Valimipõhise järelevalvemenetluse alustamata jätmine

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee

registrikood 70000272

Tallinna Linnakantselei

[email protected]

Valimipõhise järelevalvemenetluse

alustamata jätmine

Austatud hankija

23.01.2024 kirjaga nr 12.2-1/370-1 pöördus Rahandusministeerium riigihangete seaduse (RHS)

§ 205 lg 2 teises aluses ettenähtud korras Tallinna Linnavalitsuse (edaspidi ka: hankija) poole valimi-

põhise järelevalvemenetluse alustamise otsustamiseks vajalike selgituste saamiseks seoses asjaoluga,

et Tallinna linna ja mittetulundusühingu EESTI JALGPALLI LIIT, registrikood 80091598, (edaspidi

ka: EJL) vahel 21.12.2023 allkirjastatud kokkuleppe sõlmimisele, mille esemeks oli varasemate

kokkulepete alusel võetud investeerimiskohustuse täitmiseks Tallinna linnale kuuluva Hiiu staadioni

(katastritunnus 78404:406:8250) rekonstrueerimiseks vajaliku projektdokumentatsiooni koostamine

ja selle alusel ehitustööde korraldamine, ei olnud eelnenud riigihangete registris hanketeate avaldamist.

11.03.2024 kirjaga nr 6-2/93-4 (registreeritud Rahandusministeeriumi dokumendiregistris sissetuleva

kirjana nr 12.2-1/370-4), millele oli manusena lisatud Advokaadibüroo Sorainen OÜ koostatud

memorandum (edaspidi ka: memorandum), vastas hankija Rahandusministeeriumi pöördumisele.

Hankija selgitas, et 21.12.2023 kokkulepe ei ole käsitletav hankelepinguna, sest hankija eesmärgiks

ning tehingu tegelikuks sisuks ei olnud projekteerimisteenuste ning ehitustööde tellimine EJL-lt,

vaid EJL-i poolt enam kui 20 aastat vana (algupäraselt mittetulundusühingul JALGPALLIKLUBI

FCF, registrikood 80052376, tekkinud) võlgnevuse osaline tasumine Euroopa Jalgpalliliidu (edaspidi:

UEFA) vahenditest EJL-ile jalgpallitaristu arendamiseks eraldatud rahalise toetuse arvelt investeeringu

tegemisega Hiiu staadioni rekonstrueerimisse.

26.03.2024 kirjas nr 12.2-1/370-5 hankijale märkis Rahandusministeerium, et hankija esitatud

teabe ja olemasolevate materjalide põhjal ei ole üheselt arusaadav, milline mõju oli hankijal Hiiu

staadioni rekonstrueerimise projekteerimisel ja ehitustööde kirjelduse määratlemisel. Rahandus-

ministeeriumile jäi ebaselgeks, kes määras kindlaks nõuded Hiiu staadionil tehtavate projekteerimis-

ja ehitustöödele, sh kuidas koostati 21.12.2023 kokkuleppele lisatud tööde kirjeldus koos tegevus-

ja ajakavaga. Seepärast palus Rahandusministeerium hankijal täiendavalt selgitada 21.12.2023

kokkuleppe sõlmimisele eelnenud asjaolusid ning Hiiu staadionil tehtavate ehitustööde nõuete ja

kirjelduse määratlemist, sh kelle poolt ja kuidas määrati kindlaks projekteerimistingimuste lähte-

ülesanne, ehitustööde loetelu ja kirjeldus, milline roll oli selles hankijal, milline EJL-il jt puudutatud

isikutel.

Teie 15.04.2024 nr 6-2/93 - 6

Meie 05.07.2024 nr 12.2-1/370-8

2

15.04.2024 kirjaga nr 6-2/93-6 (registreeritud Rahandusministeeriumi dokumendiregistris sissetuleva

kirjana nr 12.2-1/370-6) esitas hankija Rahandusministeeriumile täiendavad selgitused, mis sisaldas

kronoloogiliselt järjestatud mahukat asjaolude kirjeldust koos asjaomaste alusmaterjalidega.

Hankija selgitas, et initsiatiiv Hiiu staadioni rekonstrueerimiseks ei lähtunud Tallinna linnalt.

Investeeringute kava ja muud linna strateegilised dokumendid kinnitavad, et Tallinna linnal ei

olnud plaanis Hiiu staadionit rekonstrueerida. Tallinna linn avaliku sektori hankijana ei ole tellinud

Hiiu staadioni projekteerimis- ega ehitustöid ning ei osalenud projekteerimisel ega määranud enda

vajadustest lähtudes teostatavate ehitustööde kirjeldust.

21.09.2020 sõlmitud kolmepoolne kokkulepe, millega EJL ühines FCF võlakohustusega, ning selle

elluviimiseks 21.12.2023 allkirjastatud kahepoolne kokkuleppe sõlmiti EJL-i esitatud tingimustel

ja initsiatiivil. 21.12.2023 kokkuleppe eesmärgiks oli üle 20 aasta tagasi toimunud tehingute alusel

tekkinud võlgnevuse kättesaamine, mille võlgnik oli nõus ja võimeline tasuma üksnes Hiiu

staadionisse kui meistriliigas mängiva võistkonna kasutuses olevasse jalgpallistaadionisse tehtava

investeeringuna.

Kui FCF-il ei oleks olnud võlgnevust ja EJL ei oleks selle tasumist enda kanda võtnud ning samal

ajal keeldunud võla tasumisest rahas, ei oleks Tallinna linn omal algatusel Hiiu staadionit käesoleval

ajal ja sellisel kujul renoveerinud. EJL soovis omada ainuotsustusõigust UEFA tingimustele

vastavalt ja UEFA vahenditest rahastatava Hiiu staadioni rekonstrueerimise sisu üle ning seepärast

tellis EJL ise nii ehitusprojekti kui ka ehitustööd.

EJL avaldas otsustavat mõju projekteerimisele ning määras iseseisvalt kavandatavate ehitustööde

kirjelduse ja võttis ehitustööde tellimiseks hinnapakkumised ehitusettevõtjatelt. Kuigi 21.12.2023

allkirjastatud kokkuleppele oli lisatud detailne tegevus- ja ajakava, ei saa sellest järeldada, et Tallinna

linn oleks tellinud EJL-ilt ehitustöid. Kõnelause kava koostas EJL (ehitustööde tegeliku tellijana),

mitte ei määranud Tallinna linn tegevus- ja ajakava ning selles sisalduvat ehitustööde kirjeldust EJL-

ile kui töövõtjale siduvalt.

2023. aasta detsembri lõpus sõlmitud kokkuleppele lisatud tegevus- ja ajakavast nähtub, et

projekteerimine, ehitusloa väljastamine ning suuremas osas ehitustööd olid tegevus- ja ajakava

allkirjastamise hetkeks juba teostatud. Kokkuleppe sõlmimise ajaks oli EJL tellinud omaalgatuslikult

ehitusprojekti, saanud selle alusel ehitusloa ning alustanud ehitustegevusega ning ehitustööd olid

märkimisväärses osas juba ka teostatud. Tallinna linnal aga puudus täielik ülevaade EJL-i tellimusel

tehtud töödest. Nimetatud põhjusel lisati 21.12.2023 sõlmitud kokkuleppesse ka p 2.4, mille

kohaselt pidi EJL esitama linnale ülevaate tööde seisust 14 kalendripäeva jooksul arvates kokku-

leppe sõlmimisest. Ehitisregistrist nähtuvalt esitati ehitusloa taotlus 11.01.2023, ehitusluba anti

21.08.2023 ning ehitamise alustamise teatis esitati 29.09.2023.

Tallinna linnale oli tegevus- ja ajakava koos tööde kirjeldusega vajalik selleks, et adekvaatselt

hinnata võlgnevuse katteks tehtud kulutuste suurust. Seega ei olnud detailse tegevus- ja ajakava

eesmärgiks ehitustöödele nõuete seadmine, s.o hankija vajadustest lähtudes koostatud kirjeldusele

ja tingimustele vastavate ehitustööde tellimine, vaid Tallinna linn soovis seeläbi tagada investeeringu-

summa kujunemise jälgitavuse ning võlakohustuse tasaarveldamise läbipaistvuse ja kontrollitavuse.

Rahandusministeerium, olles tutvunud hankija poolt esitatud selgituste ja materjalidega leiab, et

teadaolevatel asjaoludel ei ole võimalik järeldada, et hankija oleks avaldanud otsustavat mõju Hiiu

staadionil EJL-i tellimusel tehtavatele ehitustöödele. Teadaolevatel asjaoludel ei ole 21.12.2023

sõlmitud kahepoolne kokkulepe kogumis sellele eelnenud tehingutega, sh 21.09.2020 sõlmitud

kolmepoolse kokkuleppega, vaadeldav (ehitustööde) hankelepinguna. Tallinna linna tahe EJL-i

ettepanekutega nõustumisel ei olnud suunatud ehitustööde tellimisele, vaid võlgnevuse tagasi-

saamisele. Hiiu staadionil tehtavate ehitustööde loetelu, kirjelduse ja ehitustöödele esitavad

nõuded määras tegelikult kindlaks mitte linn, vaid võlgnik koos staadionit kasutava kolmanda

3

isikuga vastavalt enda soovidele ja vajadustele. Seetõttu, isegi kui 21.12.2023 kokkuleppes saaks

sedastada ehitustööde hankelepingule iseloomulikke elemente (tunnuseid), ei saa selle kokkuleppe

peamiseks esemeks pidada Tallinna linna poolt ehitustööde tellimist.

RHS-i 1. ptk-is, §-s 8 jj, sisalduv hankelepingu kvalifitseerimist puudutav regulatsioon ei ole lepingu

eeldatava maksumuse põhiselt diferentseeritud, põhinedes Eesti siseriiklikku õigusesse üle võetud

Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivil 2014/24/EL (edaspidi ka: riigihankedirektiiv). Seetõttu

tuleb muu hulgas hankelepingu määratlemist puudutavas osas RHS-i tõlgendada, sisustada ja

kohaldada riigihankedirektiivi konformselt ka allapoole rahvusvahelist piirmäära jäävates riigihangetes,

mis ei kuulu otseselt riigihankedirektiivi kohaldamisalasse (vt RKHKo 13.06.2013, nr 3-3-1-24-

13, p 14; vt ka M. A. Simovart ja N. Parrest. RHS § 1 komm 18 – M. A. Simovart, M. Parind (koost).

Riigihangete seadus. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn: Juura 2019). Riigihankedirektiivis

sätestatu kohaselt, kui lepingu eri osasid ei ole objektiivselt võimalik lahutada, tuleb lähtuda

kohaldatava õiguskorra üle otsustamisel lepingu põhiesemest (kohaldades lepingu peamisele

esemele vastavaid reegleid).

Ehitustööde hankelepingu immanentne tunnus seisneb selles, et ehitustööde tegemine toimub

hankija tellimusel vastavalt hankija kindlaks määratud nõuetele. Ehitustööde tegemine vastavalt

hankija nõuetele eeldab, et hankija on võtnud meetmeid ehitustöö liigi määratlemiseks või on

vähemalt avaldanud otsustavat mõju selle projektile. See, kas töövõtja teeb kõik tööd või osa

nendest vahetult ise või tagab tööde elluviimise muul viisil, ei mõjuta otseselt küll asjaomase

lepingu liigitamist ehitustööde hankelepinguks, kuid hankelepingu immanentse tunnusena peab

töövõtjal siiski olema otsene või kaudne õiguslikult täitmisele pööratav kohustus tagada tööde

elluviimine ning hankijal peab säilima tellijana otsustav mõju ja kontroll nimetatud ehitustööde

üle.

Segalepingute korral, kui lepingu eri osad ei ole objektiivselt eraldatavad, tuleks kohaldatavad

eeskirjad määrata kindlaks lepingu põhieseme alusel. Seejuures nii lepingu eraldatavuse hindamisel

kui ka põhieseme määratlemisel tuleks võtta aluseks konkreetse kaasuse asjaolud, arvestades

õigusliku otsustuse tegemisel Euroopa (Liidu) Kohtu asjaomasest praktikat (vt 2014/24/EL art 3

lg-d 3 ja 6 ning põhjenduspunktid 9 ja 11).

Euroopa Kohtu praktikas on sedastatud, et hankelepingu õiguslik kvalifitseerimine kuulub EL-i

õiguse valdkonda, kusjuures pole oluline, kuidas on lepingupartnerid ise lepingu vormistanud

või kuidas on see siseriikliku õiguse alusel kvalifitseeritud. Ehitustööde hankelepingu mõistega

on hõlmatud kõik tehingud, mille raames hankija ja ettevõtja sõlmivad rahaliste huvidega seotud

lepingu, olenemata lepingu formaalsest kvalifikatsioonist, mille objektiks on ehitustöö. Oluline

tingimus on seejuures see, kas asjaomane ehitustöö teostatakse vastavalt hankija kindlaksmääratud

nõuetele, teostamise viisid ei ole seevastu olulised. Kui leping sisaldab nii ehitustööde riigihanke-

lepingu kui ka teist tüüpi lepingu elemente, määratakse see, millist (EL-i) õigusnormi tuleb

kohaldada, selle lepingu peamist eesmärki arvestades (vt EKo C‑536/07: komisjon vs. Saksamaa

[„Kölni näitusepaviljonid“], p 53 jj). Osundatud kohtuotsuses kvalifitseeris Euroopa Kohus

rendilepingu ümber hankelepinguks muu hulgas põhjusel, et hooned ehitati vastavalt Kölni

linna poolt põhilepingusse lisatud väga üksikasjalikele kirjeldustele (vt EKo C‑536/07, p 58).

Ühtlasi juhime tähelepanu Euroopa Kohtu menetluses olevale asjale nr C‑28/23, milles esitatud

eelotsuse taotluses käsitletakse riikliku jalgpallistaadioni ehitamiseks Slovakkia valitsuse ja era-

õigusliku juriidilise isiku vahel sõlmitud lepingute (toetuslepingu ja eelmüügilepingu) võimalikku

ümberkvalifitseerimist (ehitustööde) hankelepinguks. Kuigi Euroopa Kohus ei ole veel nimetatud

küsimuses lõpplahendit teinud, on paslik osundada kohtujuristi ettepanekus välja toodud seisukohti.

Nõnda on kohtujurist oma 11.04.2024 ettepanekus (C-28/23) märkinud, et:

(i) Selleks et teha kindlaks, kas see lepingute kogum kujutab endast tegelikult direktiivi 2014/24

kohaldamisalasse kuuluvat ehitustööde riigihankelepingut, tuleb muu hulgas lahendada

küsimus, hankija on avaldanud otsustavat mõju staadioni projekteerimisele (p 46);

4

(ii) Ainuüksi riikliku toetuse andmine, mis eeldab riiklike vahendite ülekandmist (käesoleval

juhul staadioni ehitamiseks), ei ole iseenesest samaväärne ehitustööde riigihankelepingu sõlmimisega.

Direktiivi 2014/24 põhjenduses 4 on märgitud, et „[r]iigihankeid käsitlevate liidu eeskirjade

eesmärk ei ole hõlmata kõiki avaliku sektori vahenditest tehtavaid väljamakseid, vaid ainult neid,

mille eesmärk on hankida tasu eest ehitustöid, asju ja teenuseid riigihankelepingu alusel“ (p 48);

(iii) Euroopa Kohus on määratlenud seda liiki ehitustööde riigihankelepingu tunnused järgmiselt:

„hankija [saab] ehitustööde riigihanke puhul teenust, mis seisneb nende ehitustööde teostamises,

mida ta soovib saada, ja mis pakub talle otsest majanduslikku huvi“ (vt (C‑537/19, p 44) (p 52);

(iv) Teisalt on Euroopa Kohu leidnud, et „[o]luline […] on […] see, kas asjaomane ehitustöö

teostatakse vastavalt hankija kindlaksmääratud nõuetele, teostamise viisid ei ole seevastu olulised“ (vt

C‑536/07, p 55). Nii on see juhul, kui hankija „on võtnud meetmed, et määratleda ehitist

iseloomustavad omadused või vähemalt, et avaldada otsustavat mõju selle kavandamisel“(vt

C‑213/13, p 44) (p 53);

(v) Euroopa Kohus on kokkuvõttes kehtestanud kriteeriumid, mille järgi kindlaks teha, millal

hankija seda otsustavat mõju avaldab: see on nii siis, „kui on võimalik tõendada, et seda mõju

avaldatakse ehitise struktuurile, nagu selle mõõtmele, välisseintele ja kandvatele seintele“ (C‑537/19,

p 53). Seevastu „õigusnormide alusel kohaldatavates tehnilistes standardites sisalduvaid kirjeldusi

või [nõuet] et hoone omadused vastaksid asjaomase turu tavalisele „tehnika tasemele“ [ei saa pidada

meetmeteks, mis on võetud] selleks, et avaldada mõju hoone […] projekteerimisele“ ( C‑537/19, p 83)

(p 54).

Euroopa Kohtu menetluses oleva juhtumiga seoses leidis kohtujurist, et on vähemasti kaheldav, kas

Slovakkia valitsus avaldas vaidlusaluste lepingutega ehitustööde projektile otsustavat mõju. Kõik

näib viitavat sellele, et ainsad kriteeriumid, mida selles osas kasutati, olid UEFA standardid 4.

kategooria staadioni ehitamiseks ning Slovakkia sporditaristuid käsitlevad üldnormid. UEFA

standardite analüüs näitab aga, et need koosnevad reast kohustuslikest parameetritest struktuursete

miinimumnõuete osas, millele peab staadion vastama selleks, et seda saaks teatud kategooriasse

liigitada. Need standardid võimaldavad siiski erinevaid arhitektuurilisi lahendusi, mida võib

arendada väga ulatuslikes erialase loovuse piirides. UEFA standarditele vastavate jalgpallistaadionide

projekteerimisel on võimalik kasutada märkimisväärseid alternatiive nii välise asetuse kui ka

siseruumide struktureerimise osas. Seega ei sisalda need kohtujuristi arvates üksikasjalikke tehnilisi

lahendusi, mida võiks ehitustööde tegelik tellija edukalt pakkujalt nõuda. Slovakkia valitsus tugines

eelotsusetaotluse esitanud kohtus ka ühele sporditaristuid käsitlevale Slovakkia õigusnormile,

kuid just seetõttu, et see kehtestab üldist laadi nõuded, ei määra see kindlaks erinõudeid konkreetse

staadioni kohta. Ainuüksi asjaolu, et Slovakkia valitsus osales haridusministeeriumi kaudu

järelevalvekomisjonis, ei tähenda tingimata, et tal oli otsustav mõju projekteerimisele ja projekti

teostamisele. Selle ministeeriumi kirjalikes seisukohtades seda asjaolu tegelikult enam ei mainita

ja projektile valitsusepoolset mõju avaldava tegurina on seal nimetatud UEFA standardeid (vt C-

28/23, EU:C:2024:306, p-d 65-69).

Tulles tagasi Tallinna linna ja EJL-i vahel 21.12.2023 sõlmitud kokkuleppe juurde, siis hinnates

seda kogumis teiste asjassepuutuvate tehingutega, ei ole Rahandusministeeriumil käesoleval hetkel

võimalik järeldada, et Hiiu staadioni rekonstrueerimine oleks toimunud vastavalt Tallinna linna

poolt (enne töödega alustamist) kindlaks määratud nõuetele. Puuduvad andmed, et Tallinna linn

avaliku sektori hankijana oleks avaldanud mõju rekonstrueerimistööde projekteerimisele või

rekonstrueeritava staadioni struktuurile või muudele põhielementidele. Vähemalt ühe kumulatiivselt

nõutava hankelepingu olemusliku elemendi puudumisel ei saa kokkulepet käsitleda ehitustööde

hankelepinguna. Seega, kui Tallinna linnal puudus ehitustöödele otsustav mõju, siis saa 21.12.2023

sõlmitud kokkulepe olla mingil juhul käsitletav ehitustööde hankelepinguna. Seda isegi mitte siis,

kui sedastada vaadeldavas kokkuleppes Tallinna linna kui staadioni omaniku otsest majanduslikku

huvi, mis seisneb linnavara parendamises EJL-i tehtava investeeringu läbi, ning kui kokkuleppe

mittetäitmisel saaks linn mitte pelgalt keelduda võlakohustuste tasaarvestamisest, vaid nõuda EJL-

ilt kohtu korras kokkuleppes sisalduva rekonstrueerimiskohustuse täitmist. Kokkuleppe ehitus-

5

tööde hankelepinguna kvalifitseerimiseks peaksid üheaegselt ja koos esinema kõik hankelepingu

olemuslikud tunnused.

Lähtudes ülalmärgitust ning juhindudes RHS § 205 lg 1 p-st 2 ja lg-st 2, teatame, et Rahandus-

ministeerium on otsustanud mitte alustada valimipõhise kontrollina Tallinna linna ja EJL-

i vahel 21.12.2023 allkirjastatud kokkuleppega seoses järelevalvemenetlust.

Vaatamata praegusel juhul järelevalvemenetluse alustamata jätmisele, palume hankijal edaspidi

igakordselt analüüsida ja asjaoludest lähtuvalt hinnata, kas konkreetse tehingu puhul võivad

esineda hankelepingu tunnused ka sellistel juhtudel, kus hankija peamine soov ja eesmärk ei

ole asjade ostmine või teenuste või ehitustööde tellimine. Hankija tegevuse läbipaistvuse ning

hilisema kontrollitavuse huvides oleks selline analüüs soovitatav ka vähemalt kirjalikku taas-

esitamist võimaldaval viisil talletada. Hiiu staadioni investeeringuga seoses järelevalvemenetluse

mittealustamise otsustus põhineb Rahandusministeeriumile teatavaks saanud asjaoludel ning on

piiratud üksnes konkreetse juhtumi üksikasjade ja tehioludega. Seega ei saa käesolevast menetluslikust

otsustusest järeldada, et Rahandusministeerium oleks analüüsinud ning asunud seisukohale, et

hankelepingu tunnustele ei vasta ja riigihanke menetluse läbiviimise kohustust ei kaasne ka 21.09.2020

sõlmitud kolmepoolses kokkuleppes ette nähtud ülejäänud võlgnevuse summa tasaarveldamiseks

Tallinna linnale kuuluvasse jalgpallitaristusse tehtavate investeeringutega. Nagu on Tallinna

Linnavalitsus kirjavahetuses Rahandusministeeriumiga ka ise möönnud, siis erinevalt Hiiu

staadionil EJL-i tellimusel projekteeritud ning teostatud ehitustöödest, mille osas linnal endal

rekonstrueerimise plaanid puudusid, on näiteks Tallinna linnas Punane tn 69 asuvale kinnistule

jalgpallistaadioni rajamine mitmetes Tallinna linna arengu- ja strateegiadokumentides ette nähtud.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Estella Põllu

riigi osaluspoliitika ja riigihangete osakond

riigihangete valdkonna juht

Mihhail Antonov 5885 1448

[email protected]