Kultuuriministeerium Teie 02.05.2024 nr 1-12/550-1
Meie 06.2024 nr 1.1-7/16-24-1
Arvamus Eesti Rahvusringhäälingu seaduse
muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsuse kohta
Eesti Rahvusringhääling (ERR) tutvus Kultuuriministeeriumi poolt ministeeriumidele kooskõlastamiseks ja huvirühmadele arvamuse andmiseks saadetud väljatöötamiskavatsusega (VTK) Eesti Rahvusringhäälingu seaduse (ERRS) muutmiseks.
ERR toetab VTKs väljapakutud lahendusi ja peab oluliseks ERRi tegevust reguleeriva seaduse muudatuste väljatöötamist. Kuna ERR osales ka VTK väljatöötamisele eelneva töörühma töös, langevad pakutud ettepanekud valdavalt kokku ERRi nägemusega seaduse muutmisel.
VTK käsitleb nelja peamist valdkonda - avalik-õigusliku meediateenuse ehk ülesande määratlemine, uute avalike meediateenuste mõjude hindamise regulatsiooni, finantseerimist ja kõrgeima juhtimisorgani moodustamise aluseid.
Käesoleva aasta 7. mail jõustus Euroopa meediavabaduse määrus1, mis on esmakordne Euroopa Liidu tasandil vastu võetud meediavabadust ja meedia mitmekesisust kaitsev õigusakt. Eraldi sätted määruses reguleerivad liikmeriikide kohustusi avalik-õigusliku meediaorganisatsiooni tegevuse, selle rahastamise ja juhtimise sõltumatuse kohta. ERRi hinnangul aitaksid VTKs väljapakutud lahendused täita määruses Eestile, kui EL liikmeriigile pandud kohustused.
Avaliku teenuse määratlemine
Nagu rõhutatud ka VTKs, on seadus püsinud muutmata ligemale 15 aastat ja ei arvesta enam muutunud meediamaastikku ning kaasaegseid tehnoloogilisi lahendusi, mistõttu vajab avalik-õiguslikule rahvusringhäälingule pandud ülesanne täpsustamist.
Eesti Rahvusringhääling kuulub Euroopa Ringhäälingute Liitu (Europea Broadcasting Union-EBU), mis ühendab Euroopa avalik-õiguslikke meediateenuste osutajaid. ERR järgib oma tegevuses EBU põhimõtteid, mis on suunatud usaldusväärse, mitmekesise, sõltumatu ja läbipaistva avaliku teenuse pakkumisele demokraatlikus ühiskonnas.
Eesti Rahvusringhääling peab oma avalikku ülesannet täitma arvestades auditooriumi ootusi ja tegema seda tehniliselt platvormidel, kuhu on liikunud auditoorium. EBU on oma juhises avaliku-õigusliku meediteenuse ülesannete määratlemiseks (Legal focus PSM remit principles for the digital media age2) toonud välja põhimõtted, mida ülesanne peaks peegeldama. Need on: - laiapõhjalisus, et katta võimalikult palju valdkondi täitmaks meediateenuse inormatsioonilist, hariduslikku ja meelelahutuslikku eesmärki;
- erapooletus ja ambitsioonikus, et kehtestada kõrged standardid kindlustamaks meediateenuse osutaja informatsiooni kvaliteet ja erapooletus;
- tulevikukindlus, et võimaldada hinnata avalikku väärtust, kuid samaaegselt võimaldada innovatsiooni ja kohanemist turudünaamikaga;
-platvormiülesus, et kindlustada auditooriumi juurdepääsu sisule igal pool, igal ajal ja kõigil platvormidel.
ERR nõustub VTK väljatoodud põhjendustega, et kuigi ERR avaliku ülesande määratlus on olnud kõikehõlmav, annab tänane regulatsioon võimaluse mitmetimõistetavuseks. On äärmiselt oluline, et ERRi ülesanne on määratletud nii, et see vastaks auditooriumi nõudmistele, oleks avaliku huvi seisukohast laiapõhjaline ja ei tekitaks põhjendamatut konkurentsieelist võrreldes eraõiguslike meediateenuse osutajatega.
VTKs on välja toodud eriarvamus ERRi ja Eestis tegutsevate eraõiguslike meediaorganisastioonide vahel online sisu tootmise osas. Online uudissisu tootmise kohta on EBU juba 2017. aastal asunud seisukohale3, et avalik-õiguslike meediteenuse osutajate online sisu piiramine vaid tele-ja raadioprogammides edastatuga või tekstide pikkuse piiramine ei ole kooskõlas väljendusvabaduse põhimõttega. Kui trükimeedia on liikunud oma online sisu pakkumisel üha rohkem ka audiovisuaalse sisu pakkumisele, siis peaks vastupidine võimalus olema avatud ka avalik-õiguslikule meediateenuse osutajale tagamaks seeläbi muutunud meediamaastikul arvamuste mitmekesisust soosiva sisulise konkurentsi.
Tuleb silmas pidada ka asjaolu, et kuigi uudiste ja informatsiooni ning haridusliku sisu pakkumine on esmatähtis avalik-õigusliku meedia puhul, on auditooriumil ootused ka kvaliteetse meelelahutusliku sisu tarbimiseks.
Finantseerimine ja juhtimine
Euroopa Komisjoni 2023 aastal avaldatud viimane raport õigusriigi olukorrast märgib, et Eesti sõna- ja meediavabadus on hästi tagatud ning rahva usaldus avalik-õigusliku ringhäälingu meedia vastu püsib kõrge4. Samas rõhutab raport, et reguleeriv raamistik ja kaitsemeetmed mis tagavad avalik-õigusliku meedia sõltumatu juhtimise (sh rahastamise) ja toimetusliku sõltumatuse, on poliitilise sekkumise vältimisel keskse tähtsusega.
Euroopa meediavabaduse määruse artikkel 5 sätestab kohustuse liikmesriikidele tagada, et avalik-õiguslike meediateenuse osutajate rahastamismenetlused põhinevad eelnevalt kehtestatud läbipaistvatel ja objektiivsetel kriteeriumidel ning et avalik-õiguslikel meediateenuse osutajatel on piisavad, kestlikud ja prognoositavad rahalised vahendid, mis vastavad nende avaliku teenuse osutamise ülesandele ja võimele selle raames areneda.
Määruse põhjenduspunkt 31 rõhutab, et on vaja tagada, et avalik-õiguslikud meediateenuse osutajad saaksid kasu läbipaistvatest ja objektiivsetest rahastamismenetlustest, mis tagavad piisavad ja stabiilsed rahalised vahendid nende avaliku teenuse osutamiseks, võimaldavad planeerimise prognoositavust ja lubavad neil avaliku teenuse osutamise raames areneda. Eelistatavalt tuleks sellise rahastuse üle otsustada ja see eraldada mitmeaastases arvestuses kooskõlas avalik-õiguslike meediateenuse osutajate avaliku teenuse osutamisega, et vältida iga-aastaste eelarveläbirääkimiste lubamatu mõju riski.
ERRS VTKs väljapakutud rahastamismudelid oleksid kooskõlas eelnimetatud põhimõtetega ja ühe pakutud alternatiivse rahstamismudeli rakendamine tagaks vastavuse Euroopa meediavabduse määrusega. Sellise stabiilse aluse seaduses sätestamisele on olnud vastuseis põhjendusega, et selline regulatsioon mõjutaks riigieelarve koostamise paindlikkust. On arusaadav, et riigieelarve protsessis peab olema piisav poliitiline mehhanism, kuid samas tuleb ka silmas pidada seda, et sarnaseid avalik-õigusliku staatusega asutusi, mille poliitiline sõltumatus on eksistentsiaalselt oluline, on üksikuid ja nende eelarvemaht üldise eelarvetasakaalu vaates marginaalne.
Avalik-õiguslikul meediaorganisatsioonil ongi eriline roll demokraatlikus ühiskonnas kvaliteetse, erapooletu ja tasakaalustatud informatsiooni andmisel kodanikele, mis tingib ka tema tegevuse aluste mõnevõrra teistsuguse regulatsiooni.
ERR ei pea õigeks tänast seaduses sätestatud rahastamise alust, mille kohaselt kujuneb ERRi eelarve iga-aastases eelarve koostamise protsessis täitevvõimu poolt. Sarnaselt ministeeriumide hallatavate riigiasutusega otsustab riigieelarvelise eraldise summa kultuuriminister koostöös rahandusministriga. Kehtiv ERRS ei anna võimalust ERRi juhtorganite esindajatel eelarve koostamisel isegi osaleda läbirääkimiste protsessis. Riigieelarveline toetus on aastapõhine ja ei võimalda pikemaajalist tegevuse kavandamist ehkki arengukava koostatakse ERRS kohaselt neljaks aastaks. Väited, nagu võimaldaks riigieelarve seaduse kohaselt koostatav ja Vabariigi Valitsuse poolt kinnitatav eelarvestrateegia tegevuse planeerimist, ei ole asjakohased. Riigi eelarvestarteegia on valitsuse koostatav ja kinnitatav ning ka muudetav iga-aastaselt.
ERR toetab eelkõige VTK väljapakutud finantseerimismudelit, mille kohaselt oleks riigieelarve toetuse aluseks valem, mis vastab teatud protsendile üle-eelneva kalendriaasta laekunud aktsiisimaksudest ja füüsilise isiku tulumaksust.
ERR toetab ka VTKs väljapakutud kõrgeima juht- ja järelevalveorgani- ERRi nõukogu moodustamise aluste täpsustamist. Väljapakutud mudel aitab tagada ERRi sõltumatust ja vältida olukorda, kus poliitiliste erakondade esindatus nõukogus ületab ekspertide arvu. Samuti nagu stabiilse ja sõltumatu rahastamise aluse loomine aitab vähendada poliitilise sekkumise ja mõjutamise ohtu sõltumatu meediaorganisastiooni tegevuses, aitab seda ka juhtimisorganite liikmete valik ja ekspertide arvu suurendamine. Leiame ka, et ekspertidest nõukogu liikmete valikuprotsessi muutmine läbipaitsvaks on oluline ja aitab kaasa usaldusväärsuse kasvule ja väldib sõltumatuse muutumist näiliseks.
Uute avalike teenuste hindamine
ERR toetab VTKs tehtud ettepanekut, määrata siseriiklikult institutsioon, kes saaks seaduses sätestatud alustel ja korras anda hinnangu ERRi, kui avalik-õigusliku meediateenuse osutaja uute teenuste kasutuselvõtule. Seaduses määratletud avaliku ülesande täitmise raames tuleb ERRil kaasas käia nii tehnoloogia arengu kui ka auditooriumi uuenevate harjumuste ja infovajaduse ja tarbimise muutustega. Nagu märgitud VTKs, rõhutab juba 2009. aastal vastuvõetud Euroopa Komisjoni teatis riigiabi eeskirjade kohaldamise kohta avalik-õigusliku ringhäälingu suhtes 2009/C 257/01 (nn Ringhäälinguteatis) vajadust luua liikmesriikide poolt sõltumatud asutused, kes saavad teostada järelevalvet avaliku teenuse osutamise kohustuse täitmise üle ja hinnata kasutusele võetavate uute teenuste vajalikkust. ERR eelistab VTKs väljapakutud lahendust, millega pannakse vastav kohustus Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ametile (TTJA). TTJA täidab Eestis juba sõltumatu meediaregulaatori ülesandeid, mille kohustused ja kriteeriumid tulenevad Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivist (EL) 2018/1808, millega muudetakse direktiivi 2010/13/EL audiovisuaalmeedia teenuste osutamist käsitlevate liikmesriikide teatavate õigus- ja haldusnormide koordineerimise kohta AVMSD). Muuhulgas on nende kriteeriumide hulgas mittediskrimineerimise ja siseturu nõuetekohase toimimise ning ausa konkurentsi edendamisega seotu järelevalve, mis on avaliku teenuse hindamise seisukohast oluline. Uute teenuste eelhindamine annaks kindluse ERRile, et teenused vastavad nii avalikkuse ootustele kui ka konkurentsireeglitele.
ERRi hinnangul ei vastaks uute teenuste kasutuselevõtu hindajana ERRi nõukogu Ringhäälinguteatises sätestatud põhimõttele, et hindaja ja järelevalve teostaja peab olema sõltumatu selle asutuse juhtimisest. Nõukogu on aga ERRi kõrgeim juhtimis-ja järelevalveorgan, mistõttu on tema sõltumatus välistatud.
Tähtajalised töölepingud
ERR toetab VTKs väljapakutud tähtajaliste töölepingute sõlmimise võimaluse sätestamist ERRis peatoimetajatele ja toimetuse juhtidele.
Juba 2019. aastal pöördus ERR sellesisulise ettepanekuga Kultuuriministeeriumi poole. VTKs on ERRi ettepaneku ja põhjendustega arvestatud.
Nii nagu loomingulise juhi poolt etendusasutuse repertuaari koostamine, on ka meediateenuse osutaja programmis edastatavate saadete sisu ja nende valik loominguline töö. Rõhutame, et ERR hindab oma unikaalse oskusega töötajaid ja pikaajalist hindamatut kogemust, samas peab ERRi struktuur toetama organisatsiooni muutumisvõimet. Peatoimetajate ja toimetuste juhatajate perioodiline vahetumine aitaks kaasata uusi loomingulisi lahendusi ja avardaks võimalusi tagada programmi mitmekülgsus, mis on oluline avaliku huvi teenimise seisukohast ning see aitaks edendada ka karjäärimudelit asutuse sees.
Avaldame lootust, et VTKs väljapakutud ettepanekud leiavad eelnõu koostamisel avaliku meediateenuse osutamiseks parimad lahendused kogu avalikkuse jaoks.
Lugupidamisega
(allkirjastatud digitaalselt)
Erik Roose
juhatuse esimees
Liina Sulg, 6 28 41 67, liina.sulg@err.ee