Kliimaminister_soovitus

Hr Kristen Michal

Kliimaministeerium

[email protected]

Hr Rainer Vakra

Keskkonnaamet

[email protected]

Teie nr

Meie 08.07.2024 nr 7-4/240513/2404044

Kuulmisandmete alusel püsielupaiga moodustamine

Austatud minister

Austatud peadirektor

Õiguskantslerile esitati avaldus, milles juhiti tähelepanu kujunevale praktikale tugineda

kaitsealuste liikide (nt kassikakk) elupaikade määratlemisel üksnes väidetavatele

kuulmisandmetele.1 See tähendab, et püsielupaik moodustatakse kohta, kus väidetavalt on paaril

korral kaitsealuse linnu häält kuuldud, kuid linnu pesa ei ole tuvastatud. Seejuures puuduvad ka

tõendid (salvestused), mis lubaks tagantjärele kontrollida linnulaulu (häälitsuste) esinemist ja

kindlaks teha laulu (häälitsuste) koha ja aja.

Eelnevalt kirjeldatud olukord tekitab küsimuse, kas sellises menetluses on tagatud inimesele tema

omandi kaitse ning kas ja kuidas on riigi tegevuse õiguspärasus tagantjärele kontrollitav.

Loodusväärtuse kaitseks saab omandipiirangu kehtestada juhul, kui see loodusväärtus inimese

maal tegelikult asub. Kui omandit asutakse piirama nii, et loodusväärtuse olemasolu kohta ei ole

riigil asjakohaseid, usaldusväärseid ja kontrollitavaid tõendeid ning maaomanikul ega ka ühelgi

teisel isikul ei ole võimalik omandipiirangu põhjuse olemasolus veenduda, siis ei ole välistatud

omandi meelevaldne ja alusetu piiramine. Omandi meelevaldne piirang on vastuolus Eesti

Vabariigi põhiseaduse (PS) §-dega 11, 14, 19 ja 32. Ka põhiseaduse normid, mis puudutavad

otsesõnu keskkonna kaitset – PS § 5 ja § 53 – ei näe ette, et keskkonna kaitseks oleks kohane

kehtestada alusetuid omandipiiranguid. Põhiseadus kaitseb erinevaid väärtuseid ning need on

ühtviisi tähtsad, mistõttu tuleb omandi kaitsel arvestada keskkonna kaitsega ning keskkonna

kaitsel silmas pidada omandi kaitset.

Ei ole põhjust kahelda selles, et I kaitsekategooria liigi (nt kassikaku) kõiki teadaolevaid

elupaikasid on oluline kaitsta. Loodusväärtuse kaitseks saab omandit piirata, kuid riik peab

koguma selleks vajalikud tõendid. Kontrollitavate ja usaldusväärsete tõendite olemasolu annab

kindluse nii maaomanikule kui ka riigile endale, sest riik peab olema valmis piirangutega eramaad

ka inimese käest ära ostma (looduskaitseseadus (LKS) § 20). Kui kaitsealust liiki kinnistul

tegelikult ei asu, siis oleks see kulutus asjatu ja alusetu. Ühtlasi peab omandipiirangu kehtestamine

1 Kliimaministeeriumi vastusest õiguskantsleri päringule nähtub, et sarnastel põhimõtetel on moodustatud ka niidurüdi

kaitseks 2 püsielupaika.

2

olema kontrollitav nii halduse enesekontrolli kui ka kohtuliku kontrolli vormis. Selleks, et kohus

saaks täitevvõimu tegevust sisuliselt hinnata ning selle õiguspärasuses veenduda, on vajalikud

kaitsealuse liigi esinemist kinnitavad tõendid, mis oleks taasesitatavad ning ka tagantjärele

hinnatavad.

Soovitan looduskaitseliste omandipiirangute kehtestamisel koguda ja esitada loodusväärtuse kohta

tõendid, mis on taasesitatavas vormis ning kontrollitavad. Isegi kui vastavate tõendite kogumine

on võrreldes praeguse halduspraktikaga keerulisem või kulukam, siis tagab see omandipiirangu

õiguspärasuse ning annab nii inimesele kui ka riigile kindlustunde selle osas, et püsielupaiga

moodustamine on selles kohas vajalik ja asjakohane. Kui omandipiirang osutub õigusvastaseks,

siis vähendab see inimeste silmis nii riigi usaldusväärust kui võib riigile kaasa tuua kahju

hüvitamise kohustuse.

Palun andke hiljemalt 30.08.2024 teada, kuidas kavatsete soovitust täita.

Asjaolud

1. Teadaolevalt on Keskkonnaamet teinud ettepaneku Kildemaa kassikaku püsielupaiga

moodustamiseks. Elupaigas ei ole ühtegi kassikaku pesa leitud. Linnu elupaik on kantud

keskkonnaregistrisse (EELIS) kuulmispunktide alusel.

2. Keskkonnaameti koostatud dokumendist „Ettepanek ja ekspertiis kassikaku püsielupaikade

kaitse alla võtmiseks ja püsielupaikade kaitsekorra muutmiseks“ nähtub:

Kavandatava Kildemaa püsielupaiga kogupindala on 144,49 ha, millest kogu ala jääb

sihtkaitsevööndisse. Kavandatav püsielupaik asub 68,8 ha eramaal, 75,39 ha ulatuses riigimaal ja

0,3 ha osas on omandi ulatus selgitamisel.

Kassikaku Kildemaa elupaik (KLO9131769) on EELIS-esse kantud aastal 2023, kui registreeriti

territoriaalhüüd kahel korral (20.03, 26.03). Samas piirkonnas kuuldi territoriaalhüüdusid ka aastal

2022.

Kassikaku püsielupaikades asuvate eraomandis olevate katastriüksuste riigile omandamise

maksumuseks on hinnanguliselt ligikaudu 409 711 eurot.

Keskkonnaagentuuri arvestuste järgi jääb piiranguvööndist sihtkaitsevööndisse tsoneerimisel

võimalikust metsa majandamise mahust kasutamata eramaal ~30%, riigimaal RMK hinnangul

10%. Kui metsa tagavara oleks 203 tm/ha, jääks eeltoodud hinnangu järgi muudatuste tulemusel

ning otsest ja kaudset maksutulu täiendavalt laekumata lühiperspektiivis hinnanguliselt 1,7

miljonit eurot ja metsa- puidutööstuse poolt lisandväärtus loomata 3,4 miljoni euro ulatuses.

Arvestades pikaajalist mõju majandusele ehk ka järgmist raietsüklit (metsa raietsükliks on

arvestatud keskmiselt 80 aastat) väheneb maksutulu aastas ca 21 tuhande euro ulatuses ning

lisandväärtus ca 43 tuhat eurot. Arvestades aastase inflatsiooniga 2%, jääb riigil saamata tulusid

ca 5,8 miljonit eurot ja kogulisandväärtust loomata ca 11,75 miljoni euro väärtuses. Arvutused on

saamata jääva maksutulu osas tehtud nii, et lisaks Kildemaa püsielupaigale hõlmatud on ka

Pottsepa kavandatav püsielupaik (52 ha), mis jääb tervenisti riigi maale.

3

Püsielupaiga kaitse alla võtmine

3. Püsielupaik on väljaspool kaitseala asuv kaitsealuse looma sigimisala või muu perioodilise

koondumise paik (LKS § 4 lg 5 p 1). Püsielupaik ei ole seejuures kaitseala looduskaitseseaduse

tähenduses (LKS § 4 lg 2). Püsielupaigana kaitstakse ala, kus ongi peamiseks kaitseväärtuseks

konkreetne liik ning kaitsekord sätestatakse just vastava liigi vajadusi silmas pidades. See

tähendab, et püsielupaigas ei ole eesmärgiks looduse kaitse kõige laiemas mõttes nagu kaitsealadel

(rahvuspargid, looduskaitsealad, maastikukaitsealad). Kui püsielupaigas seda liiki ei esine, mille

kaitseks püsielupaik on moodustatud, siis ei ole püsielupaigal ka eesmärki. Kui varasemalt olemas

olnud eeldused pesitsemiseks on kadunud ning alal puudub lähitulevikus pesitsemise osas

potentsiaal, siis tuleb kaaluda ala kaitse lõpetamist.

4. Püsielupaiga kaitse alla võtmise otsustab minister (LKS § 10 lg 2). I kaitsekategooria liigi

elupaik tuleb kaitse alla võtta alati (LKS § 48 lg 1). Kassikakk on I kaitsekategooria liik (VV

20.05.2004 määrus nr 195 „I ja II kaitsekategooriana kaitse alla võetavate liikide loetelu“ § 2 lg 2

p 141).

5. Ministril puudub seega kaalumisruum selle osas, kas mingis asukohas tuvastatud I

kaitsekategooria liigi pesapaika kaitsta või mitte. Järelikult, kui liigi esinemine on üheselt

tuvastatud, siis tuleb pesapaika/koondumise ala püsielupaigana kaitsta. Kassikaku pesapaika ei

kaitsta LKS § 50 alusel automaatselt, seetõttu on vaja kassikaku kaitseks igakordselt püsielupaik

moodustada.

Tõendid ja nende usaldusväärsus ning kontrollitavus

6. Püsielupaiga moodustamiseks võib igaüks esitada ettepaneku (LKS § 8 lg 1). Kaitse alla võtmise

algataja korraldab ettepanekus nimetatud loodusobjekti kaitse alla võtmise põhjendatuse ja

otstarbekuse ning kavandatavate piirangute otstarbekuse ekspertiisi, kaasates selleks vastava ala

eriteadmistega isiku (ekspert) (LKS § 8 lg 3).

7. Kui ekspertiisi tulemusest nähtub, et loodusobjektil puuduvad käesoleva seadusega sätestatud

kaitse alla võtmise eeldused või kaitse alla võtmine ei ole otstarbekas, võib kaitse alla võtmise

algataja keelduda kaitse alla võtmise menetluse algatamisest, edastades ettepaneku tegijale kaitse

alla võtmise algatamisest keeldumise otsuse koos eksperdi arvamusega (LKS § 8 lg 4). Kui

loodusobjektil on seadusega sätestatud kaitse alla võtmise eeldused ja kaitse alla võtmine on

otstarbekas, algatatakse kaitse alla võtmise menetlus (LKS § 8 lg 5). Püsielupaiga kaitse alla

võtmise menetlusele seadus täiendavaid nõudeid ei sea (LKS § 9 lg 11), mis tähendab, et menetluse

üksikasjad saab otsustada kliimaminister lähtudes haldusmenetluse seaduse (HMS) §-st 5.

8. HMS §-s 6 on sätestatud, et haldusorgan on kohustatud välja selgitama menetletavas asjas

olulise tähendusega asjaolud ja vajaduse korral koguma selleks tõendeid oma algatusel. LKS § 11

lg 1 määrab kindlaks, mida tuleb ministril püsielupaiga kaitse alla võtmisel otsustada ning muu

hulgas tuleb määratleda ala kaitse alla võtmise eesmärk. Seletuskirjas tuleb esitada põhjendused

kaitse alla võtmise eesmärkide vastavuse kohta kaitse alla võtmise eeldustele (LKS § 11 lg 4 p 1)

ja ärakuulamise tulemused ja menetluse käigus tehtud ettepanekute tulemusel tehtud muudatused

koos põhjendustega (LKS § 11 lg 4 p 6).

9. Püsielupaiga moodustamisel tuleb seega esmajärjekorras teha kindlaks, kas püsielupaiga

moodustamise esmane eeldus ja ala kaitsmise eesmärk – kaitsealune liik – konkreetsel alal üldse

elab ja tegutseb. Kui kaitsealune liik puudub, siis ei ole alust püsielupaika moodustada.

4

10. Seetõttu on oluline, et püsielupaiga moodustamisel oleks kogutud usaldusväärne, kontrollitav

ja taasesitatavas vormis teave kaitsealuse liigi esinemise kohta. Andmete kontrollitavus on oluline

mitmel põhjusel. Mitmekesise ja erinevast allikast pärineva teabe kogumine aitab välistada

olukorda, mil loodusväärtusele viitava teabega saaks keegi manipuleerida ning seeläbi luua

tegelikkusest erineva pildi. Riigil tuleb olla kindel ja omalt poolt tagada, et säärase mulje

tekkiminegi oleks välistatud. Valedest või manipuleeritud andmetest lähtuva looduskaitseline

piirang tekitab riigile alusetu rahalise kohustuse ning piirab eraisikul oma maa kasutamist. Ühtlasi

tekitaks ilma tegeliku vajaduseta looduskaitselised piirangud moonutatud pildi looduskaitse all

olevate loodusväärtuste ulatusest.

11. Püsielupaiga moodustamisel on tõendamiskoormus kliimaministril kui küsimuse üle otsustajal

(LKS § 10 lg 2). Omandi piiramisel ehk koormava haldusakti andmisel peab järelikult just minister

suutma tõendada, et esinevad püsielupaiga moodustamiseks vajalikud faktilised eeldused.2

12. Ministril on püsielupaiga loomise juures kohustus hinnata tõendusmaterjali ja muid asjaolusid,

mis on konkreetsel juhul välja selgitatud. Kaitsta tuleb sellist pesapaika, mille olemasolu suhtes ei

ole põhimõttelist laadi kahtlusi. Asjaolude väljaselgitamisel tuleb kasutada erinevaid

usaldusväärseid tõendeid. Pesa ja lindude elutegevuse olemasolu on üldjuhul võimalik ka

objektiivse teabe (nt foto, video ja salvestise asukohta määrav ajatempel) abil tõendada.

Arusaadavalt ei pruugi tõendusmaterjal olla iga pesapaiga osas alati ühesugune. Ei saa välistada,

et mõnel juhul annab piisavalt veenva tõendusmaterjali fotosalvestuse asemel näiteks helisalvestus

vms vahend.

13. Riik peab arvestama, et kui soovib püsielupaika või muud looduskaitselist piirangut kehtestada

eraisikule kuuluvale maale, vajab ta piirangu põhjendamiseks oluliselt enam ja taaskontrollitavat

tõendusmaterjali kui juhtumil, kui asutab püsielupaiga riigile kuuluvale maale. Kui riik loob

püsielupaiga teisele isikule kuuluvale maale, siis on vajalik, et vastav teave oleks tuvastav

usaldusväärsete (piisava tõendusjõuga) tõenditega ning selliselt kontrollitav maaomaniku ja

vajadusel haldusorgani enese ning ka kohtu poolt. Vaidluse korral saab kohus kontrollida

asjaolusid ja materjale, millest lähtudes otsustati püsielupaik moodustada, kui see püsielupaik

riivab kellegi omandipõhiõigust. Riigikohus on rõhutanud, et halduskohtumenetluses on

tõendamiskoormus haldusorganil, kes peab tõendama ka vaidlusaluste haldusaktide põhjendustes

sisalduvaid väiteid (nt RKHKo 11.02.2015 nr 3-3-1-62-14, p 16). Lisaks on Riigikohus

osundanud, et „kohus ei ole õiguse tõlgendamisel ja kohaldamisel, sh õigusliku tähendusega

faktiliste asjaolude tuvastamisel, seotud ühegi teise isiku seisukohtadega ning õigusmõistete

sisustamine ja faktiliste olukordade hindamine on kohtuvõimu põhifunktsioon, mitte täidesaatva

riigivõimu monopol (vt nt RKHK 11.12.2020, nr 3-20-1198/58, p 14).“ Viimati juhtis kohus sellele

tähelepanu seoses kanakulli pesapaiga määratlemisega (RKHKo 04.12.2023 nr 3-21-552, p 23.5).

14. Riigile kuuluval maal on riigil tegutsemisruum suurem. Kui riigi maale luuakse püsielupaik

lähtudes valedest eeldustest, siis ei tee see üldjuhul kahju ühelegi isikule ning riik saab hiljem

looduskaitselised piirangud ka lõpetada ega pea hüvitama võimalikku kahju, mis kaasnes

vahepealse valedel alustel moodustatud püsielupaigaga. Erandina tuleb siinkohal käsitleda

erinevaid üksteisega põrkuvaid avalikke huve, näiteks tuuleenergeetika arendamine ja kaitsealuste

liikide kaitseks määratavad nn puhvertsoonid. Puhvertsoon võib asuda riigimaal ning ka

tuulenergeetikat võidakse arendada riigimaal ning üksteist välistavate avalike huvide vahel

(kassikaku kaitseks vajalik puhvertsoon vs tuulik) tuleb leida kliimaministril lahendus.

2 A. Aedmaa jt. Haldusmenetluse käsiraamat. Tartu Ülikooli kirjastus, 2004, lk 181.

5

15. Liigi esinemise tuvastamine võib küll olla kulukas, kuid arvestada tuleb, et puudulik teave või

eksimus teabe kogumisel tähendab, et kellegi maa on võetud kaitse alla ja inimese omandit

piiratakse valedel alustel. Ajamahukus ei saa olla probleem, kuivõrd omandipiirang, mis on

kehtestatud valedel eeldustel, on õigusvastane ja piirab põhiõigusi.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Ülle Madise

Teadmiseks: avaldaja

Evelin Lopman 693 8431

[email protected]