Arvamus

Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, e-post [email protected]

www.riigikohus.ee

Justiitsministeerium

[email protected]

Arvamuse avaldamine

Saadame arvamuse kohtute seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise

seaduse eelnõu kohta.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Liina Reisberg

Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna juhataja

Lisa 1: Riigikohtu arvamus kohtute seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste

muutmise seaduse (kohtuhaldusmudel) eelnõu kohta

Teie 22.07.2024 nr 8-1/5632-1

Meie 13.09.2024 nr 6-6/24-39

Lisa 1

1

Riigikohtu arvamus1 kohtute seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste

muutmise seaduse (kohtuhaldusmudel) eelnõu kohta

1. § 1 p-d 21–22. Redaktsiooniliselt võiks muuta KS § 39 teksti tervikuna, mitte viisil, et

lisandub ülamärkega lõige (kui ei ole mõjuvat põhjust olemasolevate lõigete säilitamiseks

mõne rakendusakti tõttu vmt põhjusel). Alternatiivina oleks võimalik lisada ülamärkega

lõige lihtsalt esimesse lõikesse teise lausena.

2. § 1 p 24: kohtute haldus- ja arendusnõukogu koosseis.

2.1. Riigikohtunikel puudub üksmeel, kas ja kes peaks kohtute haldus- ja arendusnõukogu

(nõukogu) koosseisu lisaks kohtunikele kuuluma.

2.2. Kohtusüsteemi välistest institutsioonidest peaks uues otsustusorganis olema lisaks

poliitikutele Eesti Advokatuuri esindaja, kuivõrd advokatuuri tegevusala kattub ka pea

kõigi kohtu toimimisvaldkondadega. Võrreldes prokuratuuriga katab advokatuur

märkimisväärselt laiemat teemade ja positsioonide ringi (eri menetlusliigid, klientide

vastanduvad huvid). Samas on ka neid, kes leiavad, et advokatuuri esindaja nõukogus

ei ole vajalik.

2.3. Rea kolleegide hinnangul tuleks nõukogu koosseisust välja jätta riigi peaprokurör või

tema poolt nimetatud prokurör. Eelnõu seletuskirjas on peaprokuröri liikmelisust

selgitatud üksnes prokuratuuri sellekohase sooviga, mis ei ole piisav põhjendus.

Prokuratuuril on kõigist kohtumenetlustest lähem kokkupuude üksnes

kriminaalkohtumenetlusega. Seetõttu on prokuratuuri vaade kohtumenetlusele kitsas

ega pruugi arvestada tervikpilti, mis on oluline eeskätt ressursside jaotamisel. Erinevalt

Eesti Advokatuurist, mille liikmed osalevad kohtumenetlustes erinevate (vastandlike)

huvidega isikute esindajatena, on prokuratuur kriminaalmenetluses ise kohtumenetluse

pool. Seega on prokuratuuri positsioon ühekülgne ja kokkupuutepunkt kohtuga kogu

õigusemõistmise kontekstis kitsas, mistõttu selline esindatus ja hääleõigus pole

õigustatud. Lisaks tuleb silmas pidada, et nii näiteks uurimiskaebemenetluses (KrMS

§ 230), süüdistuskohustusmenetluses (KrMS § 208) kui ka kriminaalasja lahendamise

käigus (mõnikord ka halduskohtumenetluses) tegelevad kohtud igapäevaselt

prokuratuuri tegevuse õiguspärasuse kontrollimisega. Sellises olukorras kätkeb riigi

peaprokuröri hääleõigus organis, mis teeb kohtute haldamisel sisulisi juhtimisotsuseid,

endas silmanähtavat huvide konflikti. Samuti tekitab kolleegides küsimusi

õiguskantsleri või tema esindaja püsiosalus ja hääleõigus, kuna tal on kohtunike suhtes

distsiplinaarjärelevalve õigus ja ta teostab kohtusüsteemi suhtes iseseisvat järelevalvet,

siis olles ise otsustusorganis, võib tekkida huvide konflikt. Alternatiivselt toetati nende

isikute osalemist nõukogu istungitel sõnaõigusega kas alati või siis, kui on vaja. Sellise

1 Riigikohtu arvamus ei väljenda Riigikohtu siduvat seisukohta. Riigikohus kujundab siduvaid seisukohti ainult

kohtuasjade menetlemisel Riigikohtus.

Lisa 1

2

valiku korral oleks ka kohtunike endi esindatud otsustusorganis suurem ja

rahvusvahelistele nõuetele paremini vastav.2

2.4. Samas oli ka neid, kes toetasid peaprokuröri ja õiguskantsleri või nende esindajate

osalust nõukogus, kuivõrd nõukogu ei tegele õigusemõistmisega. Teiste võimuharude

kaasamine aitab tasakaalustada omavalitsuslikku kohtuhaldust, rahvusvahelised

juhised ei ole kohustuslikud. Kohtunikel peaks olema väike ülekaal, kuid mitte enamus

liigse kapseldumise ja enesekesksuse vältimiseks. Kohtuhalduse jätmine ülekaalukalt

vaid kohtunike asjaks (sh Riigikogu liikmete kõrvale jätmine) vähendab kohtuteemade

kandepinda ühiskonnas ja võimet poliitikutele muresid selgitada. Väline tasakaalustav

vaade peaks tulema ennekõike just teistest põhiseaduslikest institutsioonidest mitte nt

juhtimisekspertidelt, kes ei vahenda demokraatlikku legitiimsust ega kanna avalikku

vastutust. Seejuures tasakaalustaks nt prokuratuuri osalemine advokatuuri osalust. Kui

prokuratuur välja jätta, tuleks asemele pakkuda keegi teine täitevvõimu esindaja.

2.5. Riigikohus juhib tähelepanu ka sellele, et nõukogust Riigikohtust valitava liikme

väljajätmine oli põhjendatud, kui oli kavas selle koosseisu oluliselt kärpida. Praegu,

kus koosseis oluliselt ei vähene, ei saa seda muudatust põhjendatuks pidada. Asjaolu,

et nõukogu ei halda Riigikohut, ei muuda midagi, kuna eelnevad kohtuastmed

mõjutavad olulisel määral ka Riigikohtu tööd.

2.6. Eelnõu kohaselt asendab nõukogu kohtunikust liikme äraolekul teda kohtunike

täiskogu valitud asendusliige. Olukorras, kus nõukogust saab kohtuhalduse sisuline

juhtorgan, ei saa eeldada, et asendusliige, kes pole nõukogu tööga igapäevaselt kursis,

suudaks täisliiget sisuliselt asendada. Pigem võib see tekitada segadust, näiteks, kui

asendusliikme ja tema asendatava seisukohad ei ühti. Nõukogu kohtunikust liikme

lühiajalisel äraolekul peaks nõukogu toime tulema temata, pikema pausi korral saaks

täiskogu valida uue täisliikme. Oli ka kohtunikke, kelle arvates võiks kaaluda

võimalust, et nõukogu kohtunikust liige võib puudumise korral määrata endale ise

asendaja, kes peab samuti olema esimese või teise astme kohtunik.

2.7. Juhime tähelepanu, et eelnõuga kavandatavas KS § 40¹ lg-s 5 mainitud nõukogu

liikmete ja asendusliikmete valimiste kord peab lisaks seletuskirjas mainitud

kandidaatide ülesseadmise ja tutvustamise kõrval sisaldama sätteid, mis tagaks kõigi

kohtunike võrdse kandideerimisõiguse. Eelnõuga plaanitava KS § 40¹ lg 2 järgi ei saa

ühest kohtust nõukokku kuuluda rohkem kui üks kohtunik. Valimiskord peaks

sisaldama sätteid, et üks kohtunik ei jääks ilma võimalusest kandideerida pelgalt selle

tõttu, et mõni tema kolleeg valiti vahetult enne liikmeks.

2.8. Oma arvamuses kohtuhaldusmudeli VTK-le juhtis Riigikohus tähelepanu sellele, et

seoses nõukogu kohtunikest liikmete töökoormuse kasuga tuleks leida võimalused

nende õigusemõistmisega seotud ülesannete osaliselt ümberjagamiseks. On hea meel

näha, et selle ettepanekuga on eelnõus arvestatud. Samas tuleb rõhutada, et

töökoormuse küsimus ei puuduta üksnes kohtute nõukogu kohtunikest liikmeid vaid

2 Nõukogu kavandatava koosseisu puhul oleks kohtunike täiskogu valitud kohtunike osakaal nõukogu koosseisust

alla poole (5 liiget 11-st), mis ei vasta rahvusvahelistele soovitustele. Peaprokuröri ja õiguskantsleri esindaja

väljajätmisel langeks see probleem ära.

Lisa 1

3

kõiki kohtunikke. Kui ühe kohtuniku õigusemõistmisega seotud töökoormust

vähendatakse, tingib see teiste kohtunike töökoormuse kasvu. Eelnõu seletuskirjas

võiks välja öelda, et kui nõukogu teeb ettepaneku kohtunike koguarvu osas, siis selle

tegemisel tuleb arvestada nii nõukogu liikmete kui ka kohtuhaldusteenistuse direktori

ning kohtu esimehe arvelt tekkivat jõudluse vähenemist.

3. § 1 p 26. Muuta kavandatavat KS § 411.

3.1. Esmalt tuleks täpsustada, et KS § 411 lg 1 p-des 1 ja 5 on jutt üksnes esimese ja teise

astme kohtuasutustest, sest KS § 7 järgi on kohtuasutus ka Riigikohus, mille haldamise

ja arendamisega nõukogu ei tegele.

3.2. Teiseks vajaks täpsustamist KS § 411 lg 1 p 8, tuues selles välja, et silmas peetakse vaid

esimese ja teise astme kohtute, mitte Riigikohtu kohtunike arvu.

3.3. Kolmandaks võiks eelnõust välja jätta KS § 411 lg 2, mis võimaldab nõukogul

igasuguste piiranguteta võtta kohtult ja selle esimehelt ära neile seadusega pandud

kohtuhaldusülesandeid. Selline lahendus ei ole lõpuni kooskõlas seaduslikkuse

põhimõttega.

4. § 1 p 28. KS § 43 ja eelarvega seonduv üldiselt

4.1. Kohtute eelarvete korraldus ja regulatsioon vajab täpsustamist. Kuigi kohtute seaduses

olev esimese ja teise astme kohtute eelarvete regulatsioon on riigieelarve seaduse

tähenduses üksnes Justiitsministeeriumi valitsemisala sisene regulatsioon, on see siiski

kohtute eneseotsustamisõiguse vaates oluline. Raske on aru saada, millist osa eelarve

tervikprotsessist alates eelarve planeerimisest kuni eelarve täitmiseni on soovitud

reguleerida. Osaliselt võib see olla seotud sellega, et eelnõus kasutatakse riigieelarve

seadusega võrreldes kohati erinevat terminoloogiat. Kui riigieelarve seaduse

terminoloogia mingil põhjusel ei sobi, tuleks püüda kasutada selgesti eristuvaid

termineid.

4.2. Seletuskirja sisukokkuvõtte p-s 2 (lk 1, IV bulletpoint) on toodud, et nõukogu koostab

esimese ja teise astme kohtute eelarve eelnõu ja esindab kohtuid Justiitsministeeriumis

eelarvetaotluse läbivaatamisel, samas ei ole eelnõus eelarvetaotluse läbivaatamist

eelnõus ette nähtud (vt § 411 lg 1 p 4). Et seda ei ole ka riigieelarve seaduse

regulatsioonis, ei saa olla kindel, et selline nõukogu kaasav eelarveprojekti

läbivaatamine aset leiab ning milline tähendus sellel on - kas nt selle tulemustest

lähtuvalt, kui Justiitsministeeriumis läbirääkimine ei ole tulemuslik ja kohtute

eelarvetaotlust vähendatakse, koostab nõukogu riigieelarve seaduse § 35 lg 3

ettenähtud arvamuse? Kui eelarve eelnõu tähendab taotlust, mille alusel

Justiitsministeerium koostab ministeeriumi valitsemisala eelarvestrateegia projekti,

mille alusel omakorda Rahandusministeerium koostab järgmise nelja aasta riigieelarve

strateegia ning selle raames ka järgmise aasta riigieelarve eelnõu, oleks ühemõtteliselt

selge, kui nt KS § 411 lg 1 p-s 4 sätestatakse, et tegelikult tuleb koostada järgmise nelja

aasta kohtute rahastamise kava.

Lisa 1

4

4.3. Redaktsiooniliselt tuleks üle vaadata eelarve kinnitamist puudutav KS § 43 lg 1.

Praegune eelnõu tekst ei erista arusaadaval moel koondeelarve kinnitamist ministri

poolt ja liigendatud eelarve kinnitamist nõukogus. Arusaamiseks tuleb lugeda

seletuskirja.

4.4. Terminit eelarve eelnõu on kasutatud kahes tähenduses, sest KS § 43 lg 2 uus

redaktsioon, mis ilmselt reguleerib vastuvõetud riigieelarvele järgnevat kohtute

tervikeelarve kinnitamiseks vajalikke samme, sätestab, et selleks tuleb koostada samuti

eelarve eelnõu. Samuti kasutatakse kahes tähenduses väljendit esimese ja teise astme

kohtute eelarve. KS § 43 lg 1 sätestab, et esimese ja teise astme kohtute eelarve

kinnitab valdkonna eest vastutav minister riigieelarve seadusena jõustumisest alates

kahe kuu jooksul. Sama sätte teine lause ütleb, et esimese ja teise astme kohtute ning

kohtuhaldusteenistuse eelarved kinnitab kohtute haldus- ja arendusnõukogu. Esimesel

juhul (sätte esimene lause) tähendab see eelarvet, mis sisaldab nii kohtute kui ka

kohtuhaldusteenistuse osa, teisel juhul (sätte teine lause) tähendab see üksnes esimese

ja teise astme kohtute eelarvet.

4.5. KS § 43 lg 2 kohaselt „Esimese ja teise astme kohtute ning kohtuhaldusteenistuse

eelarvete eelnõu valmistab ette kohtuhaldusteenistuse direktor koostöös kohtute

esimeestega ning esitab kinnitamiseks kohtute haldus- ja arendusnõukogule. Kohtute

haldus- ja arendusnõukogu esitab eelarve eelnõu kinnitamiseks valdkonna eest

vastutavale ministrile.“ Samas § 411 lg 1 p 4 kasutab jälle terminit eelarvete eelnõu.

Riigieelarve seaduse (RES) § 35 lg 3 kohaselt lisatakse Justiitsministeeriumi eelarve

projekti juurde kohtute haldus- ja arendusnõukogu arvamus maakohtutele,

halduskohtutele ja ringkonnakohtutele planeeritud vahendite kohta. Selle ülesande

täitmiseks peaks kohtute eelarve olema koostatud riigieelarve seaduses ettenähtud

liigenduses, vastupidisel juhul ei ole seda RES sätet võimalik sisuliselt täita.

4.6. Eelnõule lisatud seletuskirjast nähtub, et KS § 43 lg 3 tunnistatakse kehtetuks sel

põhjusel, et eelarve muutmise regulatsioon on riigieelarve seaduses. Riigieelarve

seadus annab tõepoolest ministrile õiguse teha riigieelarve seaduse mõistes

valitsemisala eelarve kui terviku, mille osaks on esimese ja teise astme kohtute [ja

kohtuhaldusteenistuse ühine] eelarve, piires muudatusi, mille tulemusena võib kohtute

tervikeelarve suureneda või väheneda. Kui seni pidi minister selleks valitsemisala

eelarvereeglite kohtute osa eriregulatsiooni tõttu ära kuulama ära kohtu(te) esimehe(d)

ja kohtudirektori(te) arvamuse, lähtuma kohtute haldamise nõukoja kujundatud

põhimõtetest ning omama mõjuvaid põhjusi eelarvete muutmiseks, siis edaspidi enam

mitte.

4.7. Eelnõust ei selgu, kes edaspidi käsutab kohtu eelarvet ja kes käsutab

kohtuhaldusteenistuse eelarvet. Kehtivas kohtute seaduse regulatsioon, mille kohaselt

on kohtuasutuse eelarve käsutajaks kohtudirektor (KS § 125 lg 1 p 4), tunnistatakse

kehtetuks. Eelnõus on reguleeritud, kes koostab eelarve ja kes kinnitab, kuid mitte see,

kes käsutab. Eelnõus on ette nähtud, et nõukogu korraldab kohtuasutuse

eelarvevahendite kasutamist ja nende üle arvestuse pidamist (§ 411 lg 1 p 5) – kas see

tähendab seda, et nõukogu hakkab igakordselt otsustama, kes konkreetsel eelarveaastal

millist osa jaotatud eelarvest käsutab? Kohtu esimees peab küll nt kohtu koosseisu

Lisa 1

5

kinnitamisel lähtuma kohtu eelarvest, samuti kooskõlastama eelarve, kuid rohkem

õigusi kohtu eelarve osas seadus talle ei anna.

4.8. KAIS on infosüsteem, mida kasutatakse nii eelarvestrateegia (eelarve) planeerimiseks,

kinnitatud eelarve jaotamiseks selle kasutajate lõikes, aga samuti kuluarvestuseks. Kui

edaspidi on kohtud (kohtuhaldusteenistus) KAIS-i kasutaja, tuleks see õigus kohtute

seaduses sätestada. See tähendab, et tekiks kohtute oma kulumudel, mis peab olema

olemas kõikidel asutustel, kes kasutavad tegevuspõhist eelarvet. Vastupidine ei oleks

mitte ainult mitte kooskõlas seadusega, vaid tähendaks olulist ja dubleerivat

ressursikulu nii eelarve planeerimisel kui ka kuluarvestuses.

5. § 1 p 44. Riigikohtus on erinevaid arvamusi selle kohta, kas praeguses turbulentses

eelarveolukorras on ratsionaalne ja rahaliselt (sh nt KS § 40¹ lg 9) üldse võimalik

ümberkorraldusi teha eelnõus pakutud kiirusel/tähtaegadel. Kavandatava KS § 1303 lg 1

kohaselt peaks nõukogu alustama tööd 01.04.2025. Seega peavad selleks ajaks olema

valitud ka nõukogu kohtunikest liikmed. See omakorda eeldab kohtunike täiskogu

kokkukutsumist enne 01.04.2025. Kuna viimastel aastatel on täiskogud toimunud mais või

juunis, võiks kaaluda nõukogu töö alguse nihutamist 01.07.2025.

6. § 2. Eelnõu näeb ette avaliku teenistuse seaduse § 18 lg 7 muutmist ja selle terviktekst oleks

muudatuse järgselt järgmine: „Riigikogu Kantselei, Vabariigi Presidendi Kantselei,

Riigikontrolli, Õiguskantsleri Kantselei ja Riigikohtu koolituse korra kehtestab vastava

ametiasutuse juht. Esimese ja teise astme kohtute kohtuteenistujate koolituse korra võib

kehtestada kohtute haldus- ja arendusnõukogu. Kohaliku omavalitsuse üksuse ametiasutuse

ametnike koolituse korra kehtestab valla- või linnavalitsus.“ Sätte selline sõnastus jätab

ülejäänud regulatsiooni arvesse võttes mulje, et esimese ja teise astme kohtute puhul

üldjuhul peaks selle kehtestama keegi teine, mitte nõukogu.

7. Viimaks juhib Riigikohus tähelepanu sellele, et Riigikohtu pädevus kohtute haldajana on

kirjeldatud eksitavalt. Eelnõule lisatud seletuskirja sisukokkuvõttes lk 1 on nimetatud, et

Riigikohtu täidetav kohtute haldamise ülesanne seisneb lisaks kohtunike koolitusele ka

kohtujuristide koolitust. See on eksitav, sellel võivad mh olla Riigikohtu eelarvet ja kulutusi

mõjutavad tagajärjed.

7.1. Riigikohus korraldab kohtujuristide koolitust Justiitsministeeriumiga (alates 2024.

aasta Harju Maakohtuga) sõlmitud koostöölepingu (halduslepingu) alusel ja vahendid

selleks eraldab Justiitsministeerium oma eelarvest (2024. aastal Harju Maakohtu

kaudu). Seejuures ei kata leping tegelikke kulutusi.

7.2. Justiitsministeerium on pikka aega olnud seisukohal, et kohtujuristid ei vaja spetsiifilist

koolitust, vaid piisab, kui nad osalevad kohtunike koolitusel. Alles viimastel aastatel

näeb koolituseks sõlmitud leping ette eraldi kohtujuristidele suunatud koolitusti (2–3

aastas), kuid nende hulk on liiga väike. Kuid isegi siis, kui eeldada, et kohtujuristid ja

kohtunikud vajavadki ühesugust koolitust, eeldab tegevuspõhine eelarvekorraldus ja

kuluarvestus, et kulutused jaotuvad proportsionaalselt kohtunike ja kohtujuristide

vahel. Seni ei ole kohtujuristide koolitusvahendeid selliselt ette nähtud.

Lisa 1

6

7.3. Kohtujuristide koolitus võiks olla Riigikohtu ülesanne, kuid see tuleks sellisel juhul

sõnaselgelt sätestada kohtute seaduses, kuid see eeldab ka muudatust eelarvetes –

kohtujuristide koolituse vahendid tuleb ette näha Riigikohtu eelarves.