega. Seda

maandab korrakaitseorgani kaalutlusruum hüvitise nõudmisel ning mõistlike hüvitise määrade

kehtestamine, et menetlus oleks võimalikult kiire. Kui luua konkreetsed tasumäärad, siis ei

tohiks sihtrühma I kohanemine muudatusega suuri raskusi valmistada ning kohanemine peaks

kulgema kiirelt.

16.5.2. Majanduslik mõju: mõju isikute majanduslikule olukorrale

Sihtrühm: isikud, kes peavad kahju hüvitama

Otsene negatiivne mõju avaldub sihtrühmale, kuna enda tekitatud varaline kahju tuleb teatud

olukordades hüvitada. Ühtlasi võib muudatus sihtrühmas kaasa tuua teatava hirmu ja

soovimatuse korrakaitseorganilt abi paluda, kui vajadus selleks on isiku enda põhjustatud. Mõju

sagedus on üldjuhul väike, kuna valdav enamik inimesi ei käitu viisil, mille tulemusel nad

peaksid korrakaitseorganile kahju hüvitama, mistõttu on mõju harv. Mõju olulisus varieerub

sihtrühmas, kuna hüvitamisele kuuluvad summad sõltuvad konkreetsetest asjaoludest. Kuivõrd

võib eeldada, et isikud ei pea sageli kahju hüvitama, vaid see on pigem ühekordne juhus, siis

tervikuna ei saa mõju oluliseks pidada. Kaudne ennetav mõju võib avalduda ka laiemale

avalikkusele, kuna teadlikkuse kasv enda kohustustest teatud olukordades kahju hüvitada

suunab veelgi enam käituma kehtivatele reeglitele vastavalt.

Probleem 17. Küberruum kui avalik koht

17.1. Lahendatava probleemi kirjeldus, selle põhjused ja oodatav eesmärk

KorS § 54 sätestab avaliku koha mõiste. Avalik koht on määratlemata isikute ringile

kasutamiseks antud või määratlemata isikute ringi kasutuses olev maa-ala, ehitis, ruum või selle

73

osa, samuti ühissõiduk. Küberruum kehtiva tõlgenduse kohaselt avaliku koha alla ei kuulu.

Küberruum on iga virtuaalne võrgustik ehk mõtteline keskkond, milles tegevus toimub

omavahel ühenduses olevate arvutite jm seadmete ning seda võimaldava infrastruktuuri abil.

Mh on küberruumi mõiste alla hõlmatud ka internet. Riiklik järelevalve hõlmab teatud juhtudel

ka isikute tegevusi internetis, kuid kuna avalikku kohta tõlgendatakse füüsilise kohana, siis

KorS §-s 55 sätestatud avalikus kohas käitumise üldnõuded küberruumi ei laiene.

Küberruumis toimuval on aga aina suurem osa inimeste igapäevaelus ning kahjuks on sellega

seonduvalt ka elektroonilises keskkonnas järjest tavapärasem isikute solvamine, hirmutamine

ja ähvardamine, aga mh ka inimeste korrarikkumiste toime panemisele õhutamine. Selline

käitumine on avalikus kohas keelatud ja nt kui tänaval selliselt käitutakse, siis oleks

korrakaitseorganil võimalik sekkuda – kasutada riikliku järelevalve meetmeid või isegi võtta

isik KarS § 262 (avaliku korra rikkumine) alusel vastutusele. Siiski ei ole kõik küberruumis või

interneti vahendusel toimuvad tegevused avalikud. Niisiis peaks avaliku koha mõiste

küberruumi puhul nagu ka füüsiliste kohtade puhul hõlmama vaid seda osa, kuhu on ligipääs

määratlemata isikute ringil.

PPA on välja toonud, et internetis on probleemiks nii teise isiku solvamine, ähvardamine ja

hirmutamine (KorS § 55 lõige 1 punkt 2) kui ka otse-eetris alasti olek (KorS § 55 lõige 1 punkt

3) ning alkoholi tarbimine (KorS § 55 lõige 2). Kuivõrd selline internetis tegutsemine ei ole

reguleeritud, puuduvad politseil tõhusad meetmed sellise käitumisega tegelemiseks. Isikuid on

võimalik küll selgitustööga suunata teisiti käituma, kuid see pole igal üksikjuhul ilmselgelt

piisavalt tõhus. Lisaks on isikutel endil võimalik tema au ja hea nime teotamise korral kohtusse

pöörduda, kuid tegemist ei ole ülemäära tõhusa õiguskaitsevahendiga, kuna see on kallis,

aeganõudev ja inimesele keerukas protsess, mida kasutatakse pigem äärmuslikel juhtudel.

Suur osa inimestest viibib igapäevaselt ühel või teisel viisil avalikes interneti keskkondades.

Seejuures tunnevad inimesed aga internetis teatavat anonüümsust ning seetõttu ka

karistamatust, mis võib füüsilisest keskkonnast sagedamini viia tegevusteni, mis tänaval oleksid

käsitletavad avalikus kohas käitumise üldnõuete rikkumisena. Seega tuleb hinnata, kas kehtivas

õiguses on lünk, mis ei võimalda isikute õigusi küberruumis piisavalt kaitsta, ning kas on

põhjendatud ka sellele valdkonnale avalikus kohas käitumise üldnõuete laiendamine.

17.2. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

Probleemi leevendamisele võiks kaasa aidata nii avalikkuse informeerimine sellest, kuidas on

kohane ühises internetiruumis käituda kui ka PPA rahastuse suurendamine, et rohkem

veebipolitseinikke teeks internetis selgitustööd, milline käitumine ei ole sobiv. Samas on

paratamatu, et sellised pehmed vahendid ei ole piisavalt tõhusad, kui on käitumine

reguleerimata. Üksnes selgitustöö ei ole alati piisav motivaator käitumise muutmiseks.

Alternatiivselt võib KorS § 54 tõlgendust praktikas muuta selliselt, et see hõlmaks ka

määratlemata isikute ringile ligipääsetava küberruumi. Nimelt ei täpsusta KorS § 54, et avalik

koht oleks ainult füüsiline ruum. Ka seletuskiri ei sea avaliku koha tõlgendamisele selliseid

piiranguid, mis rangelt välistaksid küberruumi avaliku kohana tõlgendamise. Siiski ei ole

praktikas seni soovitud seda teed minna. Seaduses avaliku küberruumi selgesõnaliselt avaliku

kohana määratlemine muudaks olukorra praktikutele lihtsamaks ning nad ei peaks katsetama,

kuidas kohtud tõlgenduse muutmisesse suhtuvad.

17.3. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused

Selleks, et ka avalikus küberruumis ehk eelkõige erinevates internetikeskkondades käitumise

üldnormid oleksid piisavalt ja selgelt reguleeritud, on võimalik KorS § 54 täiendada selliselt, et

74

avaliku koha mõiste hõlmaks ka sellised küberruumi osad, kuhu määratlemata isikute ringil on

juurdepääs.

17.4. Regulatiivsete võimaluste põhiseadusega ja Euroopa Liidu ja rahvusvahelise

õigusega määratud raamid

Kuivõrd küberruumis käib tegutsemine eelkõige kirjalikult või heli- või videopildis suuliselt,

siis riivab küberruumi avaliku ruumina käsitlemine ja seal avalikus kohas käitumise üldnõuete

kehtestamine eelkõige isikute PS §-st 45 tulenevat õigust vabalt levitada ideid, arvamusi,

veendumusi ja muud informatsiooni sõnas, trükis, pildis või muul viisil. Samuti võib muudatus

piirata isikute PS §-st 19 tulenevat õigust vabale eneseteostusele. Need põhiõigused ei ole aga

absoluutsed, vaid neid tuleb rakendada tasakaalus teiste isikute õiguste ja vabadustega, mh PS

§-dest 17, 26 ja 19 tulenevate põhiõigustega. Mh õigustab muudatust ka avaliku korra tõhusa

kaitse vajadus.

17.5. Kavandavate muudatuste mõju ja järeldus mõju olulisuse kohta

17.5.1. Mõju riigi- ja omavalitsusasutuste töökorraldusele

Sihtrühm I: PPA ja valla- ja linnavalitsused

KorS § 571 kohaselt on politsei ja valla- ja linnavalitsustel pädevus teostada riiklikku

järelevalvet avalikus kohas käitumise üldnõuete järgimise üle. Seejuures tegeleb muudatuse

järel ilmselt just politsei avalikus küberruumis toimuvaga, kuna valla- ja linnavalitsuste

pädevus on seotud kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritooriumiga, aga avalik küberruum

sinna alla ei kuulu.

Sihtrühmale lisandub uus tööülesanne küberruumis avalikus kohas käitumise üldnõuetest

kinnipidamise üle järelevalve teostamise näol. Muudatuse tulemusel saab laiendada KarS § 262

kohaldamisala, st küberruumis avalikus kohas käitumise üldnõuete rikkumise korral võib

järgneda väärteomenetlus. Samas ei ole ette näha, et need ülesanded vajaks uusi ressursse, kuna

ka praegu puutuvad eelkõige veebikonstaablid kokku küberruumis toimuva kohta esitatud

kaebustega ning annavad nendega seoses isikutele nõu ja teevad selgitustööd. Seega on selle

valdkonnaga tegelemisel juba praegu aja- ja tööjõukulu, mis ei tohiks oluliselt erineda

muudatuse tulemusel kuluvatest ressurssidest. Ka on riikliku järelevalve läbiviimise viis

korrakaitseorgani kaalutlusotsus, mistõttu ei tähenda järelevalve pädevus pidevat vajadust

kõikjalt internetis toimuvat monitoorida. Seejuures aga oleks veebipolitseinikel muudatuse

tulemusel tõhusamad meetmed valdkonna probleemide lahendamiseks.

Kuigi muudatuse tulemusel kulub ilmselt teatav aeg, et kujuneks lõplikult välja (sh

kohtupraktika abil), milliseid kohti saab pidada avalikuks küberruumiks ja milline seal toimuv

tegevus on vastuolus avalikus kohas käitumise üldnõuetega ja millisel juhul ei ole reageerimine

vajalik, ei ole muudatuse järel veebipolitseinikel oma tegevuse ümberkorraldamine ilmselt

keeruline, kuna nad puutuvad ka käesolevalt avalikus küberruumis teisi isikuid häiriva

tegevusega kokku. Praktika muutumine kohtupraktika või sisemise töökorralduse

ümberkujundamise tõttu on pigem tavapärane.

Sihtrühm II: halduskohtud

Kavandatavast muudatusest on mõjutatud halduskohtunikud (umbes 40)101 ja nendega koos

töötavad kohtujuristid ning Riigikohtu nõunikud, keda kokku on umbes sama palju kui

kohtunikke. Avaliku koha mõiste laiendamine ka avalikule küberruumile ja seeläbi avalikus

101 Justiitsministri 27. oktoobri 2005. a määrus nr 47 „Maa-, haldus- ja ringkonnakohtu kohtunike arv ja

jagunemine kohtumajade vahel“, www.kohus.ee, www.riigikohus.ee

75

kohas käitumise üldnõuete täitmise üle riiklikku järelevalvet tegevate korrakaitseorganite

pädevuse laiendamine toob ilmselt mõnel juhul kaasa korrakaitseorganite poolt avalikus

küberuumis kohaldatud riikliku järelevalve meetmete vaidlustamise kohtus. Kuigi uudse

riikliku järelevalve halduspraktika ja avalikus kohas käitumise üldnõuete tõlgendamist

puudutava kohtupraktika välja kujunemine nõuab kahtlemata teatavat halduskohtute ressurssi,

tuleb arvestada selle võimalikku mahtu kõikidest kaebustest.102 Riiklik järelevalve on väga lai

valdkond ning kavandatava muudatuse tõttu lisanduv haldusasjade hulk ei tohiks märgatavalt

erineda teiste valdkondade kaebuste sagedusest. Seega ei ole põhjust oodata halduskohtutes

olulist kaebuste arvu kasvu. Teatav kaebuste arvu kõikumine erinevatel põhjustel on

halduskohtutes ka tavapärane. Siiski võib oodata, et muudatus toob kaasa sihtrühma töömahu

mõninga suurenemise, mis kohtupraktika väljakujunemisel omakorda veidi taandub.

Sihtrühm III: maakohtud

Kavandatavast muudatusest on mõjutatud maakohtu kohtunikud (umbes 205)103 ja nendega

koos töötavad kohtujuristid ning Riigikohtu nõunikud, keda kokku on umbes sama palju kui

kohtunikke. Tsiviilasjades võib ühelt poolt kaasneda isiku au teotamist puudutavate vaidluste

väike langus, kuna isikud saavad riikliku järelevalve abil tõhusamalt oma õigustele piisava

kaitse, mistõttu võivad nad loobuda keerulise ja kalli kohtumenetluse kaudu täiendava

õiguskaitse otsimisest. Arvestades nende menetluste osakaalu üleüldiselt tsiviilasjadest, on

muudatuse mõju tervikuna siiski sihtrühmale ebaoluline.104

Süüteoasjades kaasneb muudatustega tõenäoliselt väärteoasjade arvu vähene tõus, kuna laieneb

KarS § 262 kohaldamisala. Arvestades aga üldiselt selle menetluse arvu kõikidest menetlustest,

ei ole ka seda põhjust pidada oluliseks mõjuks.105

17.5.2. Sotsiaalne mõju – mõju isikute põhiõigustele

Sihtrühm: küberruumis tegutsevad isikud

Sihtrühm on väga suur, sisuliselt kõik isikud kasutavad avalikku küberruumi moel või teisel ja

nende hulk, kes seda palju kasutavad, on ilmselt pidevalt kasvamas. Seetõttu on tegemist väga

suure ja olulise sihtrühmaga. Muudatusel on sihtrühmale negatiivne mõju, kuna see seab

küberruumis tegutsemisele teatavad uued reeglid, mis piiravad seal toimetavate isikute

võimalusi. Muudatuse tulemusel teostab PPA riikliku järelevalvet ka küberruumis ja võib selle

raames kohustada seal tegutsevaid isikuid mingil viisil käituma, sh teha ettekirjutusi, määrata

sunniraha jne. Teatud juhtudel võib isik saada ka väärteokaristuse. Enamus inimesi tegutseb

aga juba praegu avalikus kohas käitumise üldnõuetega kooskõlas, seega ei saa muudatuse mõju

sihtrühmale sagedaseks pidada. Sihtrühm saab negatiivset mõju kontrollida, käitudes avalikus

kohas käitumise üldnõuetega kooskõlas. Samas suurendab negatiivset mõju asjaolu, et erinevalt

füüsilisest ruumist, kus korrarikkumine üldjuhul püsivaid jälgi ei jäta, jäävad avalikus

küberuumis tegutsemisest reeglina püsivad ja rikkumise hilisemat tuvastamist võimaldavad

jäljed. Muudatuse tulemusel peab sihtrühm arvestama, et osa küberruumist on käsitletav KorS

102 Aastal 2021 esitati halduskohtutesse kokku 3124 ning aastal 2022 kokku 2770 kaebust. Riiklikku järelevalvega

olid neist seotud vastavalt umbes 100 ja umbes 200. Avalikus kohas käitumise üldnõuetega on neist seotud aga

vaid mõni üksik aastas. 103 Justiitsministri 27. oktoobri 2005. a määrus nr 47 „Maa-, haldus- ja ringkonnakohtu kohtunike arv ja

jagunemine kohtumajade vahel“, www.kohus.ee, www.riigikohus.ee 104 Aastal 2021 esitati selliseid hagisid kokku umbes 40 ja aastal 2022 umbes 60, samas kui tsiviilasju esitati

maakohtutesse aastal 2021 kokku 34064 ja aastal 2022 kokku 35089. 105 Aastal 2021 jõudis maakohtutesse kokku 5503 väärteomenetlusega seonduvat asja ning 13876

kriminaalmenetluseasja. Aastal 2022 aga vastavalt 5118 ning 12389 asja. Samas KarS §-ga 262 seonduvaid

väärteoasju oli nii aastal 2021 kui 2022 umbes 20.

76

§ 55 mõttes avaliku kohana. Kuigi avaliku ja mitteavaliku küberruumi täpse piiri kujunemine

haldus- ja kohtupraktikas ning seetõttu ka sihtrühma teadlikkuse kujunemine sellest võib aega

võtta, siis isikute tavapärane tegutsemine (nt sotsiaalmeedias kommenteerimine ja postitamine)

on sellest ilmselgelt hõlmatud ja segadust tekitada ei tohiks. Oma käitumise kohandamisel ei

tohiks samuti suuri raskusi esineda, kuna ka praegu peab igaüks avalikus kohas KorS § 55

nõuetega kooskõlas käituma.

Lisaks on muudatusel sihtrühmale positiivne mõju. Isikutel, kelle suhtes käitutakse häirivalt või

kelle õigusi rikutakse, väheneb vajadus tsiviilkohtumenetluse abil õiguskaitset otsida, kuna

korrakaitseorgan saab neid senisest tõhusamalt aidata. Kuivõrd sageli inimesed ei soovi

kohtumenetluses osaleda, jäid nende õigused seni piisavalt tagamata. Muudatuse tulemusel

saavad korrakaitseorganid avalikus küberruumis isikute õigusi tõhusamalt kaitsta, mis

suurendab ühiskonna turvalisust tervikuna.

77

Edasine väljatöötamine

VTK saadetakse teadmiseks Riigikogu Kantseleile, kooskõlastamiseks ministeeriumitele ning

arvamuse avaldamiseks Riigikohtule, Tallinna Ringkonnakohtule, Tartu Ringkonnakohtule,

Tallinna Halduskohtule, Tartu Halduskohtule, Õiguskantsleri Kantseleile, Eesti Advokatuurile,

Eesti Juristide Liidule, Tartu Ülikooli õigusteaduskonnale, Eesti Linnade ja Valdade Liidule,

Eesti Kaupmeeste Liidule, Eesti Tervishoiutöötajate Kutseliidule, Eesti Arstide Liidule, Eesti

Õdede Liidule, Eesti Haiglate Liidule, Eesti Kiirabi Liidule, MTÜ-le Vägivallavaba Elu

Kaitseks, Eesti Naiste Varjupaikade Liidule ja MTÜ-le Oma Tuba.

Tõenäoliselt töötatakse käesoleva väljatöötamiskavatsuse põhjal välja mitu eelnõu, millega

muudetakse KorS-i ja teisi seaduseid vastavalt käesolevas väljatöötamiskavatsuses

väljapakutud regulatiivsetele lahendustele, mis kooskõlastamise järel valituks osutuvad.

Arvestades väljatöötamiskavatsuse mahukust ja probleemide eriilmelisust, ei ole kõikide

probleemide lahendamine ühe eelnõuga otstarbekas. Millised konkreetsed teemad erinevatesse

eelnõudesse grupeeritakse, sõltub nende lahendamise kiireloomulisusest ja regulatiivsete

lahenduste kohta kokkuleppele jõudmise protsessi kestusest.

Konkreetsed küsimused, millele eelkõige tagasisidet ootame:

1) Millised korrakaitseorganid kohaldavad riikliku järelevalve läbiviimise käigus

viibimiskeeldu? Kui tihti nad viibimiskeeldu kohaldavad ning kas nad tajuvad samuti vajadust

viibimiskeelu kohaldamise aega pikendada?

2) Millised korrakaitseorganid vajavad õigust asja sundkasutusse võtmise ja sundvõõrandamise

erimeetme kohaldamiseks ning miks neil seda vaja on?

3) Millised on korrakaitseorganite praktilised vajadused kontrolltehingute tegemisel ?

4) Millistel korrakaitseorganitel on riikliku järelevalve teostamisel vaja õigust heli ja pilti

salvestava jälgimisseadmestiku kasutamiseks? Millistes olukordades ja millisel eesmärgil see

vajalik on?

5) Millistel korrakaitseorganitel on riikliku järelevalve teostamisel vaja mehitamata

õhusõidukitele paigaldatud jälgimisseadmestikku kasutada? Millistes olukordades ja millisel

eesmärgil see vajalik on?

6) Kui sageli on isikud taotlenud korrakaitseorgani poolt õiguspärase tegevusega tekitatud

kahju hüvitamist ja kui sageli need taotlused rahuldatakse?

7) Millistel juhtudel oleks mõistlik korrarikkujalt kahju hüvitamist nõuda?

8) Kas avaliku koha mõiste laiendamine küberruumile on vajalik?

Siseministeeriumist osalesid väljatöötamiskavatsuse koostamises korrakaitse- ja

kriminaalpoliitika osakonna juhataja Henry Timberg ([email protected]),

sama osakonna õigusnõunikud Kristi Käsper ([email protected]) ja Marju

Aibast ([email protected]) ning nõunikud Indrek Link

([email protected]), Barbara Haage ([email protected]),

Riita Proosa ([email protected]) ja Ain Peil ([email protected]).

Vastutav ametnik: Justiitsministeeriumi õiguspoliitika osakonna avaliku õiguse talituse

nõunik Kristi Kool ([email protected]).

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected] / www.just.ee Registrikood 70000898

Ministeeriumid Korrakaitseseaduse muutmise seaduse väljatöötamiskavatsus Esitame ministeeriumitele kooskõlastamiseks ning arvamuse avaldamiseks Riigikohtule, esimese ja teise astme kohtutele, Õiguskantsleri Kantseleile, Eesti Advokatuurile, Eesti Juristide Liidule, Tartu Ülikooli õigusteaduskonnale, Eesti Linnade ja Valdade Liidule, Eesti Kaupmeeste Liidule, Eesti Tervishoiutöötajate Kutseliidule, Eesti Arstide Liidule, Eesti Õdede Liidule, Eesti Haiglate Liidule, Eesti Kiirabi Liidule, MTÜ-le Vägivallavaba Elu Kaitseks, Eesti Naiste Varjupaikade Liidule ja MTÜ-le Oma Tuba. Väljatöötamiskavatsus esitatakse teadmiseks Riigikogule. Palume Teil esitada oma kooskõlastus ja arvamused hiljemalt 9. septembril 2024. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Madis Timpson Minister Lisaadressaadid: Riigikogu Riigikohus Tallinna Ringkonnakohus Tartu Ringkonnakohus Tallinna Halduskohus Tartu Halduskohus Õiguskantsleri Kantselei Eesti Advokatuur Eesti Juristide Liit Tartu Ülikooli õigusteaduskond Eesti Linnade ja Valdade Liit Eesti Kaupmeeste Liit Eesti Arstide Liit Eesti Õdede Liit Eesti Tervishoiutöötajate Kutseliit Eesti Haiglate Liit Eesti Kiirabi Liit MTÜ Vägivallavaba Elu Kaitseks Eesti Naiste Varjupaikade Liit MTÜ Oma Tuba Kristi Kool [email protected]

Meie 24.06.2024 nr 8-3/5025-1