Teadus- ja arendustegevuse ning innovatsiooni korralduse seaduse eelnõu

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee

registrikood 70000272

Haridus- ja Teadusministeerium

[email protected]

Teadus- ja arendustegevuse ning

innovatsiooni korralduse seaduse

eelnõu

Austatud proua minister

Rahandusministeeriumile on esitatud kooskõlastamiseks teadus- ja arendustegevuse ning

innovatsiooni korralduse seaduse eelnõu (edaspidi eelnõu). Tegemist ei ole uue eelnõuga,

analoogne eelnõu esitati Rahandusministeeriumile kooskõlastamiseks ka 30. novembril 2022.

a kirjaga 8-1/22/5160, HTM/22-1472-1K. Eelnõu Vabariigi Valitsuse istungile esitamisel1 ei

selgitatud kooskõlastustabelis kahjuks piisavalt meie 5. jaanuari 2023. a kirjas nr 1.1.-

11/9485-2 esitatud märkustega mittearvestamist ning seetõttu on osad märkused endiselt

üleval. Ka ei ole kooskõlastustabeli sissejuhatavas osas märgitud, et Rahandusministeerium

jättis samuti lisaks märgitud ministeeriumidele eelnõu kooskõlastamata.

Kuna esitatud eelnõuga ei ole lahendust leidnud mitmed meie poolt üles tõstetud probleemid

ning meie jaoks on jätkuvalt selgusetu teadus- ja arendustegevuse ning innovatsiooni

korraldus riigis, ei ole meil jätkuvalt võimalik eelnõud kooskõlastada. Esitame eelnõu kohta

järgmised märkused.

1. Teadus- ja arendustegevuse ning innovatsiooni riiklik korraldamine (eelnõu 2. peatükk) Eelnõu seletuskiri teadus- ja arendustegevuse ning innovatsiooni (edaspidi TAI) riikliku

korraldamise muudatusettepanekute kohta toob välja, et eelnõus tehtud muudatused toetavad

TAI süsteemi juhtimise senisest suuremat sidusust ja koordineeritust. Süsteemi osaliste

vastutus ja ülesanded moodustavad seaduse vaates ühtse terviku.

Eelnõu seletuskirjas on öeldud, et TAI riikliku korraldamise osaliste all mõeldakse asutusi ja

institutsioone ning kogusid, kes suunavad ja rakendavad TAI poliitikat, samuti korraldavad

TAI tegevusi. Haridus- ja Teadusministeerium on TAI süsteemi osapooltena2 välja toonud

Vabariigi Valitsuse koos Riigikoguga, Teadus- ja Arendusnõukogu (TAN), teaduspoliitika

komisjoni (TPK), ministeeriumid, Eesti Teaduste Akadeemia, Eesti Teadusagentuuri; Eesti

Teadusinfosüsteemi; Ettevõtluse ja Innovatsiooni Sihtasutuse, Teadus-arendustegevuse

ning innovatsiooni koordinatsioonikogu.

1 https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/383b6716-b613-4d43-bf28-420ef15fe93a 2 https://hm.ee/korgharidus-ja-teadus/teadus-ja-arendustegevus/teadussusteemi-riiklik-korraldus

Teie 12.06.2024 nr 8-1/24/2608-2;

HTM/24-0627/-1K

Meie 10.07.2024 nr 1.1-11/2777-2

2

Probleem 1. Eelnõus on sisse kirjutatud kõik teadussüsteemi osapooled, välja arvatud

teadus-arendustegevuse ning innovatsiooni koordinatsioonikogu, mis tekitab tegelikult

olukorra, kus kõikidel ministeeriumitel ei ole võrdset võimalust osaleda TAI poliitika

kujundamise elluviimisel ja kaasarääkimisel. Praegune seadus on kaldu teadus- ja

arendustegevuse valdkonna eest vastutava ministeeriumi huvide poole. Eelnõus välja

toodud rollid on ebaselged ja/või kattuvad.

Vastavalt haridus- ja teadusministri käskkirjale 2.11.2021 nr 1.1-2/21/300 „Teadus- ja

arendustegevuse ning innovatsiooni koordinatsioonikogu moodustamine ja selle töökorra

kinnitamine“ on teadus- arendustegevuse ning innovatsiooni koordinatsioonikogu (edaspidi

TAI koordinatsioonikogu) haridus- ja teadusministri nõuandev kogu, mille ülesandeks

koordineerida ministeeriumite ja ministeeriumite ülest teadus- ja arendustegevuse ning

innovatsiooni poliitikat.

TAI koordinatsioonikogul on õigus esitada ettepanekuid ja tõstatada küsimusi nii TAIE

juhtkomisjonile kui TAN-ile arutamiseks3 lisaks tuuakse käskkirjas välja, et

koordinatsioonikogul on õigus teha ettepanekuid ministeeriumite teadus- ja arendustegevuse

ning innovatsiooni riigieelarveliste vahendite jagunemise kohta haridus- ja teadusministrile.

TAI koordinatsioonikogusse kuuluvad täna suuresti ministeeriumite teadusnõunikud, kelle

rolli pole eelnõus kuidagi välja toodud, kuid kelle ülesanne on planeerida ja ellu viia oma

ministeeriumite valitsemisala tarvilikku teadus-arendustegevust. Eelnõu § 7 lõike 1 kohaselt

ministeerium kavandab ja viib ellu oma valitsemisalale tarvilikku teadus- ja arendustegevust

ning innovatsiooni, pidades silmas riigi ning valitsemisala teadus- ja arendustegevuse ning

innovatsiooni strateegilisi sihte ja terviklikku toimimist. Sellest tulenevalt on nii

ministeeriumitel kui ka TAI koordinatsioonikogul TAI süsteemis kanda üsna oluline roll ning

sellest tulenevalt peab olema ka selge, kuidas on ministeeriumid TAI süsteemi

juhtimisprotsessi kaasatud.

TAI koordinatsioonikogu pole mainitud ka täna kehtivas teadus- ja arendustegevuse

korralduse seaduses4 (TAKS). Kuigi TAI koordinatsioonikogu tänane käskkiri on andnud

sellele üsna olulise rolli ja vastutuse ning töökord ütleb, et TAI koordinatsioonikogu võtab

oma pädevuse piires vastu nõuandva iseloomuga otsuseid konsensuslikult, siis tegelikkuses

pole selline TAI koordinatsioonikogu formaat realiseerunud, sellel ei ole taolist mõjuvõimu,

ministeeriumite teadusnõunike tagasiside ei jõua kogust edasi, ei toimu otsustamisi ning

ammugi ei ole tekkinud konsensust. Enamasti jõuavad TAI koordinatsioonikogusse Haridus-

ja Teadusministeeriumi poolt välja töötatud lahendused juba üsna lõppfaasis. Ministeeriumid

tunnevad, et nende arvamustega ei arvestata ning puudub võimalus viia teemasid TAIE

juhtkomisjoni või TANi.

Ministeeriumite teadusnõunikud on korduvalt tõstatanud TAI koordinatsioonikogu

kohtumistel, et kogu roll tuleks seaduse tasandil sõnastada. Seda tagasisidet pole

seletuskirjas kajastatud ning võib hoopis välja lugeda, et eelnõu ettevalmistamisel leiti siiski,

et ametnike tasandil tegutsevat koordinatsioonikogu ei ole vaja seadusesse tuua.

3 https://taie.ee/arengukava-juhtimine 4 https://www.riigiteataja.ee/akt/119032019092

3

Tänases TAI süsteemis ja kehtiva käskkirja alusel peaks olema TAI koordinatsioonikogu

koht, kus valdkondlikel ministeeriumitel on võimalus kaasa rääkida riikliku teadmistepõhise

poliitika kujundamises ja suunamises, kus tekivad üleriigilised suuremad teadusprojektid.

Selle kogu jätkuvalt seadustamata jätmine loob olukorra, kus teadusnõunikud viivad

küll oma ministeeriumide seisukohad kogusse, kuid nendega ei arvestata, kuna kogul

puudub selge roll TAI süsteemis ning selle ümberkujundamine on otseselt vaid HTMi

pädevuses.

Täiendavat segadust rollides tekitab ka eelnõu § 8 lõike 3 punkt 4, mis määratleb ära Eesti

Teadusagentuuri (ETAG) rolli. Punkti 4 kohaselt nõustab ETAG ministeeriume ja nende

asutusi ministeeriumi valitsemisalale tarviliku teadus- ja arendustegevuse kavandamisel

ja korraldab vajadusel selle elluviimist. ETAGil on oma olemuselt rakendusüksus ning neil

puudub valitsemisalale tarviliku teadus-arendustegevuse kavandamiseks vajalik pädevus,

lisaks ei saa olla sihtasutus poliitika kujundaja. Seda enam, et eelnõu § 7 lõike 1 kohaselt on

valitsemisalade tarviliku TA kavandamine ja elluviimine ministeeriumite ülesanne ja selleks

on ministeeriumites tööl teadusnõunikud. Eelnõus ei tohiks olla kattuvaid ja ebaselgeid

ülesandeid, mistõttu on ettepanek eelnõus siiski ETAGile mitte panna ülesandeks

valitsemisalade tarviliku TA kavandamist.

TAI koordinatsioonikogu rolli sissetoomine on vajalik ka seetõttu, et seadusemuudatus näeb,

ette suuremat koordinatsioonirolli Haridus- ja Teadusministeeriumile. Eelnõu § 7 lõikes 3

käsitletakse TA tegevuse eest vastutava ministeeriumi ülesandeid TA tegevuse valdkonnas.

Lisatud on uus punkt 3, mis ütleb, et Haridus- ja Teadusministeerium koordineerib

ministeeriumite teadus- ja arendustegevust, lähtudes riigi strateegilistest eesmärkidest.

Mõistame, et seaduse tasandil ei ole otstarbekas detailselt reguleerida nõuandvaid kogusid,

kuid hetkel eelnõu ei anna objektiivset pilti riiklikust teadus- ja arendustegevuse korraldusest.

Tervikliku ülevaateta on võimalikud dubleerimised nii tegevustes kui isikkoosseisudes, vt ka

allpool välja toodud Probleem 3.

Probleem 2. Eelnõu ei too selgust, mida hõlmab Haridus- ja Teadusministeeriumi

koordineeriv roll ning millises töövormis seda koordineerimist tehakse ja kes on

koordineerimisse kaasatud. Kui koordineerimise läbiviimiseks on mõeldud TAI

koordinatsioonikogu ning seda plaanitakse reformida, siis pole täna selgust, milline on

selle kogu roll TAI juhtimissüsteemis ja millised on tema õigused ning vastutus.

Eelnõu seletuskirjas on välja toodud, et koordineerimise eesmärk on tagada TAI süsteemi

terviklik toimimine ja areng, siduda ministeeriumite TA tugevamalt riigi strateegiliste

sihtidega, tõhustada ministeeriumite koostööd TA kavandamisel ja rakendamisel ning

parandada ametnike oskust kaasata poliitikakujundamisse teadust ja teadlasi.

Kui eelnõu § 7 lõike 3 punkt 3 annab HTMile ülesande koordineerida ministeeriumite teadus-

ja arendustegevust, lähtudes riigi strateegilistest eesmärkidest, siis eelnõu § 7 lõige 1 ütleb, et

ministeerium kavandab ja viib ellu oma valitsemisalale tarvilikku teadus- ja arendustegevust

ning innovatsiooni, pidades silmas riigi ning valitsemisala teadus- ja arendustegevuse ning

innovatsiooni strateegilisi sihte ja terviklikku toimimist. Siinkohal on oluline välja tuua, et

ministeeriumite valitsemisala poliitika eesmärgid panustavad riiklikutesse strateegilistesse

sihtidesse. TAI tegevuskavad toetavad ministeeriumide programmide täitmist. Arusaamatuks

jääb, kas HTMi koordineeriv roll tähendab lisaks ka valitsemisala poliitika eesmärkide

täitmiseks vajaliku TA kujundamisse sekkumist (nt et HTM otsustab ka, kuidas ja milliseid

4

valdkondi võivad ministeeriumid rahastada) või puudutab see vaid riigiüleseid

rahastusinstrumente, Eesti riigi osalemist rahvusvahelises partnerluses.

On oluline välja tuua, et ministeeriumitel peaks säilima võimalus täita eelnõu § 7 lõikes 2

välja toodud ülesandeid ja sellest tulenevalt tuleb säilitada neile selleks vajalik

otsustuspädevus (vastasel korral on sätte sisu tühine). 2021. aasta alguses Teadus- ja

Arendusnõukogu tellimusel valminud raportis „Teadus-arendustegevuse ja innovatsiooni

strateegiline juhtimine ja Teadus- ja Arendusnõukogu roll selles“5 soovitab Teadus- ja

Arendusnõukogu mõju suurendamiseks keskenduda strateegilistele küsimustele, vältida

sekkumist ministeeriumide otsustuspädevusse ning tagada arutelupunktide kvaliteetsem ja

aegsam ettevalmistamine, sh ad hoc töörühmade moodustamise toel. Eelnõus toodud

muudatused seda ei taga.

5. juunil k.a. toimunud Eesti Teadusagentuuri poolt korraldatud teadusnõunike kohtumise

järgselt on edastatud teadusnõunikele 11.06.2024 e-kirja teel selgitus HTMi koordineeriva

rolli kohta, mis tõdeb, et TAIKS nii täpselt ministeeriumite valitsemisalade tarviliku TA

koordineerimise aspekte välja ei too. Samuti toodi välja, et suuri muudatusi võrreldes

varasemaga pole ning põhilised HTM-i ülesanded on jäänud samaks. Lisandunud on 4.

aprillil 2024 Vabariigi Valitsuse antud ülesanne töötada koostöös teiste ministeeriumite ja

Riigikantseleiga välja nelja-aastaste TAI tegevuskavade planeerimise ja hindamise

põhimõtted.

E-kirja kohaselt on HTMi ülesanded valdkondliku TA koordineerimisel on järgmised:

1. valdkondliku teadus- ja arendustegevuse tugevdamise meetme elluviimine (RITA+),

sh strateegiliste interdistsiplinaarsete valdkonnaüleste rakendusuuringute toetamine ning

ministeeriumite ja erialaliitude teadus- ja arendustegevuse võimekuse tugevdamine;

2. teadus- ja arendustegevuse ning innovatsiooni koordinatsioonikogu tegevuse

juhtimine ja toetamine;

3. ministeeriumite teadus- ja arendustegevuse rahastamise ja kavandatavate tegevuste

vastavuse hindamine Frascati nõuetele, sh RES-i ja RE protsessi käigus koostöös

Rahandusministeeriumiga;

4. ministeeriumite teadus- ja arendustegevuse aruannete (sh toetatud TA tegevused ja

nende rahastamine) koondamine ja koondaruande esitamine TAN-ile ja VV-le;

5. ministeeriumite rahvusvahelises teadus- ja arendustegevuse koostöös osalemise ja

selle rahastamise kohta info koondamine ja koondaruande esitamine TAN-ile ja VV-le;

6. koondatud info põhjal riigieelarvest rahastatud TA tegevuse kohta andmete esitamine

Statistikaametile;

7. UUS! töötada koostöös teiste ministeeriumite ja Riigikantseleiga välja nelja-aastaste

teadus- ja arendustegevuse ning innovatsiooni (TAI) tegevuskavade planeerimise ja

hindamise põhimõtted.

Eelnõu mõjuanalüüs väidab aga vastupidist – rõhutab muudatusega seoses HTMi suuremat

rolli ning töökoormust ning toob HTMi senise rolli välja väiksemalt (nt pole mainitud aastal

2021 algatatud TAI koordinatsioonikogu): ministeeriumite vahelise TA korraldamine eeldab

teadus- ja arendustegevuse eest vastutava ministeeriumi töö mõningast ümberkorraldamist

seoses lisatööülesannetega, seega on tegemist olulise muudatusega. Praegu on

ministeeriumite TA koordineerimine teadus- ja arendustegevuse eest vastutava ministeeriumi

5 Riigikantselei tellitud uuring 2021. Teadus-arendustegevuse ja innovatsiooni strateegiline juhtimine ja Teadus- ja Arendusnõukogu roll selles. https://www.digar.ee/viewer/et/nlib- digar:621472/408992/page/1

5

ülesanne vaid osaliselt, s.t ministeeriumi roll piirdub peamiselt andmete kogumisega

kõikidelt ministeeriumitelt nende haldusalas tehtava teadus- ja arendustegevuse kohta

ning osalemisega seni mitteformaalses teadusnõunike võrgustikus. Koordineeriv roll

tähendab süsteemset tegevust ja vastava ressursi eraldamist selleks tegevuseks.

Juhul, kui TAI koordinatsioonikogu oleks välja toodud ka seaduses, eeldaks see ka TAI

koordinatsioonikogu kohta (koosseis, ülesanded, pädevus) vastavate alamaktide

koostamist. See tagaks omakorda läbipaistvuse, selgema ülevaate nii Haridus- ja

Teadusministeeriumi rollist ministeeriumite TA koordineerimisel, TAI juhtimissüsteemi

tervikust ning võimaldaks tagada tasakaalustatud lahenduse ning võimaluse kõikidel TAIE

süsteemi osalistel võrdselt kaasa rääkida TAI poliitika kujundamises. Täna ei ole selge, mis

roll ja vastutus saab olema mitteformaalsel TAI koordinatsioonikogul ja keda sinna

kaasatakse, millisel määral ja kas jääb üldse alles ministeeriumite teadusnõunike roll.

Kuna TAI rahastamine on seotud SKPga ning lisavahendite eraldamine toimub kindla valemi

alusel, milles on suur roll ka valdkondlikel ministeeriumitel, leiab Rahandusministeerium, et

valdkondliku TAI rahastamise planeerimise, sihtotstarbelise kasutuse ja tulemuslikkuse

saavutamiseks on oluline TAI koordinatsioonikogu seaduses välja toomine, mis suunaks

ja kohustaks ministeeriume oma ülesandeid eesmärgipäraselt täitma ning selleks eraldatud

eelarvevahendeid otstarbekohaselt kasutama.

Eelnõu mõjuanalüüsis on välja toodud, et kogude roll TAI riiklikul korraldamisel on

selgemalt piiritletud. Olemasolevate kogude asemel sätestatakse seaduses kaks uut kogu -

Teadus- ja Arendustegevuse ning Innovatsiooni Poliitika Nõukogu ning Teadus- ja

arendustegevuse ning innovatsiooni juhtkomisjon.

Probleem 3. Eelnõus välja toodud kogude vastutused osaliselt kattuvad ning põhimõtted,

mille alusel määratakse nende koosseisu kuuluvad liikmed, pole üheselt arusaadavad.

Eelnõu § 5 lõike 1 kohaselt on Arendustegevuse ning Innovatsiooni Poliitika Nõukogu (TAIP)

Vabariigi Valitsuse juures asuv nõuandev kogu, kes nõustab Vabariigi Valitsust e ühiskonna

toimetulekut ja heaolu toetava, majanduse konkurentsivõimet kasvatava ning eesti keele ja

kultuuri kestlikkust väärtustava teadus- ja arendustegevuse ning innovatsiooni poliitika

väljatöötamisel ja rakendamisel.

Sama paragrahvi lõige 4 toob välja, et selle koosseisu kuuluvad peaminister, teadus-ja

arendustegevuse ning innovatsiooni valdkonna eest vastutavad ministrid ning teised Vabariigi

Valitsuse nimetatud liikmed. Eelnõu juurde kuuluv rakendusakti kavandi „Teadus- ja

Arendustegevuse ning Innovatsiooni Poliitika Nõukogu põhimäärus“ § 1 lõike2 kohaselt on

nõukogu on 12-liikmeline ja selle koosseisu kinnitab kuni kolmeks aastaks Vabariigi Valitsus.

Lisaks Teadus- ja arendustegevuse ning innovatsiooni korralduse seaduse § 5 lõikes 3 toodud

liikmetele nimetab Vabariigi Valitsus kaheksa liiget, kes on teadus- ja arendustegevuse või

innovatsiooni valdkonna tunnustatud eksperdid või teadus- ja arendusasutuste, teadus-

ja arendustegevuse esindusorganisatsioonide või ettevõtjate esindajad.

Tänase TANi koosseisus6 on lisaks HTMi ja MKMi esindatud ka teised ministeeriumid,

kaasatud on 4 suurema TA eelarve ministeeriumit.

6 https://www.riigiteataja.ee/akt/329082023004

6

Eelnõu § 6 lõike 1 kohaselt nõustab Teadus- ja arendustegevuse ning innovatsiooni

juhtkomisjon teadus- ja arendustegevuse ning innovatsiooni poliitika valdkonna eest

vastutavaid ministreid teadus- ja arendustegevuse ning innovatsiooni poliitika ning

valdkonna arengukava kavandamisel ja elluviimisel. Sama paragrahvi lõige 4 toob välja,

et juhtkomisjoni liikmed on teadussüsteemi ning ettevõtlus- ja avaliku sektori esindajad.

Eelnõu juurde kuuluv rakendusakti kavand „Teadus- ja arendustegevuse ning innovatsiooni

juhtkomisjoni moodustamise kord ja töökord“ avab komisjoni kooseisu täpsemalt:

(2) Teadus- ja arendustegevuse ning innovatsioonipoliitika juhtkomisjoni liikmeteks on

ühiskonnas tunnustatud teadus-, ettevõtlus- ja avaliku sektori esindajad.

(3) Teadus- ja arendustegevuse ning innovatsioonipoliitika juhtkomisjoni liikmeteks on

Rektorite Nõukogu esindaja, Eesti Teaduste Akadeemia esindaja, Eesti Kaubandus-

Tööstuskoja esindaja, Eesti Tööandjate Keskliidu esindaja, Rahandusministeeriumi esindaja,

Riigikantselei esindaja ja nelja suurima valdkondliku TAI rahastamise mahuga ministeeriumi

esindaja, kolm haridus- ja teadusministri nimetatud liiget positiivselt evalveeritud

teadusasutustest, kolm ettevõtluse ja infotehnoloogia ministri nimetatud ettevõtluse esindajat,

üks ettevõtluse ja infotehnoloogia ministri nimetatud sõltumatu teadus- ja arendustegevuse

ekspert ning üks haridus- ja teadusministri nimetatud sõltumatu teadus- ja arendustegevuse

ekspert.

Kokkuvõttes on mõlemal kogul ülesandeks ühtselt teadus- ja arendustegevuse ning

innovatsioonipoliitika välja töötamine ja elluviimine. Juhtkomisjoni täiendav roll

puudutav TAIE arengukava kavandamist ja elluviimist.

Kogude rollide eristamise peamine vahe on ilmselt nõustamise tasand, kuid kui kogude

liikmeskond kattub (nt mõlemas kogus on 4 suurima TA rahastusega ministeeriumid), siis ei

pruugi kogude töös olla kaasatud kõik TAI juhtimissüsteemi osalised. Ka eelnõu

mõjuanalüüsis tuuakse välja, et kui juhtkogusid jääb vähemaks, on risk, et väheneb ka eri

huvirühmade kaasatus. Teine risk võib olla kogude liikmete arvu paisumine tasemeni, kus

kogud ei ole enam töö- ja otsustusvõimelised. Et riske maandada, on kavandatud eri

huvirühmade võimalikult laiapõhjaline kaasamine, samuti kasutatakse teisi võimalusi

huvirühmade kaasamiseks, näiteks TAI koordinatsioonikogu kaudu. TA

koordinatsioonikogu pole aga seaduse tasandil välja toodud, mistõttu seda riski tänase

eelnõuga maandada ei saa.

Nendesse kogudesse määratlemise alused võiksid olla selgemad. Seletuskirjas tuuakse välja,

et kaasatakse isikuid, kes on oma valdkonnas tuntud ning soovivad kaasa rääkida

teaduspoliitika kujundamisel ja elluviimisel. Samas on rakendusaktis välja toodud

koosseisu ettepanekust näha, et pigem on tegemist mingite kindlate organisatsioonide

esindajatega ning liikmed määratakse nende ametikohast tulenevalt. Lisaks on „valdkonnas

tuntud“ või „ühiskondlikult tunnustatud“ võrdlemisi subjektiivsed alused liikmete koosseisu

nimetamise aluseks.

Segadust tekitab nt Teadus- ja Arendustegevuse ning Innovatsiooni Poliitika Nõukogu

põhimääruse § 3 punkt 3, mis ütleb, et oma ülesannete täitmiseks on nõukogul õigus teha

valdkonna eest vastutavatele ministritele ettepanekuid teemade käsitlemiseks teadus- ja

arendustegevuse ning innovatsiooni koostöökogus. Sellist kogu seaduses nimetatud pole.

2. Teadus- ja arendustegevuse ning innovatsiooni rahastamine (4. peatükk)

7

Eelnõu seletuskirjas on välja toodud, et seaduse uuendamise eesmärgid on korrastada seadus

tervikuna ning viia see kooskõlla muutunud ootustega teadus- ja arendustegevusele (TA

tegevus), täpsustada seaduses TA rahastamise põhimõtteid ning võimaldada TA

rahastamises senisest rohkem tulemusjuhtimist ja suunatust. Seaduses on täpsustatud

ministeeriumite ülesandeid seoses valitsemisala riigieelarveliste TA vahendite

kavandamise ja planeerimisega.

Probleem 4. Eelnõusse sisse kirjutatud rahastamise põhimõtted on põhjendamatud, eriti

kuna seaduse tasandil on kitsendavalt sisse kirjutatud, mismoodi ja kellele on võimalik

ministeeriumitel TA rahastust anda. Kuigi TAI tegevuskavade väljatöötamine ja

elluviimine on ministeeriumide ülesanne (§ 7 lõike 2 punkt 1), on millegipärast seaduse

tasandil piiratud ministeeriumi otsustuspädevust TAI rahastamisel.

Lisaks valitseb seletuskirjas rahastusinstrumentide terminoloogiline segadus.

Eelnõu § 7 lõike 2 punkti 2 kohaselt korraldab ministeerium oma valitsemisalale tarviliku

teadus- ja arendustegevuse ning innovatsiooni rahastamist vastavalt käesoleva seaduse §-s 19

sätestatule.

Eelnõu § 19 lõige 1 määratleb ära, et ministeerium võib anda välja sihttoetust ning defineerib

täpsemalt, et teadus- ja arendustegevuse sihttoetus on juriidilisele isikule ja asutusele riigi

eesmärkide täitmiseks määratav teadus- ja arendustegevuse toetus.

Seletuskiri ei aita seda punkti oluliselt paremini mõista, pigem tekitab küsimusi juurde.

Näiteks on välja toodud, et TA tegevuse sihttoetust on võimalik rahastada riigieelarvest.

Samas on kohe täiendatud, et võib kasutada nii riigisiseseid kui ka välisvahendeid. Mida siin

siis ikkagi silmas peetud on?

Segadust tekitav on ka termin „sihttoetus“ ise. Seletuskiri ütleb, et ministeeriumitel on õigus

anda välja sihttoetusi valitsemisalale tarviliku TA tegevuse ja innovatsiooni rahastamiseks,

samuti anda koostöös TA tegevuse poliitika rakendusüksusega välja uurimistoetusi. Kas

siin on silmas peetud, et ministeeriumid saavad siiski rahastada TA tegevust ka mõne muu

paragrahvi alusel (näiteks § 18). Või on sellega tahetud öelda, et sihttoetusena võib anda nii

tegevustoetust kui ka uurimistoetust.

Seletuskirja tekst eelnõu § 19 kohta täpsustab, et TA tegevuse sihttoetusena jagatakse näiteks

ministeeriumite TA tegevuse vahendeid, samuti kuuluvad nende alla temaatilised TA

programmid ja sihtgrandid. Arusaamatu on, mida peetakse silmas TA tegevuse vahendite

all? Segaduste tekitav on kindlasti ka TA programm, sest sõna „programm“ viitab

tegevuspõhisele eelarvele (TERE) ning igal ministeeriumil on kindlad ettenähtud

programmid. Programm on valdkonna arengukava alusel koostatav arengudokument, milles

määratakse tulemusvaldkonna alaeesmärgi saavutamisele suunatud meetmed, tegevused,

teenused ning nende eesmärgid, mõõdikud ja rahastamiskava. Parem on kasutada kooskõlas

riigieelarve seaduse §-ga 53¹ terminit toetusprogramm.

Lisaks tuleks seletuskirjas lahti kirjutada, mida mõeldakse TAI riigieelarvelise rahastamise

all, kuna riigieelarves on nii piirmääraga kui piirmäärata vahendid, mistõttu on osad

allikaspetsiifilised.

Kuna eelnõu seletuskirjas paistab välja segadus rahastust puudutava terminoloogia

osas, on ettepanek siiski jääda seaduses üldisema sõnastuse juurde (sarnaselt nagu on

8

kehtivas TAKS § 13 lõike 1 punktis 1), mille kohaselt on ministeeriumi ülesanne teadus-

ja arendustegevuse valdkonnas oma valitsemisalale tarviliku teadus- ja arendustegevuse

ning selle finantseerimise korraldamine. Sarnaselt peaks eelnõu § 19 lõike 2 sõnastust

korrigeerima, et rahastamise (mitte sihttoetuse eraldamise) tingimused ja korra

kehtestab valdkonna eest vastutav minister määrusega.

Probleem 5. Eelnõu § 19 lõikega 1 kitsendatakse ministeeriumite teadus- ja

arendustegevuse rahastuse andmist vaid juriidilisele isikule ja asutusele. See välistab

üksikute teadlaste kaasamise. Näiteks ei saa sellisel juhul rakendada külalisuurija

koostöövormi ning see takistaks sektoritevahelist mobiilsust.

Eelnõu seletuskirjas ei ole avatud, miks on selline piirang seadusesse kirjutatud. Selline

lähenemine välistab ministeeriumitel võimaluse kaasata üksikteadlasi. Samas on riiklikult

loodud sektorite vahelise mobiilsuse meede7, millest näiteks toetatakse teadlase ajutist

siirdumist avalikku sektorisse rakendusuuringu läbiviimise eesmärgil. Eelnõu kohaselt sellist

tegevust enam ministeeriumid rahastada ei saaks. Sellise piirangu seadmine muudab koostöö

teadlastega oluliselt kulukamaks olukordades, kus probleemi lahendamiseks piisaks vaid ühe

teadlase kaasamisest.

Ettepanek on selline kitsendus eelnõust välja võtta, kuna see on ebavajalik, sunnib

ministeeriumi kasutama ebatõhusaid lahendusi olukordades, kus see pole vajalik ning piirab

taas ministeeriumi otsustuspädevust eelnõu § 7 lõike 1 rakendamisel.

Probleem 6. Toetusprogrammi andmise tingimused ja korra kehtestab teadus- ja

arendustegevuse poliitika rakendusüksus, mis on sihtasutus. Eelnõus on sätestamata

toetuste tagasinõudmine ja kohustuse täitmata jätmise korral viivisnõuded.

Eelnõu § 18 lõike 3 kohaselt kehtestab riikliku uurimistoetuse taotlemise, taotleja hindamise

ning toetuse määramise tingimused ja korra teadus- ja arendustegevuse poliitika

rakendusüksus otsusega. Teadus- ja arendustegevuse poliitika rakendusüksus on eelnõu § 8

lõike 1 kohaselt sihtasutus. Halduskoostöö seaduse (HKTS) § 3 lõike 3 kohaselt võib riigi

haldusülesannet seadusega volitada täitma eraõigusliku juriidilise isiku nagu eelnõuga ka

kehtestatakse, kuid toetuse määramise tingimuste kehtestamine ei ole haldusülesanne, mida

saaks edasi volitada. Toetuse määramise tingimused tuleks kehtestada üldaktiga, kuid

haldusülesannete täitmisel on võimalik anda üksikakti (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51

lõige 1), vrdl HMS § 88 määrus on piiritlemata arvu juhtude reguleerimiseks. Eesti Vabariigi

põhiseaduse (PS) alusel saavad määrusi anda § 87 punkti 6 alusel Vabariigi Valitsus ja § 94

alusel minister. Kui Riigikogu loob seaduses valdkonna rahastamise võimaluse, siis ta piiritleb

rahastuse saamise erinevate tingimuste ja korraga. Need on aga sisult PS 2. peatüki ehk õiguste

ja vabaduste piirangud. Põhiõiguste ja -vabaduste piirangud on PS § 3 tähenduses olulised

küsimused, mistõttu kehtestab Riigikogu need ise seaduses. Valitsusele või ministrile võib PS

§ 3 alusel anda üksnes volituse neid tingimusi täpsustada8. Lisaks on tegemist riigi raha

kasutamisega, mille puhul on oluline, et taotlusvoorude rahastamistingimusi ei kehtestaks

eraõiguslik juriidiline isik ja seda ei otsusta isegi täidesaatva võimu esindajana minister enda

suva järgi, vaid ka minister peab lähtuma seadustest tulenevatest prioriteetidest.

7 https://etag.ee/rahastamine/mobiilsustoetused/sekmo/#n%C3%B5uded 8 Riigikohtu 24.12.2002 otsus nr 3-4-1-10-02, p 24.

9

Oma 5. jaanuari 2023. a kirjas nr 1.1.-11/9485-2 esitasime märkuse, et põhiseaduse riive tõttu

tuleb konkurentsipõhiste toetuste puhul seaduse tasandil reguleerida toetuste tagasinõudmine,

kohustuse täitmata jätmise tagajärjed (viivisnõuded) ja kohustuslik vaidemenetlus, kui seda

soovitakse ette näha ning haldusmenetluse seadus pole piisav. Vabariigi Valitsusele 13.

jaanuaril 2023 esitatud kooskõlastustabelis on märgitud märkusega mittearvestamisel üksnes,

et „toetustingimustele ei soovita luua erandeid kohustusliku vaidemenetluse osas,

toetusprogrammi elluviimiseks on volitused seaduse tasandil toodud“. Leiame siiski, et

eelnõus toodud regulatsioon ei ole piisav. Nõustume, et kohustuslikku vaidemenetlust ei ole

vaja, kuid riigi raha otstarbeka kasutamise eesmärgil peaksid vastutustundlikud

ministeeriumid toetuse selle ebaõige kasutamise puhul tagasi nõudma ja kohustuse

mittekohasel täitmisel viivist nõudma. See aga eeldab, et vastav võimalus peab tulenema

seadusest, kuna minister (ammugi mitte eraõiguslik sihtasutus) ei saa selliseid asju otsustada

ei määrusega ega ka lepinguga.

Põhiseaduse § 113 seab kõrgendatud nõudmised avalik-õiguslike rahaliste kohustuste

kehtestamisele. Riigikohtu praktikas on korduvalt kinnitatud, et põhiseaduse §-st 113 tuleneb

nõue, et avalik-õigusliku rahalise kohustuse elemendid peavad olema kindlaks määratud

seaduses. Rahalise kohustuse kehtestamist võib delegeerida vaid juhul, kui see tuleneb

kohustuse iseloomust ning seaduses määratakse kindlaks diskretsiooni ulatus. See võib

seisneda seadusega tasu alam- ja ülemmäära sätestamises, tasu suuruse arvestamise aluste

kehtestamises vms9. Seega peaks tagasinõudmise võimalus ja suurus olema reguleeritud

seaduses.

3. Eelnõu rakendamisega, sh eelarvega kaasnevad küsimused

3.1. Seletuskirjas on toodud, et eelnõuga rakendamisega ei kaasne kulusid ja ollakse teadlik

et iga-aastast SKPga seotud valdkonna täiendavat rahastamist ei pruugi olla. Ometi on mõjude

hindamisel läbivalt välja toodud, et HTMil ja ETAgil tekivad lisakohustused ja vajadus

lisapersonali järele, mis vajavad lisaressurssi. Kuidas on need planeeritud lahendada, juhul

kui täiendavaid lisavahendeid TAI eest vastutav ministeerium ei saa? Märgime, et ei ole

otstarbekas valdkondlikest ministeeriumitest osa ülesandeid ära võtta või dubleerivalt üles

ehitada, juhul kui seal on pädevus ja ressurss olemas.

3.2. Üldine küsimus: seletuskirja mõjuanalüüsi punktis 6.6. „Mõju avaliku sektori

töökoormusele“ tuuakse välja, et avaliku sektori töökoormust mõjutavad kavandatavad

muudatused vähesel määral. Ministeeriumitel tekivad lisakohustused seoses teadus- ja

arendustegevuse aruandlusega, samuti teadustulemuste kajastamise korraldamisega Eesti

Teadusinfosüsteemis. Ministeeriumid on ka seni esitanud Haridus- ja Teadusministeeriumile

ülevaate TAI kulude statistikast. Mida peetakse silmas aga aruandlusega seotud lisakohustuste

kasvamise all?

3.3. Ebaselgeks jääb seletuskirja lk 34 toodud: 6.1.2. Muudatus: valdkondliku ja valdkondade

ülese TA korralduse sätestamine. Muudatus mõjutab Riigikantselei töökorraldust, kuna

Riigikantselei saab uue ülesande seoses valdkondliku teadus- ja arendustegevuse

koordineerimisega ministeeriumite üleselt. Seaduse eelnõu paragrahv 7 lg 8 on sätestatud, et

Riigikantselei koordineerib ja toetab avaliku sektori innovatsiooni tegevusi, lähtudes riigi

9 Vt ka Riigikohtule on Tallinna Halduskohus esitanud taotluse tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks ja jätta kohaldamata riigihalduse ministri 26.02.2020 määruse nr 7 „Kohaliku omavalitsuse hoonete energiatõhusaks muutmiseks antava toetuse kasutamise tingimused ja kord“ § 19 lg 2 (Riigikohus nr 5-24-7), Tallinna Halduskohtu 21-05.2024 otsus nr 3-23-518.

10

strateegilistest eesmärkidest. Riigikantselei roll piirdub avaliku sektori innovatsiooni

tegevuste koordineerimisega.

3.4. Samuti ei ole arusaadav, kuidas on valdkondlike ministeeriumite TA tegevuste ja

ülevaadete esitamine perioodiline ning samas HTMil ministeeriumite vahelise TA

korraldamine lisanduv tööülesanne ja tegemist olulise muudatusega, mis vajab täiendavat

lisaressurssi.

3.5. Märgime, et lisarahastuse juhtimine ei tohiks tekitada omakorda lisaressursi vajadust,

ministeeriumites on pädevus olemas, et täiendavaid vahendeid sihtotstarbeliselt kasutada. (lk

37).

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Mart Võrklaev

rahandusminister

Marge Kaskpeit 5885 1423

[email protected]

Reelika Vahopski 5885 1461

[email protected]

Tuuli Levandi 5885 1487

[email protected]