Kliimakindla majanduse seaduse kooskõlastuskiri

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee

registrikood 70000272

Kliimaministeerium

[email protected]

Kliimakindla majanduse seaduse

kooskõlastuskiri

Austatud proua kliimaminister

Rahandusministeerium kooskõlastab kliimakindla majanduse seaduse eelnõu (edaspidi

eelnõu) üksnes järgmiste märkustega arvestamise korral.

I. Teeme eelnõu kohta järgmised põhimõttelised kommentaarid, mille valguses tuleb eelnõu

enne Vabariigi Valitsusele esitamist tervikuna üle vaadata ja korrigeerida.

1. Seaduseelnõu peab sisaldama valdkonna reguleerimist vajavate õigussuhete selgeid ja

seaduse vahetu kohaldatavuse huvides piisavalt üksikasjalikke regulatsioone. Eelnõu kui

üldseaduse rakendussätetes peaks ette nägema valdkondlike eriseaduste muudatused. Eelnõus

puudub praegu üksikasjalik regulatsioon, sh seatud eesmärkide tasandil.

Sellest tulenevalt palume täpsustada eelnõu rakendusstruktuuri ja sätteid, kus on eeldatud

seaduse vahetut kohaldatavust, või näha ette valdkondlike eriseaduste muudatused.

Kliimakindla majanduse seaduse suhtes on eriseadus näiteks riigihangete seadus, kus tuleks

eelnõus soovitu rakendamiseks sätestada riigihankeid puudutavad erisätted. Muu hulgas seab

eelnõu avalikule sektorile kohustuse erinevate planeeringute, arengudokumentide ja

tegevusplaanide, haldusotsuste ja hankemenetluste raames arvestada kliimamuutuste

leevendamise, kliimamuutustega kohanemise ja kliimariskidega. Kuna sätestatud kohustuste

kohta puuduvad üksikasjalikud käitumisnormid ning eriseadustes vajalikud sätted, ei ole

selliselt määratletud kohustused praeguses sõnastuses rakendatavad.

2. Kuna seadus sätestab konkreetsed eesmärgid riigi ja valdkondade kasvuhoonegaaside heite

vähendamisele, tuleb tagada, et eesmärkide määratlus on üheselt mõistetav, sh heitkoguste

vähendamise sihttasemed algtasemega võrreldes (esitatuna kas protsendipunktides,

protsentuaalse vähendamise või hoopis protsentuaalse sihttasemena).

3. Eelnõus on korduvalt kasutusel mõiste "avalik sektor", mille määratlust eelnõu ei sisalda.

Seetõttu ei ole selge avaliku sektori kohta käivate sätete kohaldamise ulatus, sh kas “avaliku

sektori” all on mõeldud üksnes keskvalitsuse ja KOV üksusi või neile lisaks nende osalusega

sihtasutusi ja/või äriühinguid. Kuna selle mõiste käsitlusel on väga suur mõju, sh eelnõus

kavandatu võimalikkuse eelhindamisele ning riigi ja kohalike omavalitsuste eelarvetele,

Teie 05.08.2024 nr 1-4/24/3787,

KLIM/24-0805/-1K

Meie 13.09.2024 nr 1.1-11/3530-2

2

palume see mõiste eelnõus määratleda või viidata määratluse aluseks olevale õigusaktile.

Näiteks määratleb riigihangete seaduse § 5 avaliku sektori hankija ja riigieelarve seaduse § 2

valitsussektori ja keskvalitsuse allsektori, millest võib eelnõus lähtuda.

4. Lisaks palume eelnõus üle vaadata mõistete „hange“, „hankemenetlus“ ja „kriteeriumid“

kasutus ja viia need õigusselguse huvides kooskõlla riigihangete seadusega. Riigihangete

seaduses on kasutusel mõisted „riigihange“ ja „riigihanke menetlus“. Kui eelnõus peetakse

silmas riigihangete seaduses defineeritud riigihanget, tuleks riigihangete seaduse

terminoloogiast lähtuda või kasutusel olevatele terminitele anda eelnõus erinev määratlus.

Riigihangete seaduse mõistes on „kriteeriumid“ konkreetsed nõuded hanke objektile,

pakkujale või pakkumuste hindamisele. Eelnõus näib olevat terminit „kriteerium“ kasutatud

erinevas tähenduses, seetõttu tuleks eksituste vältimiseks asendada see eelnõu § 40 lõike 1

eesmärgile vastavalt.

5. Palume vältida eelnõus ebaselgeid määratlusi nagu „mõistlik alternatiiv“, „nii palju kui

võimalik“ ja „võtta nende eesmärkide saavutamiseks muid asjakohaseid meetmeid“. Sellise

sõnastuse korral jääb seaduse lugejal arusaamatuks, missugused on subjekti õigused,

kohustused ja muud asjakohased meetmed. Näiteks sõnaühendi „mõistlik alternatiiv“ võiks

asendada fraasiga „kui puudub tehniline või majanduslikult teostatav alternatiiv“.

6. Eelnõu § 35 lõike 3 ning § 40 lõigete 2 ja 7 kohta palume täpsustada, keda on silmas peetud

termini „riik“ all, kelle kohustused on neis sätetes määratletud.

II. Järgnevalt esitame mõned täpsemad muutmisettepanekud eelnõu sätete kohta.

7. Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 4 kohaselt on liikmesriigid nõustunud jagama

pädevust muu hulgas Euroopa Liidu siseturu valdkonnas ning sama lepingu artikli 26 lõike 2

kohaselt hõlmab siseturg sisepiirideta ala, mille ulatuses tagatakse kaupade, isikute, teenuste

ja kapitali vaba liikumine. Seega väärindatakse Eestis kui Euroopa Liidu siseturul ka

mittekohalikke ressursse. Meie hinnangul ei ole kohaliku ressursi erinev kohtlemine

ressursside väärindamisel kooskõlas Euroopa Liidu siseturu ja konkurentsieeskirjade

eesmärkidega ning sellest lähtuvalt teeme ettepaneku eelnõu § 22 sõnastusest välja jätta sõna

„kohalike“.

8. Eelnõu § 26 lõikes 3 teeme ettepaneku seada elektri ja soojuse tootmise CO2 neutraalsuse

saavutamise tähtajaks 2050. aasta analoogselt § 25 lg 2 punkti 4 üldeesmärgiga. Tähtaja

nihutamine on otstarbekas tulenevalt tehnoloogilistest ja regulatiivsetest ebaselgustest CO2

püüdmisega, mis ei võimalda ettevõtjatel teha kaalutletud investeerimisotsuseid, mh riigi

elektri varustuskindluse jaoks vajalike vesinikuvõimekusega gaasielektrijaamade rajamiseks.

9. Eelnõu seletuskirjas märgitakse, et suur osa investeeringutest on võimalik ellu viia Euroopa

Liidu fondide toel. Sellega seoses juhime tähelepanu, et Eesti taaste- ja vastupidavuskavas on

Euroopa Komisjoniga kokku lepitud roheüleminekut hoogustavas energiamajanduse

reformis, et aidata kaasa Eesti energiatootmise ja -tarbimise kasvuhoonegaaside heite

vähendamisele, ajakohastades Eesti energiapoliitika sihte ja meetmeid (muuhulgas põlevkivi

energia tootmiseks kasutamise järkjärguliseks lõpetamiseks) ning kõrvaldades taastuvenergia

tootmisseadmete rajamiselt haldustõkkeid. Palume arvestada taaste- ja vastupidavuskavas

kokku lepitud reformiga ning lisada § 29 lõike 5 lõppu täpsustus „lõpp-produktina“ ja

täiendada samuti seletuskirja.

3

10. Eelnõu § 40 lg 4 sõnastus on vastuolus riigieelarve planeerimise põhimõtetega ja vähendab

riigieelarve paindlikkust riigi strateegiliste eesmärkide saavutamiseks erinevate

rahastamisallikate optimaalsel koos kasutamisel.

Iga-aastases riigieelarve ja riigi eelarvestrateegia protsessis lähtutakse riigi strateegilistest

eesmärkidest ja Vabariigi Valitsuse prioriteetidest, kavandades riigieelarve erinevatest

allikatest (sh riigi maksutulu, Euroopa Liidu fondid, heitkoguse ühikutega kauplemise

süsteemi tulu) pärit vahendite kasutus. Riigieelarve seaduses ette nähtud ühtne riigieelarve ja

riigi eelarvestrateegia protsess tagab eelarvevahendite omavahelise sünergias kasutamise ja

väldib võimalikke kattuvusi. Heitkoguse ühikutega kauplemise süsteemi tulu kui riigieelarve

ühe tuluallika jaotamine on osa riigieelarve ja riigi eelarvestrateegia planeerimisprotsessist.

Juba praegu on osa heitkoguse ühikutega kauplemise süsteemi tulust eraldatud erasektori

tegevuste toetamiseks, mis panustavad kliima- ja energiaeesmärkidesse. Samal eesmärgil

toetatakse ettevõtteid ka EL ühtekuuluvuspoliitika fondidest, Taaste- ja

vastupidavusrahastust, EL maaelu arengu põllumajandusfondist ja teistest allikatest. Selleks,

et võimaldada allikate ülest parimat rahastamisvõimaluste kombinatsiooni riigile

prioriteetsete meetmete finantseerimiseks (sh pikemaajalises vaates), ei ole ühe konkreetse

allika panust põhjendatud piirata protsendi alusel seatud lävendiga.

Eelnevast tulenevalt tuleb muuta § 40 lg 4 sõnastust järgmiselt “Kasvuhoonegaaside lubatud

heitkoguse ühikutega kauplemise süsteemi riigile laekuvast tulust toetatakse erasektori

roheinnovatsiooni ja -tehnoloogiate arendamist ja kasutuselevõttu kooskõlas riigi

eelarvestrateegia ja selles kavandatud meetmetega.” ja seletuskirja vastavat lõiku järgmiselt

“Kasvuhoonegaaside lubatud heitkoguse ühikutega kauplemise süsteemi riigile laekuvast

tulust toetatakse erasektorit eesmärgiga arendada ja/või võtta kasutusele kliimasõbralikke

roheinnovatsiooni tehnoloogiaid, mis aitaksid kaasa riigi kliima- ja energeetikaeesmärkide

saavutamisele. Konkreetsed meetmed ja nende võimalik muutmine otsustatakse iga-aastases

riigi eelarvestrateegia ja riigieelarve protsessis, lähtudes riigi strateegilistest eesmärkidest ja

Vabariigi Valitsuse prioriteetidest. Lisaks arvestatakse riigieelarve erinevatest allikatest

roheinnovatsiooniks ja kliimasõbralike tehnoloogiate kasutuselevõtuks juba suunatud

vahendite kasutust.”.

11. 2024–2027 koalitsioonileppe üheks eesmärgiks on seatud reguleerimise vähendamine.

Riigieelarve seaduses, atmosfääriõhu kaitse seaduses ja Vabariigi Valitsuse määruses „Riigi

eelarvestrateegia, riigieelarve eelnõu ja tõhustamiskava koostamise ning riigieelarve

vahendite ülekandmise tingimused ja kord ning riigieelarve seadusest tulenevate aruannete

esitamise kord“ (edaspidi RES/RE määrus) on juba kehtiv regulatsioon protsessidele, mida

kavandatakse osaliselt kattuvalt reguleerida eelnõu §-ga 42.

Eelnõu § 42 lõige 1 sätestab, et atmosfääriõhu kaitse seaduse §-s 161 sätestatud

enampakkumisel saadud tulu kasutatakse kooskõlas käesolevas seaduses sätestatud

eesmärkide ja põhimõtetega.

Riigieelarve seaduse reguleerimisalas on riigieelarve koostamise, vastuvõtmise ja riigieelarve

vahendite kasutamise tingimuste ja korra reguleerimine ning sama seaduse § 26 kohaselt on

riigieelarve riigi aastane rahastamiskava, milles kajastatakse vahendid, mida riik plaanib

koguda, vahendada ja kasutada. Atmosfääriõhu kaitse seaduse § 161 lõikes 1 sätestatakse, et

enampakkumistulu laekub riigieelarvesse ja seda kasutatakse kooskõlas riigi

eelarvestrateegiaga. Seega on riigieelarvesse laekuva enampakkumistulu kasutamine

4

kehtivates seadustes juba reguleeritud ja puudub vajadus täiendava ja kehtivast korrast erineva

reguleerimise järele.

Eelnõu lõige 2 sätestab, et kliimaminister kehtestab igal aastal 15. aprilliks atmosfääriõhu

kaitse seaduse §-s 161 nimetatud enampakkumisel saadud tulu kasutamise kriteeriumid.

Atmosfääriõhu kaitse seaduse § 161 lõike 1 kohaselt kasutatakse aga enampakkumistulu

kooskõlas riigi eelarvestrateegiaga. Riigi eelarvestrateegia koostamisel, mida korraldab

Rahandusministeerium, saab kliimaministri sisendile tuginedes kehtestada ka

enampakkumistulu kasutamise kriteeriumid. Sedasi on juba tehtud ja täiendavat eraldiseisvat

menetlust selleks luua vaja ei ole.

Eelnõu seletuskirjas on selgitatud, et § 42 lõikega 2 sätestada plaanitav tulude kasutamise

tähtaeg on kooskõlas RES/RE määruses sätestatud tähtaegadega, kuid aprilliks kavandatud

kriteeriumite seadmise tähtaeg on liiga hiline, pidades silmas et Rahandusministeeriumil tuleb

RES/RE määruse § 18 kohaselt esitada ministeeriumi valitsemisala eelarvestrateegia projekti

ja aruannete koostamise ajakava hiljemalt novembri esimesel tööpäeval ning täpsustavaid

juhised hiljemalt detsembri viimasel tööpäeval.

Eelnõu § 42 lõige 3 sätestab, et kliimaminister teeb Vabariigi Valitsusele ettepaneku

atmosfääriõhu kaitse seaduse §-s 161 sätestatud enampakkumisel saadud tulu kasutamise

jaotuseks riigi eelarvestrateegias. RES/RE määruse § 5 lõike 1 kohaselt esitab ministeerium

eelarvestrateegia ja riigieelarve eelnõu koostamiseks vajalikud andmed

Rahandusministeeriumile ja riigieelarve seaduse § 331 kohaselt koostab eelarvestrateegia

Rahandusministeerium. Seega puudub vajadus riigieelarvesse laekuva tulu kasutamise jaotuse

ettepaneku esitamise protsessile kehtivast riigieelarve seadusest ja RES/RE määrusest erineva

regulatsiooni kehtestamiseks. Juba praegu teeb Rahandusministeerium heitkoguse ühikute

enampakkumistulu kasutuse ettepaneku koostamisel koostööd Kliimaministeeriumi ning

teiste ministeeriumidega, et arvestada nii panustamist kliima- ja energiaeesmärkidesse kui

koosmõju teiste riigieelarve vahendite kasutusega riigi strateegiliste eesmärkide

saavutamiseks.

Eelnevast tulenevalt tuleb eelnõu § 42 reguleerimise vähendamise, kattuvuse vältimise ja

õigusselguse huvides eelnõust välja jätta.

12. Eelnõu § 49 lõige 3 sätestab, et kliimanõukogu esimese koosseisu kinnitab kliimaministri

ettepaneku Vabariigi Valitsus, kuid ei selgu, kuidas kinnitatakse kliimanõukogu järgmised

koosseisud. Palume seda eelnõus ja seletuskirjas täpsustada ning lisada info, kui pikalt üks

koosseis tegutseb.

Kui Kliimanõukogu kavandatakse luua Vabariigi Valitsuse nõuandva organina Vabariigi

Valitsuse seaduse tähenduses, siis puudub vajadus lõikes 6 nimetatud põhimääruse

kehtestamiseks. Liikmete määramise korraldus tuleb sätestada seaduse tasandil ja töökorra

lepivad liikmed kokku.

13. Eelnõu § 58 lõikega 1 kavandatakse muuta energiamajanduse korralduse seadust ning viia

riikliku energiatõhususe eesmärgi seadmine energiatõhususe seadusest riikliku energia- ja

kliimakava tasemele. Riiklik energia- ja kliimakava ei ole riigi strateegiline arengukava.

Eelnõu § 36 lõikes 1 on määratletud, et riiklikus energia- ja kliimakavas koondatakse

valdkonna arengukavade, programmide ja riigieelarve strateegia energia- ja kliimameetmed.

Seega, kui soovitakse kaaluda riigi energiatõhususe sihttase määratleda seaduse asemel

5

strateegilises arengukavas, tuleks seda riigi ühtse strateegilise planeerimise säilitamiseks teha

näiteks energiamajanduse arengukavas või asjakohase valdkonna programmis. Selle alusel

saab sihttaset kajastada ka riiklikus energia- ja kliimakavas.

III. Järgnevate tähelepanekute alusel palume täiendada eelnõu seletuskirja.

14. Seaduseelnõusse kavandatavad isiku õiguste ja vabaduste piirangud peavad olema

asjakohased ja proportsionaalsed eesmärgiga, mida seaduseelnõu avalikes huvides taotleb.

Eelnõuga kehtestatakse heitkoguse vähendamise eesmärgid, seejuures on kavandatav

sekkumine teatud sektorites väga suure mõjuga. Samas ei sisalda eelnõu seletuskiri mitte

ühegi piirangu juures põhiseaduspärasuse analüüsi. Palume seletuskirja täiendada.

15. Eelnõu seletuskirjas on selgitatud, et eelnõus sätestatud kasvuhoonegaaside heite

vähendamise sihttasemed on indikatiivsed ja ajas muudetavad. Palume seletuskirja täiendada

selgitusega, millistest alustest lähtudes on põhjendatud sihttasemete muutmise algatamine

ning kuidas sihttasemete muutmise ettepaneku korral toimitakse ja milline menetlus selleks

läbitakse.

16. Arvestades, et EL struktuurivahenditel on eelnõus ja seletuskirjas käsitletud tegevuste

rahastamisallikana oluline roll, palume eelnõu seletuskirjas täpsustada eelnõu kohaldamisala

ja seost EL struktuurivahendite kasutuse ja sellekohase regulatsiooniga ning kirjeldada eelnõu

jõustumisest tõusetuv mõju struktuuritoetuse juba ellu viidavatele meetmetele.

17. Eelnõu § 34 lg 4 sätestab, et kliimaneutraalsuse eesmärgi saavutamiseks lõpetab avalik

sektor fossiilkütuste toetamise alates 2035. aastast ja kasutamise alates 2040. aastast, välja

arvatud juhul, kui puuduvad mõistlikud alternatiivid. Sättest ei ole aru saada, kas fossiilkütuste

toetamine lõpetatakse avaliku sektori sees või riigis tervikuna. Avalikule sektorile

kütuseaktsiisi soodustusi praegu ei kohaldata, seetõttu tõusetub küsimus, kas sätte alusel

tuleks kaaluda näiteks erimärgistatud diislikütuse aktsiisisoodustuse lõpetamist

põllumajandussektorile. Palume seda seletuskirjas täiendavalt selgitada.

18. Mõistame, et kliimapoliitika majanduslike mõjude hindamine on keerukas protsess. Oma

siinsetes kommentaarides keskendume eelnõu mõjude hindamise tervikvaatele ja riigi ning

KOV tuludele ja kuludele ning nende katteallikatele.

Eelnõu mõjude hindamise tervikvaade vajab täiendamist. Mõjude hindamise peatükist ei

selgu, kuivõrd majandus tervikuna saab olema eelnõust mõjutatud, sh kuidas mõjutab eelnõu

tulevikus Eestis loodavat lisandväärtust, tööhõivet, hinnataset, elanike sissetulekuid jms.

Samuti ei selgu, kuidas plaanitakse rahastada riigi ja KOVi investeeringuid ning mil moel

ergutatakse erasektorit eelnõus seatud eesmärkide saavutamisse panustama. Kajastamist

vajavad mõjud riigieelarve kuludele ja tuludele.

Seaduse rakendamisega kaasnevad olulised, sh avaliku sektori kulud ja nende katteallikad ei

ole seletuskirjas terviklikult kirjeldatud. Seetõttu palume teksti täiendada ning välja tuua

seaduse rakendamisega kaasnevate kulude prognoos.

Juhul kui katteallikaid ei ole kõikjal määratletud, siis tuleb seletuskirja täiendada infoga:

„Kehtivas riigi eelarvestrateegias ei ole eelnõuga kaasnevate kuludega arvestatud. Eelnõu

heaks kiitmisega kaasnevate kulude rahastamisvõimaluste üle arutatakse järgmises

riigieelarve ja riigi eelarvestrateegia protsessis Rahandusministeeriumi poolt valitsusele

6

koondatava info alusel. Juhul kui lisavahendeid ei eraldata, tuleb kulud katta valitsemisala

eelarvest.”

Samuti on vaja seostada seletuskirja tabelites (tabel 1–6 ja 8) meetmete lõikes esitatud “heite

vähendamise potentsiaali” hinnang ning selle hinnangu aluseks oleva, otsustatutele

täiendavalt vajaliku investeeringumahu prognoos. Praegu esitatud tabelites (tabel 1–6) ei ole

avaliku sektori (riik, KOV) ega erasektori kohta välja toodud, millist investeeringumahtu

käsitletakse “olemasolev ja lisanduv” hinnangu korral “olemasoleva” mahuna. Sellest

tulenevalt ei ole selge, kui suur on täiendav investeeringuvajadus, mis võimaldaks “heite

vähendamise potentsiaali” hinnangus toodud sihttaseme saavutada. Näiteks ei selgu tabelist

1, kui suur on energia tootmise ja selle tugiteenuste 2040. aastaks kliimaneutraalseks

muutmisega seotud täiendav investeeringuvajadus ja selle jaotus avaliku- ning erasektori

vahel. Seetõttu ei ole seletuskirja punktis “Seaduse rakendamisega seotud riigi ja kohaliku

omavalitsuse tegevus, eeldatavad kulud ja tulud” tabelis 9 esitatud heite vähendamise

potentsiaali ja täiendava investeeringuvajaduse hinnang ei omavahel seostatav ega võrreldav

majandusvaldkondade lõikes esitatud ülevaatetabelitega.

Tabeli 9 meetme „Avaliku sektori sõidukite asendamine heiteta sõidukitega“ ulatuse kohta ei

ole selge, kas avaliku sektori all mõeldakse nii keskvalitsuse, kohaliku omavalitsuse üksuste

ja sotsiaalkindlustusfondide allsektorit (riigieelarve seadus § 2), sest kulud on märgitud

üksnes riigile aga mitte KOVile. Samuti on märgitud kulud üksnes riigile ja mitte KOV-le

meetmes „Linnaliinibusside üleminek heiteta sõidukitele, väiksemates linnades ja

maakondades heiteta või vähese heitega kütusele“, vaatamata sellele, et selgituses on

märgitud, et kohalikele omavalitsustele tuleb tagada piisav aeg nii sõidukipargi kui vajaliku

toetava taristu ning nende uuendamisega seotud hankeplaani kavandamiseks. Taksoteenus on

seejuures erasektori käes, seda ei korralda KOV, samas tabel 7 nimetab sellegipoolest

vastutajaks KOV-i.

19. Nagu eelnevalt välja tõime, on riigieelarve allikatest saadava tulu jaotamine osa

riigieelarve ja riigi eelarvestrateegia protsessist. Seetõttu palume seletuskirjas vastavalt

korrigeerida väited, mille kohaselt saab süsinikumaksu ja keskkonnatasu tõstmise arvelt

rahastada kliimapositiivseid meetmeid ning mootorsõidukimaksu ja EL HKS kauplemistulu

saab kasutada investeeringute suurendamiseks. Lisaks palume korrigeerida seletuskirjas

elektriaktsiisi laekumise vähenemise kohta kirjutatu, sest elektriaktsiisi laekumine ei sõltu

sellest, kas elekter on toodetud taastuvatest või fossiilse päritoluga allikatest.

Vajadusel võime Rahandusministeeriumi kommentaare kohtumisel täiendavalt selgitada.

Palume saata eelnõu ja seletuskiri meile uuesti ülevaatamiseks enne Vabariigi Valitsusele

esitamist.

(allkirjastatud digitaalselt)

Jürgen Ligi

rahandusminister

Karoli Niilus 5885 1381

7

[email protected]