Vastus

Liisa-Ly Pakosta

Justiitsministeerium

[email protected]

Teie 08.08.2024 nr 10-4/5991-1

Meie 30.08.2024 nr 18-2/241311/2404895

Bürokraatia vähendamine ja õigusloome

Austatud minister

Tarbetu bürokraatia vähendamine ja sealhulgas bürokraatia vähendamine õigusloomes on olulised

eesmärgid. Olen tänulik, et sellega tegelete.

Leian, et eelnõudega seotud ülemäärast halduskoormust oleks tõepoolest võimalik vähendada.

Oleme märganud, et sageli lükatakse eluliste murede lahendamiseks vajaliku seadusemuudatuse

esitamine edasi viitega kavatsusele koostada aastate pärast mahukas, paljusid küsimusi hõlmav

eelnõu. Mõnikord tähendab see, et inimestele muret valmistav probleem jääb kauaks lahenduseta.

Kui eelnõu Vabariigi Valitsusele ja Riigikogule esitamisega seotud bürokraatiat vähendada, oldaks

loodetavasti valmis keskenduma inimeste elu ja ettevõtlust pärssivate probleemide lahendamisele

kiiresti, siis kui need ilmnevad. Konkreetse mure või probleemi lahendamisele suunatud lühike ja

selge eelnõu muudab töö sellega lihtsamaks nii neile, keda eelnõu puudutab, kui ka teistele

kooskõlastajatele ning Riigikogule.

Väljakujunenud õiguskorras võiks eelistada probleemi lahendamist võimalikult kiiresti

konkreetse, selgelt sõnastatud seadusemuudatusega, millele lisatakse seletuskirjas üksnes olulist

sisaldav mõjuanalüüs. Kokkuvõtlikult leian, et juhtudel, mil tuleb parandada seaduses ilmnenud

viga või lahendada esile kerkinud probleem, võiks väljatöötamiskavatsuse koostamise asendada

arusaadavalt sõnastatud väikesemahulise eelnõu ja seletuskirja koostamisega ning anda neile, keda

muudatus puudutama hakkab, piisavalt aega esitada konkreetseid ettepanekuid eelnõu

parandamiseks. Nõnda hoitaks kõikide asjaosaliste aega kokku.

Teisisõnu: kui on näha, et probleemi lahendamiseks on vaja olukorda reguleerida õigusaktiga, kuid

tegemist ei ole uudse lahendusega ning kui eelnõu koostamine võtab eeldatavasti vähem aega kui

VTK koostamine, siis tulekski kohe alustada eelnõu tegemist ning VTK-st loobuda.

On arusaadav, et kui ei ole veel teada, kas eelnõu keskne lahendus (millest lähtuvalt tuleb

kehtestada ka muud normid) saab piisava toetuse, püütakse hoiduda eelnõu kõigi vajalike sätete

väljatöötamisest. Sellises olukorras võiks VTK koostamise asemel tutvustada eelnõu keskset sätet

ja selle juurde lisada seletuskirja, milles antaks teada, et muud muutmist ja lisamist vajavad normid

(sh rakendussätted) esitatakse järgmises kooskõlastusringis.

2

Praegu kipub olema nii, et eelnõu ettevalmistamisel kulutatakse rohkem aega VTK koostamisele

ja kooskõlastamisele. Õigusakti tegelik mõju (sh kaasneva bürokraatia määr) selgub aga alles

eelnõust. Puudutatud isikutele antakse eelnõu kohta arvamuse esitamiseks liiga vähe aega.

Oluline on jälgida, et eelnõu koostaja analüüsiks eelnõu põhiseaduspärasust. Üsna sageli

nenditakse seletuskirjas üldsõnaliselt ja ainult mõne lausega, et kavandatavad normid on kooskõlas

põhiseadusega. Põhiõigust piirava eelnõu seletuskirjas tuleks välja tuua, kuidas kaasati puudutatud

isikuid või neid esindavaid huvigruppe, millised vastuargumendid esitati põhiõiguse piiramisele,

ning esitada piirangu proportsionaalsuse terviklik analüüs. Samuti on tähtis seletuskirjas

põhjendada põhiõiguse piirangu kehtestamist. Seletuskirjadesse kiputakse mõnikord kuhjama

teksti, millest ei ole eelnõu mõistmisel suuremat abi, kuid samas jäetakse selgitamata normi

eesmärk.

Oluline on, et Euroopa Liidu (EL) õiguse kujundamisel osalevad ametnikud lähtuksid

läbirääkimistel Eesti Vabariigi põhiseadusest ning püüaksid saavutada tulemuse, mis oleks

kooskõlas põhiseadusega. Kui tegemist on alles EL-i õigusakti eelnõuga, ei saa selle

põhiseaduspärasuse hindamisel tugineda põhiseaduse täiendamise seadusele. Ametnikul ei ole voli

kujundada lõplikku seisukohta küsimuses, kas mõni põhiseaduse säte kujutab endast põhiseaduse

aluspõhimõtet või mitte, ega ka küsimuses, kuidas tõlgendada põhiseadust kooskõlas Euroopa

Liidu õigusega.1 Selle volituse annab Eesti õiguskord Riigikohtule. Seega tuleb ametnikul

läbirääkimistel osaledes toimida alalhoidlikult ning püüda läbirääkimistel saavutada õigusakti

võimalikult suur kooskõla kõigi põhiseaduse sätetega, millele Riigikohus ei ole andnud teistsugust

tõlgendust.

Sel eesmärgil on vaja Euroopa Liidu seadusandlike algatuste põhiseaduspärasust pidevalt ja

terviklikult analüüsida. Kui ilmneb, et kavandatava Euroopa Liidu õigusakti säte võib olla mõne

Eesti Vabariigi põhiseaduse normiga vastuolus, tuleb sellest teatada nii Vabariigi Valitsusele kui

ka Riigikogule.

Kõik Euroopa Liidu õigusaktides tehtavad valikud ei ole Eesti Vabariigi põhiseaduse täiendamise

seaduse (PSTS) kaudu põhiseadusega automaatselt ühitatavad. See, et mõne valdkonna

reguleerimine on Euroopa Liidu pädevuses, ei tähenda, et selles valdkonnas kaotab põhiseadus

tervikuna oma tähenduse. Eesti Vabariigi põhiseaduse järgimine Euroopa Liidu õigusaktide

koostamisel ja hiljem ülevõtmisel ei ole vastuolus Euroopa Liidu õigusega. Vastupidi, see toetab

paremini Eestis rakenduva Euroopa Liidu õiguse loomist.

Selleks, et tagada põhiseaduse rakendumine, on oluline, et analüüsitaks kõigi Euroopa Liidu

õiguslike algatuste kooskõla põhiseadusega. See analüüs on vajalik, et kindlaks teha:

a) kas põhiõiguste kaitse on tagatud sellisel moel, nagu põhiseadus ette näeb. Muu hulgas

tuleb kontrollida, kas kavandatavad põhiõiguste piirangud − näiteks võimalikud lisanduvad

karistused, aruandluskohustus või ettevõtlusvabaduse kitsendamine − oleksid rakendudes

Eesti oludes proportsionaalsed;

b) kas Euroopa Liidu õigusakti saab rakendada, järgides põhiseaduslike institutsioonide

ülesehitust ja toimimisloogikat;

1 „Sellest, et sätted on Euroopa Liidu õigusega kooskõlas, ei saa järeldada, et samad sätted on kooskõlas ka Eesti

Vabariigi põhiseadusega“ (RKÜKo, nr 3-2-1-71-14 , p 81). „Eesti seadused, sh vaidlusalused normid, peavad olema

kooskõlas nii EL-i õigusega kui ka põhiseadusega ning ei ole põhjust jätta nende põhiseaduspärasust hindamata

ainuüksi põhjusel, et need võivad olla ühtlasi vastuolus EL-i õigusega“ (RKPJKo, nr 5-20-10, p 42). „Kui EL-i õigus

annab liikmesriigile eesmärgi, kuid vahendid selle saavutamiseks jäävad liikmesriigi kehtestada, peavad valitud

vahendid olema kooskõlas nii EL-i õigusega kui ka vastama Eesti põhiseadusele“ (RKPJKo, nr 3-4-1-5-08, p 36).

3

c) kas Euroopa Liidu õigusakti saab rakendada ilma põhimõttelist laadi muudatusteta riigielu

korralduses;

d) kas juhul, kui Euroopa Liidu õigusakti eelnõu läbirääkimistel ei õnnestu saavutada

kooskõla kõigi põhiseaduse normidega, saaks tugineda PSTS §-dele 1 ja 2.

Siin ei ole silmas peetud seda, et kõigi Euroopa Liidu õiguslike algatuste kõiki sätteid tuleb

kirjalikus vormis võrrelda kõigi Eesti põhiseaduse sätetega. See poleks mõistlik, vajalik ega

tegelikult võimalik. Oluline on lihtsalt, selgelt ja lühidalt kirja panna algatuse või planeeritava akti

tuum – mida see toob kaasa Eesti isikutele ja institutsioonidele – ning seejärel keskenduda olulise

põhiseaduspärasuse hindamisele.

Kui analüüsimisel selgub, et Euroopa Liidu õigusliku algatusega on oht minna vastuollu

põhiseaduse mõne sättega, siis tuleb analüüsis põhjendada, milles seisneb vastuolu põhiseaduse

normiga, ning selgitada, millised juhised saab ametnik läbirääkimisteks (nt tuleks saavutada

algatuse muutmine või liikmesriigile valikuvõimalus või erand).

Teadaolevalt on Euroopa Liidu põhiõiguste hartat toodud põhjuseks, miks tuleks/võiks jätta

kõrvale mõni põhiseaduse säte, mis kaitseb põhiõigust hartaga võrreldes ulatuslikumalt.2 Euroopa

Liidu põhiõiguste harta muutus õiguslikult siduvaks Lissaboni lepingu jõustumisega 1. detsembril

2009. Lissaboni leping jõustati Eesti suhtes välislepingu ratifitseerimisega. Teisisõnu ei ole seda

vormistatud Eesti Vabariigi põhiseaduse II peatüki „Põhiõigused, vabadused ja kohustused“

muutmise seadusena, mille menetlusele kohalduks vastavad erinormid (vt PS XV ptk; RKKTS

13. ptk). Ka harta artiklis 53 on rõhutatud, et harta sätteid ei või tõlgendada nii, et need kitsendavad

või kahjustavad riigi põhiseadusega tunnustatud inimõigusi või põhivabadusi. Seega ei tohi hartat

põhjuseks tuues jätta kõrvale põhiseadust.

Riigikogule tuleb selgelt teada anda, kui vastuvõetud Euroopa Liidu õigusaktis on normid, mille

kooskõla Eesti põhiseadusega on vaieldav. Kui tegemist on Euroopa Liidu õigusaktiga, mille

ülevõtmiseks on vaja Eestis vastu võtta seadus, tuleb seletuskirjas näidata, millised õigusakti

ülevõtmiseks algatatud seaduseelnõu sätted on vastuolus Eesti põhiseadusega ja milles vastuolu

seisneb. Kui seaduseelnõu koostajad leiavad, et vastuolu tõttu saab tugineda PSTS-ile, peab

seletuskirjas esitama selle kohta analüüsi.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Ülle Madise

Evelin Lopman 693 8431

[email protected]

Liina Lust-Vedder 693 8429

[email protected]

2 Vt Eesti Vabariigi põhiseaduse kommentaarid, 2022. Eesti Teaduste Akadeemia Riigiõiguse Sihtkapital,

A. Laurand, Eesti Vabariigi põhiseaduse täiendamise seaduse § 2, komm. 149.