Kohtute seaduse muutmise seaduse eelnõu (kohtuhaldusmudel) väljatöötamise kavatsus

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected] / www.just.ee Registrikood 70000898

Ministeeriumid Kohtuhaldusmudeli VTK Esitame ministeeriumitele kooskõlastamiseks ning arvamuse avaldamiseks Riigikohtule, esimese ja teise astme kohtutele, Eesti Kohtunike Ühingule, Õiguskantsleri Kantseleile, Eesti Advokatuurile, Riigiprokuratuurile, Tartu Ülikooli õigusteaduskonnale, Tallinna Ülikooli Ühiskonnateaduste Instituudile ja TalTech Majandusteaduskonnale. VTK esitatakse teadmiseks Riigikogule. Palume Teil esitada oma kooskõlastus ja arvamused hiljemalt 15 tööpäeva jooksul kirja kättesaamisest. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Kalle Laanet justiitsminister /*Lisaadressaadid: Tartu Maakohus Harju Maakohus Viru Maakohus Pärnu Maakohus Tallinna Ringkonnakohus Tartu Ringkonnakohus MTÜ Eesti Kohtunike Ühing Tartu Ülikooli õigusteaduskond Õiguskantsleri Kantselei

Meie 05.02.2024 nr 8-3/1339-1

Eesti Advokatuur Riigiprokuratuur Riigikogu Riigikohus Tallinna Halduskohus Tartu Halduskohus Tallinna Ülikooli Ühiskonnateaduste Instituut TalTech Majandusteaduskond Katarina Tamm 58863131 [email protected]

02.02.2024

1

Kohtute seaduse muutmise seaduse eelnõu (kohtuhaldusmudel) väljatöötamise kavatsus

1. Kohtuhaldusülesannete üleandmine Justiitsministeeriumilt kohtusüsteemile

2. Kohtuhaldusülesannete jagamine kohtusüsteemis

Sissejuhatus

Esimese ja teise astme kohtute arengukava 2020-20231 seadis üheks strateegiliseks

alaeesmärgiks kohtuhalduse tõhustamise. Kohtuhaldusega tegelevad I ja II kohtuastmes

Justiitsministeerium, kohtute haldamise nõukoda (kooskõlastava ja nõuandva organina),

kohtute esimehed ja kohtudirektorid. Kohtunike personali ja kohtunike ning kohtujuristide

koolituse valdkonnas tegeleb kohtuhaldusega ka Riigikohus. Kohtuhalduses osalevate

osapoolte rohkus ja pädevuste killustatus ei loo seejuures soodsat pinnast tõhusaks halduseks,

kus tuvastatakse probleemid, lepitakse kokku lahendused ja viiakse need tulemuslikult ellu.

Seetõttu oli kohtute arengukavas seatud eesmärgiks analüüsida praegust kohtuhaldusmudeli

toimimist ja arendamist kohtusüsteemi tänapäevastest vajadustest lähtuvalt.

Eraldi on kohtuhaldusmudeli ülevaatamise vajadust rõhutatud ka kohtute 2022. a

aastaraamatus, kus viidatakse kohtusüsteemi juhtimisvõimekuse tõstmisele, mis on vajalik

kohtute sõltumatuse ning õigusemõistmise usaldusväärsuse tagamiseks – selleks, et

kohtusüsteem suudaks ise teha organisatsioonile olulisi otsuseid ja neid ka täide viia.

Kogemused näitavad, et küsimused saavad kiiremini ja tõhusama lahenduse, kui on üks

konkreetne eestvedaja ja vastutaja. Kokkuvõtvalt tuleb aastaraamatu autorite hinnangul mõelda,

kuidas muuta kohtute juhtimismudelit nii, et tagatud oleks õigusemõistmise sõltumatus,

kohtuteüleseid küsimusi saaks tõhusalt lahendada ning otsuste tegemistes saaksid osaleda need,

kes vastutavad õigusemõistmise toimimise ja organisatsiooni arendamise eest.2

Kohtute haldamise nõukoda toetas oma 5.–6. oktoobri 2023. a istungil3 kohtuhalduses

muudatuste tegemist ja selleks töögrupi moodustamist. Riigikohtu esimees moodustas 19.

oktoobril 2023. a töögrupi uue kohtuhaldusmudeli väljatöötamiseks, kuhu kuuluvad

Justiitsministeeriumi, Riigikohtu, Viru Maakohtu, Tallinna Ringkonnakohtu ja Tartu Maakohtu

esindajad ning Tartu kohtute kohtudirektor.

Töögrupp seadis kohtuhalduse muutmisele järgmised eesmärgid:

1) suurendada kohtute vastutust ja otsustusõigust kohtute arendamisel ja haldamisel;

2) suurendada kohtuvõimu sõltumatust täitevvõimust;

3) vähendada vastutuse hajumist kohtute haldamisel ning laiendada kohtute ülest vaadet kohtute

arendamisele ja haldamisele;

4) tagada ühtne ja ühtlaselt kõrge kvaliteediga kohtuhaldusteenus kõigi kohtute jaoks.

Eesmärkide täitmiseks analüüsis töögrupp olemasolevat praktikat ja kehtivat õigust, kohtute

esimeeste esitatud ettepanekuid kohtuhalduse muutmiseks, 2009. a kohtute seaduse eelnõu 649

1 Esimese ja teise astme kohtute arengukava 2020–2023.

https://www.kohus.ee/sites/default/files/dokumendid/Esimese_ja_teise_astme_kohtute_arengukava.pdf 2 Kohtute aastaraamat. 2022. Sõltumatu(se) juhtimine. Astrid Asi, Liivi Loide, Liina Naaber-Kivisoo, Toomas Talviste. https://aastaraamat.riigikohus.ee/soltumatuse-juhtimine/ 3 KHN-i 126. istungi protokoll kättesaadav veebis https://www.kohus.ee/sites/default/files/dokumendid/126.%20protokoll%2005.10-

06.10.2023_0.pdf

02.02.2024

2

SE4 ning teiste riikide kohtuhaldussüsteeme. Välisriikide kogemustest analüüsiti põhjalikumalt

Soome kohtuhaldusmudelit ning tutvuti 2020. a loodud Soome kohtute haldamise ameti

(Tuomioistuinvirasto) kogemusega.

Töögrupi vahetulemusi tutvustati Riigikohtu juhtkonnale, kohtute esimeestele ja direktoritele,

Eesti Kohtunike Ühingule ning Justiitsministeeriumile, samuti kajastati töögrupi vahetulemusi

kohtute siseveebis. Kohtute haldamise nõukoda toetas oma 8. detsembri 2023. a istungil

kohtuhalduse töögrupi muudatusettepanekuid kohtuhalduses ja sellekohase seaduseelnõu

väljatöötamise kavatsuse (edaspidi VTK) koostamist.

VTK-s toodud ettepanekute eesmärk on kohtuhalduse tõhustamine läbi kohtuhalduse

kaasajastamise ja kohtute tugiteenuste konsolideerimise.

1. Kohtuhaldusülesannete üleandmine Justiitsministeeriumilt kohtusüsteemile

1.1 Probleem ja eesmärk

1.1.1 Probleemi kirjeldus

Kehtiva kohtute seaduse (edaspidi KS) kohaselt on vastutus kohtusüsteemi toimimise eest

hajutatud täitevvõimu (justiitsminister) ja kohtute (sh eelkõige Riigikohus) vahel. Kuigi kehtiva

KS-i (jõustus 29.07.2002. a) ettevalmistamisel oli üheks oluliseks eesmärgiks kaasata kohtud

kohtusüsteemi haldamisse ning suurendada kohtunike ja kohtuvõimu sõltumatust, milleks loodi

kohtute haldamise nõukoda kui kooskõlastav organ mitmete oluliste kohtuhaldust puudutavate

küsimuste otsustamisel, oli tegemist siiski pooliku lahendusega. Õigusemõistmise toimimise

korrakohasus5 on tõhusalt võimalik tagada üksnes juhul, kui kogu kohtusüsteem toimib ja selle

edasiarendamine toimub ühtsete põhimõtete ning ühtse korra alusel ning arvestades kohast

rollijaotust. Sellisel juhul on süsteemisisesed kitsaskohad paremini tuvastatavad ja

kõrvaldatavad.

Kohtuhaldusmudeli ümbervaatamise vajadus on pikaajaline. Probleemi käsitleti põhjalikumalt

juba 2009. a kohtute seaduse eelnõus 649 SE, mille oluline plaanitud muudatus oligi

Justiitsministeeriumilt I ja II astme kohtute haldamise ülesande võtmine ja kõigi kohtuastmete

haldamise ülesannete jagamine loodavate kohtute nõukogu ja Kohtuhalduskeskuse vahel.

Oluline roll kohtuhaldussüsteemis pidi olema Riigikohtu esimehel ning kohtud ise pidid

omahalduslikke ülesandeid täitma seaduses sätestatud juhtudel. Kuivõrd kavandatud muudatusi

ei rakendatud (eelnõu langes Riigikogu menetlusest välja), on kohtute haldamisega seotud

ülesanded käesoleva ajani jagatud killustatult täitevvõimu ja kohtute vahel. See aga ei taga

optimaalseimat kohtuhaldust.

Praktikas on juba praegu mitmeid kohtuhalduslikke funktsioone liikunud

Justiitsministeeriumist kohtusüsteemi, milline lahendus on ka ennast õigustanud. Näiteks

tegelevad kohtud kohtuametnike arendamise ja koolitamisega, kohtute turvalisuse

parandamisega, kohtute infosüsteemi andmekvaliteedi ühtlustamise ja korrastamisega, samuti

kohtusaalide IKT arendamisega ning ühtse standardi väljatöötamisega. Seejuures on see olnud

4 https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/b05e68b5-7f81-a11a-485a-85fdff01f55c/kohtute-seadus 5 Vt ka ajakirjas Õiguskeel (2009/4) avaldatud Virgo Saarmetsa artikkel "Mis on korrakohane õigusemõistmine

ja kuidas seda tagada?“.

02.02.2024

3

poolik lahendus, kuna terviklikku ja läbimõtestatud kohtuhaldusfunktsiooni ümberjagamist ei

ole toimunud. Täitevvõimu ja kohtute omavahelist pädevuste jaotust ja ka haldusülesannete

killustumist iseloomustavad tabelid 1–3.

Tabel 1. Kohtute seaduse alusel justiitsministri pädevusse kuuluvad ülesanded

Tabel 2. Kohtute seaduse alusel kohtu esimehe pädevusse kuuluvad ülesanded

Tabel 3. Kohtute seaduse alusel kohtudirektori pädevusse kuuluvad ülesanded

1.1.2 Eesmärk

Muudatuse eesmärk on suurendada kohtute vastutust ja otsustusõigust kohtute arendamisel ja

haldamisel ning kohtuvõimu sõltumatust täitevvõimust. Eesmärgi täitmiseks on vajalik muuta

kohtuhalduse senist korraldust ning anda Justiitsministeeriumilt I ja II astme kohtute haldamise

ülesanded üle kohtusüsteemile.

02.02.2024

4

1.2 Võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

Mitteregulatiivseid lahendusi probleemi lahendamiseks ei ole, sest kohtuhaldusülesanded on

reguleeritud kohtute seadusega ja selle alusel kehtestatud justiitsministri määrustega, ja seetõttu

ei ole neid ka analüüsitud.

1.3 Võimalikud regulatiivsed lahendused

Kohtuhaldusülesannete ümberkorraldamiseks tuleb korrastada KS-s ja selle alusel kehtestatud

rakendusaktides kohtusüsteemi seniseid ülesandeid ning viia kohtuhaldus I ja II astme kohtutes

kohtusüsteemi omahalduseks. Muudatuse tulemusena antakse valdav osa justiitsministri

pädevuses olevaid kohtuhaldusülesandeid kohtusüsteemile üle. Kohtusüsteemi poolt

ülevõetavad ülesanded jagunevad loodavate kohtute haldus- ja arendusnõukogu,

kohtuhaldusteenistuse ning kohtute vahel (organeid käsitletud detailsemalt punktis 2).

Nii näiteks, kui käesoleval hetkel otsustab justiitsminister kohtumajade asukohad, kohtunike

kohtade arvu kohtumajades, kohtuniku valveaja lisatasu arvestamise korra, kohtu esimehe

ametisse nimetamise jms, siis muudatuse tulemusel oleks see otsustusõigus üheselt kohtute

haldus- ja arendusnõukogul. Siiski on põhjendatud teatud valdkondades funktsioone ka

edaspidi jagada. Näiteks kuigi kohtumajade asukoha määramine võiks olla tulevikus

kohtusüsteemi enda otsustada, siis justiitsministri pädevuses peaks ka tulevikus olema kohtute

tööpiirkondade määramine, sest see eeldab määruse kehtestamise õigust. Sarnaselt peaks

kohtunike maksimaalne arv kui kohtusüsteemi põhimõttelist toimimist mõjutav asjaolu

tulevikus olema kehtestatud seadusega (senise justiitsministri määruse asemel), kuid

kohtusüsteemil endal peaks olema õigus otsustada kohtunike kohtade täitmise ja kohtute vahel

jagunemise üle, lähtudes sellest seaduses sätestatud piirist. Ehk teatud kohtusüsteemi

põhimõttelist ülesehitust ja toimimist puudutavate otsuste tegemine peab jääma seadusandjale

või seadusandja volitusel täitevvõimule, kuid kohtusüsteemil on otsustuspädevus loodud

raamistiku sees leida parimaid lahendusi. Selline pädevuste jaotuse säilitamine on oluline, kuna

teatud ülesanded võivad mõjutada teistest enam õigusmõistmist ja riigivõimu väliseid isikuid

(nt õigusmõistmise kättesaadavust), mistõttu tuleb need otsustada seadusandja või täitevvõimu

poolt. Ülesannete detailsemat jaotumist analüüsitakse täiendavalt eelnõu koostamise käigus.

Muudatused on olulised, sest puudutavad täidesaatva ja kohtuvõimu pädevuse jaotust.

Kohtusüsteemi võimalus otsustada haldusküsimusi on piiratud, mis tulemusena kahjustab

oluliselt ka kohtute võimalust võtta vastutus oma arengu eest. Hetkel lahendab täidesaatev võim

ka selliseid kohtute tööd ja toimimist puudutavaid küsimusi, mille reguleerimine või

otsustamine ministeeriumi poolt pole ei sisuliselt ega võimude tasakaalustatuse printsiibi

rakendamiseks vajalik.

Kohtusüsteemile ei anta üle poliitika kujundamisega seotud ülesandeid ning need jäävad

jätkuvalt Justiitsministeeriumi pädevusse. Ka edaspidi on Justiitsministeerium vastutav

kohtukorraldust ja kohtumenetlusi puudutava õigusloome eest, samuti jääb ministeeriumi

ülesandeks vastutada I ja II astme kohtute koondeelarve eest, st kohtute esindamine

eelarveläbirääkimistel Rahandusministeeriumis, Vabariigi Valitsuses ja Riigikogus ning I ja II

astme kohtute koondeelarve kinnitamine pärast riigieelarve vastuvõtmist. Samuti ei anta

kohtusüsteemile üle riigiüleseid tugiteenuseid, st ka edaspidi jäävad kohtute kinnisvarahaldust,

raamatupidamisteenust ning IT-haldust pakkuma Riigi Kinnisvara AS, Riigi Tugiteenuste

02.02.2024

5

Keskus ning Riigi Info- ja Kommunikatsioonitehnoloogia Keskus. Lisaks peab ka tulevikus

olema ministeeriumile tagatud vajalike kohtusüsteemi puudutavate andmete saamise võimalus.

2. Kohtuhaldusülesannete jagamine kohtusüsteemis

2.1 Probleem ja eesmärk

2.1.1 Probleemi kirjeldus

Nagu eelnevalt viidatud, on kohtuhaldusülesanded hetkel killustunud ning kohtuhaldusega

tegelevad Justiitsministeerium, kohtute haldamise nõukoda kooskõlastava ja nõuandva

organina, kohtute esimehed ja kohtudirektorid. Kohtunike personali ja kohtunike ning

kohtujuristide koolituse valdkonnas tegeleb haldusega ka Riigikohus.

Justiitsministeeriumi poolt kohtuhaldussüsteemile üleantavaid haldusülesandeid on eelnevalt

käsitletud, kuid kohtuhalduse parimaks toimimiseks on vajalik ka lahendada küsimus, milline

kohtusüsteemi osa konkreetse ülesandega tulevikus tegelema hakkab. Ehk ümber tuleb

korraldada ka seniste kohtuhaldusorganite roll ning luua selge arusaam, milline pädevus ja

ülesanne konkreetsel kohtuhaldusorganil tulevikus on. Seejuures on oluline märkida, et

kohtuhalduse alla ei kuulu küsimus, milliseid kohtulahendeid ja menetlustoiminguid teeb

kohtunik. Kohtuhaldusena mõistetakse vaid igasugust õigusmõistmist tagavat haldustegevust.

Käesoleval hetkel on kohtute haldamise nõukoda nõuandvaks ja kooskõlastavaks organiks,

mille koosseisu KS § 40 lõike 1 kohaselt kuuluvad Riigikohtu esimees, viis kohtunike täiskogu

poolt kolmeks aastaks valitud kohtunikku, kaks Riigikogu liiget, Advokatuuri juhatuse

nimetatud vandeadvokaat, riigi peaprokurör või tema poolt nimetatud riigiprokurör ja

õiguskantsler või tema poolt nimetatud esindaja. Valdkonna eest vastutav minister või tema

poolt nimetatud esindaja osaleb nõukojas sõnaõigusega. Kohtute haldamise nõukoja pädevus

on reguleeritud KS §-s 41 ning eelkõige on tegemist pädevusega anda nõusolekuid, arvamusi

või seisukohti.

Kohtute esimeeste ülesandeks on esindada ja juhtida kohtuasutust oma pädevuse piires. Kohtu

esimees vastutab õigusemõistmise korrakohase toimumise eest kohtus. Maa-, haldus- ja

ringkonnakohtu esimehe (I ja II astmes kokku 8 esimeest) pädevusi reguleerivad KS §-d 12, 20

ja 24. Kohtuhaldusülesannete ümberjaotamisel on vajalik korrastada ka kohtu esimeeste

seniseid ülesandeid.

Paralleelselt kohtu esimehega juhib kohtuasutust kohtudirektor. Kui esimene vastutab

õigusemõistmise korrakohase toimimise eest, siis direktor vastutab kohtuasutuse halduse

toimimise eest oma pädevuse piires. Seega on teatud haldusülesandeid antud ka

kohtudirektoritele. Kohtudirektor allub justiitsministrile ning korraldab kohtuasutuse

asjaajamist ja vara kasutamist, valmistab ette kohtu eelarve taotluse, käsutab eelarvevahendeid

ja vastutab raamatupidamise korraldamise eest (KS § 125 lg 1). Praegu on ametis kolm

kohtudirektorit, kelle hallatavad kohtud jagunevad järgmiselt 1) Tartu Ringkonnakohus, Tartu

Halduskohus, Tartu Maakohus; 2) Tallinna Halduskohus, Harju Maakohus, Viru Maakohus,

Pärnu Maakohus, Tallinna Ringkonnakohus; 3) Pärnu Maakohtu maksekäsuosakond, Tartu

Maakohtu kinnistus-ja registriosakond. Kuigi kohtudirektorid teevad juba praegu aktiivselt

koostööd ning on loodud mõned kohtuteülesed konsolideeritud tugiteenused (tõlketeenistus,

arhiiviteenistus, infotelefoni teenistus), vajab praeguseks välja kujunenud killustunud olukord

süsteemset korrastamist ja ühtlustamist.

02.02.2024

6

2.1.2 Eesmärk

Muudatuse eesmärk on vähendada vastutuse hajumist kohtute haldamisel, laiendada kohtute

ülest vaadet kohtute arendamisele ja haldamisele ning tagada ühtne ja ühtlaselt kõrge

kvaliteediga kohtuhaldusteenus kõigi kohtute jaoks. Kohtuhaldus peab olema professionaalne

ja efektiivne, see peab tagama kaasaegse organisatsioonikultuuri ning ühiskonna ootustele

vastava avaliku teenuse. Eesmärgi saavutamiseks on vajalik luua kohtusüsteemi siseselt

institutsioonid, kes kohtuhaldusülesandeid täidavad, st õigusemõistmise toimimiseks vajalikud

organisatsioonilised tingimused.

2.2 Võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

Mitteregulatiivseid lahendusi probleemi lahendamiseks ei ole, sest kohtuhaldusülesanded on

reguleeritud kohtute seadusega ja selle alusel kehtestatud justiitsministri määrustega, ja seetõttu

neid analüüsitud ei ole.

2.3 Võimalikud regulatiivsed lahendused

Regulatiivse lahendusena jagatakse kohtuhaldusülesanded kohtusüsteemi siseselt kohtute

haldus- ja arendusnõukogu, kohtuhaldusteenistuse ja kohtute vahel. Seejuures on esimese puhul

tegemist praeguse kohtute haldamise nõukoja ümberkorraldatud rolliga ning teise puhul täiesti

uue kohtusüsteemi sisese teenistusega.

1) Kohtute haldus- ja arendusnõukogu

Senisest kohtute haldamise nõukojast kui nõuandvast ja kooskõlastavast organist tuleb luua

strateegilise tasandi otsustuskogu – kohtute haldus- ja arendusnõukogu (edaspidi KHN)6. KHN

oleks kohtuhalduse juhtimise kõrgeim organ. Nõukogu suunab kohtute arendamist ja haldamist

ning teeb kohtuhalduses kõige üldisema tasandi otsused.

Efektiivsuse tagamiseks on loodava KHN-i optimaalne suurus 7–11 liiget. Et tagada kohtute

tegelik omavalitsus ja vastutus kohtusüsteemi haldamisel, peab nõukogu koosnema eelkõige

kohtunikest. Kohtusüsteemi erinevate osade huvide tasakaalustamise ja otsuste laiapõhjalisuse

tagamiseks peavad nõukogus olema esindatud nii kõigi kohtuastmete kui ka kõigi kohtuharude

kohtunikud. Sellega tagatakse kõigi kohtuastmete ja kohtuharude esindatus strateegiliste

otsuste tegemisel, kusjuures esindajate valimisel on otsustamisõigus kõigil kohtunikel ühiselt

läbi kohtunike täiskogu. Nõukogu liige peab suutma näha avaramat pilti ning lähtuma oma

tegevuses kohtusüsteemi kui terviku ja ühiskonna huvidest, mitte võitlema üksnes oma kohtu

või kohtuastme või -haru eest.

Ehkki väljatöötatava mudeli kaudu ei hallata Riigikohut, on Riigikohtu esindatuse tagamine

KHN-is vajalik, sest KHN teeb otsuseid, mis mõjutavad kohtusüsteemi toimimist tervikuna.

Eeltoodust tulenevalt peaks nõukogu esimeheks olema ametikoha järgi Riigikohtu esimees,

arvestades tema väljakujunenud rolli kohtusüsteemi kui terviku esindamisel avalikkuse ja

parlamendi ees.

Selleks, et KHN omaks laiapõhjalisemat vaadet, on põhjendatud kaasata KHN-i koosseisu ka

kohtunikest nõukogu liikmete poolt valitud (koopteeritud) liikmeid väljastpoolt kohtusüsteemi.

6 Täpne nimetus lahtine.

02.02.2024

7

Eelpooltoodu eesmärk on anda otsustele kohtusüsteemi-välist vaadet ning täiendada nõukogu

juhtimise ja strateegilise visiooni alast asjatundlikkust. Lõppastmes on KHN-i kohtunikest

liikmete otsustada, millist lisakompetentsi nad oma ülesannete täitmiseks vajavad. Ühtlasi

tagab väliste liikmete osavõtt, et ühelgi kohtusüsteemi kohtul, kohtuastmel ega -harul ei oleks

nõukogus juba ette ära määratud ülekaalu teiste suhtes.

Igal KHN-i kohtunikust liikmel on üks kohtunike täiskogu valitud asendusliige. KHN-i

istungitest võtavad sõnaõigusega osa kohtuhaldusteenistuse direktor ning I ja II astme kohtute

esimehed (välja arvatud direktori ja kohtu esimeeste nimetamisel jm nendega seotud

teenistusküsimuste lahendamisel). Kohtuteenistujaid kaasatakse otsuste tegemisse läbi

konsulteerimise.

KHN-i pädevuses on eelkõige nende kohtusüsteemi ülesehitust ja haldamist puudutavate

küsimuste otsustamine, mis seni on olnud KS-i järgi justiitsministri otsustada (käsitletud ka

VTK punktis 1.3):

1) määrab kohtumajade asukohad, otsustab seadusega määratud üldarvu piirides kohtunike arvu

I ja II astme kohtutes ning nende jagunemise kohtumajade vahel;

2) teeb justiitsministrile ettepaneku kohtute tööpiirkondade määramiseks;

3) määrab kohtuhaldusteenistuse ülesanded;

4) nimetab ametisse ja vabastab ametist I ja II astme kohtute esimehed ja kohtuhaldusteenistuse

direktori ning teostab nende üle järelevalvet;

5) koostab I ja II astme kohtute koondeelarvetaotluse ja esindab kohtuid Justiitsministeeriumis

eelarvetaotluse läbivaatamisel;

6) kinnitab I ja II astme kohtute eelarved pärast kohtute koondeelarve kinnitamist

justiitsministri poolt;

7) arutab ja otsustab muud kohtuhalduse strateegilise otsustustasandi küsimused;

8) esindab kohtuvõimu suhtluses teiste võimuharudega kohtute haldamise küsimustes.

KHN-i sisulise ja tehnilise teenindamise tagab kohtuhaldusteenistus.

2) Kohtuhaldusteenistus

Kohtute igapäevase tegevuse arendamiseks ning tugiteenuste ühetaoliseks ja heal tasemel

pakkumiseks on vajalik luua ühtne organisatsioon – kohtuhaldusteenistus7 (edaspidi teenistus).

Soome kohtuhaldusmudeli eeskujul võiks selle moodustada eraldi riigiasutusena. Tegemist

võiks olla õigusemõistmise funktsioonita kohtuasutusega KS § 7 tähenduses, millel ei oleks

õigusemõistmise funktsiooni. Kokkuhoiupoliitika tingimustes on selline lahendus käesoleval

ajal raskesti teostatav, mistõttu tuleb kohtuhaldusteenistus esialgu moodustada mõne

olemasoleva kohtuasutuse juurde. Arvestades Eesti kohtusüsteemi ülesehitust (I aste, II aste ja

Riigikohus) ja seda, et Riigikohut kavandatava mudeli raames ei hallata, on põhjendatud sellise

teenistuse loomine ringkonnakohtu juurde. Teenistuse ametnike, sh juhtivate ametnike

füüsilised töökohad ei pea asuma vastava ringkonnakohtu asukohas.

7 Täpne nimetus lahtine, nimetuse valikul on soovitav välja tuua haldamise funktsioon ja selle organisatoorne

paiknemine (tegemist ei ole eraldiseisva asutusega, vaid ühe kohtuteülese teenistusega).

02.02.2024

8

Teenistust juhib ja esindab direktor8, kelle nimetab ametisse ja vabastab ametist KHN. Direktor

allub vahetult nõukogule ega allu selle kohtu esimehele, mille koosseisu teenistus kuulub

(sarnaselt hetkel kohtudirektoritega, kes ei allu kehtiva kohtute seaduse järgi mitte kohtu

esimehele, vaid justiitsministrile). Samas on direktoril kohustus teha tihedat koostööd I ja II

astme kohtute esimeestega, sealhulgas arutada läbi direktori poolt KHN-i otsustamiseks

esitatavad küsimused ning selgitada välja ja vahendada KHN-le kohtuteenistujate

(kohtunikuabid, kohtujuristid, kohtusekretärid jt) seisukohti neid puudutavates küsimustes.

Teenistuse kätte koondatakse kõigi kohtuhaldusülesannete täitmine, mille tsentraliseeritud

täitmine on mõistlik ja otstarbekas, sh:

1) seni Justiitsministeeriumi poolt täidetud kohtuhaldusülesanded, mida ei anta üle KHN-ile (nt

KHN-i tehniline teenindamine);

2) juba praegu kohtusüsteemis üksikute kohtute üleselt täidetavad haldusülesanded (nt

kohtuametnike koolitus, tõlke- ja arhiiviteenus, andmekvaliteedi ja andmekaitseülesanded);

3) seni kohtudirektorite täidetud (nt finants- ja varahaldus) ja mõned kohtu esimehe täidetud (nt

kommunikatsioon) haldusülesanded, mille tsentraliseerimine on mõistlik ja otstarbekas.

Teenistuse täpsemate ülesannete määramine on otstarbekas jätta KHN-i pädevusse, sest

tugiteenustega seotud ootused ja vajadused võivad aja jooksul muutuda. Samuti on mõistlik

jätta KHN-ile kui kohtuhalduse juhtorganile võimalus muuta teenistuse ja kohtute vahelist

haldusülesannete jaotust. Lisaks võib tulevikus olla vajalik näiteks analüüsida kinnistus-,

registri- ja maksekäsuosakonna paiknemine, millest kaks esimest paiknevad täna Tartu

Maakohtu ja viimane Pärnu Maakohtu juures. Kuivõrd nimetatud osakondade läbi viidavad

menetlused kuuluvad kohtu põhi-, mitte tugitegevuste hulka, siis tuleks need osakonnad jätta

maakohtute juurde. Samas ei ole välistatud ka nende viimine kohtuhaldusteenistuse koosseisu,

sest vähemalt üldjuhul ei ole nende menetluste puhul põhiseaduse mõttes tegemist

õigusemõistmisega9.

3) I ja II astme kohtute haldusülesanded

Kohtutele (eelkõige kohtute esimeestele) jäävad täitmiseks need haldusülesanded, mida on

otstarbekas täita kohtus. Näiteks on vältimatu, et kohtu esimees peab tegelema

personaliküsimustega niivõrd, kui see ei ole Riigikohtu ja teenistuse pädevuses. Kohtu esimehe

vastutada jääb kohtu tulemuslik töö tervikuna, kasutades selleks teenistuse osutatavaid

tugiteenuseid.

3. Sihtrühm ja mõjud

Mõjutatud sihtrühm on Justiitsministeerium, maa-, haldus-, ringkonna- ja riigikohtunikud ning

kohtuteenistujad. Kohtusüsteemis on kokku 254 kohtuniku ametikohta10, millest 03.01.2024

seisuga on täidetud 244 ametikohta. Seejuures maakohtutes on ametis 157 kohtunikku,

halduskohtutes 24 kohtunikku, ringkonnakohtutes 44 kohtunikku ja Riigikohtus 19 kohtunikku.

8 Täpne nimetus lahtine. 9 Vt ka Riigikohtu 2.10.2018 otsus kohtuasjas nr 2-17-10423 (p 35 ja 37)

https://www.riigikohus.ee/et/lahendid?asjaNr=2-17-10423/20 10 Justiitsministri 27.10..2005 määrus nr 47 „Maa-, haldus- ja ringkonnakohtu kohtunike ja kohtunikuabide arv

ning jagunemine kohtumajade vahel“ https://www.riigiteataja.ee/akt/124102023004?leiaKehtiv

02.02.2024

9

Kavandatud muudatused kohtute haldamises ei mõjuta vahetult füüsilisi ega juriidilisi isikuid,

kes erinevate kohtumenetlustega kokku puutuvad.

3.1 Kavandatav muudatus: Kohtuhaldusülesannete üleandmine Justiitsministeeriumilt

kohtusüsteemile

Käesolevas VTK-s tehtud ettepanek kohtuhaldusülesannete üleandmiseks

Justiitsministeeriumilt kohtusüsteemile mõjutab esiteks Justiitsministeeriumit, kuna muudatuse

tulemusel annab Justiitsministeerium osa haldusülesandeid kohtusüsteemile üle. Seega kaasneb

muudatusega teatud mõju ministeeriumi töökoormuse vähenemisele. Ministeeriumile jääb

jätkuvalt poliitika kujundaja roll, milline see süsteemselt peakski olema.

Haldusülesannete üleandmine mõjutab kohtusüsteemi sedavõrd, kui kohtusüsteemile tekib

juurde uusi organisatoorseid ülesandeid. Seejuures on tegemist põhimõttelisemat laadi

muudatusega, kus kohtusüsteem peab võtma endale teadlikult suurema vastutuse oma süsteemi

kujundamisel ja arendamisel. Selliste muutunud ülesannete täitmiseks on vajalik VTK-ga

kavandatav muudatus nr 2, st vastava organisatsiooni loomine ja ülesannete jaotamine

kohtusüsteemi sees.

Laiemalt loob I ja II astme kohtute haldamise lahutamine täitevvõimust eeldused tervikliku

sõltumatu ja efektiivse kohtusüsteemi senisest tõhusamaks väljaarendamiseks. Senisest selgem

vastutus aitab omakorda tõsta õigusemõistmise kvaliteeti ja efektiivsust. Kohtusüsteemi ühtne

ülesehitus ja toimimine võimaldab olemasolevaid ressursse otstarbekamalt kasutada ning

suurendada õigusemõistmise kättesaadavust ja läbipaistvust.

Eelnõu rakendamiseks on vajalik senise KS-i alusel antud justiitsministri määrused11 asendada

üldjuhul vastavate KHN-i otsustega, osaliselt kohtusiseste aktidega12. Kuivõrd paljudel juhtudel

on tegemist üksnes süsteemisisese otsustusküsimusega, mida küll seni otsustas justiitsminister

määrusega, kuid sisult ei ole tegemist haldusvälistele isikutele õigusi ja kohustusi ettenägevate

normidega, ei eelda need õigustloovate aktide kehtestamist, vaid KHN otsustaks need oma

otsustega.

3.2 Kavandatav muudatus: Kohtuhaldusülesannete jagamine kohtusüsteemis

Arvestades, et teatud hulk haldusülesandeid on juba Justiitsministeeriumilt kohtusüsteemile üle

antud, samuti on osa teenuseid kohtuüleselt konsolideeritud, on kohtusüsteemil juba praegu

teatud praktika ja kogemus oma ülesannete ümberkorraldamisel.

KHN-i ümberkujundamine strateegiliseks otsustusorganiks annab kohtusüsteemile varasemast

oluliselt suurema vastutuse kohtusüsteemi arengu ja haldamise eest. Samuti annab võimalus

oma eelarvet sisuliselt ka ise kujundada ja jagada ressursse paindlikult kohtusüsteemi

arendamiseks prioriteetsetesse valdkondadesse.

Kohtuhalduse ja teenuste konsolideerimine kohtuhaldusteenistusse omab olulist positiivset

mõju, kuivõrd tagab tugiteenuste ühetaolise pakkumise kohtusüsteemi üleselt ning loob

paremad eeldused nende kvaliteedi parandamiseks ja kohtute eripäradega arvestamiseks.

Lisaks, kuivõrd muudatuse tulemusena kaob mitmetel juhtudel ministeerium protsessidelt

11 Nt kohtute ja kohtumajade asukohtade määramine, esimese ja teise astme kohtunike arvu ja nende kohtumajade

vahel jagunemine. 12 Nt KS § 42 lg 1 alusel on justiitsminister kehtestanud maa–, haldus– ja ringkonnakohtu kantselei kodukorra,

mida võib pidada ülemääraseks otsustustasandiks.

02.02.2024

10

vahelt ära, on tõenäoline, et haldustegevus muutub seeläbi optimaalsemaks, paindlikumaks ja

kiiremaks.

Muudatustega, mis puudutavad kohtuhaldusülesannete jagamist kohtusüsteemis, riigile

lisakulu ega -tulu teadaolevalt tekkima ei peaks, kuna muutub vaid funktsiooni täitja.

4. Väljatöötamise tegevuskava

4.1 Valitavad lahendused

Muudetakse kehtivaid õigusakte, muudatuste sisu on toodud ära punktides 1–2.

4.2 Muudetavad õigusaktid

 Kohtute seadus

Kohtuid puudutavad määrused:

1. Justiitsministri 27.10.2005. a määrus nr 47 „Maa-, haldus- ja ringkonnakohtu kohtunike

ja kohtunikuabide arv ning jagunemine kohtumajade vahel“;

2. Justiitsministri 27.10.2005. a määrus nr 46 „Maa- ja halduskohtute kohtumajade ning

ringkonnakohtute asukohad“;

3. Justiitsministri 19.12.2012. a määrus nr 60 „Kohtu registriosakonna kodukord“;

4. Justiitsministri 30.06.2010. a määrus nr 24 „Kohtu kinnistusosakonna kodukord“;

5. Justiitsministri 08.02.2018. a määrus nr 7 „Maa-, haldus- ja ringkonnakohtu kantselei

kodukord“;

6. Justiitsministri 19.12.2019. a määrus nr 18 „Kohtuniku valveaja lisatasu“;

7. Justiitsministri 15.02.2006. a määrus nr 5 „Kohtute infosüsteemi põhimäärus“;

8. Justiitsministri 19.12.2006. a määrus nr 37 „Rahvakohtuniku tasu suurus ja maksmise

kord“;

9. Justiitsministri 05.01.2017. a määrus nr 2 „Riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutuste

riikliku registri pidamise kord“;

10. Justiitsministri 14.04.2015. a määrus nr 15 „Maakohtute rahvakohtunike arvu

määramine“.

4.3 Kooskõlastamine ja arvamuse andmine

Esitame ministeeriumitele kooskõlastamiseks ning arvamuse avaldamiseks Riigikohtule,

esimese ja teise astme kohtutele, Eesti Kohtunike Ühingule, Õiguskantsleri Kantseleile, Eesti

Advokatuurile, Riigiprokuratuurile, Tartu Ülikooli õigusteaduskonnale, Tallinna Ülikooli

Ühiskonnateaduste Instituudile ja TalTech Majandusteaduskonnale. VTK esitatakse

teadmiseks Riigikogule.

VTK-d ja sellele antud tagasisidet on kavas arutada kohtute haldamise nõukoja istungil

08.03.2024. Eelnõu esitatakse kooskõlastamisele 2024. a II kvartalis.

4.4 Õigusakti eeldatav jõustumise aeg

2025. aasta.

4.5 Vastutav ametnik

Mari-Liis Mikli – [email protected]