Arvamus eelnõu kohta

Paldiski mnt 81, 10614 Tallinn telefon +372 794 3500 registrikood 70008799

Paju 2, 50603 Tartu e-post: [email protected] KMKN EE101339803

Akadeemia 2, 80011 Pärnu www.terviseamet.ee EE891010220034796011

Kalevi 10, 30322 Kohtla-Järve viitenumber 2800048574

Riina Sikkut

Sotsiaalministeerium

[email protected]

Suur-Ameerika 1

10122, Tallinn

Teie 27.06.2024 nr 1.2-2/69-1

Meie 19.07.2024 nr 1.2-1/24/6768-2

Terviseministri määruse „Iseseisva

õendusabi osutamise tingimused ja

kord ning õendusabi erialad“ eelnõu

kooskõlastamine

Lugupeetud minister

Terviseamet tunnustab ja tunnistab vajadust luua õigusselgus mitmetes õendusabi hõlmavates

küsimustes. Samuti vajadust ajakohastada õigusruumi kujunenud praktikate, kasvanud ootuste

ning tervishoiu üldist tööjõupuudust silmas pidades.

Siiski toome murelikult välja olukorra, kus väga kiire kooskõlastamisringi jooksul soovitakse

ilma eelnevate aruteludega muuta kogu haldusõiguse rakendamise põhimõtteid tegevuslubade

ja riikliku järelevalve osas. Lähiriikide tervishoiuvaldkonna kvaliteedipõhimõtteid aluseks

võttes mõistame tahet liikuda süsteemi loomise poole, mis poleks vaid tegevuslubade ja riikliku

järelevalve keskne, sest tavapäraselt on need tegevused vaid osa terviklikust

kvaliteedisüsteemist. Olulised sambad on ka sisehindamine ning välishindamine ehk kokku

lepitud kvaliteedi tagamise põhimõtted. Eestis, tervishoiuvaldkonnas, seda veel ei ole. Seega,

enne kui ei ole selge, millised ühtsed kvaliteedipõhimõtted rakenduvad, ei ole mõistlik tervikuna

loobuda sellest osast, mis on hetkel teenuse kvaliteeti tagav ainus instrument. Kehv haldusnorm

on koormav bürokraatia, hea haldusnorm tagab võrdsed konkurentsitingimused teenuse

osutajale, õdedele kindluse teenusega kaasnevatest õigustest ja kohustustest õendusabi

osutamisel ning kõige olulisemana - patsiendile õiguse teenuse sisu ja kvaliteedi osas. Selleks,

et patsiendil oleks õigused, peavad need olema kellegi kohustus tagada.

Mastaapsete, õendusabi teenusest kogu tervishoiu sektorit mõjutavate kvaliteedipõhimõte

langetamise taustal jätab Terviseamet käesolevaga eelnõu kooskõlastamata ning esitab eelnõu

kohta järgmised tähelepanekud:

1. Eelnõu §-s 2 on toodud õe, eriõe ja iseseisva õendusabi terminid.

Terviseameti hinnangul ei anna õigusnormid, mis on määruse kehtestamise aluseks, volitust

kehtestada määrusega uusi või TTKS-sist erinevaid termineid.

TTKS § 3 lg 1 kohaselt on tervishoiutöötajad TTKS-i tähenduses arst, hambaarst, õde ja

ämmaemand, kui nad on registreeritud Terviseametis ning TTKS § 3 lg 2 kohaselt võib

tervishoiutöötaja osutada tervishoiuteenuseid selle omandatud kutse või eriala piirides, mille

2(5)

alusel ta on registreeritud tervishoiukorralduse infosüsteemis. Seega puudub õe mõiste määruses

täiendavalt defineerimiseks TTKS-is volitusnorm. Samuti ei ole TTKS-is volitusnormi eriõe

mõiste defineerimiseks.

Õendusabi mõiste sätestab TTKS § 24 lg 1. TTKS § 24 lg 2 kohaselt kehtestab valdkonna eest

vastutav minister õendusabi erialade loetelu. TTKS § 24 lg 2 ega ükski teine TTKS-i norm ei

anna ministrile volitust täiendada, täpsustada ega muuta TTKS-is toodud õendusabi mõistet.

2. Eelnõu § 3 lg 2 esimese lause kohaselt on õendusabiteenuste hulka kuuluvad tegevused

toodud lisas 1.

Kuigi lisa 1 peaks eelnõu § 3 lg 2 kohaselt sisaldama õendusabiteenuste hulka kuuluvaid

tegevusi ehk siis konkreetseid tegevusi, mida osutatakse koolitervishoiuteenuse,

koduõendusteenuse ja õe vastuvõtuteenuse käigus, sisaldab lisa patsiendile osutatavate

tegevuste asemel loetelu üldistest põhimõtetest, millest võiks lähtuda oma töös iga õde, sh õde,

kes osutab õendusabi koos pere-, eri- või hambaarstiga ning erinevatest oskustest, mis igal õel

võiksid olla.

Seega tuleb Terviseameti hinnangul lisa 1 oluliselt muuta ning tuua lisas selgelt välja tegevused,

mida erinevate õendusabiteenuste raames tehakse. Tegevuste täpsustamine erinevate teenuste

lõikes on oluline nii õendusteenuse osutaja, Terviseameti kui riikliku järelevalve teostaja kui ka

patsiendi õiguste seisukohast. Arusaadavalt on tegevused, mida teostatakse erinevate õendusabi

teenuste raames äärmiselt erinevad ning arusaamatuste ja vaidluste vältimiseks on oluline

tegevused õigusakti tasandil loetleda. Terviseameti praktikas on näiteks tulnud ette olukordi,

kus patsiendid ootavad koduõelt tegevusi, mille osutamine ei ole õe pädevuses või milleks õde

kohustatud ei ole.

Lisaks tuleks määruses või lisas 1 täpsustada, et koduõendusteenust osutatakse ainult arsti

saatekirja alusel ning koduvisiidi käigus patsiendile tema elu- või viibimise kohas. Hetkel on

viimati nimetatu toodud küll seletuskirjas, kuid tuleks selgelt sätestada määruses. Tegemist on

praktikas äärmiselt olulist tähtsust omava täpsustusega, mis aitab vältida olukordi, kus

koduõendusteenust pakutakse ilusalongides, kaubanduskeskustes, töökohal ja muudes kohtades.

Täiendavalt teeb Terviseamet ettepaneku kasutada lisas 1 juhtudel, kus on silmas peetud inimest

kui patsienti, õigusselguse eesmärgil sõna „inimene“ asemel mõistet „patsient“. TTKS § 31

kohaselt on patsient füüsiline isik, kes on avaldanud soovi või kes saab tervishoiuteenust.

3. Eelnõu § 3 lg 2 teise lause kohaselt kuuluvad eriõe teenuste hulka lisaks ka tegevused, mis on

toodud lisas 2.

Terviseameti hinnangul jääb nii eelnõust kui seletuskirjast selgusetuks, missugust teenust osutab

eriõde või mis teenus on eriõe teenus. Selgus teenuse olemusest on vaja nii teenuse osutajal kui

ka patsiendil. Eelnõu § 3 lg 1 sätestab üheselt ambulatoorselt osutatavad õendusabiteenused,

milleks on koolitervishoiuteenus, koduõendusteenus ja õe vastuvõtuteenus.

Eriõe teenust ei ole eraldiseisva õendusabiteenusena nimetatud. Seega on üheselt selge, et ka

eriõde võib osutada iseseisvalt üksnes ühte kolmest nimetatud teenusest. Kuidas erineb eriõe

poolt osutatav koduõendusteenus või koolitervishoiuteenus õe poolt osutatavast teenusest,

määruse eelnõust ega seletuskirjast ei selgu. Lisa 2 sisaldab valdavalt hoopis

tervishoiukorralduslikke tegevusi, mitte eriõe tegevusi õendusabi osutamisel.

Segadust tekitavad lisa 2 punktis 1 ja punkti 2 alapunktis 7 toodud eriõe tegevustena nimetatud

„tervishoiuteenuse osutamine“ ja „iseseisvalt tervishoiuteenuse pakkumine“, mis jätab eksliku

mulje nagu oleks eriõel lubatud osutada või pakkuda ka muid tervishoiuteenuseid peale

õendusabi.

4. Eelnõu § 3 lg 3 on vastuolus TTKS-is sätestatuga, mistõttu teeb Terviseamet ettepaneku säte

eelnõust kustutada või TTKS-i vastavalt täiendada.

3(5)

TTKS § 25 lg 1 sätestab, et iseseisvalt võib õendusabi osutada sellekohase tegevusloaga

äriühing, sihtasutus või füüsilisest isikust ettevõtja.

Määrusega ei saa kehtestada seadusest erinevat regulatsiooni, mis piirab oluliselt ettevõtjate

tegutsemisvabadust. Lisaks kaotaks sätte kehtestamisel õiguse teenust osutada terve rida FIE-

dena tegutsevaid kodu- ja kooliõdesid ning äriühinguid, kelle vastutusel ja heaks ei tegutse

ühtegi vähemalt rakendusliku kõrgharidusega või sellega võrdsustatud haridusega isikut.

Segadust tekitav on ka eelnõu § 3 lõike 3 kohta seletuskirjas toodu. Seletuskirja põhjal

kirjeldatakse määruse § 3 lõikes 3 nõudeid õele, kes osutab iseseisvalt ambulatoorset

tervishoiuteenust, mitte ettevõtjale, nagu on toodud eelnõus. Seega tuleks eelnõu koostajatel läbi

mõelda, mida konkreetse sättega tegelikult reguleerida soovitakse, säte vastavalt sõnastada ning

eelnõu ja seletuskiri omavahel vastavusse viia.

5. Eelnõu § 3 lg 4 ja lg 5 on Terviseameti hinnangul kahjuks sisutühjad sätted ja Terviseamet

teeb ettepaneku need kustutada või mõelda läbi, millist olukorda tegelikult soovitakse

reguleerida. Seletuskirja kohaselt on sätted vajalikud põhjusel, et info oleks leitav ühest

dokumendist. Terviseameti hinnangul võib erinevat infot koondada juhendmaterjalidesse vmt.

Õigusakti eesmärk ei saa olla erineva info koondamine.

6. Eelnõu § 4 lg 2 kohaselt sätestab nõuded iseseisva õendusabi osutamise ruumidele,

aparatuurile, töövahenditele ja ravimitele määruse lisa 3.

Paraku ei sisaldu määruse lisas 3 nõudeid ei ruumidele, aparatuurile, töövahenditele ega

ravimitele, mistõttu ei ole võimalik Terviseametil edaspidi enam õendusteenuse osutajatele

tegevuslubasid väljastada ega riiklikku järelevalvet läbi viia. Tegevusloa väljastamine on

haldusakt, mille aluseks on haldusnormid, mis kehtivad kõigile ühetaoliselt ja arusaadavalt.

Haldusõiguse põhimõtete kohaselt ei saa nõudeid loominguliselt tõlgendada. Seda kinnitab ka

rohke temaatiline kohtupraktika.

Täpsemalt: TTKS § 42 lg 5 kohaselt on töötajate koosseis, ruumid, sisseseade, aparatuur,

töövahendid ja ravimid ning õe pädevus iseseisva õendusabi tegevusloa kontrolliesemeks. Seega

saab Terviseamet tegevuslubasid väljastada üksnes juhul, kui on kehtestatud nõuded, mille

täitmist on võimalik kontrollida. Olukorras, kus TTKS-is sätestatud nõudeid ei ole määrusega

kehtestatud, tuleb Terviseametil tegevuslubade väljastamine ilmselt peatada või alternatiivselt

väljastada tegevusluba kõikidele taotluse esitajatele, mis ei ole kuidagi kooskõlas tegevuslubade

väljastamise eesmärgiga – teostada enne, kui ettevõtja alustab tegevusega, tema suhtes

eelkontrolli. Tegevusload on käesoleval hetkel ka üheks olulisemaks tervishoiuteenuste

kvaliteedi tagamise meetmeks, sest muid kvaliteedimeetmeid ei ole tervishoius ühtselt

rakendatud. Nõuete kaotamisel langeb ilmselgelt ka osutatavate teenuste kvaliteet.

Õiguskantsler on rõhutanud, et riigil on tervishoiuteenuste osutamisel PS §-st 28 tulenev

kohustus kaitsta patsienti kui eeldatavalt nõrgemat poolt suhetes teenusepakkujaga. Nii peaks

tegevusloanõue ja riiklik järelevalve hoidma nõuetele mittevastavad teenusepakkujad turult

eemal.1

Erinevate nõuete täieliku kaotamise tagajärjel ei ole võimalik Terviseametil õendusteenuse

osutajate üle sisulist järelevalvet teha. Selleks, et Terviseamet saaks TTO-de üle riiklikku

1 Õiguskantsleri 28.11.2014 seisukoht „Soovitus õiguspärasuse ja hea halduse tava järgimiseks. Õendusabi

rahastamise lepingute sõlmimine“ p 27.

https://www.oiguskantsler.ee/sites/default/files/field_document2/6iguskantsleri_soovitus_oigusparasuse_ja_hea_hal

duse_tava_jargimiseks_oendusabi_rahastamise_lepingute_solmimine.pdf

4(5)

järelevalvet teha, peavad olema selged normid, mille täitmist on võimalik kontrollida ja mille

mittetäitmist vajadusel võimalik ette heita.

Terviseametilt riikliku järelevalve võimaluse võtmine mõjutab otseselt patsientide õigusi. Eriti

abitusse olukorda võivad jääda statsionaarse õendusabi patsiendid, kellele ei pruugi TTO nõuete

puudumisel tagada inimväärseid tingimusi (näit. funktsionaalsed voodid, piisava pindalaga

palatid, pesemisvõimalused) ja kellelt Terviseamet seda edaspidi nõuda ei saa. Töövahendite

olemasolu on ka oluline õdedele, sest nende olemasolust sõltub otselest teenuse kvaliteet

patsiendile.

Samuti võib tekkida terve rida nii patsiendi elule kui rahvatervisele ohtlikke olukordi, kui

tegutseda võivad ettevõtjad, kellel puuduvad nõutavad vahendid ravimite säilitamiseks,

meditsiiniseadmed patsientide raviks või eluohtlike olukordadega toimetulekuks.

7. Täiendavalt märgib Terviseamet lisaga 3 seonduvalt järgmist:

7.1. Kui sätestada nõue, mille kohaselt peab õendusabi iseseisvalt osutamise ruumide pindala ja

planeering vastama tavapäraselt tervishoiuteenuse osutamiseks vajalikele oodatavatele

tingimustele, siis tuleb täpsustada, missugused on tavapärased oodatavad tingimused ning

missuguse õigusaktiga need on kehtestatud.

7.2. Kui norm sätestab soovitusliku ruumi suuruse, siis ei ole tegemist kohustusega, vaid

soovitusega ja tegelikkuses võib vastuvõturuum olla ükskõik missuguse suurusega, sh 1 m2 ning

Terviseametil puudub õigus nõuda, et ruum oleks suurem.

7.3. Kui ruumid ja nende sisseseade peavad olema õendusteenuse iseseisvaks osutamiseks

vastava funktsionaalse lahendusega, siis tuleb täpsustada, missugune on „vastav funktsionaalne

lahendus“, et normi oleks võimalik üheselt mõista. Samuti tuleb täpsustada, missugust

õhuvahetust saab lugeda piisavaks ja missugust valgustust küllaldaseks.

Oluline on silmas pidada, et normid, mida on võimalik väga laialt tõlgendada ning erinevalt

mõista, suurendavad oluliselt ettevõtjate halduskoormust, sh projekteerimisaega ja Terviseameti

töökoormust. Seda kinnitab ka juba muutunud praktika näiteks haridusasutuste nõuete osas.

8. Eelnõu § 4 lg 3, mille kohaselt on Terviseametil õigus lisas 3 nimetatud nõuete sisustamiseks

kehtestada tegevuskoha ruumidele ja sisseseadele kõrvaltingimusi kooskõlas haldusmenetluse

seaduse §-ga 53, on Terviseameti hinnangul ebavajalik säte ja Terviseamet teeb ettepaneku see

kustutada. MSÜS § 17 lg 4 kohaselt lisatakse tegevusloale selle andmisel või selle kehtimise

ajal kõrvaltingimusi üksnes seaduses sätestatud juhul ja ulatuses. Kui kõrvaltingimuse lisamine

on vajalik, saab Terviseamet teha seda HMS § 53 alusel ega vaja selleks täiendavat normi

määruses.

9. Eelnõu § 5 lg 1, mille kohaselt võib iseseisvat statsionaarset õendusabi osutada õendushaiglas

või haiglas, laiendab võrreldes kehtiva regulatsiooniga haiglate ringi, kus võib iseseisvat

õendusabi osutada erihaiglaga. Seletuskirjast ei selgu, kas haiglate ringi laiendamine on

taotluslik ja mis põhjusel seda tehakse. Sõnastus vajab täpsustamist.

Seletuskirjas on ka TTKS § 251 lg-ga 1 vastuolus olev lause, mis kirjeldab, et õendushaigla võib

asuda eraldi või olla haigla allosakond. TTKS § 251 lg 1 kohaselt on õendushaigla iseseisvalt

osutada lubatud ambulatoorsete ja statsionaarsete õendusabiteenuste osutamiseks moodustatud

majandusüksus. Seega ei saa õendushaigla olla haigla allosakond või asuda teise haigla sees.

Kokkuvõtteks rõhutame, et muutused valdkonnas on vajalikud, eelkõige selged sammud

terviklikuma tervishoiuvaldkonna kvaliteedi tagamise suunas. Haldusnormide kehtestamist ja

täpsustamist ei pea pelgama, vaid tuleb leida aeg ühtse arusaama loomiseks: mis on see olukord,

5(5)

mida soovime saavutada ning mis on see probleem, mida lahendame. Muutuste keskmeks peab

jääma teenuse kvaliteedi tagamine ning patsiendi õiguste vaade.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Birgit Lao

peadirektor

Agne Ojassaar

650 9852 [email protected]