Kohtuotsuse saatmine

R I I G I K O H U S

ÜLDKOGU

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number 5-23-38

Otsuse kuupäev 5. juuli 2024

Kohtukoosseis Eesistuja Villu Kõve, liikmed Velmar Brett, Hannes Kiris,

Ants Kull, Kai Kullerkupp, Julia Laffranque, Saale Laos,

Vahur-Peeter Liin, Heiki Loot, Kaupo Paal, Ivo Pilving,

Paavo Randma, Kalev Saare, Juhan Sarv, Heili Sepp, Nele

Siitam, Urmas Volens ja Margit Vutt

Kohtuasi Üldhooldusteenuse rahastamiseks õigustloovate aktide

andmata jätmise põhiseaduspärasuse kontroll

Menetluse alus Põlva Vallavolikogu ja Räpina Vallavolikogu 3. oktoobri

2023. aasta taotlus ning Tartu Linnavolikogu

10. novembri 2023. aasta taotlus

Menetlusosalised ja menetlusse

kaasatud isikud

Põlva Vallavolikogu esindajad sotsiaalhoolekande

spetsialist ja osakonna juhataja Katrin Taimre ning

vandeadvokaat Margo Lemetti ja vandeadvokaadi abi

Mariliis Timmermann

Räpina Vallavolikogu esindajad vandeadvokaat Margo

Lemetti ja vandeadvokaadi abi Mariliis Timmermann

Tartu Linnavolikogu esindajad linnasekretär Jüri Mölder,

õigusteenistuse juhataja Anneli Apuhtin ning sotsiaal- ja

tervishoiu osakonna juhataja Merle Liivak

Riigikogu esindajad sotsiaalkomisjoni esimees Õnne

Pillak ja sotsiaalkomisjoni nõunik-sekretariaadijuhataja

Heidi Barot

Vabariigi Valitsuse esindajad sotsiaalkaitseminister Signe

Riisalo ja nõunik Meeli Tuubel ning regionaalministri

esindajad Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi

kohalike omavalitsuste osakonna õigusvaldkonna juht

Martin Kulp ja nõunik Andrus Jõge

5-23-38

2(24)

Õiguskantsler Ülle Madise ning õiguskantsleri nõunikud

Vallo Olle ja Kärt Muller

Justiitsministri esindaja Justiitsministeeriumi

õiguspoliitika osakonna nõunik Silja Tammeorg

Eesti Linnade ja Valdade Liidu esindajad juhatuse liige

Kurmet Müürsepp ja tegevdirektor Veikko Luhalaid

Asja läbivaatamise viis 16. aprill 2024, istung

RESOLUTSIOON

1. Jätta rahuldamata Põlva Vallavolikogu, Räpina Vallavolikogu ja Tartu Linnavolikogu nõue

tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks selliste õigustloovate aktide andmata jätmine, mis

sätestaksid kohaliku omavalitsuse üksustele sotsiaalhoolekande seaduse §-ga 22¹ pandud

kohustuste täieliku rahastamise riigieelarvest.

2. Jätta läbi vaatamata Põlva Vallavolikogu ja Räpina Vallavolikogu alternatiivne nõue

tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks seadusandja tegevusetus Riigikohtu üldkogu

16. märtsil 2010 asjas nr 3-4-1-8-09 tehtud otsuse resolutsiooni punkti 1 täitmisel.

3. Jätta rahuldamata Põlva Vallavolikogu ja Räpina Vallavolikogu alternatiivne nõue

tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks selliste õigustloovate aktide andmata jätmine, mis

sätestaksid SHS §-ga 22¹ pandud kohustuste täitmisega seotud kulude katmise riigieelarvest

osas, milles rikutakse kohaliku omavalitsuse üksuste õigust omavalitsuslike ülesannete

rahastamissüsteemi stabiilsusele.

4. Jätta läbi vaatamata Põlva Vallavolikogu ja Räpina Vallavolikogu menetluskulude

hüvitamise taotlus.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. 2015. aastal vastu võetud ning 1. jaanuaril 2016 jõustunud sotsiaalhoolekande seadus (SHS) nägi

ühe kohaliku omavalitsuse sotsiaalteenusena ette väljaspool kodu (sh ööpäev läbi) osutatava

üldhooldusteenuse (SHS § 20 jj).

2. Riigikogu võttis 7. detsembril 2022 vastu sotsiaalhoolekande seaduse ja tulumaksuseaduse

muutmise seaduse (SHS ja TuMS muutmise seadus), millega täiendas SHS-i paragrahviga 221

„Väljaspool kodu osutatava ööpäevaringse üldhooldusteenuse rahastamine“. Sellega pandi kohalikule

omavalitsusele kohustus rahastada hooldusteenust vahetult osutavate hooldustöötajate ja

abihooldustöötajate tööjõukulud, tööriietuse ja isikukaitsevahendite kulud, tervisekontrolli ja

vaktsineerimise kulud ning koolituse ja supervisiooni kulud (SHS § 221 lõige 2). Kohalik omavalitsus

võib kehtestada eelnimetatud kulude tasumise piirmäära, mis tagab teenuse saajale teenuse

kättesaadavuse (SHS § 221 lõige 3). Lisaks sellele peab kohaliku omavalitsuse üksus katma teenuse

saaja tasutavate kulude ja teenuse saaja sissetuleku vahe, kui teenuse saaja sissetulek on madalam kui

Statistikaameti avaldatud eelarveaastale eelnenud aasta teise kvartali keskmise vanaduspensioni

suurus, kuid mitte rohkem kui eelmise aasta teise kvartali keskmise vanaduspensioni suuruse ja

teenuse saaja sissetuleku vahe (SHS § 221 lõige 5). Üldhooldusteenuse osutajatele pandi kohustus

5-23-38

3(24)

avalikustada teenuskoha maksumus ning hooldustöötajate ja abihooldustöötajate tegelike kulude

maksumus ühe teenusesaaja kohta (SHS § 221 lõige 6). SHS § 221 jõustus 1. juulil 2023.

3. Räpina Vallavolikogu ja Põlva Vallavolikogu esitasid 3. oktoobril 2023 Riigikohtule taotluse,

milles palusid tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks selliste õigustloovate aktide andmata

jätmise, mis sätestaksid kohaliku omavalitsuse üksustele SHS §-ga 221 pandud kohustuste täieliku

rahastamise riigieelarvest. Alternatiivselt palusid taotluse esitajad tunnistada põhiseadusvastaseks

seadusandja tegevusetus Riigikohtu üldkogu 16. märtsil 2010 asjas nr 3-4-1-8-09 tehtud otsuse

resolutsiooni punkti 1 täitmisel (alternatiivne nõue 1) ning selliste õigustloovate aktide andmata

jätmine, mis sätestaksid SHS §-ga 221 pandud kohustuste täitmisega seotud kulude katmise

riigieelarvest osas, milles rikutakse kohaliku omavalitsuse üksuste õigust omavalitsuslike ülesannete

rahastamissüsteemi stabiilsusele (alternatiivne nõue 2). Taotlus registreeriti Riigikohtus

põhiseaduslikkuse järelevalve asjana nr 5-23-38.

4. 10. novembril 2023 esitas Tartu Linnavolikogu taotluse, milles palus samuti tunnistada

põhiseadusega vastuolus olevaks selliste õigustloovate aktide andmata jätmise, mis sätestaksid

kohaliku omavalitsuse üksustele SHS §-ga 221 pandud kohustuste täieliku rahastamise riigieelarvest.

Taotlus registreeriti Riigikohtus põhiseaduslikkuse järelevalve asjana nr 5-23-39.

5. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium liitis kohtuasja nr 5-23-39 kohtuasjaga

nr 5-23-38 ühte menetlusse.

RÄPINA VALLAVOLIKOGU JA PÕLVA VALLAVOLIKOGU TAOTLUS NING TARTU

LINNAVOLIKOGU TAOTLUS

6. Taotluste esitajad leiavad, et kohaliku omavalitsuse üksustele pandud kohustus rahastada

ööpäevaringset üldhooldusteenust SHS §-s 221 sätestatud viisil on riiklik ülesanne, mistõttu tuleb

selle täitmisega seotud kulud katta täies ulatuses riigieelarvest. Rahastamist sätestava õigustloova akti

andmata jätmine rikub põhiseaduse (PS) § 154 lõike 2 teises lauses sätestatud kohaliku omavalitsuse

üksuse finantstagatist ehk kohustust katta riiklike kohustustega seotud kulud riigieelarvest. Kui

Riigikohus taotluse rahuldab, on kohaliku omavalitsuse üksusel võimalik riigilt taotleda riikliku

ülesande täitmiseks puuduolevat raha.

7. Kohaliku omavalitsuse üksusel ei ole kohustust finantseerida osutatavaid sotsiaalteenuseid täies

ulatuses, arvestamata inimese ja tema perekonna majanduslikke võimeid. Riigi ja kohaliku

omavalitsuse hüvitiste kõrval on nähtud ette isiku ja perekonna omavastutus ning SHS § 16 lubab

võtta sotsiaalteenuste eest tasu.

8. Sotsiaalteenused ja -toetused on seotud põhiõiguste ja -vabadustega, sh PS § 28 lõikes 2 sätestatud

õigusega saada puuduse korral riigilt abi. Kui hüvitis ei ole vajaduspõhine, ei kuulu see PS § 28

lõike 2 kaitsealasse. Kohaliku omavalitsuse üksus on kohustatud osutama isikule tasuta

sotsiaalteenuseid niivõrd, kuivõrd isik ise ega teda ülal pidama kohustatud perekonnaliikmed ei suuda

oma varalise seisundi tõttu seda teha.

9. SHS §-ga 221 pandud kohustused ei ole vajaduspõhised hüvitised ning nende eesmärk ei ole tagada

PS § 28 lõikes 2 sätestatud põhiõigust, kuna nende puhul ei arvestata isiku sissetulekuga. Hüvitist on

õigus saada kõigil, kellel on vajadus üldhooldusteenuse järele ja kelle elukoht on rahvastikuregistri

andmetel vastavas vallas või linnas. Seetõttu on SHS § 221 vastuolus SHS § 16 lõikega 2, mille

kohaselt sõltub isikult võetava tasu suurus mh teenust saava isiku ja tema perekonna majanduslikust

olukorrast. Kuna SHS § 221 asub seaduse üldhooldusteenust reguleerivas osas, peaksid sellele

5-23-38

4(24)

laienema üldsätted, sh SHS § 16. Vajadus ei tähenda SHS § 221 kontekstis mitte seda, kas isik vajab

üldhooldusteenust, vaid seda, kas ta vajab, et kohaliku omavalitsuse üksus rahastaks osaliselt tema

teenuskoha maksumust. Taotluste esitajad on taganud ja tagavad ka edaspidi sõltumata SHS §-s 221

sätestatud rahastamise kohustusest üldhooldusteenuse korraldamise kooskõlas kohaliku omavalitsuse

korralduse seaduse (KOKS) § 6 lõikega 1 ning SHS § 20 lõikega 1 ja §-ga 16.

10. SHS ja TuMS muutmise seaduse eelnõu (704 SE, Riigikogu XIV koosseis) seletuskirja järgi oli

seadusemuudatuse eesmärgiks vähendada inimeste omaosalust ööpäevaringse üldhooldusteenuse

rahastamisel, suurendades samal ajal avaliku sektori rahastuse osakaalu. Seeläbi on riik teinud

sotsiaalpoliitilise otsuse ja võtnud endale isikute ees lisakohustuse ning peaks kandma ka sellega

seotud kulud. Isegi juhul, kui tegemist oleks vajaduspõhise hüvitisega, ei muudaks see hüvitise

andmist omavalitsuse ülesandeks.

11. Vaidlusalune ülesanne ei ole võrsunud kohalikust kogukonnast. Inimeste rahalise koormuse

leevendamine pikaajalise hooldusteenuse eest tasumisel oli kokku lepitud Eesti Reformierakonna,

Isamaa Erakonna ja Sotsiaaldemokraatliku Erakonna koostöölepingus aastateks 2022–2023. Samuti

lubas Sotsiaaldemokraatlik Erakond valimistel pensioni eest hooldekodukohta ja rõhutas seda

valitsusleppes. Hooldereformi ellu kutsunud eelnõu koostas Sotsiaalministeerium ja kohaliku

omavalitsuse üksusi kaasati puudulikult. Kui eelnõu väljatöötamiskavatsus (VTK) saadeti

kooskõlastamiseks ja konsultatsiooniks 14. aprillil 2022, siis eelnõu ise saadeti kooskõlastamiseks

22. septembril 2022, andes vastamiseks aega kuni 23. septembrini 2022. Eesti Linnade ja Valdade

Liit (ELVL) jättis seetõttu eelnõu kooskõlastamata. Juba 26. septembril 2022 esitati aga eelnõu

Vabariigi Valitsuse istungile, misjärel see saadeti 29. septembril 2022 Riigikogule ja võeti

7. detsembril 2022 vastu.

12. SHS §-s 221 sätestatud kohustus ei sisalda kohaliku omavalitsuse üksuse jaoks piisavalt

kaalutlusruumi. Seadusandja on üksikasjalikult kindlaks määranud, mida ja kuidas tuleb rahastada:

millised üldhooldusteenuse kulukomponendid tuleb hüvitada (SHS § 221 lõige 2) ja kellele tuleb

maksta täiendavat hüvitist (SHS § 221 lõige 5). Kohalik omavalitsus saab küll kehtestada kulude

piirmäärad (SHS § 221 lõige 3), kuid seejuures tuleb arvestada teenuse osutamisele kehtestatud

rangeid nõudeid ning teenus ei tohi muutuda kättesaamatuks.

13. Seadusandja eesmärgiks oli kehtestada kogu riigis ühtne teenuse sisu ja rahastamine, et tagada

isikute võrdne kohtlemine. Samas on praeguseks kujunenud olukord, kus erinevates kohaliku

omavalitsuse üksustes rahastatakse üldhooldusteenuse teenuskoha maksumust oluliselt erineval

määral. SHS § 221 ei kohusta isikut kasutama oma elukoha järgses omavalitsusüksuses asuvat

üldhooldusteenuse pakkujat, samuti ei pea omavalitsusüksus tagama teenuse kättesaadavust oma

territooriumil või lähiümbruses. Seega võib piirmäära kehtestamisel võtta aluseks üle Eesti asuvad

teenuseosutajad ning põhjendada sellega madalama piirhinna kehtestamist. Põhjendamatu on isikute

ebavõrdne kohtlemine erinevate piirmäärade alusel, mis on tingitud konkreetse kohaliku omavalitsuse

majanduslikust võimekusest. See võib kaasa tuua olukorra, kus isikud hakkavad looma ebaõigeid

rahvastikuregistri elukoha andmeid, et saada suuremat hüvitist. Samas on omavalitsustel väga

keeruline välja selgitada, kas isik elab ka tegelikult registrijärgsel aadressil. Isegi riikliku ülesandena

toimetulekutoetuse maksmisel on üleriigiliselt keeruline tagada isikute võrdne kohtlemine.

Omavalitsusüksus saaks küll riigist paremini välja selgitada, kas isik vajab üldhooldusteenust, kuid

riik saab paremini tagada seda, et teenuskoha maksumus hüvitatakse kõigile võrdsetel alustel. Riigil

on majandus- ja maksupoliitika kujundajana oluliselt suurem otsustamisvabadus.

14. Põhiseadus nõuab, et riikliku kohustuse kulud tuleb katta riigieelarvest. Samas näeb SHS § 156

lõige 37 ette, et kohaliku omavalitsuse üksusele määratakse toetus pikaajalist hooldust vajavatele

täisealistele isikutele teenuse osutamiseks, lähtudes riigieelarve võimalustest. Toetus jagatakse

5-23-38

5(24)

seejuures üksuste vahel proportsionaalselt 65–84-aastaste ja vähemalt 85-aastaste elanike arvu alusel.

Säte kehtib alates 1. jaanuarist 2023 kuni 31. detsembrini 2024. Kuigi SHS § 156 lõike 38 kohaselt

võib kohaliku omavalitsuse üksus nimetatud toetust kasutada ka muudeks sotsiaalteenusteks, mis

aitavad vähendada pikaajalist hooldust vajavate inimeste kõrvalabi vajadust või nende

perekonnaliikmete hoolduskoormust, ei jää riigieelarvest eraldatud raha tegelikult üle, vaid jääb

puudu.

15. Põlva Vallavolikogu ja Räpina Vallavolikogu täiendavas seisukohas leiti, et vaidlusaluse

kohustuse hindamisel ei tule arvestada kaalumisruumi, mis on jäetud kohaliku omavalitsuse üksusele

abivajaduse väljaselgitamiseks, ega teiste sotsiaalteenuste osutamist. Ka riigi ja kohaliku

omavalitsuse jagatud pädevuses oleva ülesande puhul võib riiklik kohustus seisneda seadusega

sätestatud täiendavas kohustuses katta ainult teatud liiki kulud. Riigikohus ei ole riiklike kohustuste

määramisel lähtunud mitte avalikust ülesandest kui tervikust, vaid on hinnanud seaduses sätestatud

konkreetsete kohustuste kaupa, kas tegemist on omavalitsusliku ülesande või riikliku kohustusega.

2023. aasta riigieelarve seadusest ei nähtu selgelt, millised summad on eraldatud riiklike kohustuste

ja millised omavalitsuslike ülesannete täitmiseks. Teenusega seotud kulude minimaalses ulatuses

hüvitamise kohustus ei saa olla teenusstandardiks. Kuna isik saab teenust kasutada ka väljaspool

elukohajärgset omavalitsusüksust, ei ole lähimuse põhimõttel selle teenuse puhul sarnast tähendust

nagu isiku elukohas osutatavate sotsiaalteenuste puhul. Kohaliku omavalitsuse kaalutlusõigus kulude

hüvitamisel on redutseerunud nullini, kui piirmäärale vastava hinnaga hooldekodus kohti ei ole ja

omavalitsus peab hooldusteenuse kättesaadavuse tagamiseks hüvitama kulud ka piirmäära ületavas

osas. Tartu Linnavolikogu nõustus oma täiendavas seisukohas eelkirjeldatud selgituste ja

põhjendustega.

Räpina Vallavolikogu ja Põlva Vallavolikogu taotlus

16. Taotluse esitajad tagasid oma eelarvevahenditest enne SHS § 22¹ jõustumist ning tagavad ka

pärast seda üldhooldusteenuse kulude katmise abivajajatele, st isikutele, kelle sissetulekud ja vara ei

võimalda üldhooldusteenuse eest ise tasuda ning kellel ei ole perekonda või kelle perekond ei ole

võimeline isiku üldhooldusteenuse eest tasuma või ei suuda tasuda selle eest täies ulatuses.

Ajavahemikul 1. jaanuar 2022 – 31. detsember 2022 viibis erinevates hoolekandeasutustes 121 Räpina

valla elanikku, kellest 59 puhul osales Räpina vald teenuse eest tasumisel, kogukuluga 167 209 eurot.

Põlva valla elanikke viibis 2023. aasta alguses hoolekandeasutustes 187 ning nendest 59 puhul osales

Põlva vald teenuse eest tasumisel, kogukuluga 2022. aastal 232 016 eurot.

17. SHS §-s 22¹ sätestatud kohustus rahastada isikute üldhooldusteenuse teenuskoha maksumust on

kohaliku omavalitsuse üksuste jaoks täiendav kohustus lisaks teenuse korraldamise kohustusele. Seda

kinnitab ka SHS ja TuMS muutmise seaduse eelnõu seletuskiri. Kuivõrd SHS §-s 22¹ sätestatud

hüvitis ei ole vajaduspõhine, on see sarnane perehüvitistele, mis on samuti riigieelarvest makstavad

hüvitised. Ka taotlejad maksavad oma valla elanikele toetusi, mille puhul ei arvestata isiku

sissetulekuid, kuid sellisel juhul on toetuste maksmise kord kehtestatud KOKS § 22 lõike 1 punkti 5,

mitte SHS alusel. Toetuste maksmine sõltumata perekonna sissetulekust on kohaliku omavalitsuse

üksuse enesele võetud kohalik ülesanne. PS § 14 kohaselt on selle põhiõiguse tagamise kohustus ka

kohaliku omavalitsuse üksusel. Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artikli 4 lõike 3 esimese lause

kohaselt täidavad riigi kohustusi üldjuhul kodanikule kõige lähemal seisvad võimuorganid. Asjaolu,

et hüvitis on puudust kannatavatele isikutele mõeldud abi, mida peaks tagama kohaliku omavalitsuse

üksus kui isikule kõige lähemal seisev võimuorgan, ei välista, et tegemist võib olla riikliku ülesandega

PS § 154 lõike 2 teise lause mõttes.

18. Kuigi SHS § 22¹ ei sätesta, millisel viisil tuleb isikule üldhooldusteenuse teenuskoha

maksumusest kohaliku omavalitsuse üksuse kanda jääv osa hüvitada, st kas määrata sotsiaaltoetusena

5-23-38

6(24)

haldusaktiga või sõlmida isiku ning teenuse osutajaga kolmepoolne haldusleping (SHS § 21 lõike 1),

ei ole omavalitsusüksusele jäetud kaalutlusruum piisav, et SHS § 22¹ saaks pidada kohalikuks

ülesandeks.

19. Räpina vallale eraldati Vabariigi Valitsuse 6. märtsi 2023. aasta korraldusega nr 81 pikaajalise

hoolduse korralduse toetusena 2023. aastaks 237 093 eurot. Tegelik vajadus on 376 062,18 eurot.

Seega tuleb Räpina vallal üksnes 2023. aasta teisel poolel leida oma eelarvevahendite arvel lisaks

vähemalt 138 969,18 eurot. Eeldusel, et üldhooldusteenuse teenusepakkujate hinnad ei muutu, on

Räpina valla kulu 2024. aastal SHS §-ga 22¹ pandud kohustuste täitmisel vähemalt 752 124,36 eurot.

Palju sellest katab riigi rahastus, ei ole praegu teada. Arvestades aga, et näiteks Räpina valla 2023.

aasta eelarve kulude kogumaht on 9,96 mln eurot, moodustab selline summa 7,6% eelarve

kogukuludest.

20. Põlva vallale eraldati Vabariigi Valitsuse korraldusega pikaajalise hoolduse korralduse toetusena

2023. aastaks 460 619 eurot. Põlva Vallavalitsuse 13. juuni 2023. aasta korraldusega nr 2-3/272

kehtestati alates 1. juulist 2023 Põlva valla eelarvest rahastatavat ööpäevaringset üldhooldusteenust

vahetult osutavate hooldustöötajate ja abihooldustöötajate kulude piirmääraks 480 eurot kuus

eeldusel, et Põlva valla üldhooldusteenuse saajate arv on 176 ning teenuse saajate arvust tulenevalt

on SHS §-ga 22¹ pandud kohustuste täitmisega kaasnev kulu 2023. aasta teisel poolaastal

506 820 eurot. Kulus ei kajastu hooldereformi ettevalmistuskulud 15 300 eurot. Taotluse esitamise

hetkeks on üldhooldusteenuse saajate arv kasvanud 185-ni ning eeldatav puudujääk SHS §-ga 22¹

pandud kohustuste täitmiseks 72 200 euroni. Põlva valla kulu 2024. aastal on SHS §-ga 22¹ pandud

kohustuste täitmisel vähemalt 1 065 638 eurot. Arvestades, et Põlva valla 2023. aasta põhitegevuse

kulude eelarve on 26,2 mln eurot, moodustab selline summa 4% põhitegevuse eelarve kogukuludest.

21. Riigikontroll on 2017. aasta kontrolliaruandes „Kohalike omavalitsuste rahastamine“ leidnud, et

vaid 17% kohaliku omavalitsuse tuludest on sellised, mille suurust on omavalitsusel võimalik

mingilgi määral ise mõjutada, ülejäänud 83% tuludest on riigi otsustada. Seega on lisavahendite

leidmine väga keeruline ning neid kulutusi tuleb teha teiste seniste ülesannete täitmiseks kuluvate

vahendite arvel, mis omakorda võib kaasa tuua olukorra, kus teiste avalike teenuste tase langeb

rahapuudusel alla vajalikku minimaalset taset. SHS § 156 lõike 37 kohaselt kaetakse SHS §-ga 22¹

pandud kohustuste täitmisega seotud kulud riigieelarvest üksnes osaliselt ning säte on ajutine, mistõttu

ei piisa sellest PS § 154 lõike 2 teisest lausest tuleneva kohustuse täitmise tagamiseks.

22. Kui Riigikohus leiab, et SHS §-ga 22¹ pandud kohustuste puhul ei ole tegemist mitte riikliku, vaid

kohustusliku omavalitsusliku ülesandega, on seadusandja rikkunud taotluse esitajate õigust

omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele (PS § 154 lõige 1 koostoimes

õiguspärase ootuse põhimõttega). Seadusandja ei andnud kohaliku omavalitsuse üksustele oma

tegevuse ümberkorraldamiseks piisavalt aega.

23. PS § 154 lõikes 1 on tagatud kohaliku omavalitsuse üksuse õigus sellele, et omavalitsuslike

ülesannete rahastamise üldine tase oleks vastavuses kohaliku omavalitsuse üksustele pandud

ülesannete mahuga. Riik peab looma regulatsiooni, mis kindlustaks omavalitsusüksusele raha

kohalike ülesannete täitmiseks vähemalt mahus, mis võimaldaks täita minimaalselt vajalikke

kohalikke ülesandeid minimaalselt vajalikus ulatuses. Seadusandja ei ole siiani kehtestanud

Riigikohtu üldkogu 16. märtsil 2010 asjas nr 3-4-1-8-09 tehtud otsuse resolutsiooni punktiga 1 nõutud

tingimustele vastavat kohaliku omavalitsuse üksuste rahastamise õiguslikku süsteemi. Seetõttu ei ole

taotluse esitajatel võimalik tõendada, et omavalitsuslike ülesannete rahastus langeb pärast

SHS §-s 22¹ sätestatud kohustuste lisandumist nendes valdades allapoole minimaalset vajalikku taset.

Kuivõrd kohalike ülesannete rahastamist tuleb vaadata kogumis, ei piisa järelikult üksnes sellest, kui

näidata, et riigi antud lisavahendid ei ole tegelike kulude katmiseks piisavad. Seadusandja

5-23-38

7(24)

tegevusetuse tõttu ei ole kohaliku omavalitsuse üksustel võimalik kohtulikult kaitsta oma õigust

piisavatele rahalistele vahenditele.

24. Kui alternatiivse taotluse lahendamiseks on siiski vaja tõendada taotluse esitajate väidet, et rikutud

on nende õigust piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks, paluvad

taotluse esitajad, et Riigikohus paneks tõendamiskoormise kas osaliselt või täielikult riigile.

Seadusandja ülesanne on õigustloovate aktidega sätestada, millised seadusega kohaliku omavalitsuse

üksustele pandud kohustused on omavalitsuslikud ja millised riiklikud. Seetõttu on taotluse esitajate

väite tõendamiseks, et rikutud on nende õigust piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike

ülesannete täitmiseks, esmalt vaja kindlaks määrata kõik riiklikud ülesanded ja nendele kuluv raha.

Alles seejärel saab asuda hindama omavalitsuslike ülesannete jaoks eraldatud raha piisavust. Kuna

selle kindlaksmääramine, millised ülesanded on riiklikud ja kui suur osa kohaliku omavalitsuse

üksuse eelarvekuludest on riiklike ülesannete täitmise kulud, ei ole taotluse esitajate pädevuses, ei ole

taotluse esitajatel ka võimalik oma õiguste rikkumist tõendada.

25. Kohaliku omavalitsuse üksustel peab olema võimalik tegutseda mõistlikus ootuses, et nende

ülesannete rahastamiseks kehtestatud regulatsioon püsib stabiilsena ning seda ei muudeta ootamatult

kohaliku omavalitsuse üksustele ebasoodsamaks, eriti eelarveaasta keskel. Riigikogu võttis SHS ja

TuMS muutmise seaduse vastu 7. detsembril 2022 ja SHS § 22¹ jõustus 1. juulil 2023. Seejuures tuli

kohaliku omavalitsuse üksustel selleks, et saada teada, kui paljudele isikutele neil tuleb hakata alates

1. juulist 2023 üldhooldusteenuse teenuskoha maksumust hüvitama, hinnata ära kõikide seniste

üldhooldusteenuse saajate abivajadus ning ka kõigi nende abivajadus, kes alles avaldasid soovi asuda

kasutama üldhooldusteenust. Seega ei olnud kohaliku omavalitsuse üksustel võimalik 2023. aasta

eelarve koostamisel ja vastuvõtmisel SHS §-s 22¹ sätestatud kohustusega kaasneva kuluga arvestada,

sest selle kulu suurus ei olnud vallaeelarve vastuvõtmise ajaks teada.

26. Kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduse (KOFS) § 4 lõike 1 kohaselt algab

kohaliku omavalitsuse üksuse eelarveaasta 1. jaanuaril ja lõpeb 31. detsembril. Eelarve

vastuvõtmisega ei saa pärast uue eelarveaasta algust kaua viivitada, sest KOFS § 24 seab sellisel juhul

ranged piirangud kulutuste tegemisele. Lisaks sellele on KOKS § 52 lõike 1 punkti 1 kohaselt

volikogu tegutsemisvõimetu, kui ta ei ole vastu võtnud valla või linna eelarvet kolme kuu jooksul

eelarveaasta algusest arvates. Räpina Vallavolikogu võttis Räpina valla 2023. aasta eelarve vastu

25. jaanuaril 2023 ja Põlva Vallavolikogu Põlva valla 2023. aasta eelarve 26. jaanuaril 2023.

Seejuures näiteks Räpina valla puhul on SHS §-ga 22¹ pandud kohustustega kaasnevad kulud teisel

poolaastal kokku 376 062,18 eurot, mis moodustab umbes 3,7% Räpina valla 2023. aasta eelarve

kogukuludest. SHS § 156 lõige 37, mille kohaselt riigieelarves määratakse riigieelarve võimalustest

lähtudes kohaliku omavalitsuse üksustele toetus pikaajalist hooldust vajavatele täisealistele isikutele

teenuse osutamiseks, jõustus küll 1. jaanuaril 2023, kuid ka riigi antava toetuse suurus ei olnud

1. jaanuari 2023 seisuga ega ka taotluse esitajate eelarvete vastuvõtmise ajaks teada. Riigi antava

toetuse suurus selgus Vabariigi Valitsuse 6. märtsi 2023. aasta korraldusest nr 81, millega kinnitati

2023. aasta riigieelarve seaduse tasandus- ja toetusfondi vahendite jaotus.

27. Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artikli 9 lõige 6 nõuab, et kohalike võimuorganitega

konsulteeritakse, kuidas ümberjaotatavad rahalised vahendid neile eraldada. Seadusandja ei andnud

SHS §-s 22¹ sätestatud kohustuste kehtestamisel kohaliku omavalitsuse üksustele piisavalt aega uue

regulatsiooniga kohanemiseks (vacatio legis). Muudatuste kiire jõustamise eesmärgiks võis olla soov

tagada isikutele SHS §-s 22¹ sätestatud hüvitise saamise õigus võimalikult kiiresti. Seega võis riivel

olla põhiseadusega kooskõlas olev eesmärk, kuid see riive oli ebaproportsionaalne kohaliku

omavalitsuse üksuste õiguste suhtes ning rikkus PS § 154 lõikest 1 tulenevat õigust omavalitsuslike

ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele. Taotluse esitajad on seisukohal, et riik peaks hüvitama

5-23-38

8(24)

kohaliku omavalitsuse üksustele vähemalt kõik 2023. aastal SHS §-ga 22¹ pandud kohustustega

kaasnevad kulud täies ulatuses.

28. Taotluse esitajad paluvad mõista Põlvamaa Omavalitsuste Liidu kasuks välja taotluse koostamise

ning selle läbivaatamisega seotud õigusabikulud vastavalt edaspidi esitatavale menetluskulude

nimekirjale.

29. Täiendavas seisukohas märgitakse, et riik ei ole endiselt täitnud Riigikohtu üldkogu 2010. aasta

otsust ega kehtestanud omavalitsuste rahastamissüsteemi, mis võimaldaks üksikjuhul hinnata

omavalitsuslike ülesannete rahastuse piisavust. Seetõttu ei ole taotluse esitajatel võimalik tõendada,

et rahastamissüsteem ei võimalda neil täita omavalitsuslikke ülesandeid vähemalt minimaalses

nõutavas mahus.

Tartu Linnavolikogu taotlus

30. Enne hooldereformi suunas Tartu linn üldhooldusteenusele isikud, kellel endal või kelle

ülalpidajatel ei olnud piisavalt vahendeid teenuse eest tasumiseks, ja osal juhtudel isikud, kelle

eestkostjaks oli Tartu linn. Ülejäänud isikud pöördusid teenusele ise või pereliikmete abiga, vajaduse

korral aitas linn neid hooldekodu koha leidmisel, kuid nende üle linn arvet ei pidanud. Isiku, kellel

sai teenuse eest tasumise raha otsa ning kelle ülalpidajatel ei olnud võimalik ülalpidamist anda, suunas

linn üldhooldusteenusele hiljem ning linn võttis endale kohustuse tasuda puudujääv osa. Pärast

reformi on drastiliselt suurenenud omavalitsusüksuste üldhooldusteenusele suunatud isikute hulk.

31. Omavalitsusüksusele SHS § 221 lõikes 3 antud piirmäära kehtestamise diskretsioon on

vastuoluline, kuivõrd selle tõttu võib vajalik üldhooldusteenus jääda siiski inimesele kättesaamatuks.

SHS § 22¹ lõike 5 puhul puudub kohaliku omavalitsuse üksustel aga igasugune kaalutlusruum

(nt ei saa vahe hüvitamisel arvestada inimese tegeliku majandusliku olukorraga – kinnisvara, rahalised

vahendid pangakontol jne). Tartu linn on kehtestanud piirmääraks 760 eurot. Seejuures arvestati Tartu

Hooldekodu kui Tartu Linnavalitsuse hallatava asutuse kuludega. Tartu Hooldekodu erineb enamikust

teistest üldhooldusteenuse osutajatest selle poolest, et Tartu Hooldekodus oli juba enne 1. juulit 2023

täidetud kõik sotsiaalkaitseministri 19. juuni 2023. aasta määruses nr 36 „Nõuded väljaspool kodu

osutatavale ööpäevaringsele üldhooldusteenusele“ esitatud nõuded töötajate arvule. Samuti on Tartu

Hooldekodul võimekus pakkuda kohta erinevatele keerulisematele haiglaravi mittevajavatele

klientidele, kelle terviseseisund eeldab suuremat hoolt või näiteks üksi toas viibimist nakkuse leviku

tõkestamiseks. Tartu linna jaoks toimib Tartu Hooldekodu ka „üldhooldusteenuse EMOna“, kuhu on

muude teenuseosutajate keeldumise korral Tartu linnal võimalik abivajaja kiiresti paigutada.

32. Aastaid püsis üldhooldusteenuse rahastus Tartu linnas ühesugusel tasemel, tõustes proportsioonis

eelarve üldise kasvuga. Tartu linna 2022. aasta eelarves kulus üldhooldusteenusele kokku

2 119 357 eurot. Tartu linna 2021. aasta eelarves kulus üldhooldusteenusele kokku 1 969 082 eurot,

st 2022. aastal suurenesid vastavad kulud 150 275 euro võrra (7,63%).

33. 2023. aasta eelarve koostamisel arvestati hooldereformi mõjudega ja linn kavandas

üldhooldusteenuse osutamiseks linna vahendeid 2 629 291 euro ulatuses. Kui hooldereformi sellisena

ei oleks toimunud, oleks linna 2023. aasta eelarves üldhooldusteenuse osutamiseks vajalike vahendite

kogumaht jäänud 2022. aasta tasemele või seda oleks muudetud, arvestades linna eelarvelisi

võimalusi parimal juhul samas mahus põhitegevuse tulude kasvuga (võrreldes 2022. aastaga 8,6%).

Selliselt arvestatuna (ilma hooldereformita) oleks Tartu linna 2023. aasta eelarves üldhooldusteenuse

osutamiseks vajalike vahendite kogumaht olnud maksimaalselt 2 301 622 eurot. 2023. aastal laekus

Tartu linnale pikaajalise hoolduse korralduse toetusena (perioodiks juuli kuni detsember 2023) riigi

vahendeid 2 790 756 eurot (Vabariigi Valitsuse 6. märtsi 2023. aasta korraldus nr 81 „Tasandus- ja

5-23-38

9(24)

toetusfondi jaotus 2023. aastal“). Tartu linna 2023. aasta eelarves oli üldhooldusteenuse osutamiseks

kavandatud linna vahendite (2 629 291 eurot) ja riigi toetuse (2 790 756 eurot) arvel 2023. aastal

võimalik kõik hooldereformiga seotud vajalikud kulud kanda.

34. Riik on hooldereformi kavandades arvestanud, et hooldereformi rahastamisel on

omavalitsusüksuste omapanus 20%. Tartu linna rahaline panus üldhooldusteenuse korraldamisel oli

seega proportsionaalselt oluliselt suurem kui Eestis omavalitsusüksuste keskmine. Alates

2024. aastast antakse omavalitsusüksustele hooldereformi rahastamiseks lisavahendeid tulumaksu ja

tasandusfondi kaudu. Eelarve prognoosimisel on riik arvestanud, et kohalike omavalitsuste senine

omapanus suureneb üksnes üldist majanduskasvu ja teenuse saajate arvu jätkuvat suurenemist

arvestades ning riigieelarvelised vahendid katavad lisanduvad kulud. 2024. aastal tuleb linnal katta

hooldereformiga seotud kulusid oma eelarvest märkimisväärselt suuremas mahus, sest riigieelarveline

toetus ei kata ära SHS §-s 221 nimetatud kohustusi.

35. Tartu linna 2024. aasta eelarvesse on kavandatud üldhooldusteenuse osutamiseks 7 901 235 eurot

(suurusjärk 880 isiku üheaegse teenuse toetamise kulu). Riigieelarvelisi vahendeid on viimaste

prognooside ja teabe kohaselt Tartule kavandatud 3 781 555 eurot (sh tulumaksust 3 345 000 eurot ja

tasandusfondist 436 555 eurot). Arvestades Tartu linna üldhooldusteenuse rahastamise tavapärast

mahtu, on ilmne, et kavandatud riigieelarvelistest vahenditest ei piisa hooldereformiga seotud kulude

katmiseks ja riigil on ootus, et Tartu linn suurendaks oluliselt hooldereformiga seotud kulude katmist

Tartu linna eelarvest (vähemalt 4 119 680 eurot). Tartu linna eelarvest lisavahendite leidmine on aga

ülimalt keeruline ja neid kulutusi tuleb teha teiste seniste Tartu linna ülesannete täitmiseks kuluvate

vahendite arvel, mis omakorda võib kaasa tuua olukorra, kus teiste avalike teenuste tase langeb

rahapuudusel alla vajalikku minimaalset taset.

36. Kui hooldereformi sellisena ei oleks toimunud ja Tartu linna 2023. aasta eelarves

üldhooldusteenuse osutamiseks kavandatud rahaliste vahendite maht oleks seetõttu olnud

maksimaalselt 2 301 622 eurot (kasv võrreldes 2022. aastaga 8,6%), siis oleks 2024. aasta eelarves

planeeritud üldhooldusteenuse osutamiseks vajalikke vahendeid maksimaalselt 2 504 165 eurot

(samas tempos põhitegevuse tulude kasvuga (põhitegevuse tulud kasvavad 2024. aastal võrreldes

2023. aastaga 8,8%).

37. 2024. aastal hooldereformiga seotud riigieelarveliste vahendite ebapiisavuse ulatuse arvutamiseks

on kaks alternatiivset arvutuskäiku.

(1) Lähtudes sellest, millises mahus on Tartu linn seni üldhooldusteenust rahastanud.

Sellisel juhul on hooldereformi riigieelarvelisi vahendeid puudu 1 615 515 eurot. Arvutustehe:

7 901 235 – 2 504 165 (Tartu linna tavapärane omapanus) – 3 781 555 (teadaolev 2024. aasta

riigieelarveline eraldis Tartu linnale) = 1 615 515;

(2) Lähtudes riigi enda püstitatud eeldusest, et omavalitsusüksuse omapanus hooldereformi

rahastamisse on 20%.

Sellisel juhul on riigieelarvelisi vahendeid puudu 2 539 433 eurot. Arvutustehe:

7 901 235 – 1 580 247 (20% Tartu linna omapanus) – 3 781 555 (teadaolev 2024. aasta

riigieelarveline eraldis Tartu linnale) = 2 539 433.

38. Kumbki arvutus ei arvesta võimalusega, et teenusel korraga viibivate isikute arv on tegelikkuses

prognoositust suurem (praegu tuginevad arvutused 880 teenusel üheaegselt viibiva isikuga seotud

võimalikele kuludele). Riik on küll eeldanud, et teenuse saajate arv ei kasva kiiremini kui 1% aastas,

5-23-38

10(24)

aga Tartu kogemus näitab oluliselt kiiremat teenuse saajate arvu suurenemist. 1. detsembri 2022. aasta

seisuga (st enne hooldereformi heakskiitmist) oli üldhooldusteenusel 734 tartlast, 1. juuli 2023. aasta

seisuga (mil hooldereform jõustus) oli üldhooldusteenusel 807 tartlast, 1. novembri 2023. aasta

seisuga (Riigikohtule taotluse esitamise seis) oli üldhooldusteenusel 834 tartlast ja arvestades, et

1. novembri 2023. aasta seisuga oli Tartu linn suunanud üldhooldusteenusele 948 isikut, on lisaks

834-le teenust juba kasutavale isikule kohe teenusele minemas veel 114 tartlast (kõigil Tartu linna

teenusele suunatud isikutel on üldjuhul olemas juba kindel teenuskoht mõne üldhooldusteenuse

osutaja juures). Seega on Tartu linna elanikest üldhooldusteenuse saajate arv (734 vs. 948) kasvanud

võrreldes 1. detsembriga 2022. aastal 29,16%.

39. Samuti ei arvesta kuluprognoosid võimalusega, et teenuskohtade maksumus suureneb veelgi.

Teenuskohtade maksumuse ja eriti just omavalitsusüksuste rahastatava kulukomponendi suurenemise

lähiaastail tingivad muuhulgas sotsiaalkaitseministri 19. juuni 2023. aasta määrusega nr 36

kehtestatud „Nõuded väljaspool kodu osutatavale ööpäevaringsele üldhooldusteenusele“. Hiljemalt

1. juuliks 2026 tuleb tagada, et teenuse osutamise tegevuskohas on vähemalt üks hooldustöötaja kuni

36 teenusesaaja kohta ööpäev läbi ja lisaks vähemalt üks hooldustöötaja või abihooldustöötaja kuni

12 teenusesaaja kohta päevasel ajal 12 järjestikuse tunni jooksul. Taotluse esitamise ajal täidavad

töötajate arvu nõuded vaid üksikud teenuseosutajad.

40. 1. jaanuaril 2024 jõustuvad seadusemuudatused, millega suurendatakse 2024. aastal residendist

füüsilise isiku riiklikult pensionilt omavalitsusüksustele eraldatavat tulumaksu 1,88%-lt 2,5%-ni ja

vähendatakse samal ajal muust maksustatavast tulust eraldatavat tulumaksu 12,06%-lt 11,89%-ni.

Muudatusega suureneb vähem tulusamate omavalitsusüksuste tulumaksu laekumine ja samavõrra

väheneb tulusamate omavalitsusüksuste tulumaksu laekumine, mis tähendab eeldatava tulumaksu

laekumise aastase kasvu vähenemist. Tartu linn on üks neist omavalitsusüksustest, keda nimetatud

muudatused mõjutavad negatiivselt. Kui alguses hinnati, et Tartu linnale laekub 2024. aastal seetõttu

tulumaksu 0,52 miljonit eurot vähem, siis viimastele prognoosidele tuginedes võib Tartu seetõttu ilma

jääda enam kui 0,8 miljonist eurost (riiklikult pensionilt omavalitsusüksustele eraldatava tulumaksu

tõus 1,88%-lt 2,5%-ni tähendab tulumaksu täiendavat laekumist 1 103 104 euro võrra, muust

maksustatavast tulust eraldatava tulumaksu vähendamine 12,06%-lt 11,89%-ni tähendab omakorda

tulumaksu vähem laekumist 1 911 849 eurot, seega 1 103 104 + (–1 911 849) = –808 745). Kõik see

avaldab paratamatult negatiivset mõju ka linna võimele leida oma eelarvest lisavahendeid

hooldereformi kulude katteks.

MENETLUSOSALISTE JA MENETLUSSE KAASATUD ISIKUTE ARVAMUSED

41. Riigikogu sotsiaalkomisjoni enamus on seisukohal, et üldhooldusteenuse korraldamine on

omavalitsuse ülesanne ja ülesande rahastamise tingimuste määramine ei muuda seda olemuslikult

riiklikuks.

42. 2015. aastal vastuvõetud SHS uue terviktekstiga kehtestati üldised põhimõtted

sotsiaalhoolekandelise abi korraldamiseks ning esimest korda ka miinimumnõuded kohaliku

omavalitsuse teenustele. 2022. aastal alustati pikaajalise hoolduse õigusselgemaks muutmist, kui

sotsiaalhoolekande seaduse ja teiste seaduste muutmise seadusega (510 SE, Riigikogu XIV koosseis)

lisati SHS § 15 lõige 4, mis kohustab kohaliku omavalitsuse üksust selgitama välja nii hooldatava kui

hooldaja abi- ja toetusvajaduse. Eesmärgiks oli tagada hoolduskoormusega inimeste võrdne

kohtlemine kohalikes omavalitsustes ja riigis üldisemalt. 2021. aasta uuring näitas, et 22%

16-aastastest ja vanematest elanikest hooldab või abistab mõnda pikaajalise terviseprobleemi või

tegevuspiiranguga inimest, kelleks kõige sagedamini on eakas lähedane, kes vajab abi kodus

toimetulemisega.

5-23-38

11(24)

43. SHS ja TuMS muutmise seaduse eelnõu (704 SE) menetlemisel lähtus komisjon

sotsiaalhoolekande üldistest põhimõtetest ja asjaolust, et sotsiaalteenuste osutamise korraldamine on

kohaliku omavalitsuse üksuste kohustuslik omavalitsuslik ülesanne (KOKS § 6 lõige 1 ja

SHS 2. peatükk). SHS §-ga 221 reguleeriti üldhooldusteenuse rahastamise tingimusi senisest

erinevalt, kuid ei pandud kohaliku omavalitsuse üksustele uut iseseisvat riiklikku ülesannet.

Suurendati avaliku sektori osalust teenuse rahastamisel, mis muudab teenuse inimestele

kättesaadavamaks, sest väheneb nii teenuse saaja kui ka tema seadusjärgsete ülalpidajate

maksekoormus, samuti pereliikmete hoolduskoormus. Seadusemuudatused aitavad tõsta ka

ööpäevaringse üldhooldusteenuse kvaliteeti ja muuta teenust isikukesksemaks, suurendada

hoolduspersonali töötasu ja koosseisu ning vähendada teenust vahetult osutavate töötajate

töökoormust. SHS § 221 lõike 5 eesmärk on tagada teenuse senisest parem kättesaadavus, pakkudes

lisatuge keskmisest vanaduspensionist väiksema sissetulekuga inimestele omaosaluse katmiseks.

44. Omavalitsusüksustele eraldatakse riigieelarvest täiendavad sihtotstarbelised vahendid tasandus-

ja toetusfondi ning edaspidi tulubaasi. Sotsiaalkomisjon lähtus Sotsiaalministeeriumi ja

Rahandusministeeriumi esitatud andmetest, mille kohaselt on 2024. aastast tulubaasis 56,7 mln eurot.

Muutub kohaliku omavalitsuse üksuste tulumaksu arvestus ja neile hakkab laekuma tulumaksu

pensionitulult (1,88% riiklikust pensionist). Ülejäänud ca 5% suunatakse tasandusfondi, kus

arvestatakse vahendite jaotumisel 65–84-aastaste ja üle 85-aastaste arvuga. Kaheks jaotamine aitab

arvestada olukorraga, kus üle 85-aastaste suurema osakaalu puhul on ka kulu suurem.

45. Kaks sotsiaalkomisjoni liiget leiavad eriarvamuses, et SHS §-s 221 pandud uusi kohustusi tuleks

rahastada täies ulatuses riigieelarvest. Rahastussüsteem peab arvestama kohalike omavalitsuste

elanike vanuselist struktuuri, reaalset hooldekodu teenuse saajate arvu ning järjekorras olevaid

inimesi. Üks sotsiaalkomisjoni liige leiab eriarvamuses, et kohalikule omavalitsusele pandud

kohustus rahastada ööpäevaringset üldhooldusteenust SHS §-s 221 sätestatud viisil on riiklik ülesanne

ning seega tuleb selle täitmist rahastada riigieelarvest.

46. Õiguskantsler leiab, et taotlused on lubatavad. SHS § 221 lõigetega 2 ja 5 suurendas Riigikogu

kohalike omavalitsuste rahalisi kohustusi väljaspool kodu osutatava ööpäevaringse

üldhooldusteenuse (s.o hooldekodukoha) korraldamisel, kuid sätted ei ole põhiseadusega vastuolus.

47. Kohalikud omavalitsused peavad korraldama väljaspool kodu osutatavat üldhooldusteenust ehk

neil tuleb leida inimesele sobiv hooldekodukoht ja seda talle pakkuda. Seda, kuidas teenus oma

elanikele kättesaadavaks teha (nt kas pidada ise hooldekodusid või osta teenust eraõiguslikelt

isikutelt), otsustab kohalik omavalitsus ise. Teenuskoha maksumust tuleb rahastada siis, kui kohaliku

omavalitsuse üksus on välja selgitanud isiku vajaduse väljaspool kodu osutatava ööpäevaringse

üldhooldusteenuse järele. Abivajaduse hindamise kohustus tuleneb SHS § 15 lõikest 1 ning inimese

vajadustele vastava abi osutamise kohustus SHS § 3 lõike 1 punktist 1. Need sätted pole uued ning

seega ei ole SHS § 221 lõikega 1 pandud valdadele ja linnadele uut kohustust. Räpina Vallavolikogu

ja Põlva Vallavolikogu on taotluse punktis 25 ja Tartu Linnavolikogu taotluse punktis 28 andnud

SHS § 221 lõikele 1 sisu, mida selle sätte sõnastus ei toeta.

48. SHS § 221 lõige 2 kohustab valda ja linna rahastama ööpäevaringset üldhooldusteenust vahetult

osutavate töötajatega seotud kulusid. See kohustus kehtib ka siis, kui hooldusteenuse saaja on

võimeline ise neid kulusid kandma. SHS § 221 lõikes 5 pannakse vallale või linnale kohustus tasuda

ka osa inimese majutus-, toitlustus- jm kuludest, võtmata seejuures arvesse seda, kas inimesel on

nende kulutuste kandmiseks piisavalt vara. Kuivõrd SHS § 16 järgi ei pea kohalik omavalitsus

rahastama teenust, kui teenusesaaja on ise suuteline teenuse eest maksma, siis on SHS § 221 lõiked 2

ja 5 selle normi suhtes erisätted. Kui hoolimata SHS § 221 lõigetes 2 ja 5 sätestatud kohustuse

5-23-38

12(24)

täitmisest on inimesel teenuse saamine takistatud, tuleb SHS § 16 lõike 3 järgi vallal või linnal enda

osalust veelgi suurendada. Seejuures tuleb jälgida, et inimesele jääks käiberaha, mille kasutamise üle

saab ta ise vabalt otsustada, aga ka raha vältimatute kulutuste katmiseks (nt retseptiravimite ja

abivahendite ostuks).

49. PS § 28 lõigetest 3 ja 4 järeldub, et hoolekanne on nii riigi kui ka kohalik ehk valdade ja linnade

täidetav omavalitsuslik ülesanne. Väljaspool kodu osutatava ööpäevaringse üldhooldusteenuse

korraldamine on kohaliku omavalitsuse täidetav kohalik ülesanne. Kohustuslike omavalitsuslike

ülesannete täitmist nõuab riik kohaliku omavalitsuse üksustelt, lähtudes kõrgendatud avalikust huvist

(omavalitsusüksustel puudub kaalutlusõigus, kas ülesannet täita). SHS § 221 ei pane kohalikule

omavalitsusele uut iseseisvat riiklikku ülesannet, vaid reguleerib olemasoleva omavalitsusliku

ülesande rahastamise tingimusi senisest osaliselt erinevalt. Avaliku ülesande rahastamise tingimused

ei moodusta kohalikule omavalitsusele määratud uut, iseseisvat avalikku ülesannet ning rahastamise

tingimuste reguleerimine ei tähenda, et ülesanne pole võrsunud kohalikest kogukondadest.

50. Riik on kõnealust ülesannet pidanud omavalitsuslikuks ülesandeks. 2023. aasta riigieelarve

seaduse § 1 lõikes 1 on välja toodud Sotsiaalministeeriumi sotsiaalhoolekande programm ning § 3

lõikes 3 on loetletud kohalikule omavalitsusele antavad toetused (sh pikaajalise hoolduse toetus). Kui

kohalik omavalitsus leiab, et riik on mõne ülesande valesti liigitanud ja sellega piiranud kohaliku

omavalitsuse enesekorraldusõigust, tuleb tal seda põhjendada. Taotluse esitanud volikogud pole

vaidlustanud väljaspool kodu osutatava ööpäevaringse üldhooldusteenuse korraldamise kohustust ega

ka kohustust osaleda sotsiaalteenuse kulude katmises.

51. Kuigi taotlejad väidavad, et nende kulud suurenevad, ei ole nad näidanud, miks võimalikest

katteallikatest ei piisa kulude katmiseks. Selleks, et riik võtaks kohalikult omavalitsuselt

tõendamiskohustuse üle, ei piisa pelgalt väitest, et kulud suurenevad. Kui kõne all on mõni

omavalitsuslik ülesanne, tuleb selle rahastamise põhiseaduspärasuse hindamiseks väljuda selle

konkreetse ülesande rahastamise raamest ning hinnata omavalitsuslike ülesannete rahastust tervikuna.

Rikkumise tõendamiseks peab omavalitsusüksus näitama, et tema sissetulekud tervikuna ei võimalda

rahastada kõiki täitmist nõudvaid ülesandeid vähemalt minimaalselt vajalikus mahus. Räpina

Vallavolikogu ja Põlva Vallavolikogu taotluses on omavalitsuslike ülesannete rahastamise

ebapiisavuse väide jäetud sisuliselt põhistamata ja soovitud, et Riigikohus paneks tõendamiskoormise

riigile. Riik ei pea omavalitsuslike ülesannete rahastamise stabiilsust tagama riigieelarve kaudu.

52. Välislepingud, millega Eesti on ühinenud, kohustavad riiki osutama oma elanikkonnale

sotsiaalteenuseid. Sotsiaalteenuste kättesaadavaks tegemine ei seisne vaid puuduses olevate inimeste

aitamises. Sotsiaalteenuse eest võib võtta tasu tingimusel, et see ei takista inimesel teenuse saamist.

Puuduses olevatele inimestele tuleb teenust osutada tasuta. Nii vanemaealistel kui ka tööealistel

puudega inimestel on suurem vajadus tervishoiuteenuste ja kõrvalabi järele. PS § 28 lõiked 2 ja 4

annavad Eesti kodanikule õiguse saada riigi abi vanaduse ja puude korral. Riik rikuks PS §-ga 28

tagatud põhiõigusi ja sotsiaalriigi ning inimväärikuse põhimõtteid (PS § 10), kui ei annaks

vanemaealisele või puudega inimesele õigust seesugusele kõrvalabile, milleta inimene võib jääda

söömata, järelevalveta ja ravimiteta ning peab elama kütmata ja koristamata toas. Ka ei oleks PS § 10

ja § 12 lõikega 1 kooskõlas see, kui vanemaealised või puudega inimesed peaksid elama puuduses

üksnes selletõttu, et nad vajavad oma põhiõiguste teostamiseks kõrvalist abi. Seepärast lasub riigil

kohustus luua lisaks sotsiaalkindlustussüsteemile, mis pakub inimesele vanaduses rahalist abi, ka

sotsiaalteenuste süsteem, mille kaudu saaks inimene talle vajalikku abi kättesaadaval moel

(sh taskukohase hinnaga).

53. SHS § 221 lõikes 2 sätestatud teenuse eest maksmise erandid tagavad ööpäevaringse

üldhooldusteenuse kättesaadavust. Turu-uuringute AS 2020. aasta uuringu järgi loobuvad inimesed

5-23-38

13(24)

teenusest enamasti liiga suure omaosaluse tõttu. Samuti langeb teenusesaajale ja tema ülalpidajatele

ülemäära suur koormus ööpäevaringse teenuse rahastamisel: 2021. aastal tasusid teenusesaajad ja

nende lähedased keskmiselt 80% ööpäevaringse üldhooldusteenuse kuludest, 19% jäi linnade ja

valdade kanda. Hooldust vajavate eakate ülalpidajad on tööealised inimesed, kes peavad kindlustama

eeskätt oma laste ja alaealiste lastelaste ülalpidamise. Kui professionaalse hoolduse hind osutub

kättesaamatuks, siis jäädakse ise vanemate hooldajaks. See aga piirab lastele hariduse ja huvitegevuse

võimaldamist ning toob riigile kaasa kaudseid kulusid, nagu saamata jääv maksutulu, lisakoormus

tervishoiusüsteemile, inimeste toimetuleku toetamine. Ööpäevaringse hooldusvajadusega inimestele

rahaliselt kättesaadav ja nõuetekohane abi vähendab nende lähedaste inimeste hoolduskoormust ja

võimaldab neil osaleda tööhõives.

54. SHS § 221 lõige 5 lisati seaduseelnõusse Riigikogu menetluse käigus, pakkumaks omaosaluse

katmiseks lisatuge keskmisest vanaduspensionist väiksema sissetulekuga inimestele. Seega on

SHS § 221 lõike 5 eesmärk tagada teenuse senisest parem kättesaadavus.

55. Riigikogu on SHS § 221 lõigete 2 ja 5 kehtestamisega püüdnud paremini kaitsta sotsiaalseid

põhiõigusi. Põhiõiguste senisest parem tagamine kui eesmärk kaalub üles sellega kaasneva kohaliku

omavalitsuse enesekorraldusõiguse piirangu. Võimalik, et kohalike omavalitsuste vastuseisu

kõnealustele muudatustele on põhjustanud ühiskonnas juurdunud arusaam, et hooldekodukohta

vajava inimese toimetuleku eest peab hoolitsema eeskätt inimene ise ja tema pere. See sunnib aga

suurema abivajadusega inimesi ja nende pereliikmeid tegema märkimisväärselt suuremaid kulutusi,

kui teevad teistsuguse abivajadusega inimesed ja nende pereliikmed.

56. Regionaalminister leiab, et taotlused on lubatavad. Taotlejad ei ole tõendanud omavalitsuslike

ülesannete rahastamise ebapiisavust ega näidanud täpselt eelarve puudujääki ja selle tekkepõhjuseid.

Kui taotlus jääb selles osas rahuldamata, saavad taotlejad pöörduda halduskohtusse, kus saab hinnata

ka rahastamist puudutavate sätete põhiseaduspärasust.

57. Sotsiaalhoolekande teenuse korraldamine on endiselt jagatud riigi ja kohaliku omavalitsuse vahel.

SHS §-ga 221 omavalitsustele pandud kohustused ei ole riiklik ülesanne, vaid endiselt omavalitsuse

pädevuses olev omavalitsuslik ülesanne, kuigi sellel on ühishuvi (res mixtae) tunnuseid. Omavalitsus

korraldab ülesande ja riik tagab selle võimalikkuse regulatsioonide, teenuse standardi ja tulubaasi

piisavuse abil. Ei saa eirata lähimuse põhimõtet, mis on oluline nii sotsiaal- kui ka haridusteenuste

osutamisel. Ülesande seaduses reguleerimine ei muuda seda riiklikuks. Kõrgendatud avalikust huvist

lähtudes võib riik teha omavalitsusliku ülesande täitmise kohustuslikuks. Küsimus on omavalitsuste

autonoomia piiramises ülesande täitmisel. Ülesande saab lugeda riiklikuks, kui omavalitsuse vabadus

teenuse korraldamisel sisuliselt puudub. Üldhooldusteenust ja selle rahastamist ei ole võimalik

lahutada, sest kui lugeda rahastamise kohustus riiklikuks, nihkuks kogu ülesanne riiklikuks koos

muude sellega vahetult seotud sotsiaalteenustega, mille tulemuslik täitmine on oluline ööpäevaringse

üldhoolduse ülekoormamise vältimiseks (nt koduhooldusteenus, päevakeskused, isiklikud abistajad,

kodu ümberkorraldus jne).

58. Muudatusega parandati üldhooldusteenuse kvaliteeti, et tagada PS §-des 10 ja 28 sätestatud

sotsiaalseid põhiõigusi. Kohaliku omavalitsuse üksusel on õigus kehtestada piirmäärad, hinnata isiku

abivajadust, korraldada teenuse ülesehitust ja võtta teenuse saajalt täiendavaid tasusid.

Omavalitsusüksuse kohustusi on üldhooldusteenuse puhul üksnes täpsustatud, ka varem oli

omavalitsusel kulude katmise kohustus. Omavalitsuse enda otsustada on, kuidas piirmäära

kehtestamisel sisustada teenuse kättesaadavuse mõiste. Kehtestatud piirmäär peab suutma katta

hooldustöötajate kulud vähemalt mõne teenuseosutaja juures. Kättesaadavuse võib tagada nii

ca 450 eurot kui ka 760 eurot. Seadus ei välista teenuse saajalt tasu võtmist ka olukordades, kus teenus

ületab miinimumtaset (teenuse saaja maksab hoolduskulud piirmäära ületavas osas). Kuigi kõik

5-23-38

14(24)

hooldusteenuse saajad ei vaja rahalist tuge, on teenuse soovijate arvu hüppeline suurenemine pärast

reformi näidanud, et paljude jaoks oli teenus jäänud kättesaamatuks.

59. Omavalitsuste rahastamissüsteem on piisavalt selge ja SHS § 221 ülesande täitmiseks anti

omavalitsustele piisavad vahendid. 2023. aasta riigieelarvest eraldati toetusfondi 39,2 miljonit eurot

pikaajalise hoolduse toetuseks. 2024. aastal katab pikaajalise hoolduse kulud 1,88% residendist

füüsilise isiku riiklikust pensionist ning 2024. aasta riigieelarve tasandusfondist ette nähtud

9,1 miljonit, ühtekokku ca 59 miljonit eurot. Rahastamismudelis arvestati omavalitsuste eelarvest

senise rahastamise jätkumisega, sh proportsionaalse kasvuga (st osakaal jääks samaks). 2022. aastal

kulutasid kohaliku omavalitsuse üksused üldhooldusele 23,9 miljonit eurot, mis oleks ilma reformita

2024. aastal kasvanud 27,9 miljonile eurole. Riik soovis anda kohaliku omavalitsuse üksustele

lisarahastust teenuse majandusliku ja ruumilise kättesaadavuse parandamiseks ning kvaliteedi

tõstmiseks, mitte vähendada kohaliku omavalitsuse üksuste senist koormust.

60. Kuigi Tartu linn väidab, et kulud on 2023. aastal kuue kuu vältel kasvanud 3,3 miljonit, on linna

kulud kasvanud keskmiselt 338 000 euro võrra kuus (perioodil juulist oktoobrini). Lisavahendeid sai

Tartu linn riigilt 2023. aasta teiseks poolaastaks 2,79 miljonit eurot. 2024. aasta kulude hindamisel on

linn lähtunud eeldusest, et kõik teenusel olijad vajavad toetust piirmäära ulatuses hoolimata nende

hooldusvajadusest ja isikute arv kasvab 1. jaanuariks 880-le. Tartu linna kulud kujunevad linna enda

otsuste (autonoomia rakendamise) tagajärjel, sh Eesti kõige kõrgem piirmäär, inimestele kätte jäetav

pensioniosa, omastelt küsitav osalus, pensionitulu kasvuga arvestamine või mittearvestamine,

hooldajate arv kliendi kohta. Lisaks üldhooldusteenusele on olemas ka koduteenus, päevakeskus,

sh saab kohaliku omavalitsuse üksus pakkuda teenust ise või jätta inimesele võimaluse teenust mujalt

sisse osta. Hooldustöötajate arvu nõuded ei jõustu enne 2026. aastat ja Tartu linna piirmäär ületab

nõudeid oluliselt. Omavalitsus saab jätkuvalt lasta vahe kohatasu ja piirmäära vahel tasuda teenuse

saaja omasetel või teenuse saaja varast. Samuti vähendas Tartu linn 2023. aasta kolmandas kvartalis

oma hoolekandeasutustes inimeste omaosalust (–32% võrreldes sama aasta teise kvartaliga

ning –14% võrreldes 2022. aasta kolmanda kvartaliga) ning kasvatas kulusid turu keskmisest

kiiremini.

61. Räpina vald kulutas 2022. aastal üldhooldusele 205 000 eurot, kuid 2023. aasta eelarvesse teiseks

poolaastaks omavahendeid ei planeerinud. Kui vald jätkaks oma tulubaasist proportsionaalselt teenuse

rahastamist 2022. aasta mahus, ei oleks vallal puudujääki reformiga kaasnenud lisakulude katmisel.

2023. aasta juulist oktoobrini on valla kulud üldhooldusteenusele olnud keskmiselt 27 000 eurot

rohkem kui sama aasta esimesel poolaastal, lisavahendeid riigilt said nad 237 000 eurot ehk

40 000 eurot kuus. 2024. aastal laekub vallale ca 462 000 eurot lisaraha (38 000 eurot kuus).

62. Kui Põlva vald jätkaks üldhoolduse rahastamist oma tulubaasist 2022. aasta tasemel, ei oleks ka

neil tekkinud reformist tingitud puudujääki. 2023. aasta juulist oktoobrini olid kulud

üldhooldusteenusele 53 000 eurot suuremad kui sama aasta esimesel poolaastal. Riigilt sai vald

2023. aastal lisavahendeid 461 000 eurot ehk 77 000 eurot kuus. 2024. aastal laekub vallale lisaraha

782 000 eurot (65 000 eurot kuus).

63. Sotsiaalkaitseminister on seisukohal, et kohaliku omavalitsuse üksuse ülesandeks on nii

sotsiaalteenuste korraldamine kui ka vajaduse korral nende rahastamine. Eakate hoolekanne ja

kohalikul tasandil sotsiaalteenuste korraldamine on omavalitsuse ülesanne alates Eesti

taasiseseisvumisest ning arvestab lähimuse põhimõtet. Tegemist on tingimusliku kohustusega ning

omavalitsusel on otsustus- ja kaalutlusruum, kuidas ülesannet täita (sh milline on abivajadus ja

sobivaim meede, kuidas abi korraldada, kulude piirmäär, inimesele jääv käiberaha). Õigeaegne ja

inimese vajadusele vastav abi aitab ennetada või edasi lükata hooldusvajaduse süvenemist ja kulude

suurenemist. Inimese abivajadust saaks katta lihtsamate ja vähem kulukate lahendustega, nt eluruumi

5-23-38

15(24)

või kortermaja trepikoja kohandamine, sooja toidu koju toomine, koduteenus, päevahoiuteenus vms.

Seadus ei sätesta, kas üldhooldekodu koht peab olema tingimata inimese kodu lähedal, ega seda, kas

teenust peaks korraldama kohaliku omavalitsuse üksus ise või võib selle sisse osta.

64. Eestis kasutatakse ametlikke teenuseid suhteliselt vähe, kuigi vajadus on suurem (kõige suurem

on vajadus koduse abi ja transporditeenuste järele). Takistuseks teenuste saamisel on enamasti teenuse

maksumus. Ligikaudu pooled 2022. aastal üldhooldusteenusele suundunud inimesed tulid oma

kodust, kuid enamik neist ei saanud enne hooldekodusse minekut kohaliku omavalitsuse üksuselt

ühtegi toetavat sotsiaalteenust. Kohaliku omavalitsuse üksused ei ole märganud kõiki abivajavaid

perekondi ja kohaselt pakkunud nii kodus elamist toetavaid teenuseid kui ka toetanud hooldekodus

elamist.

65. Üldhooldusteenuse kohatasud jäid 2023. aasta teisel poolaastal 1000 ja 2000 euro vahele, valdav

enamik teenuse saajatest (91%) olid aga inimesed, kelle peamine igakuine sissetulek on

vanaduspension (Eesti keskmine vanaduspension on 711 eurot). Perekondadel on tulnud teha

valikuid, kas hooldada isikut ise või tasuda üldhooldusteenuse eest. Vähemalt 15% Eesti üle

16-aastastest elanikest hooldab teist inimest, sh 75% neist hooldab 65-aastast ja vanemat inimest.

Seejuures on vähemalt 79% hooldajatest tööealised inimesed, kellest enamik (64%) oleks valmis

asuma tööle, kui hoolduskoormus väheneks. Kui need inimesed läheksid tööle, lisanduks

Sotsiaalministeeriumi arvestuste kohaselt maksutuluna kohaliku omavalitsuse üksustele

20–45 miljonit eurot ja riigile 46–107 miljonit eurot aastas. Sotsiaalministeeriumi arvestuste järgi

suurenes 2023. aasta esimese üheksa kuu jooksul üldhooldusteenuse kasutajate arv (võrreldes

2022. aasta lõpu seisuga) 800 inimese võrra. 2022. aastal olid üldhoolduse kogukulud 112,1 miljonit

eurot, millest teenust saavad inimesed ja lähedased katsid 78% ning kohaliku omavalitsuse üksused

21,3%. Viimasel aastakümnel on inimeste kulude osakaal kasvanud 61,7 miljoni euro võrra ja

kohaliku omavalitsuse üksuste osakaal 11,7 miljoni euro võrra.

66. Riik on toetanud üldhooldusteenust lisavahenditega, tagades omavalitsustele piisavad rahalised

vahendid – 2023. aastal toetusfondi ning edaspidi maksulaekumiste ja tasandusfondi kaudu. Taotlejad

ei ole näidanud, milles seisneb rahapuudus ja millised ülesanded jäävad neil täitmata. SHS §-s 221

nimetatud kulud arvutati välja üldhooldusteenuse prognoosimudeli ja riigieelarvest muudatuseks

saadud eelarve vahendite alusel. Kohaliku omavalitsuse üksuste ettepanekul rakendatakse

2024. aastal tasandusfondis üleminekumeedet, mis arvestab erihoolekandest üldhooldusteenusele

suunatute arvu (580 eurot iga inimese eest kuus) ja iga üldhooldusteenuse saaja kohta vähemalt

379 eurot kuus. Lähtudes kohaliku omavalitsuse üksuste senisest rahastamise osakaalust ja nende

tulubaasi prognoositavast kasvust, on arvestatud kohaliku omavalitsuse üksuse keskmiseks panuseks

237 eurot, seega oleks koos riigi panusega kaetud Eesti keskmine hoolduskulu komponent ühes kuus

teenuse saaja kohta (2023. aasta juunis 616 eurot). Lisaks saavad kohaliku omavalitsuse üksused

taotleda toetusi Euroopa Liidu struktuurifondi vahenditest. Prognoosimudelis arvestati teenuskohtade

arvu suurenemisega Eesti peale kokku 2022. ja 2023. aastal 3,9%, edaspidi 3% aastas.

1. oktoobri 2023 seisuga on täidetud 94% teenuskohtadest (vaba seega üle 600 koha). Juba 2023. aasta

oktoobri seisuga vastab 2/3 hooldekodudest 2026. aastal kehtima hakkavatele nõuetele.

67. Omavalitsused olid kaasatud reformi ettevalmistamisse ja said avaldada oma seisukohti.

Hoolduskoormuse rakkerühm loodi 2015. aastal, 2019. aastal moodustati Sotsiaalministeeriumis

töörühmad, millesse kuulusid ka huvikaitse- ja erialaorganisatsioonid ning ELVL ja kohaliku

omavalitsuse üksuste (sh Põlva valla ja Tartu linna) esindajad. 2022. aasta kevadel saatis ministeerium

kooskõlastusringile sotsiaalhoolekande seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu VTK,

milles esitati kaks võimalikku lahendust üldhooldusteenuse rahastamiseks. Sellele said omavalitsused

anda tagasisidet ELVL kaudu. 2022. aasta juunis toimus kohtumine, kus tutvustati lahendusi ja küsiti

kohaliku omavalitsuse üksustelt tagasisidet. SHS ja TuMS muutmise seaduse menetluse jooksul

5-23-38

16(24)

toimusid mitmed kohtumised Sotsiaalministeeriumi, Rahandusministeeriumi ja ELVL liikmete vahel

(2023. aasta oktoobris kohtuti neljal korral), samuti toimusid arutelud Riigikogu sotsiaalkomisjonis.

2023.–2026. aasta riigieelarve läbirääkimistel oli ELVL üheks ettepanekuks rahastada

üldhooldusteenust osaliselt riigieelarvest kas kohaliku omavalitsuse üksuste tulubaasi suurendamise

või sihtotstarbeliste eraldistega.

68. Justiitsminister leiab, et taotlused on lubatavad. Üldhooldusteenuse korraldamine on olnud ja on

edaspidi omavalitsuse kohustuslik ülesanne, omavalitsusel on ülesande täitmisel enesekorraldusõigust

tagav otsustusruum ning ülesannet ei pea rahastama täies ulatuses riigieelarvest. Seadusandja soovis

SHS § 221 kehtestamisega tagada üldhooldusteenuse suuremat kättesaadavust, et seda saaksid

kasutada ka teenust vajavad isikud, kelle majanduslik olukord ei ole seda varem võimaldanud.

Omavalitsuste liiga lai otsustusruum üldhooldusteenuse rahastamise ulatuse kindlaksmääramisel on

tekitanud olukorra, kus formaalselt on kohustused üldhooldusteenuse osutamisel täidetud, kuid

inimesed on tegelikult jäänud abita. Seadusandja piiras omavalitsuste iseseisvust üldhooldusteenuse

rahastamise täpsema reeglistiku ja teenuse kvaliteedinõuete kehtestamisega, et tagada PS §-st 28

tulenev isikute sotsiaalsete põhiõiguste suurem kaitse. Tegemist ei ole omavalitsustele uue kohustuse

panemisega, vaid olemasoleva kohustuse täitmisviisi täpsustamisega. Kuigi omavalitsused ei saa

enam täielikult otsustada teenuse rahastamise ulatuse üle (seadus kirjutab ette kulud, mida tuleb

edaspidi katta, ja kulumudeli, mille järgi arvutatakse edaspidi hooldustöötajate miinimumarvu), on

neil võimalik kehtestada kulude katmise piirmäär, mh jääb isikule kohustus maksta omavalitsuse

piirmäärast ülespoole jäävad kulud. SHS § 221 kohustuste puhul ei kao vajaduspõhisuse hindamine

täielikult ära.

69. Seadusandja on näinud üldhooldusteenuse kättesaadavuse ja kvaliteedi parandamiseks ette

lisaraha. Taotlejad ei ole näidanud, millises määras ja millised ülesanded jäävad neil ebapiisava

rahastuse tõttu täitmata. SHS § 221 jõustumine eelarveaasta keskel võis riivata omavalitsuste

eelarvestabiilsust, kuna oma 2023. aasta eelarvete vastuvõtmise ajaks ei olnud riigi toetuste suurus

veel teada. Samas võeti SHS ja TuMS muutmise seadus vastu juba 2022. aasta lõpus, mistõttu oli

omavalitsustel mingil määral võimalik üldhooldusteenuse korraldamise kulude suurenemisega

arvestada.

70. ELVL on arvamusel, et hooldereformi jõustumisel omavalitsusüksustele SHS §-ga 221 pandud

kohustused on riiklikud. Seadusandja on nii teenuse sisule kui ka rahastamisele kehtestanud ühtse

õigusliku raamistiku kogu riigi territooriumil ehk soovitud on kohelda kõiki võrdselt. Riigi

vabatahtlikult võetud ülesande täitmiseks tuleb raha eraldada riigieelarvest, õigel ajal ja viisil, mis ei

sea ülesande täitmist sõltuvusse konkreetse omavalitsusüksuse finantsvõimekusest. Seda ei ole tehtud,

mistõttu on SHS §-ga 221 pandud kohustuste rahastamist reguleerivate õigustloovate aktide andmata

jätmine põhiseadusega vastuolus.

71. Kohalikel omavalitsustel on KOKS § 6 lõikest 1 tulenev sotsiaalkaitse korraldamise kohustus,

kuid kohaliku omavalitsuse üksusel ei ole kohustust finantseerida osutatavaid sotsiaalteenuseid täies

ulatuses. PS § 28 lõikest 2 tulenevate riigi kohustuste puhul tuleb arvestada ka PS § 27 lõikega 5, mis

kohustab perekonda hoolitsema oma abivajavate liikmete eest. Puudust kannatava isiku nõudeõigus

riigi vastu PS § 28 lõike 2 alusel langeb täiesti või osaliselt ära, kui tal on perekonnaliikmed, kes on

võimelised oma puudustkannatava perekonnaliikme eest hoolitsema.

72. SHS §-s 22¹ sätestatud kohustus ei arvesta aga isiku enda ega tema ülalpidajate sissetulekutega.

Isiku sissetulekuid arvestatakse üksnes SHS § 22¹ lõikes 5 sätestatud täiendava hüvitise puhul, kui

isiku sissetulek on väiksem kui keskmine vanaduspension. Vaidlusalune kohustus ei ole kooskõlas

kohaliku omavalitsuse üksuste põhiseadusliku õigusega omavalitsuslike ülesannete

rahastamissüsteemi stabiilsusele ja piisavusele ning seab ohtu olemuslikult kohaliku omavalitsuse

5-23-38

17(24)

üksuse kohustusteks olevate ülesannete rahastamise. Kuna tegemist on riikliku kohustusega, mis on

seadusega pandud kohalikule omavalitsusele, tuleb selle kohustusega seotud kulud katta riigieelarvest

(PS § 154 lõike 2 teine lause). Täiendavas seisukohas märgib ELVL, et SHS §-s 22¹ ja § 156

lõigetes 37 ja 38 toodud rahastusmudel ei vasta õigusselguse põhimõttele, kuivõrd sellega ei kehtestata

ühetaolist ja omavalitsusi võrdselt kohtlevat ning prognoositavat rahastusmudelit. Erinevate

omavalitsusüksuste puhul on puudujääk ja selle osakaal eelarvest erinev.

73. ELVL kooskõlastas küll sotsiaalhoolekande seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu

VTK, kuid seda üksnes märkuste ja ettepanekutega arvestamisel. ELVL rõhutas, et omavalitsustele

plaanitavate muudatustega kaasnevate kohustuste täitmise võimekus on ebaselge, sest VTK-s toodu

realiseerimiseks puuduvad kohalikel omavalitsustel inimesed ning raha.

74. VTK-s kinnitati, et on alustatud arendustegevusi, pakkumaks kohalikele omavalitsustele

standardiseeritud tõenduspõhist abi- ja toetusvajaduse hindamisvahendit. See oleks oluliselt

kergendanud kohalike omavalitsuste tööd teenusel viibijate hindamisel, kuid nimetatud vahendit ei

ole siiani. ELVL ei andnud SHS ja TuMS muutmise seaduse eelnõule kooskõlastust, mida sooviti

23. septembriks 2022. Omavalitsustele anti liiga vähe aega, et 1. juuliks 2023 ära hinnata teenusel

olevad isikud. Selgust polnud ka hooldustöötajate kulude tasumise piirmäära kehtestamise küsimuses.

Lisakulutusi tingivad muudatused tehti eelnõusse alles Riigikogu menetluses.

ASJA LÄBIVAATAMINE RIIGIKOHTUS

75. Asja läbi vaadanud Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi viieliikmeline

kohtukoosseis andis asja, arvestades vaidluse all oleva küsimuse suurt ühiskondlikku kaalu ja

võimalikke pikaajalisi mõjusid, 12. veebruari 2024. aasta määrusega (5-23-38/27) lahendamiseks

Riigikohtu üldkogule.

76. Menetlusosalised vastasid Riigikohtu kirjalikele täpsustavatele küsimustele. Riigikohtu üldkogu

istungil jäid menetlusosalised ning arvamuse esitanud muud asutused ja isikud seniste

põhiseisukohtade juurde, täpsustades neid ja vastates kohtukoosseisu küsimustele.

VAIDLUSALUNE SÄTE

77. Sotsiaalhoolekande seaduse § 221 lõiked 1, 2 ja 5:

„(1) Kui kohaliku omavalitsuse üksus on välja selgitanud isiku vajaduse väljaspool kodu osutatava

ööpäevaringse üldhooldusteenuse järele, rahastatakse teenuskoha maksumust teenuse saaja

rahvastikuregistrisse kantud elukoha järgse kohaliku omavalitsuse üksuse eelarvest ja isikult

võetavast tasust.

(2) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 sätestatud juhul rahastab kohaliku omavalitsuse üksus käesoleva

seaduse § 22 lõikes 3 nimetatud hooldusteenust vahetult osutavate hooldustöötajate ja

abihooldustöötajate järgmisi kulusid:

1) tööjõukulud;

2) tööriietuse ja isikukaitsevahendite kulud;

3) tervisekontrolli ja vaktsineerimise kulud;

4) koolituse ja supervisiooni kulud.

[---]

(5) Kui teenuse saaja sissetulek on madalam kui Statistikaameti avaldatud eelarveaastale eelnenud

aasta teise kvartali keskmise vanaduspensioni suurus, katab kohaliku omavalitsuse üksus teenuse

5-23-38

18(24)

saaja tasutavate kulude ja teenuse saaja sissetuleku vahe, kuid mitte rohkem kui eelmise aasta teise

kvartali keskmise vanaduspensioni suuruse ja teenuse saaja sissetuleku vahe. Sissetulekuna

arvestatakse teenuse saaja riiklik pension, kogumispension kogumispensionide seaduse tähenduses,

töövõimetoetus töövõimetoetuse seaduse tähenduses ja sotsiaalmaksuga maksustatav tulu

sotsiaalmaksuseaduse tähenduses.“

ÜLDKOGU SEISUKOHT

78. Üldkogu käsitleb esmalt Räpina Vallavolikogu ja Põlva Vallavolikogu taotluses esitatud esimese

nõude ning Tartu Linnavolikogu taotluses esitatud nõude (põhinõue) lubatavust (I) ning lahendab

selle nõude (II). Seejärel analüüsib üldkogu Räpina Vallavolikogu ja Põlva Vallavolikogu

alternatiivset nõuet 1 (III) ja alternatiivset nõuet 2 (IV). Viimaks lahendab üldkogu menetluskulu

hüvitamise küsimuse (V).

I

79. Tartu Linnavolikogu ning Räpina Vallavolikogu ja Põlva Vallavolikogu taotlevad, et Riigikohus

tunnistaks põhiseadusega vastuolus olevaks selliste õigustloovate aktide andmata jätmise, mis

sätestaksid kohaliku omavalitsuse üksustele SHS §-ga 22¹ pandud kohustuste täieliku rahastamise

riigieelarvest. Taotlejate hinnangul on seadusandja rikkunud PS § 154 lõike 2 teisest lausest

omavalitsusüksustele tulenevat õigust seadusega pandud riiklike kohustuste täielikule rahastamisele

riigieelarvest (RKÜKo 3-4-1-8-09, punktid 60 ja 74). Tegemist on PS § 154 lõikes 2 ette nähtud

omavalitsusüksuse põhiseadusliku tagatisega.

80. Räpina ja Põlva vald ning Tartu linn esitasid Riigikohtule taotlused põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetluse seaduse (PSJKS) §-s 7 sätestatud menetluses, milles nad saavad pöörduda otse

Riigikohtusse, kaitsmaks kohaliku omavalitsuse üksuse põhiseaduslikke tagatisi. PSJKS § 7 alusel

esitatud taotlus on lubatav, kui samal ajal on täidetud kaks tingimust: 1) taotluse on esitanud kohaliku

omavalitsuse üksuse volikogu oma koosseisu häälteenamusega ja 2) taotluses on väidetud õigustloova

akti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse üksuse põhiseaduslike tagatistega

(RKPJKo 3-4-1-3-16, punktid 76 ja 81; 5-22-5/16, punkt 36). Riigikohus on tunnustanud ka kohaliku

omavalitsuse üksuse õigust vaidlustada omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi rikkuvat tegevusetust

ehk õigustloova akti andmata jätmist (RKÜKo 3-4-1-8-09, punktid 93–94; RKPJKo 5-17-8/8,

punkt 52).

81. Põhinõude lubatavuse eeldused on täidetud. Räpina Vallavolikogu võttis 20. septembril 2023

koosseisu häälteenamusega vastu otsuse, millega kiitis heaks Räpina Vallavolikogu ja Põlva

Vallavolikogu taotluse teksti. Põlva Vallavolikogu võttis 28. septembril 2023 koosseisu

häälteenamusega vastu samasisulise otsuse. Tartu Linnavolikogu võttis 9. novembril 2023 koosseisu

häälteenamusega vastu otsuse, millega kiitis heaks Tartu Linnavolikogu taotluse teksti. Taotlejad

väidavad põhinõudes kohaliku omavalitsuse üksuse põhiseaduslike tagatiste, s.o PS § 154 lõike 2

rikkumist (vt käesoleva otsuse punktid 79 ja 80).

II

82. Taotlejad ei vaidlusta SHS §-des 20–221 sätestatud kohaliku omavalitsuse üksuste kohustust

korraldada väljaspool kodu osutatavat ööpäevaringset üldhooldusteenust. Taotlejad väidavad, et selle

teenuse rahastamine SHS § 221 lõigete 1, 2 ja 5 alusel on põhiseaduse kohaselt riiklik, mitte kohaliku

omavalitsuse üksuse kohustus. SHS § 221 kehtestamisega muudeti väljaspool kodu osutatava

ööpäevaringse üldhooldusteenuse tingimusi ning vähendati teenuse saaja ja tema perekonnaliikmete

5-23-38

19(24)

osalust teenuse eest tasumisel, misläbi suurenesid omavalitsusüksuste selle teenusega seotud rahalised

kulutused. Erinevalt taotlejatest leiavad ülejäänud menetlusosalised, et vaidlusalune kohustus on

seadusega kohustuslikuks tehtud omavalitsuslik ülesanne. Taotlejate põhinõude lahendamisel tuleb

seega hinnata, kas SHS § 221 sätestab riikliku või omavalitsusüksuse kohustuse PS § 154 mõttes.

83. Kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus on tagatud PS § 154 lõikes 1. Selle kohaselt

otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad

seaduste alusel iseseisvalt. Kohaliku elu küsimused ehk omavalitsuslikud ülesanded jagunevad

seadusega kohustuslikuks tehtud ülesanneteks ja vabatahtlikeks ülesanneteks, mille täitmine ei ole

seadusega ette kirjutatud (RKÜKo 3-4-1-8-09, punkt 53). Kohaliku elu küsimused on lähtuvalt

sisulisest kriteeriumist need küsimused, mis võrsuvad kohalikust kogukonnast ja puudutavad seda ega

ole vormilise kriteeriumi kohaselt haaratud või põhiseadusega antud mõne riigiorgani kompetentsi

(RKÜKo 3-4-1-8-09, punkt 53). Riiklikel ülesannetel on seevastu üleriigiline iseloom.

84. Omavalitsuslike ülesannete osas on kohaliku omavalitsuse üksusel õigus piisavatele rahalistele

vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks (PS § 154 lõige 1). Kui tegu on aga omavalitsuse

üksusele seadusega pandud riikliku kohustusega, siis on omavalitsuse üksusel õigus selle täielikule

finantseerimisele riigieelarvest (PS § 154 lõike 2 teine lause). (Vt RKÜKo 3-4-1-8-09, punktid 54,

55, 60 ja 74.)

85. Põhiseaduse järgi võib ülesanne olla samal ajal nii riigi kui ka kohaliku omavalitsuse üksuse

pädevuses. Omavalitsuslike ja riiklike ülesannete piiritlemisel on seadusandjal põhiseadusega antud

piirides otsustusvabadus (RKÜKo 3-4-1-8-09, punkt 73).

86. Niinimetatud jagatud pädevuse puhul on Riigikohus Euroopa kohaliku omavalitsuse hartas

sätestatud lähimuse ehk subsidiaarsuse põhimõttest lähtudes leidnud, et ülesannet peaks täitma see

võimutasand, mis saab sellega konkreetses olukorras kõige paremini hakkama (RKÜKo 3-3-1-41-06,

punkt 26; vt ka RKPJKo 3-4-1-9-06, punkt 29). Harta artikli 4 lõige 3 ütleb: „Avalikke kohustusi

täidavad üldjuhul eelistatavalt kodanikule kõige lähemal seisvad haldusorganid. Kohustuste

määramine mõnele teisele võimuorganile peab olema õigustatud, võttes arvesse ülesande ulatust ja

iseloomu ning tõhususe ja säästlikkuse nõudeid.“

87. Taotlustes viidatud SHS § 221 lõiked 1, 2 ja 5 puudutavad üldisemalt sotsiaalhoolekannet ja

konkreetselt inimestele väljaspool kodu osutatavat ööpäevaringset üldhooldusteenust.

88. Põhiseaduses on sotsiaalhoolekanne jagatud riigi ja omavalitsuse üksuste vahel. PS § 28 lõike 1

kohaselt on igaühel õigus tervise kaitsele. Eesti kodanikul on õigus riigi abile vanaduse, töövõimetuse,

toitjakaotuse ja puuduse korral. Abi liigid, ulatuse ning saamise tingimused ja korra sätestab seadus

(PS § 28 lõike 2 laused 1 ja 2). Riik soodustab vabatahtlikku ja omavalitsuse hoolekannet (PS § 28

lõige 3). Lasterikkad pered ja puudega inimesed on riigi ja kohalike omavalitsuste erilise hoole all

(PS § 28 lõige 4). Viidatud sätetest saab järeldada, et põhiseaduse mõttes on hoolekanne nii riigi kui

ka kohaliku omavalitsuse üksuste ülesanne (vt ka RKÜKo 3-4-1-8-09, punkt 67; RKPJKo 5-18-7/8,

punkt 121).

89. Seadusandja jagas sotsiaalhoolekande seadusega sotsiaalhoolekande kohustused kohaliku

omavalitsuse üksuse ja riigi vahel ning määras SHS 2. peatükis need sotsiaalteenused, mis on

käsitatavad kohaliku omavalitsuse üksuste ülesannetena (vt ka RKPJKo 5-18-7/8, punkt 122). Ka

KOKS § 6 lõike 1 kohaselt on omavalitsuse kohustus korraldada enda territooriumil sotsiaalteenuste

osutamist. Samuti kohustab SHS § 5 lõige 1 elukohajärgset kohaliku omavalitsuse üksust korraldama

sotsiaalteenuste, sotsiaaltoetuste, vältimatu sotsiaalabi ja muu abi andmist. Kuna

sotsiaalhoolekandelise abi andmisel tuleb lähtuda esmajärjekorras isiku vajadusest (SHS § 3 lõike 1

5-23-38

20(24)

punkt 1), peab kohaliku omavalitsuse üksus selgitama välja abi saamiseks pöördunud isiku

abivajaduse ja sellele vastava abi (SHS § 15 lõige 1).

90. Üks sotsiaalteenuse liik on väljaspool kodu osutatav ööpäevaringne üldhooldusteenus

(SHS §-d 20–221). Seda saama õigustatud isikule (s.o abivajajale) peab teenuse osutamise korraldama

rahvastikuregistris registreeritud elukoha järgne kohaliku omavalitsuse üksus (SHS § 5 lõige 1).

Tegemist on omavalitsusüksuse enda elanike aitamisega selliselt, et neile tagatakse abivajaduse korral

ööpäevaringne abi hoolekandeasutuses. Üldhooldusteenus on mõeldud täisealistele inimestele, kes ei

saa oma terviseseisundi, tegevusvõime või elukeskkonna tõttu kodustes tingimustes kõrvalise abita

hakkama (SHS § 20 lõige 1). See on kompleksne teenus, mis on suunatud abivajaja mitme PS §-s 28

sätestatud sotsiaalse põhiõiguse realiseerimisele ning mille osutamine eeldab igal üksikjuhul inimese

olukorra ja vajaduste väljaselgitamist. Omavalitsusüksused korraldasid vaidlusalust teenust, mis

kaitseb kohaliku omavalitsuse üksuse enda inimeste põhiõigusi, ka enne hooldereformi. Kohaliku

omavalitsuse üksused on oma abivajavatele elanikele kõige lähemal ja menetluses pole esitatud

asjaolusid, millest järelduks, et riik saaks selle ülesande täitmisega kohaliku omavalitsuse üksustest

paremini hakkama. Seega ei ole seadusandja määranud vaidlusalust ülesannet omavalitsuse

ülesandeks meelevaldselt.

91. SHS § 221 lõigete 1, 2 ja 5 eesmärk oli vähendada inimeste omaosalust teenuse eest tasumisel.

Selle tulemusel peab paranema pikaajalise hoolduse kättesaadavus abivajajatele (704 SE, seletuskiri

lk 19). Lisaks tagavad vaidlusalused normid, et füüsilistel või vaimsetel põhjustel abi vajav isik ei

satuks teenuse eest tasumisel puudusesse (vt samas, lk-d 3 ja 7). PS §-s 28 sätestatud põhiõiguste

kaitseala ei ole põhiseaduses piiratud tingimusega, et inimene ise või tema lähedased ei suuda

majanduslikel põhjustel abi eest maksta. Abi saamise tingimused sätestab seadus (PS § 28 lõike 2

teine lause). Tingimuste seadmisel võib seadusandja arvestada PS § 27 lõikes 5 sätestatud perekonna

abistamise kohustusega (vt ka RKPJKo 5-20-1/15, punkt 22 ja seal viidatud praktika, samuti

RKÜKo 5-20-3/43, punkt 42). Riigikogul on avar otsustusruum küsimuses, mil viisil ja määral seada

isiku ja tema lähedase varaline olukord PS § 28 alusel abi saamise tingimuseks

(vt ka RKÜKo 5-20-3/43, punktid 41–44).

92. Seadusandja lähtus SHS § 221 lõigete 1, 2 ja 5 kehtestamisel seega eesmärgist kaitsta põhiõigusi.

Ühtlasi sätestas ta rahastamise kohustust seadusesse kirja pannes õigustatud isikute jaoks abi saamise

tingimused (PS § 28 lõike 2 teine lause). Selle tõttu pole välistatud, et teenust võib PS § 28 alusel

nõuda ka inimene, kes ise või kelle lähedane oleks suuteline teenuse eest tasuma. Inimese või tema

lähedaste hea majanduslik seisund ei tähenda, et kõnealune teenus ei saaks olla suunatud abivajaja

põhiõiguste realiseerimisele, ehkki sellised olukorrad ei pruugi langeda PS §-s 28 sätestatud õiguste

tuuma (vrd RKPJKo 5-18-7/8, punkt 145). PS § 28 tuuma kuulub iga hooldust vajava inimese õigus

väärikust tagava abi kättesaadavusele ja sellise abi minimaalselt vajalik kvaliteet. Põhiõiguste

tagamine ei ole üksnes riigi, vaid ka kohaliku omavalitsuse kohustus (PS § 14).

93. Sotsiaalhoolekande seaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskirjas on samas siiski välja toodud,

et enamik teenust vajavaid inimesi ei ole võimelised teenuse eest maksma (nt võrreldes pensioneid ja

hooldekodu tasusid) (704 SE, lk 13). Seda hinnangut pole kohtuasjas kummutatud.

94. SHS § 221 lõigetega 1, 2 ja 5 ei muudetud väljaspool kodu osutatava ööpäevaringse

üldhooldusteenuse sisu, olemust ega otstarvet. Viidatud sätetega üksnes jagati selle teenuse

rahastamise kohustus abi vajava isiku ja kohaliku omavalitsuse üksuse vahel. Enne hoolekande

süsteemi muutmist võis omavalitsusüksus võtta sotsiaalteenuse osutamise eest tasu, kehtestades tasu

suuruse ja selle võtmise tingimused (SHS § 16 lõige 1). Pärast reformi lasub kohaliku omavalitsuse

üksusel kohustus rahastada tema territooriumil elava abi vajava isiku väljaspool kodu osutatava

ööpäevaringse üldhooldusteenuse maksumus osas, mis hõlmab hooldustöötajate ja

5-23-38

21(24)

abihooldustöötajate kulusid (s.o tööjõu-, tööriietuse ja isikukaitsevahendite, tervisekontrolli ja

vaktsineerimise ning koolituse ja supervisiooni kulud) (SHS § 221 lõiked 1 ja 2). Seejuures võib

kohaliku omavalitsuse üksus kehtestada hooldustöötajate ja abihooldustöötajate kulude tasumise

piirmäära, mis peab tagama abi vajavale isikule teenuse kättesaadavuse (SHS § 221 lõige 3). Viimati

nimetatud sättest tulenevale kohustusele vastab abivajaja subjektiivne nõudeõigus kohaliku

omavalitsuse üksuse vastu. Abivajaja kohustus on seevastu tasuda teenuskoha maksumusest majutus-

ja toitlustuskulud ning muud teenuse osutamisega seotud kulud (SHS § 221 lõiked 1 ja 4). Kui

abivajaja sissetulek on madalam, kui Statistikaameti avaldatud eelarveaastale eelnenud aasta teise

kvartali keskmise vanaduspensioni suurus, katab kohaliku omavalitsuse üksus teenuse saaja

tasutavate kulude ja teenuse saaja sissetuleku vahe, kuid mitte rohkem kui eelmise aasta teise kvartali

keskmise vanaduspensioni suuruse ja teenuse saaja sissetuleku vahe (SHS § 221 lõige 5). See, kes ja

kui palju peab vaidlusaluse teenuse eest maksma, ei muuda teenuse korraldamise kohustust riiklikuks.

95. Õige pole taotlejate seisukoht, et SHS § 221 lõigetes 1, 2 ja 5 sätestatud teenuse rahastamise

kohustust tuleks käsitada eraldiseisva kohustusena. Kulude kandmise kohustus moodustab koos

omavalitsusüksuse korraldatava teenusega ühtse terviku. See, kas ja kui palju tuleb teenuse eest

tasuda, on üksnes üks osa teenuse saamise tingimustest.

96. Käesolev vaidlus erineb asjades nr 3-4-1-26-14 ja 5-17-8 tehtud Riigikohtu otsustes käsitletust.

Esimesel juhtumil oli tegemist olukorraga, kus kohaliku omavalitsuse üksusel lasus seadusest tulenev

kohustus katta õpilasega kaasnevad eraüldhariduskooli tegevuskulud, kui õpilane otsustas üldharidust

omandada eraüldhariduskoolis, mitte munitsipaalkoolis. PS § 37 lõike 2 kohaselt ei ole kohaliku

omavalitsuse üksusel kohustust tagada põhihariduse kättesaadavust erakoolide kaudu

(RKPJKo 3-4-1-26-14, punktid 55 ja 56). Asi nr 5-17-8 puudutas olukorda, kus omavalitsusel lasus

seadusest tulenev kohustus katta õpilasega kaasnevad teise omavalitsuse munitsipaalkooli

tegevuskulud, kui õpilane otsustas õppida teise kohaliku omavalitsuse üksuse munitsipaalkoolis.

PS § 37 lõike 2 esimene lause ei kohusta kohaliku omavalitsuse üksust osalema oma

rahvastikuregistrijärgsest elanikust õpilase õppekulude hüvitamisel mistahes juhul, kui õpilane on

oma vanema või eestkostja kokkuleppel teise kohaliku omavalitsuse üksusega asunud õppima vabale

õppekohale teise kohaliku omavalitsuse üksuse munitsipaalkoolis (RKPJKo 5-17-8/8, punkt 64).

Seejuures puudus kohaliku omavalitsuse üksusel igasugune otsustusõigus, kas suunata õpilane

munitsipaal- või eraüldhariduskooli või enda või teise omavalitsusüksuse kooli. Üldhooldusteenuse

puhul otsustab omavalitsusüksus, kas korraldada abi andmine valla või linna enda või erasektori

hooldekodus või anda abi koostöös teiste omavalitsusüksustega (KOKS § 62 jj; riigihangete

seaduse § 12 lõige 7). Kuna omavalitsusüksus otsustab ise, millises hoolekandeasutuses inimesele

üldhooldusteenus tagada, on hooldusteenuse kulude rahastamine tihedalt seotud kohaliku

omavalitsuse ülesandega korraldada üldhooldusteenuse osutamine. Seepärast ei saa erinevalt

eelkirjeldatud üldhariduskoolide tegevuskulude kandmise regulatsioonist pidada SHS §-s 221

sätestatud rahastamiskohustust iseseisvaks kohaliku omavalitsuse üksustele pandud (riiklikuks)

kohustuseks.

97. Vaidlusalust kohustust ei muuda riiklikuks asjaolu, et seadusandja soovis hooldereformiga kaitsta

ka abivajava teenusesaaja perekonnaliikmete õigusi, vähendades nende seadusjärgset ülalpidamise

kohustust (704 SE seletuskiri, lk-d 1, 3 ja 13). See eesmärk oli sekundaarne. Määrav pole seegi, et

puudutatud pereliikmed ja abivajajad ei pruugi elada samas kohaliku omavalitsuse üksuses. Paljudel

omavalitsuslikel ülesannetel on soodustav mõju ka teistest valdadest ja linnadest ning koguni teistest

riikidest pärit isikutele (nt kultuuri- ja spordiürituste, ühistranspordi, tee-ehituse ja -hoolduse,

ruumilise planeerimise jms korraldamine). Hooldereformi peamine eesmärk oli aidata just neid

kohaliku omavalitsuse üksuse elanikke, kellel on vajadus ööpäevaringse üldhooldusteenuse järele.

5-23-38

22(24)

98. Kuna tegemist pole PS § 154 lõike 2 mõttes riikliku kohustusega, ei ole rikutud taotlejate õigust

riiklike kohustuste täielikule finantseerimisele riigieelarvest. Seetõttu ei tulnud seadusandjal

sätestada, et ööpäevaringse üldhooldusteenuse rahastamisega seotud kulud kaetakse riigieelarvest.

99. Eeltoodust tulenevalt jätab üldkogu taotlejate põhinõude rahuldamata.

III

100. Alternatiivse nõude 1 sõnastuse kohaselt nõuavad Räpina Vallavolikogu ja Põlva Vallavolikogu,

et Riigikohus tunnistaks põhiseadusvastaseks selle, et Riigikogu pole täitnud Riigikohtu üldkogu

16. märtsi 2010. aasta otsust. Vallavolikogud selgitasid Riigikohtu istungil, et nad paluvad tunnistada

põhiseadusvastaseks selle, et seadusandja pole ka praeguseks kehtestanud õigustloovaid akte, mis

eristaks omavalitsuslikke ülesandeid riiklikest.

101. Sõltumata Riigikohtu istungil esitatud täpsustusest ei näe PS § 152 lõige 2 ja PSJKS § 7 kohaliku

omavalitsuse volikogule ette nii üldise nõude esitamise võimalust. Õigustloova akti andmata jätmise

vaidlustamisel peab kohaliku omavalitsuse volikogu taotluse esemena piiritlema õigussuhted, mida

tema hinnangul tuleks põhiseadusest tulenevalt reguleerida.

102. On tõsi, et Riigikohtu üldkogu tunnistas oma otsuses asjas nr 3-4-1-8-09 põhiseadusvastaseks

mh niisuguste õigustloovate aktide andmata jätmise, mis sätestaksid, millised seadusega kohaliku

omavalitsuse üksustele pandud kohustused on omavalitsuslikud ja millised riiklikud. Samas oli selle

otsuse aluseks siiski Tallinna Linnavolikogu taotlus, mille esemeks olid konkreetsed õigusaktid.

Olukorras, kus Riigikohus pidas volikogu kitsama taotluse lahendamisel vaidluse algpõhjusena

asjassepuutuvaks üldisemat ebaselgust riiklike ja omavalitsuslike kohustuste eristamisel (viidatud

otsuse punkt 90), oli põhjendatud vastavate normide puudumise põhiseadusvastaseks tunnistamine

(PS § 152 lõige 1). See aga ei tähenda, et omavalitsusüksustele endile peab olema tagatud võimalus

algatada nii lai vaidlus uuesti.

103. Praegune olukord erineb olukorrast, mis kehtis enne Riigikohtu 16. märtsi 2010. aasta otsust.

Seadusandja asus pärast viidatud kohtuotsust seaduste tasemel eristama omavalitsuslikke ja riiklikke

kohustusi. Näiteks rahvastikuregistri seaduse § 17 kohaselt rahastatakse rahvastikuregistri pidamist

riigieelarvest, ühistranspordiseaduse § 25 jagab sõitjateveo ja sõidukiteveo rahastamise riigi ja

omavalitsusüksuste vahel ning kutseõppeasutuste seaduse § 47 reguleerib kutseõppeasutuse eelarvet

ja selle rahastamist riigi ja omavalitsusüksuste vahel. Kui mõni konkreetne kohustus on endiselt

määratlemata selliselt, et see riivab põhiseaduslikku omavalitsusgarantiid, on omavalitsusüksusel

õigus algatada selle kohta selgelt piiritletud kohtuvaidlus.

104. Eeltoodust tulenevalt pole alternatiivne nõue 1 taotluses esitatud kujul lubatav ja see tuleb jätta

läbi vaatamata.

105. Riigikohus rõhutas asja nr 3-4-1-8-09 otsuse punktis 98, et kohustuste eristamata jätmine ei

välista täielikult omavalitsusüksuse võimalust tõendada, et kehtiv omavalitsusüksuste rahastamise

korraldus ei taga talle piisavalt raha ja rikub seetõttu tema õigust piisavatele rahalistele vahenditele.

Üldkogu peab vajalikuks selgitada selle kohta täiendavalt järgmist.

106. Kohaliku omavalitsuse üksuse rahastamise ebapiisavust ei tule alati hinnata kõigi kohaliku

omavalitsuse ülesannete suhtes tervikuna. Mõeldav on ka lähenemine, et hinnatakse üksnes

konkreetselt uue kohustusliku ülesande või olemasolevale kohustuslikule ülesandele uue kohustuse

lisamisega kaasnevate kulude rahastamise piisavust. Kohaliku omavalitsuse üksusel on võimalik ära

näidata, kui palju tema olemasolevad kulud uue kohustusega suurenesid ning kui palju suurendas riik

5-23-38

23(24)

tema rahastamist või vähendas teisi ülesandeid ja kohustusi. Kui selgub, et uute kulude katteks

eraldatud rahast ei piisa lisandunud kulude katmiseks, võib kohaliku omavalitsuse üksusel olla õigus

nõuda rahastuse suurendamist. Niisugune nõue tuleb erandina siiski jätta rahuldamata, kui kohus

veendub, et omavalitsusüksusel on eelarve pingestumisele vaatamata piisavalt vara kohaliku

omavalitsuse kohustuslike ülesannete täitmiseks.

107. Kohaliku omavalitsuse üksus võib esitada kirjeldatud nõude halduskohtule

(halduskohtumenetluse seadustiku § 44 lõige 5). Kaebuses halduskohtule saab omavalitsusüksus

näiteks ära näidata, kui palju suurenes SHS §-s 221 ette nähtud rahastamiskohustuse tõttu tema 2024. a

kulu väljaspool kodu osutatavale üldhooldusteenusele ja kui palju saab ta selle lisakulu katteks raha

riigilt. Vahe, mis tekib, tuleb riigil üldjuhul hüvitada, kui kohaliku omavalitsuse üksusel pole võimalik

seda ülesannet rahastada vähemalt minimaalses nõutavas mahus. Kui halduskohus leiab, et kohaliku

omavalitsuse üksusel pole SHS §-ga 221 lisandunud kohustuse tõttu võimalik ülesannet minimaalses

nõutavas ulatuses täita, tuleb tal kaebuse rahuldamiseks tunnistada rahastamist tagava õigustloova

akti andmata jätmine põhiseadusega vastuolus olevaks.

IV

108. Räpina Vallavolikogu ja Põlva Vallavolikogu alternatiivne nõue 2 on lubatav, kuivõrd

põhiseadusest tuleneb kohustus tagada rahastamissüsteemi stabiilsus (vt RKÜKo 3-4-1-8-09,

punktid 59 ja 78). Täidetud on ka volikogude koosseisu häälteenamuse nõue (vt käesoleva otsuse

punkt 81).

109. Omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsus eeldab, et kohaliku omavalitsuse

üksustel peab olema võimalik tegutseda mõistlikus ootuses, et nende ülesannete rahastamiseks

kehtestatud regulatsioon püsib stabiilsena ning seda ei muudeta ootamatult omavalitsusüksustele

ebasoodsamaks, iseäranis eelarveaasta keskel. Ebasoodsas suunas muutmine tähendab eelkõige

õigusaktiga omavalitsuslike ülesannete rahastamise vähendamist (RKÜKo 3-4-1-8-09,

punktid 78–80).

110. Taotluses ei viidata ühelegi õigusaktile, millega riik oleks asunud omavalitsuslike ülesannete

rahastamist vähendama. SHS § 221 lõigetega 1, 2 ja 5 suurenesid omavalitsuste kulud, mitte ei

vähendatud nende rahastamist. Sõltuvalt asjaoludest võib omavalitsuse rahastamissüsteemi stabiilsust

riivata ka see, kui riik suurendab ootamatult omavalitsusüksuse olemasolevaid kohustusi.

111. Taotlejad märgivad, et hooldereformi tegemisel ei kaasatud kohaliku omavalitsuse üksusi

nõuetekohaselt ning seaduse vastuvõtmisel jäeti liiga lühike vacatio legis vajalike ettevalmistuste

tegemiseks. Nad leiavad, et need asjaolud tõid kaasa taotlejate rahastamissüsteemi ebastabiilsuse.

Samas peavad taotlejad põhiseadusvastaseks rikkumiseks seda, et seadusandja jättis kehtestamata

õigustloova akti, mis sellest ebastabiilsusest tekkinud kulud kataks ning seeläbi ebastabiilsuse

kõrvaldaks. Ka selle argumendi puhul ei selgu taotlusest, kuidas ja milline õigustloov akt oleks tulnud

seadusandjal kehtestada ja millised taotlejate konkreetsed kulud oleks tulnud katta selleks, et

kõrvaldada rahastamissüsteemi väidetav ebastabiilsus.

112. Üldkogu hinnangul pole tekkinud sellist põhiseadusvastast olukorda, mille kõrvaldamisele on

alternatiivne nõue 2 suunatud. KOFS § 25 näeb ette, et kui Riigikogu kehtestab pärast kohaliku

omavalitsuse üksuse eelarveaasta algust õigusakti, mille alusel jooksval eelarveaastal kohaliku

omavalitsuse üksuse eelarve sissetulekud vähenevad või väljaminekud suurenevad, hüvitab riik

õigusakti mõjud samas ulatuses või vähendab proportsionaalselt kohaliku omavalitsuse üksusele

pandud kohustusi. Viidatud sättest ei tule järeldada, et kui riik kehtestab aasta lõpus vahetult enne

omavalitsusüksuse uue eelarveaasta algust omavalitsusüksusele kohustusi, mille tõttu tema uue

5-23-38

24(24)

eelarveaasta väljaminekud suurenevad, siis tuleb jätta omavalitsusüksusele lisandunud väljaminekud

kompenseerimata. Normi eesmärgiks on kaitsta omavalitsusüksuse finantsgarantiid esmajoones

ootamatute kohustuste vastu (vt kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seadus 366 SE,

Riigikogu XI koosseis, seletuskiri, lk 30). Ootamatu kohustusega võib olla tegu ka siis, kui riik paneb

aasta lõpus kohaliku omavalitsuse üksusele peale kohustuse, mille mõjud ilmnevad kohe saabuval

uuel eelarveaastal. Ka sellises olukorras ei pruukinud omavalitsusüksusel olla võimalik eelarvet

koostades ja vastu võttes kohustusega arvestada. Omavalitsusüksusel võib niisugusel juhul puududa

mõistlik võimalus valmistuda talle pandava kohustuse täitmiseks, mistõttu tuleb riigil see

kompenseerida.

113. Praegusel juhtumil võttis Riigikogu SHS ja TuMS muutmise seaduse, millega sätestati

SHS § 221 lõiked 1, 2 ja 5, vastu 7. detsembril 2022. Norm avaldati Riigi Teatajas 22. detsembril 2022

ehk vahetult enne uue eelarveaasta algust. Taotlejatel võis kirjeldatud olukorras puududa mõistlik

võimalus valmistuda täitma kohustust, mille riik neile peale pani. Kui taotlejate 2023. aasta eelarve

väljaminekud suurenesid SHS § 221 lõigetes 1, 2 ja 5 sätestatu tõttu ja neil ei olnud võimalik

mõistlikul viisil 2023. aasta eelarvet muuta, on neil õigus esitada KOFS § 25 alusel halduskohtule

kaebus oma õiguste maksma panemiseks. Seega on õiguskorras norm, mille alusel saavad taotlejad

oma õigusi kaitsta.

114. Seetõttu jääb Räpina Vallavolikogu ja Põlva Vallavolikogu alternatiivne nõue 2 rahuldamata.

V

115. Räpina Vallavolikogu ja Põlva Vallavolikogu taotlevad 19 445,38 euro suuruse õigusabikulu

hüvitamist. PSJKS § 63 lõige 1 annab aluse mõista riigilt välja konkreetse normikontrolli menetluse

PSJKS § 10 lõike 1 punktis 3 nimetatud menetlusosalise vajalikud ja põhjendatud õigusabikulud

(RKÜKm 5-18-5/33, punkt 16 ja seal viidatud kohtupraktika). PSJKS § 63 lõige 1 ei anna alust mõista

riigilt välja kohaliku omavalitsuse volikogu taotluse lahendamisega kantud õigusabikulusid. Praeguse

vaidluse taotlejad pole menetlusosalised PSJKS § 10 lõike 1 punkti 3, vaid punkti 4 mõttes. Esitatud

taotlus jääb seetõttu läbi vaatamata.

(allkirjastatud digitaalselt)

Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, faks 730 9003, e -post [email protected]

www.riigikohus.ee

Riigikogu Kantselei 05.07.2024 nr 5-23-38/51

Justiitsministeerium PSJV nr 5-23-38

Õiguskantsleri Kantselei

Sotsiaalministeerium

Regionaal- ja Põllumajandusministeerium

Eesti Linnade ja Valdade Liit

Räpina Vallavolikogu

Põlva Vallavolikogu

lepingulised esindajad vandeadvokaat Margo Lemetti ja vandeadvokaadi abi Mariliis

Timmermann

Tartu Linnavolikogu

Kohtuotsuse saatmine

Saadan Riigikohtu üldkogu 5. juuli 2024. a otsuse põhiseaduslikkuse järelevalve asjas

nr 5-23-38, riigikohtunike Hannes Kirise ja Heili Sepa eriarvamuse ning riigikohtunike Julia

Laffranque’i, Kaupo Paali, Paavo Randma, Kalev Saare, Juhan Sarve ja Urmas Volensi

eriarvamuse.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Kadri Nõmm

sekretär

Lisad:

- kohtuotsus, 24 lk;

- eriarvamus, 2 lk;

- eriarvamus 3 lk.

Saatja: Kadri Nõmm <[email protected]>

Saadetud: 05.07.2024 10:13

Adressaat: <[email protected]>; <"Justiitsministeerium">; <"Info">;

<"SM Info">; <[email protected]>; <[email protected]>; <[email protected]>

Koopia: Margo Lemetti | WALLESS <[email protected]>; Mariliis

Timmermann | WALLESS <[email protected]>

Teema: Kohtuotsuse saatmine - Riigikohtu üldkogu, põhiseaduslikkuse

järelevalve asi nr 5-23-38

05.07.2024

Kiri nr 5-23-38/51

PSJV nr 5-23-38

Kohtuotsuse saatmine

Lugupidamisega

Kadri Nõmm

Riigikohtu sekretär