Arvamuse edastamine

Suur-Ameerika tn 1 / 10122 Tallinn / 625 6101/ [email protected] / www.agri.ee

Registrikood 70000734

Riigikohus

[email protected]

Teie: 10.06.2024 nr 5-24-7/6 Meie: 12.08.2024 nr 1.4-5/2845-1

Regionaal- ja põllumajandusministri arvamus

PSJV asjas nr 5-24-7

Austatud Kadri Nõmm

Täname võimaluse eest esitada Riigikohtule põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-24-7

regionaal- ja põllumajandusministri arvamus riigihalduse ministri 26. veebruari 2020. a

määruse nr 7 „Kohaliku omavalitsuse hoonete energiatõhusaks muutmiseks antava toetuse

kasutamise tingimused ja kord“ § 19 lõike 2 põhiseaduspärasuse osas.

Asjaolud

1. Riigi Tugiteenuste Keskus (edaspidi RTK) rahuldas 26.08.2021 otsusega Põltsamaa vallale

rahastamise taotluse siseriikliku meetme „Energiatõhususe ja taastuvenergia edendamine

avaliku sektori hoonetes“ raames toetuse saaja projekti „Põltsamaa valla õppehoone

energiatõhususe parendamine“ elluviimiseks (edaspidi 26.08.2021 toetusotsus). Toetuse

maksmine toimub riigihalduse ministri 26. veebruari 2020. a määruse nr 7 „Kohaliku

omavalitsuse hoonete energiatõhusaks muutmiseks antava toetuse kasutamise tingimused ja

kord“ alusel.

2. Põltsamaa vald viis läbi riigihanke nr 232226 „Põltsamaa Lille tn õppehoone projekteerimis-

ehitustööd“. Hankemenetluse tulemusel sõlmiti edukaks tunnistatud pakkujaga töövõtuleping.

3. RTK tegi 24.11.2022 finantskorrektsiooni tegemise otsuse nr 11.2-8/1197. RTK tugines

otsuse tegemisel meetme määruse § 19 lõike 1 punktile 3 ja lõikele 2 ning luges hankega seotud

kuludest mitteabikõlbulikuks 40 979,70 eurot, millest toetus moodustas 25 227,01 eurot ja

omafinantseering 14 752,69 eurot (edaspidi 24.11.2022 toetuse tagasinõudmise otsus).

Põltsamaa vald esitas 27.12.2022 RTK-le vaide, milles RTK jättis 2.02.2023 vaideotsusega

rahuldamata. Põltsamaa vald vaidlustas toetuse tagasinõudmise otsuse ja vaideotsuse

halduskohtus.

5. Tallinna Halduskohus võttis 9.03.2023 kaebuse menetlusse ja rahuldas selle 21.05.2024

otsusega nr 3-23-518, tühistades RTK 24.11.2022 toetuse tagasinõudmise otsuse ja 02.02.2023

vaideotsuse. Punktiga 3 tunnistas halduskohus riigihalduse ministri 26. veebruari 2020. a

määruse nr 7 „Kohaliku omavalitsuse hoonete energiatõhusaks muutmiseks antava toetuse

kasutamise tingimused ja kord“ § 19 lõike 2 põhiseadusega vastuolus olevaks ja jättis selle

kohaldamata. Halduskohus esitas Riigikohtule taotluse otsuse punkti 3 osas põhiseaduslikkuse

järelevalvemenetluse algatamiseks.

2 (5)

6. Riigikohus kaasas Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi (edaspidi ka ministeerium)

10.06.2024 ja palus regionaal- ja põllumajandusministril anda algatatud põhiseaduslikkuse

järelevalve asjas arvamus hiljemalt 12. augustiks 2024. a.

Regionaal- ja põllumajandusministri arvamus

Riigihalduse ministri 26. veebruari 2020. a määruse nr 7 „Kohaliku omavalitsuse hoonete

energiatõhusaks muutmiseks antava toetuse kasutamise tingimused ja kord“ (edaspidi meetme

määrus) § 19 lõige 2 ei ole vastuolus atmosfääriõhu kaitse seadusega ja on põhiseadusega

kooskõlas.

1. Meetme määrus on kehtestatud atmosfääriõhu kaitse seaduse (edaspidi AÕKS) § 161 lõike

3 ja § 1821 lõike 5 alusel, ehkki viimasele määruse preambulis ekslikult ei viidata.

AÕKS § 161 lõike 1 kohaselt laekub (paiksete heiteallikate ja õhusõiduki käitajate lubatud

heitkoguse ühikute müügist) enampakkumisel saadud tulu riigieelarvesse ning seda kasutatakse

kooskõlas riigi eelarvestrateegiaga. Sama paragrahvi lõike 3 kohaselt võib tulu kasutamise eest

vastutav minister kehtestada lõike 1 kohaselt riigi eelarvestrateegias määratud meetmete

elluviimiseks määrusega enampakkumisest saadud tulu kasutamise tingimused ja korra.

AÕKS § 1821 lõike 5 kohaselt kehtestab kliimamuutuste leevendamiseks loodud

kauplemisskeemide alusel antud toetuse tagasinõudmise ja -maksmise täpsustatud tingimused

ja korra samuti valdkonna eest vastutav minister määrusega. Oma olemuselt on nii AÕKS § 161

lõike 3, kui ka § 1821 lõige 5 tavapärased toetuse andmise tingimuste aluseks olevad

volitusnormid, mida võib lisaks leida ka perioodi 2021–2027 Euroopa Liidu ühtekuuluvus- ja

siseturvalisuspoliitika fondide rakendamise seadusest (nt § 10), välissuhtlemisseadusest (§ 8 lg

4 ja 5) või ka riigieelarve seadusest (§ 531). Kõigi nende volitusnormide alusel kehtestatud

toetuse andmise tingimustes on lisaks toetuse andmise tingimustele reguleeritud vähemal või

rohkemal määral ka nende tagasinõudmise tingimused ja kord. Nii vaidlusaluse meetme

määruse, kui ka paljude teiste toetusmeetmete määruste, kehtestamise aluseks olevad

volitusnormid ei nimeta reeglina ka teisi tingimuste ja korra osaks olevaid elemente – taotlemise

ja puuduste kõrvaldamise korra, abikõlblike kulude ja toetusosakaalude kehtestamise õiguse

või otsustamise korra kohta ega ka toetuse andmise või tagasinõude määra, mis kõik on

haldusmenetluse osaks ja mida toetusmeetmete määrustes siiski reguleeritakse.

Asjaolu, et formaalselt ei ole meetme määruses AÕKS § 1821 lõikes 5 sätestatud

volitusnormile eraldi viidatud, ei tähenda, et seaduses sätestatud volitusnorm määrusele

ei kohalduks. Samuti ei tingi see asjaolu automaatselt määruses sätestatud tagasinõuete

regulatsiooni vastuolu põhiseadusega. Eksimus on formaalne, kuid kuna toetuse tagasinõuete

regulatsioon on toetuste andmise ja kasutamise tingimuste osaks ja tugineb AÕKS § 1821 lõikes

5 sätestatud tagasinõude loogikale, on sisuline pädevus toetuse tagasinõudmise ja -maksmise

täpsustatud tingimuste ja korra kehtestamiseks ministri määrusega olemas.

2. Halduskohus viitas, et AÕKS § 161 lõige 3 ega AÕKS § 1821 lõige 5 ei sätesta sõnaliselt

tagasinõude alam- ega ülemmäära, selle arvestamise aluseid ega muid eeldusi, mis tingib

vaidlusaluste sätete sisulise vastuolu põhiseadusega.

Regionaal- ja põllumajandusminister leiab, et hoolimata volitusnormi üldistusastmest ei

ületa vaidlusalune meetme määruse § 19 lõige 2 ega ka § 19 tervikuna sisuliselt siiski

seaduses sätestatud volitusnormidega etteantud raame.

2.1. Meetme määruse § 19 lõige 2 ei võimalda taotlejalt nõuda tagasi rohkem ega esitada

nõuet muus osas, kui see on seotud toetuse kasutamisega. Kuna menetlus on piiritletud

antava toetusega, ei ole tegemist koormava avalik õigusliku kohustuse ja seetõttu Eesti

3 (5)

Vabariigi põhiseaduse (edaspidi PS) § 113 kaitsealas oleva rahalise kohustuse kehtestamisega,

vaid toetuse saamise kokkuleppe rikkumise tulemusel alusetult saadu tagastamisega, mis

sarnaneb pigem leppetrahvile, kui avalik-õiguslikule maksele.

Riigikohus on mitmel korral1 rõhutanud, et mida tugevamini on isiku õigused riivatud, seda

selgem ja täpsem peab olema volitusnorm. See tähendab, et üldiselt sõnastatud volitusnormist

ei saa tuletada õiguslikku alust väga intensiivselt põhiõigusi riivavale piirangule. Ühtlasi on

Riigikohus rõhutanud, et seadusandja peab ise otsustama kõik enesekorraldusõiguse ja

finantsautonoomia piiramise seisukohalt olulised küsimused, kuid täitevvõimule võib

delegeerida enesekorraldusõiguse ja finantsautonoomia seadusega kehtestatud piirangute

täpsustamise.2 Juhul, kui meetme määrus lubaks tagasi nõuda rohkem, kui on saadud toetus,

tagasinõue puudutaks toetusmeetme või toetuslepingu väliseid asjaolusid või võimaldaks

määrata rahalisi nõudeid toetuse andmise otsuse eelselt, oleks tagasinõude näol vaieldamatult

tegu PS § 113 kaitsealas oleva trahvi või muu avalik-õigusliku maksega, mis piirab isiku õigusi

ning vajab seetõttu täpset ja piiritletud volitusnormi.

2.2 Vaidlusaluse meetme määruse § 19 lõige 2 ei kujuta endast intensiivselt põhiõigusi

riivavat piirangut ega välju ka RTK 26.08.2021 toetusotsuse raamidest. Toetuse andmine

on isiku jaoks haldusmenetluse tulemusel ja haldusaktiga eraldatav hüve, mis põhineb

toetuse saaja enda taotlusel, haldusmenetluse seaduses sätestatud menetlusnormidel, meetme

määruses sätestatud tingimustel ja (menetlus)korral ning nende tingimuste ja korra

kohaldamisega on toetuse saaja toetuse vastu võtmisel (või kasutamise lepingu sõlmimisel)

ka nõustunud. On tavapärane, et meetme määrusega kehtestatakse tingimused toetuse

eesmärgile, kasutamisele, abikõlblikele kuludele, toetuse määrale, aga ka tingimused (nõuded),

mida toetuse saaja peab täitma. Sellised nõuded võivad tuleneda toetuse saajale ka eriseadusest

nagu on antud asjas kaebaja kohustus järgida riigihangete seaduse nõudeid. Nõuete järgimine

tagab, et toetuse saaja saab projekti, mille tarbeks toetust taotletakse, ka päriselt ellu viia.

Avaliku sektori asutusest toetuse saaja ei saa avalike vahendite heaperemeheliku kasutamise

eesmärgi tõttu mööda vaadata riigihanke seaduses sätestatud kohustustest, sõltumata sellest,

kas meetme määrus sellele viitab või mitte. Antud asjas oli toetuse saaja hankija riigihangete

seaduse tähenduses, mistõttu on ta kohustatud sõltumata meetme määrusest hankemenetluse

läbi viimisel järgima riigihangete seaduses sätestatud reegleid. Toetuse saaja oleks pidanud

arvestama riigihanke reeglitega ka juhul, kui oleks kavandanud projekti elluviimist ilma

toetuseta. Hankereeglite järgimise olulisust rõhutavad siiski ka meetme määruse § 17 punktid

1, 2 ja 4 ning § 19 lõige 2 ehk tegemist on antud asjas tingimustega, mis on toetuse saaja vaatest

paratamatult toetusotsuse eesmärgipärase täitmise eelduseks. Selliselt ei saa 24.11.2022 toetuse

tagasinõudmise otsuses ette heidetud rikkumiste tuvastamine ja nende eest tagasinõude

esitamine tulla toetuse saajale ka üllatusena. Ühtlasi ei saa toetuse saaja sellises olukorras

eeldada, et temalt mingil juhul ja osas toetust tagasi ei nõuta, kui ta omapoolseid kohustusi

täiel määral täita ei suuda. Tegemist oli seega kindlalt piiritletud toetuse kasutamise

raamides toimuva tagasinõudega, põhjusel, et toetuse saaja ei suutnud täita kokku lepitud

tingimusi.

2.3. Oma sisult ei erine eriseaduse alusel antava toetuse tagasinõudmine mistahes muust

haldusaktiga haldusmenetluse seaduse alusel otsustuskorras antava rahalise või ainelise

soodustuse tagasinõudmisest, mille tagasinõudmiseks annab alused haldusmenetluse seaduse

(edaspidi HMS) § 66 lõike 2 punkt 4 ja § 69 lõige 1 ja mida saab iga haldusorgan kohaldada

HMS-ist tulenevalt. Seega ei välistaks ka riigihalduse ministri määruses tagasinõuete

regulatsiooni puudumine iseenesest toetusotsuse muutmist, selle osalist või täielikku kehtetuks

tunnistamist ning sealt edasi ka tagasinõude kohaldamist. Isegi, kui Riigikohus leiab, et meetme

määruse § 19 lõige 2 on seaduse volitusnormi ületamise tõttu põhiseadusega vastuolus, ei saa

1 Vt Riigikohtu 31.10.2022 otsus asjas nr 5-22-4, p 66. 2 Vt Riigikohtu 15.12.2008 otsus asjas nr 3-4-1-14-08, p 34

4 (5)

kahtluse alla seada RTK pädevust rikkumist tuvastada, toetusotsust muuta või kehtetuks

tunnistada ainuüksi juba HMS § 66 lg 2 toodud alustel ning vajadusel nõuda toetuse tagastamist

HMS § 69 lg 1 alustel. Tulem ei tohiks sõltuda sellest, millise sätte alla RTK tagasinõude

kvalifitseerib.

2.4 Kuna HMS n.ö võistlevaid menetlusi eraldi ei reguleeri ning igasse eriseadusesse täpselt

piiritletud menetlusregulatsiooni ja tingimuslike volitusnormide ettenägemine ei ole

otstarbekas ega piirangute vähest intensiivsust arvestades alati ka vajalik, võib konkreetsetes

meetmetes muuhulgas tagasinõude tingimuste ja korra täpsustamine olla paratamatu. On selge,

et juba saadud (kuid alati mitte välja makstud) toetuse tagasinõue on toetuse saaja jaoks riivav

ja soovimatu tagajärg, kuid teisti ei ole võistlevas toetuse andmise menetluses toetuse

eesmärkide saavutamist võimalik tõsisema rikkumise avastamisel tagada. Toetuse andja ei saa

toetuse andmise otsuste tegemisel välistada kõiki riske, kui taotleja kinnitab nendega

toimetulekut. Kõiki riske ei suuda ette näha ka toetuse saaja, kuid sellest hoolimata tuleb olla

valmis ootamatuteks tagajärgedeks ka toetuse saamise otsuse järgselt. Vajadusel toetusotsuse

avamise, muutmise või suisa kehtetuks tunnistamine ja selle tulemina toetuse

tagasinõudmine on oluline instrument toetuste eesmärgipärase kasutamise kontrollimisel,

kuid selle ulatus sõltub palju konkreetsest toetusmeetmest ja asjaolust, kellele on meede

suunatud. Seetõttu on asjakohane reguleerida täpsustavaid tingimusi just rakendusakti

(määruse) tasandil.

3. Meetme määruse § 19 lõike 2 sätestatud tagasinõude miinimumvahemik on 10% ja

maksimaalne 100%, ehk põhimõtteliselt peab toetuse saaja juba toetuse taotlust esitades

arvestama, et toetusega seotud nõudeid mitte järgides tuleb tal sõltuvalt rikkumise raskusest

tasuda vähemalt 10%-lise toetuse osa tagastamisega. Konkreetsema määra piiritlemine ei

saa tingida meetme määruse § 19 lõike 2 vastuolu põhiseadusega, kuivõrd määra

täpsustamata jätmisel oleks vaikimisi määraks 0-100% sõltuvalt rikkumise ulatusest.

Konkreetsema määra sätestamisel on leppetrahvile sarnanev iseloom, mille eesmärk on

taotlejat teavitada tagasinõude määrast enne taotluse esitamist ning seeläbi suunata

toetuse saajat toetusvahendeid kasutama hoolikalt ja õiguspäraselt. Lisaks on rikkumiste

menetlemine ka menetlevale asutusele täiendav kulu, mistõttu on olnud 10%-lise määra

kehtestamine määruse andja toonane otstarbekusvalik. Riigikohus on leidnud, et alust normi

põhiseadusvastasuse motiivil kehtetuks tunnistada ei ole, kui normi on võimalik tõlgendada

põhiseaduspäraselt. Samuti tuleb eelistada tõlgendust, mis tagab erinevate põhiseaduslike

väärtuste kõige suurema kaitse3

Milliseks kujuneb täpsemalt tagasinõutav toetuse osa, selgitab RTK välja toetusotsuse

muutmise menetluse käigus (sh tugineb lisaks meetme määrusele ka HMS § 64 ja § 66 lg 2

punktidele 2-4) läbi kaalutlusõiguse. Eeldusel, et rikkumised on tuvastatud õigesti ega ole

vabandatavad formaalse eksimusega, mis ei mõjutanud asja otsustamist, ei ole 10%-line määr

taotlejale põhjendamatult koormav. Kuna tagastatav osa ei puuduta toetuse saaja omaosalust

ega tule tasuda omavahenditest, siis ole ka 10%-line toetuse summalt tagastatav miinimummäär

toetuse saajale ebaproportsionaalselt koormav.

4. Halduskohus viitas otsuses Riigikohtu 28.06.2023 otsusele asjas nr 5-23-24 ja järeldas, et

kuna antud asjas puudub seos otsekohalduva EL määrusega nr 1303/2013 ning selle

koosmõjuga STS § 45 lõikele 1 (otsuse p 65-67), pole tagasinõude tingimuste ettenägemine

meetme määruses seaduses sisalduva volitusnormi puudumise tõttu võimalik. Samas jäi kohtul

välja toomata sama Riigikohtu lahendi punktis 64 antud selgitused, mille kohaselt käsitletakse

toetusotsusega eraldatud vahendite tagasinõudmist mitte karistuse või avalik-õigusliku

koormisena, vaid alusetult saadud soodustuse tagastamisena. Riigikohus leidis, et toetuste

3 Vt nt Riigikohtu 12.12.2017 otsus nr 5-17-12/9 p 32. 4 Vt Riigikohtu 28.06.2023 otsus asjas nr 5-23-2 p 64-67.

5 (5)

andmise ja kasutamise üksikasjad on suures ulatuses määratud kindlaks seadusandja

volitusnormide alusel antud määrustega, mistõttu on asjakohane, et ka toetuste tagasinõudmise

üksikasjad reguleeritakse määruse tasandil. Samuti rõhutas ka Riigikohus, et

finantskorrektsiooni kohaldamise eesmärk ei ole õigusrikkuja karistamine, vaid alusetult

saadu tagasinõudmine (vt nt Euroopa Kohtu (EK) 1. oktoobri 2020. a otsus asjas C-

743/18 Elme Messer Metalurgs)5. Lisaks järeldas kohus, et praegusel juhul ei ole tegemist

intensiivse piiranguga, vaid toetuse saaja rikkumisest tingitult toetuse, mille saamisele ei ole

isikutel algselt subjektiivset õigust (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi 2. aprilli 2019. a otsus

nr 3-16-1048/38, p 16 ja seal viidatud varasem praktika), tagasinõudmisega6.

Ehkki vaidlusalune meetme määruse § 19 lõige 2 ei ole otseselt seotud Euroopa Liidu

struktuurivahenditega, on kõnealuse Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve asja7

punktides 64 ja 70 toodud seisukohad kohaldatavad ka AÕKS § 161 lõike 3 ja AÕKS §

1821 lõike 5 alusel kehtestatavatele tingimustele, mistõttu ei ole meetme määruse § 19 lõige

2 põhiseadusega vastuolus. Seda kokkuvõtlikult järgmistel põhjustel.

4.1. Vaidlusaluses sättes ette nähtud toetuste tagasinõudmise tingimused ja määrad on üheks

osaks toetuse andmise tingimustest. Toetuse eraldamise üle otsustamine, aga ka eesmärgipärase

kasutamise kontrollimine, on haldusmenetluse ja seega ka toetuse andmise tingimuste

lahutamatud osad. Seni ei ole Riigikohtu praktika8 eeldanud, et kõik toetuse andmisega seotud

tingimused (nt toetuse piirmäär ja otstarve) peaks eraldi väljatooduna sisalduma juba seaduse

volitusnormis, vaid on nentinud täitevvõimu õigust neid tingimusi ka üldisema volitusnormi

alusel rakendusaktis konkretiseerida sõltuvalt piirangu mõju intensiivsusest. Seetõttu puudub

põhjus, miks eraldatud toetuse tagasinõudmise, kui toetuse andmise tingimuste osa, puhul peaks

tuginema teistsugusele loogikale.

4.2. Tegemist on n.ö võistlevas menetluses antava toetuse saaja jaoks soodustava toetusega,

millele ei ole isikul ettemääratud subjektiivset õigust. Erinevalt näiteks sotsiaaltoetusest ei saa

võimalik toetuse tagasinõue tingida toetuse saajale selliseid ebasoodsaid tagajärgi, millega ta

teoreetiliselt poleks pidanud juba toetuse taotlemisel arvestama. Toetuse tagasinõude

rakendamine ja määr sõltub sellest, kas ja kui edukalt suudab toetuse saaja toetusotsuse ja

toetuse kasutamise otsuse või lepinguga võetud kohustusi täita. Seega ei ole vaidlusaluse

meetme määruse alusel antud toetuse tagasinõue oma intensiivsuselt võrreldav alati ka teiste

haldusmenetluses antavate toetusliikidega, mistõttu ei saa võistlevas menetluses antud

soodustava iseloomuga toetuste tagasinõudmist mahutada PS § 113 kaitsealasse. Meetme

määruse § 19 lõige 2 võimaldab tagasinõuet vaid seoses toetuse andmise tingimuste täitmisega

ja sätestatud tagasinõude ulatus ei ole ebaproportsionaalne.

4.3. Toetuse täielik tagastamata jätmine hoolimata rikkumise tuvastamisest, tingiks toetuse

saaja alusetu rikastumise olukorra ja riivaks põhjendamatult teiste taotlejate võrdsusõigusi.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Piret Hartman

Regionaal- ja põllumajandusminister

Martin Kulp

5885 1442 [email protected]

5 Sama, punkt 64. 6 Sama, punkt 70. 7 Sama, punktid 64 ja 70. 8 Vt nt Riigikohtu 17.03.1999. a asi nr 3-4-1-1-99 p 14, 31.10.2022 otsus asjas nr 5-22-4 p 76, 07.11.2022 asjas

nr 5-22-2 p 53, 28.06.2023 otsus asjas nr 5-23-2 p 64-67.

Suur-Ameerika tn 1 / 10122 Tallinn / 625 6101/ [email protected] / www.agri.ee

Registrikood 70000734

Riigikohus

[email protected]

Teie: 10.06.2024 nr 5-24-7/6 Meie: 12.08.2024 nr 1.4-5/2845-1

Regionaal- ja põllumajandusministri arvamus

PSJV asjas nr 5-24-7

Austatud Kadri Nõmm

Täname võimaluse eest esitada Riigikohtule põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-24-7

regionaal- ja põllumajandusministri arvamus riigihalduse ministri 26. veebruari 2020. a

määruse nr 7 „Kohaliku omavalitsuse hoonete energiatõhusaks muutmiseks antava toetuse

kasutamise tingimused ja kord“ § 19 lõike 2 põhiseaduspärasuse osas.

Asjaolud

1. Riigi Tugiteenuste Keskus (edaspidi RTK) rahuldas 26.08.2021 otsusega Põltsamaa vallale

rahastamise taotluse siseriikliku meetme „Energiatõhususe ja taastuvenergia edendamine

avaliku sektori hoonetes“ raames toetuse saaja projekti „Põltsamaa valla õppehoone

energiatõhususe parendamine“ elluviimiseks (edaspidi 26.08.2021 toetusotsus). Toetuse

maksmine toimub riigihalduse ministri 26. veebruari 2020. a määruse nr 7 „Kohaliku

omavalitsuse hoonete energiatõhusaks muutmiseks antava toetuse kasutamise tingimused ja

kord“ alusel.

2. Põltsamaa vald viis läbi riigihanke nr 232226 „Põltsamaa Lille tn õppehoone projekteerimis-

ehitustööd“. Hankemenetluse tulemusel sõlmiti edukaks tunnistatud pakkujaga töövõtuleping.

3. RTK tegi 24.11.2022 finantskorrektsiooni tegemise otsuse nr 11.2-8/1197. RTK tugines

otsuse tegemisel meetme määruse § 19 lõike 1 punktile 3 ja lõikele 2 ning luges hankega seotud

kuludest mitteabikõlbulikuks 40 979,70 eurot, millest toetus moodustas 25 227,01 eurot ja

omafinantseering 14 752,69 eurot (edaspidi 24.11.2022 toetuse tagasinõudmise otsus).

Põltsamaa vald esitas 27.12.2022 RTK-le vaide, milles RTK jättis 2.02.2023 vaideotsusega

rahuldamata. Põltsamaa vald vaidlustas toetuse tagasinõudmise otsuse ja vaideotsuse

halduskohtus.

5. Tallinna Halduskohus võttis 9.03.2023 kaebuse menetlusse ja rahuldas selle 21.05.2024

otsusega nr 3-23-518, tühistades RTK 24.11.2022 toetuse tagasinõudmise otsuse ja 02.02.2023

vaideotsuse. Punktiga 3 tunnistas halduskohus riigihalduse ministri 26. veebruari 2020. a

määruse nr 7 „Kohaliku omavalitsuse hoonete energiatõhusaks muutmiseks antava toetuse

kasutamise tingimused ja kord“ § 19 lõike 2 põhiseadusega vastuolus olevaks ja jättis selle

kohaldamata. Halduskohus esitas Riigikohtule taotluse otsuse punkti 3 osas põhiseaduslikkuse

järelevalvemenetluse algatamiseks.

2 (5)

6. Riigikohus kaasas Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi (edaspidi ka ministeerium)

10.06.2024 ja palus regionaal- ja põllumajandusministril anda algatatud põhiseaduslikkuse

järelevalve asjas arvamus hiljemalt 12. augustiks 2024. a.

Regionaal- ja põllumajandusministri arvamus

Riigihalduse ministri 26. veebruari 2020. a määruse nr 7 „Kohaliku omavalitsuse hoonete

energiatõhusaks muutmiseks antava toetuse kasutamise tingimused ja kord“ (edaspidi meetme

määrus) § 19 lõige 2 ei ole vastuolus atmosfääriõhu kaitse seadusega ja on põhiseadusega

kooskõlas.

1. Meetme määrus on kehtestatud atmosfääriõhu kaitse seaduse (edaspidi AÕKS) § 161 lõike

3 ja § 1821 lõike 5 alusel, ehkki viimasele määruse preambulis ekslikult ei viidata.

AÕKS § 161 lõike 1 kohaselt laekub (paiksete heiteallikate ja õhusõiduki käitajate lubatud

heitkoguse ühikute müügist) enampakkumisel saadud tulu riigieelarvesse ning seda kasutatakse

kooskõlas riigi eelarvestrateegiaga. Sama paragrahvi lõike 3 kohaselt võib tulu kasutamise eest

vastutav minister kehtestada lõike 1 kohaselt riigi eelarvestrateegias määratud meetmete

elluviimiseks määrusega enampakkumisest saadud tulu kasutamise tingimused ja korra.

AÕKS § 1821 lõike 5 kohaselt kehtestab kliimamuutuste leevendamiseks loodud

kauplemisskeemide alusel antud toetuse tagasinõudmise ja -maksmise täpsustatud tingimused

ja korra samuti valdkonna eest vastutav minister määrusega. Oma olemuselt on nii AÕKS § 161

lõike 3, kui ka § 1821 lõige 5 tavapärased toetuse andmise tingimuste aluseks olevad

volitusnormid, mida võib lisaks leida ka perioodi 2021–2027 Euroopa Liidu ühtekuuluvus- ja

siseturvalisuspoliitika fondide rakendamise seadusest (nt § 10), välissuhtlemisseadusest (§ 8 lg

4 ja 5) või ka riigieelarve seadusest (§ 531). Kõigi nende volitusnormide alusel kehtestatud

toetuse andmise tingimustes on lisaks toetuse andmise tingimustele reguleeritud vähemal või

rohkemal määral ka nende tagasinõudmise tingimused ja kord. Nii vaidlusaluse meetme

määruse, kui ka paljude teiste toetusmeetmete määruste, kehtestamise aluseks olevad

volitusnormid ei nimeta reeglina ka teisi tingimuste ja korra osaks olevaid elemente – taotlemise

ja puuduste kõrvaldamise korra, abikõlblike kulude ja toetusosakaalude kehtestamise õiguse

või otsustamise korra kohta ega ka toetuse andmise või tagasinõude määra, mis kõik on

haldusmenetluse osaks ja mida toetusmeetmete määrustes siiski reguleeritakse.

Asjaolu, et formaalselt ei ole meetme määruses AÕKS § 1821 lõikes 5 sätestatud

volitusnormile eraldi viidatud, ei tähenda, et seaduses sätestatud volitusnorm määrusele

ei kohalduks. Samuti ei tingi see asjaolu automaatselt määruses sätestatud tagasinõuete

regulatsiooni vastuolu põhiseadusega. Eksimus on formaalne, kuid kuna toetuse tagasinõuete

regulatsioon on toetuste andmise ja kasutamise tingimuste osaks ja tugineb AÕKS § 1821 lõikes

5 sätestatud tagasinõude loogikale, on sisuline pädevus toetuse tagasinõudmise ja -maksmise

täpsustatud tingimuste ja korra kehtestamiseks ministri määrusega olemas.

2. Halduskohus viitas, et AÕKS § 161 lõige 3 ega AÕKS § 1821 lõige 5 ei sätesta sõnaliselt

tagasinõude alam- ega ülemmäära, selle arvestamise aluseid ega muid eeldusi, mis tingib

vaidlusaluste sätete sisulise vastuolu põhiseadusega.

Regionaal- ja põllumajandusminister leiab, et hoolimata volitusnormi üldistusastmest ei

ületa vaidlusalune meetme määruse § 19 lõige 2 ega ka § 19 tervikuna sisuliselt siiski

seaduses sätestatud volitusnormidega etteantud raame.

2.1. Meetme määruse § 19 lõige 2 ei võimalda taotlejalt nõuda tagasi rohkem ega esitada

nõuet muus osas, kui see on seotud toetuse kasutamisega. Kuna menetlus on piiritletud

antava toetusega, ei ole tegemist koormava avalik õigusliku kohustuse ja seetõttu Eesti

3 (5)

Vabariigi põhiseaduse (edaspidi PS) § 113 kaitsealas oleva rahalise kohustuse kehtestamisega,

vaid toetuse saamise kokkuleppe rikkumise tulemusel alusetult saadu tagastamisega, mis

sarnaneb pigem leppetrahvile, kui avalik-õiguslikule maksele.

Riigikohus on mitmel korral1 rõhutanud, et mida tugevamini on isiku õigused riivatud, seda

selgem ja täpsem peab olema volitusnorm. See tähendab, et üldiselt sõnastatud volitusnormist

ei saa tuletada õiguslikku alust väga intensiivselt põhiõigusi riivavale piirangule. Ühtlasi on

Riigikohus rõhutanud, et seadusandja peab ise otsustama kõik enesekorraldusõiguse ja

finantsautonoomia piiramise seisukohalt olulised küsimused, kuid täitevvõimule võib

delegeerida enesekorraldusõiguse ja finantsautonoomia seadusega kehtestatud piirangute

täpsustamise.2 Juhul, kui meetme määrus lubaks tagasi nõuda rohkem, kui on saadud toetus,

tagasinõue puudutaks toetusmeetme või toetuslepingu väliseid asjaolusid või võimaldaks

määrata rahalisi nõudeid toetuse andmise otsuse eelselt, oleks tagasinõude näol vaieldamatult

tegu PS § 113 kaitsealas oleva trahvi või muu avalik-õigusliku maksega, mis piirab isiku õigusi

ning vajab seetõttu täpset ja piiritletud volitusnormi.

2.2 Vaidlusaluse meetme määruse § 19 lõige 2 ei kujuta endast intensiivselt põhiõigusi

riivavat piirangut ega välju ka RTK 26.08.2021 toetusotsuse raamidest. Toetuse andmine

on isiku jaoks haldusmenetluse tulemusel ja haldusaktiga eraldatav hüve, mis põhineb

toetuse saaja enda taotlusel, haldusmenetluse seaduses sätestatud menetlusnormidel, meetme

määruses sätestatud tingimustel ja (menetlus)korral ning nende tingimuste ja korra

kohaldamisega on toetuse saaja toetuse vastu võtmisel (või kasutamise lepingu sõlmimisel)

ka nõustunud. On tavapärane, et meetme määrusega kehtestatakse tingimused toetuse

eesmärgile, kasutamisele, abikõlblikele kuludele, toetuse määrale, aga ka tingimused (nõuded),

mida toetuse saaja peab täitma. Sellised nõuded võivad tuleneda toetuse saajale ka eriseadusest

nagu on antud asjas kaebaja kohustus järgida riigihangete seaduse nõudeid. Nõuete järgimine

tagab, et toetuse saaja saab projekti, mille tarbeks toetust taotletakse, ka päriselt ellu viia.

Avaliku sektori asutusest toetuse saaja ei saa avalike vahendite heaperemeheliku kasutamise

eesmärgi tõttu mööda vaadata riigihanke seaduses sätestatud kohustustest, sõltumata sellest,

kas meetme määrus sellele viitab või mitte. Antud asjas oli toetuse saaja hankija riigihangete

seaduse tähenduses, mistõttu on ta kohustatud sõltumata meetme määrusest hankemenetluse

läbi viimisel järgima riigihangete seaduses sätestatud reegleid. Toetuse saaja oleks pidanud

arvestama riigihanke reeglitega ka juhul, kui oleks kavandanud projekti elluviimist ilma

toetuseta. Hankereeglite järgimise olulisust rõhutavad siiski ka meetme määruse § 17 punktid

1, 2 ja 4 ning § 19 lõige 2 ehk tegemist on antud asjas tingimustega, mis on toetuse saaja vaatest

paratamatult toetusotsuse eesmärgipärase täitmise eelduseks. Selliselt ei saa 24.11.2022 toetuse

tagasinõudmise otsuses ette heidetud rikkumiste tuvastamine ja nende eest tagasinõude

esitamine tulla toetuse saajale ka üllatusena. Ühtlasi ei saa toetuse saaja sellises olukorras

eeldada, et temalt mingil juhul ja osas toetust tagasi ei nõuta, kui ta omapoolseid kohustusi

täiel määral täita ei suuda. Tegemist oli seega kindlalt piiritletud toetuse kasutamise

raamides toimuva tagasinõudega, põhjusel, et toetuse saaja ei suutnud täita kokku lepitud

tingimusi.

2.3. Oma sisult ei erine eriseaduse alusel antava toetuse tagasinõudmine mistahes muust

haldusaktiga haldusmenetluse seaduse alusel otsustuskorras antava rahalise või ainelise

soodustuse tagasinõudmisest, mille tagasinõudmiseks annab alused haldusmenetluse seaduse

(edaspidi HMS) § 66 lõike 2 punkt 4 ja § 69 lõige 1 ja mida saab iga haldusorgan kohaldada

HMS-ist tulenevalt. Seega ei välistaks ka riigihalduse ministri määruses tagasinõuete

regulatsiooni puudumine iseenesest toetusotsuse muutmist, selle osalist või täielikku kehtetuks

tunnistamist ning sealt edasi ka tagasinõude kohaldamist. Isegi, kui Riigikohus leiab, et meetme

määruse § 19 lõige 2 on seaduse volitusnormi ületamise tõttu põhiseadusega vastuolus, ei saa

1 Vt Riigikohtu 31.10.2022 otsus asjas nr 5-22-4, p 66. 2 Vt Riigikohtu 15.12.2008 otsus asjas nr 3-4-1-14-08, p 34

4 (5)

kahtluse alla seada RTK pädevust rikkumist tuvastada, toetusotsust muuta või kehtetuks

tunnistada ainuüksi juba HMS § 66 lg 2 toodud alustel ning vajadusel nõuda toetuse tagastamist

HMS § 69 lg 1 alustel. Tulem ei tohiks sõltuda sellest, millise sätte alla RTK tagasinõude

kvalifitseerib.

2.4 Kuna HMS n.ö võistlevaid menetlusi eraldi ei reguleeri ning igasse eriseadusesse täpselt

piiritletud menetlusregulatsiooni ja tingimuslike volitusnormide ettenägemine ei ole

otstarbekas ega piirangute vähest intensiivsust arvestades alati ka vajalik, võib konkreetsetes

meetmetes muuhulgas tagasinõude tingimuste ja korra täpsustamine olla paratamatu. On selge,

et juba saadud (kuid alati mitte välja makstud) toetuse tagasinõue on toetuse saaja jaoks riivav

ja soovimatu tagajärg, kuid teisti ei ole võistlevas toetuse andmise menetluses toetuse

eesmärkide saavutamist võimalik tõsisema rikkumise avastamisel tagada. Toetuse andja ei saa

toetuse andmise otsuste tegemisel välistada kõiki riske, kui taotleja kinnitab nendega

toimetulekut. Kõiki riske ei suuda ette näha ka toetuse saaja, kuid sellest hoolimata tuleb olla

valmis ootamatuteks tagajärgedeks ka toetuse saamise otsuse järgselt. Vajadusel toetusotsuse

avamise, muutmise või suisa kehtetuks tunnistamine ja selle tulemina toetuse

tagasinõudmine on oluline instrument toetuste eesmärgipärase kasutamise kontrollimisel,

kuid selle ulatus sõltub palju konkreetsest toetusmeetmest ja asjaolust, kellele on meede

suunatud. Seetõttu on asjakohane reguleerida täpsustavaid tingimusi just rakendusakti

(määruse) tasandil.

3. Meetme määruse § 19 lõike 2 sätestatud tagasinõude miinimumvahemik on 10% ja

maksimaalne 100%, ehk põhimõtteliselt peab toetuse saaja juba toetuse taotlust esitades

arvestama, et toetusega seotud nõudeid mitte järgides tuleb tal sõltuvalt rikkumise raskusest

tasuda vähemalt 10%-lise toetuse osa tagastamisega. Konkreetsema määra piiritlemine ei

saa tingida meetme määruse § 19 lõike 2 vastuolu põhiseadusega, kuivõrd määra

täpsustamata jätmisel oleks vaikimisi määraks 0-100% sõltuvalt rikkumise ulatusest.

Konkreetsema määra sätestamisel on leppetrahvile sarnanev iseloom, mille eesmärk on

taotlejat teavitada tagasinõude määrast enne taotluse esitamist ning seeläbi suunata

toetuse saajat toetusvahendeid kasutama hoolikalt ja õiguspäraselt. Lisaks on rikkumiste

menetlemine ka menetlevale asutusele täiendav kulu, mistõttu on olnud 10%-lise määra

kehtestamine määruse andja toonane otstarbekusvalik. Riigikohus on leidnud, et alust normi

põhiseadusvastasuse motiivil kehtetuks tunnistada ei ole, kui normi on võimalik tõlgendada

põhiseaduspäraselt. Samuti tuleb eelistada tõlgendust, mis tagab erinevate põhiseaduslike

väärtuste kõige suurema kaitse3

Milliseks kujuneb täpsemalt tagasinõutav toetuse osa, selgitab RTK välja toetusotsuse

muutmise menetluse käigus (sh tugineb lisaks meetme määrusele ka HMS § 64 ja § 66 lg 2

punktidele 2-4) läbi kaalutlusõiguse. Eeldusel, et rikkumised on tuvastatud õigesti ega ole

vabandatavad formaalse eksimusega, mis ei mõjutanud asja otsustamist, ei ole 10%-line määr

taotlejale põhjendamatult koormav. Kuna tagastatav osa ei puuduta toetuse saaja omaosalust

ega tule tasuda omavahenditest, siis ole ka 10%-line toetuse summalt tagastatav miinimummäär

toetuse saajale ebaproportsionaalselt koormav.

4. Halduskohus viitas otsuses Riigikohtu 28.06.2023 otsusele asjas nr 5-23-24 ja järeldas, et

kuna antud asjas puudub seos otsekohalduva EL määrusega nr 1303/2013 ning selle

koosmõjuga STS § 45 lõikele 1 (otsuse p 65-67), pole tagasinõude tingimuste ettenägemine

meetme määruses seaduses sisalduva volitusnormi puudumise tõttu võimalik. Samas jäi kohtul

välja toomata sama Riigikohtu lahendi punktis 64 antud selgitused, mille kohaselt käsitletakse

toetusotsusega eraldatud vahendite tagasinõudmist mitte karistuse või avalik-õigusliku

koormisena, vaid alusetult saadud soodustuse tagastamisena. Riigikohus leidis, et toetuste

3 Vt nt Riigikohtu 12.12.2017 otsus nr 5-17-12/9 p 32. 4 Vt Riigikohtu 28.06.2023 otsus asjas nr 5-23-2 p 64-67.

5 (5)

andmise ja kasutamise üksikasjad on suures ulatuses määratud kindlaks seadusandja

volitusnormide alusel antud määrustega, mistõttu on asjakohane, et ka toetuste tagasinõudmise

üksikasjad reguleeritakse määruse tasandil. Samuti rõhutas ka Riigikohus, et

finantskorrektsiooni kohaldamise eesmärk ei ole õigusrikkuja karistamine, vaid alusetult

saadu tagasinõudmine (vt nt Euroopa Kohtu (EK) 1. oktoobri 2020. a otsus asjas C-

743/18 Elme Messer Metalurgs)5. Lisaks järeldas kohus, et praegusel juhul ei ole tegemist

intensiivse piiranguga, vaid toetuse saaja rikkumisest tingitult toetuse, mille saamisele ei ole

isikutel algselt subjektiivset õigust (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi 2. aprilli 2019. a otsus

nr 3-16-1048/38, p 16 ja seal viidatud varasem praktika), tagasinõudmisega6.

Ehkki vaidlusalune meetme määruse § 19 lõige 2 ei ole otseselt seotud Euroopa Liidu

struktuurivahenditega, on kõnealuse Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve asja7

punktides 64 ja 70 toodud seisukohad kohaldatavad ka AÕKS § 161 lõike 3 ja AÕKS §

1821 lõike 5 alusel kehtestatavatele tingimustele, mistõttu ei ole meetme määruse § 19 lõige

2 põhiseadusega vastuolus. Seda kokkuvõtlikult järgmistel põhjustel.

4.1. Vaidlusaluses sättes ette nähtud toetuste tagasinõudmise tingimused ja määrad on üheks

osaks toetuse andmise tingimustest. Toetuse eraldamise üle otsustamine, aga ka eesmärgipärase

kasutamise kontrollimine, on haldusmenetluse ja seega ka toetuse andmise tingimuste

lahutamatud osad. Seni ei ole Riigikohtu praktika8 eeldanud, et kõik toetuse andmisega seotud

tingimused (nt toetuse piirmäär ja otstarve) peaks eraldi väljatooduna sisalduma juba seaduse

volitusnormis, vaid on nentinud täitevvõimu õigust neid tingimusi ka üldisema volitusnormi

alusel rakendusaktis konkretiseerida sõltuvalt piirangu mõju intensiivsusest. Seetõttu puudub

põhjus, miks eraldatud toetuse tagasinõudmise, kui toetuse andmise tingimuste osa, puhul peaks

tuginema teistsugusele loogikale.

4.2. Tegemist on n.ö võistlevas menetluses antava toetuse saaja jaoks soodustava toetusega,

millele ei ole isikul ettemääratud subjektiivset õigust. Erinevalt näiteks sotsiaaltoetusest ei saa

võimalik toetuse tagasinõue tingida toetuse saajale selliseid ebasoodsaid tagajärgi, millega ta

teoreetiliselt poleks pidanud juba toetuse taotlemisel arvestama. Toetuse tagasinõude

rakendamine ja määr sõltub sellest, kas ja kui edukalt suudab toetuse saaja toetusotsuse ja

toetuse kasutamise otsuse või lepinguga võetud kohustusi täita. Seega ei ole vaidlusaluse

meetme määruse alusel antud toetuse tagasinõue oma intensiivsuselt võrreldav alati ka teiste

haldusmenetluses antavate toetusliikidega, mistõttu ei saa võistlevas menetluses antud

soodustava iseloomuga toetuste tagasinõudmist mahutada PS § 113 kaitsealasse. Meetme

määruse § 19 lõige 2 võimaldab tagasinõuet vaid seoses toetuse andmise tingimuste täitmisega

ja sätestatud tagasinõude ulatus ei ole ebaproportsionaalne.

4.3. Toetuse täielik tagastamata jätmine hoolimata rikkumise tuvastamisest, tingiks toetuse

saaja alusetu rikastumise olukorra ja riivaks põhjendamatult teiste taotlejate võrdsusõigusi.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Piret Hartman

Regionaal- ja põllumajandusminister

Martin Kulp

5885 1442 [email protected]

5 Sama, punkt 64. 6 Sama, punkt 70. 7 Sama, punktid 64 ja 70. 8 Vt nt Riigikohtu 17.03.1999. a asi nr 3-4-1-1-99 p 14, 31.10.2022 otsus asjas nr 5-22-4 p 76, 07.11.2022 asjas

nr 5-22-2 p 53, 28.06.2023 otsus asjas nr 5-23-2 p 64-67.