Väljaminev kiri

Auna 6 10317 Tallinn ESTONIA

Tel +372 667 2400 Faks/Fax +372 667 2401

[email protected] www.konkurentsiamet.ee

Reg nr/no 70000303

Pr Keit Pentus-Rosimannus

Keskkonnaminister

Narva mnt 7a

15172 Tallinn

Meie: 21.11.2012 nr 5.1-4/12-0010-114

Koopia: Majandus- ja kommunikatsiooniminister

Riigikogu keskkonnakomisjon

Riigikogu majanduskomisjon

Edastatud elektrooniliselt e-posti aadressile: [email protected]

Konkurentsiameti ettepanek konkurentsiolukorra parandamiseks olmejäätmete

kogumise ja veo ning käitlemise kaubaturgudel

Austatud minister

Konkurentsiamet on viimastel aastatel oma tegevuses puutunud kokku erinevate

probleemidega jäätmesektoris, mis on paljuski seotud jäätmeseaduses sisalduva

tururegulatsiooniga. Nende probleemidega tegelemine on viinud meid veendumusele,

et hetkel kehtiv jäätmeseadus on vaba ettevõtlust põhjendamatult piirav ning

jäätmemajandusega seotud turud tuleks sarnaselt enamikele teistele tegevusaladele

vabale konkurentsile täielikult avada.

Käesolevaga esitab Konkurentsiamet konkurentsiseaduse § 55 lg 2 alusel

Keskkonnaministeeriumile oma seisukoha jäätmeseaduses sisalduvate

konkurentsipiirangute kohta ja teeb ettepaneku seadusemuudatuse algatamiseks.

Konkurentsiameti hinnangul kujutavad käesoleval hetkel kehtivad jäätmeveo ja

käitluse tingimused sellist piirangut ettevõtlusvabadusele, mille puhul on kaheldav,

kas eksisteerivad avalikud huvid, mis selliste piirangute olemasolu õigustaks.

Nimetatud põhjusel on vajalik kaaluda viidatud piirangute kaotamist jäätmeseadusest.

Vastavaks seaduse muudatuse ettepanekuks on piirangute kaotamine ning jäätmete

veo ja käitluse turu vabale konkurentsile avamine.

Jäätmeseaduses sisalduvad probleemsed regulatsioonid võib jagada kokkuvõtlikult

kolmeks. Esiteks, jäätmeveo tasand on korraldatud nii, et kohalikud omavalitsused

annavad piirkonniti konkursi teel valitud ettevõtjale kontsessiooni ehk sisuliselt

ainuõiguse. Sellise ainuõiguse andmiseks sisaldab jäätmeseadus ühemõttelist ja selget

regulatsiooni jäätmeveos. Teiseks, osa kohalikest omavalitsustest on ühel või teisel

viisil andnud ka mõningatele jäätmekäitluskohtadele eeliseid või suisa ainuõiguse

käitlustasandil tegutsemiseks. Jäätmeseadus on sellise ainuõiguse andmise osas

2

märksa umbmäärasem, nii et tegelikult on kaheldav, kas kohalikel omavalitsustel

üldse on vastavasisulist pädevust. Jäätmekäitluskohtadele eeliste loomine on võrreldes

veotasandil ainuõiguste andmisega vähem levinud, ehkki kindlasti mitte ka erandlik.

Kolmandaks, jäätmeseadus sisaldab regulatsiooni, mis võimaldab kohalikul

omavalitsusel hakata nii veo- kui ka käitlusteenust oma elanikele vahendama, nii et

viimased teenuseid tegelikult osutavate eraettevõtjatega ise vahetult ei suhtlekski.

Sellist võimalust ei ole kohalikud omavalitsused seni kasutanud, kuigi Tallinna linn

on käesoleval hetkel väga lähedal selle tegelikule juurutamisele. Konkurentsiamet

peab usutavaks, et peale esimesi edukaid näiteid kasvaks selle võimaluse kasutamine

omavalitsuste seas märgatavalt. Konkurentsiamet peab probleemseks kõiki kolme

eelnimetatud regulatsiooni ning alljärgnevalt on seda ka põhjalikumalt selgitatud.

Enne konkreetsete kitsaskohtade juurde asumist tuleb rõhutada, et riik ja kohalik

omavalitsus peavad vältima ebaproportsionaalset sekkumist ettevõtlusvabadusse.

Tõsiasi, et just nimelt konkureerivad turud viivad üldjuhul ressursside kõige

efektiivsema kasutamiseni, on majandusteaduses laialt aktsepteeritud juba rohkem kui

viimase kahesaja aasta vältel, alates tänapäevase majandusteaduse kujunemise

algusest 18. sajandi lõpus. Samas on võimalik, et teatud spetsiifilistes olukordades ei

pruugi konkurents viia parima lahenduseni (nn. turutõrked) ning riigipoolne

sekkumine võib vajalikuks osutuda. Sellisel juhul peab riik aga selgelt ära näitama,

millistel põhjustel viiks vaba konkurents ebasoovitavatele tagajärgedele ning miks

toimivasse konkurentsi sekkumine viib parema tulemuseni.

Ettevõtlusvabadus on Eesti põhiseaduslikult kaitstav hüve – Põhiseaduse § 31

kohaselt on Eesti kodanikel õigus tegeleda ettevõtlusega. Riigikohus on märkinud

lahendis 3-4-1-6-2000, et ettevõtlusvabadust riivab avaliku võimu iga abinõu, mis

takistab, kahjustab või kõrvaldab mõne ettevõtlusega seotud tegevuse. / / Põhiseaduse

§-s 31 sõnastatud õigus tegelda ettevõtlusega ei ole ometi absoluutne. Sama

paragrahvi teine lause lubab seaduseandjal sätestada ettevõtlusõiguse kasutamise

tingimused ja korra./ / Põhiseaduse §-st 11 tuleneb aga nõue, et õiguste ja vabaduste

piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada

piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. Piirangud ei tohi kahjustada seadusega

kaitstud huvi või õigust rohkem, kui see normi legitiimse eesmärgiga on põhjendatav.

Kasutatud vahendid peavad olema proportsionaalsed soovitud eesmärgiga (Mutatis

mutandis Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus 17. märtsist

1999 - RT III, 1999, 9, 89). Proportsionaalsuse põhimõttega peab arvestama mitte

üksnes õiguse kohaldaja, vaid ka seadusandja1. Oluline on märkida, et Põhiseaduse

ning Riigikohtu lahendite mõttest tuleneb, et põhjendada ei tule mitte vaba

konkurentsi eeliseid, vaid just nimelt piirangute põhjendatust. Kõik kolm eelpool

mainitud regulatsiooni kujutavad endast ettevõtlusvabaduse piirangut, sest kodanike

vabadus ettevõtlusega tegeleda on jäätmemajanduses ühel või teisel viisil piiratud.

Konkurentsiamet nõustub tuginedes Riigikohtu lahenditele, et selline piiramine võib

olla põhjendatud, kui selleks on ülekaalukad avalikud huvid. Jäätmeseaduse

probleemsetele regulatsioonidele on aga iseloomulik just nimelt see, et on ebaselge,

milliseid avalikke huve need tegelikult teenima peaks ning kui need huvid ka

selgemapiiriliselt määratletud on, siis kas nende piirangutega loodetud positiivne

tulemus tegelikult ka kaasneb.

1http://www.riigikohus.ee/?id=11&tekst=RK/3-4-1-6-00 p-id 11 kuni 13

3

Jäätmekäitluskoha määramine kohalike omavalitsuste poolt

Konkurentsiamet on varasematel aastatel andnud mitmeid seisukohti kohalikele

omavalitsustele, millega on tauninud jäätmete diskretsioonilist suunamist (enamasti

kohalikele omavalitsustele kuuluvatesse) jäätmekäitluskohtadesse. Konkurentsiamet

on andnud konkurentsiseaduse § 61 kohaselt soovitused konkurentsiolukorra

parandamiseks Narva2, Tallinna3 ja Võru Linnavalitsusele4 ning lisaks väljendanud

oma seisukohti veel paljudes arvamustes ja kirjalikes selgitustes.

Toodud seisukohtades on Konkurentsiamet jõudnud järeldusele, et jäätmeseadus ei

sisalda sätteid, mis paneksid omavalitsusele ühemõtteliselt kohustuse valida välja üks

konkreetne jäätmekäitluskoht ja teised samalaadsed kohad välistada. Lisaks on

Konkurentsiamet leidnud, et isegi kui kohalikul omavalitsusel on vastavasisuline

pädevus, siis on raske näha sisulisi põhjuseid, miks ühele jäätmekäitluskohale

ainuõiguse andmine on avalikes huvides. Eri- või ainuõiguse andmisel peab kohalik

omavalitsus seega selgelt ära näitama, millistel põhjustel viiks vaba konkurents

ebasoovitavatele tagajärgedele ning miks toimivasse konkurentsi sekkumine viib

parema tulemuseni. Konkurentsiamet on märkinud, et kohalikul omavalitsusel on

õigus kehtestada jäätmekäitluskohtadele seaduslikke nõudeid ja võtta arvesse teisi

keskkonnanõudeid (nt jäätmekäitlushierarhia). Selliste nõuete täitmiseks on siiski

kõige tavapärasem praktika esmalt ettevõtjate suhtes teatud nõuete kehtestamine ning

seejärel selgitamine, millised ettevõtjad nendele nõuetele vastavad. Seejuures puudub

vajadus ja alus piirata jäätmekäitluskohtade valikut ühe konkreetse ettevõtjaga.

Võimalus turul tegutseda peab jääma avatuks ka teistele nõuetele vastavatele

ettevõtjatele ning jäätmevedajal peab olema valik, millisesse nõuetekohasesse

jäätmekäitluskohta jäätmed viiakse. Ainuõiguse määramine moonutaks konkurentsi,

sest kui piirata jäätmekäitluskohtade valikut ainult ühe kohaga, siis suletakse turg

teistele alternatiivsetele, tegelikult või potentsiaalselt nõuetele vastavatele ja

jäätmekäitlushierarhias soovitatavatele kohtadele.

Siinkohal tuleb märkida, et vajadust määratleda jäätmekäitluskohad on eelkõige

põhjendatud jäätmeseaduse (JäätS) §-s 32 sätestatud läheduse põhimõttega.

Konkurentsiamet leiab, et kindlasti ei tohiks seda põhimõtet tõlgendada kitsalt.

Esiteks, jäätmeseaduse seletuskirja kohaselt jäätmeseaduse ja konkurentsiseaduse

koosmõjus on läheduse põhimõtte all käsitletav 'käitlemine Eestis“, nii et mis tahes

Eestis tegutseval jäätmekäitlejal peab olema võimalik konkureerida mis tahes

omavalitsuses tekkivate jäätmete pärast. Teiseks, JäätS § 32 ülikitsas tõlgendus

põhjustab ebaefektiivsusi ja täiendavat kulu tarbijatele, sest sellisel juhul ei hinnataks

vähimalgi määral, milline näiteks on lähima jäätmekäitluskoha hinnatase, kas see on

majanduslikult efektiivne jne. Arvestades tehnoloogiliselt moodsamate

jäätmekäitlejate koondumist Tallinna piirkonda oleks mujal piirkondades Tallinna

geograafiline välistamine sealsetele elanikele ka üpris tõenäoliselt kahjulik. Üldiselt

on toimiva turumajanduse eelduseks, et ettevõtjatel on õigus vabalt kaupu ühest

piirkonnast teise viia ja ehkki igasugune transport põhjustab keskkonna saastamist, ei

ole Eestis keegi tõsiselt kaalunud vabakaubanduse piiramist keskkonnakaitselistel

eesmärkidel. Samas, jäätmete osas on seda JäätS § 32 pinnal teha üritatud.

2 http://www.konkurentsiamet.ee/public/Otsused/2008/s2008_231.pdf 3 http://www.konkurentsiamet.ee/public/Otsused/2010/s2010_004.pdf 4http://www.konkurentsiamet.ee/public/konkurentsiameti_31_05_11_soovitus_voru_linnavalitsusele.p

df

4

Konkurentsiametile jääb arusaamatuks, millised on need sisulised põhjused, miks on

vajalik jäätmete vähemalt riigisisest vabakaubandust erinevalt mis tahes teistest

kaupadest piirata.

Konkurentsiamet täheldab, et enamikus uuritud olukordades, kus kohalik omavalitsus

on mõnda jäätmekäitlusettevõtjat ühel või teisel viisil eelistada üritanud, on see sama

omavalitsus omanud selles jäätmekäitluskohas majanduslikke huve. Teisisõnu,

kohalik omavalitsus ei ole jäätmekäitluskohta eelistades mitte järginud avalikke huve,

vaid nähtavalt kaitsnud enda majanduslikke huve konkurentsisurve eest. Nii on

näiteks eelpool loetletud Konkurentsiameti soovituste asjaoludel Narva linn omanud

osalust OÜ-s Narva Jäätmekäitluskeskus ning Võru linn on finantseerijana seotud

MTÜ-ga Võru Jäätmekeskus. Teisalt on neis olukordades eksisteerinud tõsiseltvõetav

võimalus, et konkureerivad ettevõtjad on võimelised teenust odavamalt pakkuma.

Näiteks, MTÜ Võru Jäätmekeskus kaasuses oleks AS-i Ragn-Sells sõnul olnud

odavam jäätmeid viia Aardlapalu ümberlaadimisjaama.

Tuleb tunnistada, et käesolevaks hetkeks on kohalikud omavalitsused, kohtud,

Riigihangete Vaidlustuskomisjon ja õiguskantsler andnud jäätmekäitluskohale ainu-

õiguse andmise lubatavusele erinevaid tõlgendusi. Käitluskoha määramise õiguse

vaidlus on jõudnud välja eelotsustuse taotluse korras Euroopa Kohtusse. Seetõttu on

eriti oluline õigusselguse saavutamine antud küsimuses. Konkurentsiamet teeb

käesolevaga ettepaneku jäätmekäitluskohtadele ainuõiguse andmine jäätmeseaduse

kohaselt ühemõtteliselt keelustada. Konkurentsiamet teeb käesoleva ettepaneku

põhimõttelisena, st pakkumata välja konkreetset seadusemuudatuse sõnastust.

Konkreetne sõnastus peaks olema eraldiseisva analüüsi teema, eriti kui pidada silmas,

et on vaieldav, kas hetkel kehtiv jäätmeseadus tegelikult üldse sisaldab selliseid

sätteid, mis omavalitsustele vastavasisulise pädevuse annab. Siinkohal avaldab

Konkurentsiamet oma valmisolekut sellises analüüsis osaleda.

Kohaliku omavalitsuse võimalus osaleda kaubaturul

JäätS § 66 lg 11 kohaselt võib jäätmeveo korraldada selliselt, et jäätmeid vedava

ettevõtja ainsaks kliendiks ja temale tasu maksjaks on kohaliku omavalitsuse üksus

või viimase poolt volitatud mittetulundusühing. Sellisel juhul lasub jäätmevaldajate

üle arvestuse pidamise ning nendega arveldamise kohustus kohaliku omavalitsuse

üksusel või viimase poolt volitatud mittetulundusühingul.

Eeltoodud sätte kohaselt võib kohalik omavalitsus korraldada eraldi hanked

käitluskoha ning vedajate leidmiseks, kusjuures vedajat on sellisel juhul võimalik

kohustada vedama jäätmed käitluskoha leidmiseks korraldatud hanke võitja määratud

kohta. Seega ostab kohalik omavalitsus hanke võitjatelt teenust ning müüb seda edasi

elanikele ning ettevõtetele ja asutustele. Teenuse ostmiseks ja müümiseks peab

kohalik omavalitsus looma vajalikud struktuurid (n klienditeenindus,

finantsjuhtimine, it-lahendused jms), mis on kahtlemata kulukas ettevõtmine.

JäätS 66 lg 11 kohaselt eristatakse seega jäätmeveost ja –käitlusest sisuliselt

klienditeeninduse osa ning selle osutamiseks luuakse uus, kohalikule omavalitsusele

kuuluv monopoolse ettevõtja tunnustele vastav struktuur. On raske mõista, milliste

ülekaalukate avalike huvide täitumist on JäätS § 66 lg 11 sätestatud piiranguga

5

võimalik reaalselt saavutada. Seadusemuudatuse seletuskiri sisulist analüüsi ei sisalda.

Kohalike omavalitsuste tegevus ettevõtjana kaubaturul oleks põhjendatud eelkõige

siis, kui selle tulemusena olukord jäätmeveos mingil viisil paraneks. Tüüpilise

näitena, kohaliku omavalitsuse tegevus ettevõtjana on kindlasti põhjendatud siis, kui

eraettevõtjad pole mingil põhjusel valmis mingit teenust osutama. Antud juhul jääb

aga ebaselgeks, mida võidab tarbija olukorras, kus jäätmevedu vahendab monopoolne

kohaliku omavalituse üksus. Pigem vastupidi – ka kõige elementaarsema

majandusteooria kohaselt on põhjust eeldada, et just nimelt vabale konkurentsile

avatud teenus on tarbijale kasulikum kui monopoolne. Konkurentsiamet leiab, et

kohaliku omavalitsuse omandis olevate monopoolsete üksuste asutamine on

ebaproportsionaalselt kulukas vahend, mis ei pruugi tarbijatele mingit kasu tuua.

Ettevõtjate omavahelise konkureerimise tulemusel on eraettevõtjad majanduslikult

üldjuhul efektiivsemad, kui kohaliku omavalituse poolt loodud ettevõtja, kes ei

tegutse konkurentsisituatsioonis. Seda seisukohta kinnitab ka OECD poolt 2009 a.

koostatud arvamus5.

JäätS § 66 lg 11 loob õiguskindlama aluse jäätmekäitluskohale ainuõiguse andmiseks,

kui eelmises peatükis kirjeldatud jäätmekäitluskohtadele JäätS § 66 lg 11 väliselt

ainuõiguse andmine. Kui kohalik omavalitsus kasutab JäätS § 66 lg 11 just nimelt

õiguskindluse huvides, siis loodaks uus monopoolne struktuur mitte seepärast, et seda

tegelikult vaja oleks, vaid pelgalt jäätmekäitluskoha valiku läbiviimise vahendina.

Nagu öeldud, pole ükski kohalik omavalitsus käesolevaks hetkeks JäätS § 66 lg 11

kohaseid struktuure veel käivitanud ega ka hinnakujundust avaldanud, mistõttu ei ole

hetkel veel võimalik sellekohaseid järeldusi teha. Küll aga tuleb selgitada, millised on

uue monopoolse struktuuri hinnakujunduse järelevalve alused. Nimelt, kuigi JäätS ei

sisalda mingeid sätteid vastava hinnakujunduse kohta, on võimalik, et kohalike

omavalitsuste vastav tegevus kuulub konkurentsiseaduse reguleerimisalasse.

Konkurentsiamet leiab, et kirjeldatud juhul on kohalik omavalitus käsitletav

ettevõtjana konkurentsiseaduse tähenduses. Kohaliku omavalitsuse üksusele, kes ühelt

poolt täidab talle õigusaktidega pandud ülesandeid, s.t teostab avalikku võimu, võib

teiselt poolt laieneda konkurentsiseaduse ettevõtja tegevust reguleerivad sätted.

Eelkõige on see võimalik juhul, kui omavalitsus osaleb kaubaturul sarnaselt

ettevõtjaga (tegeleb majandustegevusega), eelkõige müües tooteid või pakkudes

teenuseid. Antud juhul, kohalik omavalitsus ostab vedamishanke võitnud

jäätmevedajalt ning jäätmekäitlushanke võitnud jäätmekäitlejalt teenust ning müüb

seda edasi elanikele ning ettevõtetele ja asutustele. Asjaomaste teenuste müük

elanikele on aga tegevus, mis on tüüpiliselt omane ettevõtlusele ega ole olemuselt

avaliku võimu teostamine. Pelgast asjaolust, et kohaliku omavalitsuse pädevus

selliseid teenuseid elanikele müüa tuleneb JäätS §-st 66 lg 11, ei järeldu, et tegemist

oleks avaliku võimu teostamisega. Tegemist on pigem turukorraldusliku kui avaliku

võimu piire defineeriva sättega. Seega tuleb võimalikuks pidada, et kohalik

omavalitus tegutseb selliselt korraldatud jäätmeveosüsteemi rakendamisel ettevõtjana.

Eeltoodust tulenevalt on tõenäoline, et Konkurentsiamet peab hakkama juhul, kui

kohalikud omavalitsuse hakkavad JäätS § 66 lg 1¹ rakendama, neid

konkurentsiseaduse alusel kontrollima. Kuigi riiklik järelevalve on üheks võimaluseks

5State-owned enterprises and the principle of competitive neutrality

http://www.oecd.org/daf/competition/prosecutionandlawenforcement/46734249.pdf lk 27-28

6

tarbijate huve kaitsta, on antud juhul tegemist siiski võrdlemisi ressursimahuka

tegevusega ning kahtlemata tuleb sellistes olukordades vaba konkurentsi

efektiivsemaks pidada.

Kokkuvõtvalt, kui kohalik omavalitsus otsustab JäätS § 66 lg 1¹ sätestatut kasutada, ei

ole eraettevõtjatel võimalik seda teenust enam sellel territooriumil pakkuda.

Konkurentsiamet on seisukohal, et riik ja kohalik omavalitsus ei peaks sekkuma

ettevõtlusse turgudel, kus eraettevõtjate vaheline konkurents toimib või kus see on

võimalik ning kus näiteks kohaliku omavalituse vahendite kasutamine ettevõtja

loomiseks võib panna seal tegutsevad eraettevõtjad ebavõrdsesse

konkurentsiolukorda. Lähtudes eeltoodust teeb Konkurentsiamet ettepaneku JäätS §

66 lg 11 kehtetuks tunnistada.

Korraldatud jäätmevedu

Konkurentsiseaduse põhieesmärk on vaba ettevõtluse kaitsmine (KonkS § 1). Kehtiva

jäätmeseadusega (JäätS § 66) on vaba konkurents olmejäätmete kogumise ja veo

turul piiratud, kuna kohaliku omavalitsuse üksus korraldab oma haldusterritooriumil

olmejäätmete kogumiseks ja veoks (korraldatud jäätmevedu) riigihanke ühele

ettevõtjale tegutsemise loa andmiseks. Kuigi konkurssidel saavad osaleda kõik

jäätmeveoga tegelevad ettevõtjad ning jäätmevedajate vahel toimub jäätmete veo

turule pääsemiseks konkurents, saab tegutsemise õiguse teataval territooriumil

kindlaks määratud aastateks siiski üks ettevõtja. Selline süsteem on vabast

ettevõtlusest üks samm eemale, kahjustades niiviisi konkurentsi, sest ei võimalda

ettevõtjatel pidevalt klientide pärast konkureerida. Tegemist on Eesti oludes unikaalse

turukorraldusega, sest pea ühelgi teisel tegevusalal, kus vaba konkurents on iseenesest

võimalik, ei korralda riik konkursse mõnele ettevõtjale ainuõiguse andmiseks.

Usutavasti peetaks enamikus majandusharudest sellist lähenemist ka ilmselgelt

põhjendamatuks – ilmselt ei vääriks isegi kaalumist, kas anda näiteks juuksurile,

toidukauplusele, kinole vms-le tähtajaline territoriaalne ainuõigus. Jäätmeveo

reguleerimisel on ometi seda teed mindud. Konkurentsi kahjustamise kõrval on sellise

korraldusega nii ettevõtjatele kui ka kohalikele omavalitsustele kaasnenud suuri

juriidilisi kulusid arvukate vaidlustuste lahendamisel.

Korraldatud jäätmeveo ühe õigustusena on toodud esile asjaolu, et see on veoteenuse

hinda alandanud. Konkurentsiamet möönab, et eriti algusaastatel vastas see selgelt

tõele – seda näitab kasvõi Keskkonnaministeeriumi poolt 2009. a-l koostatud uuring6.

Konkurentsiametile avalikult teada oleva põhjal pole viimastel aastatel samal teemal

põhjalikke uuringuid koostatud ning arvestades allesjäänud korraldatud jäätmeveoga

hõlmamata piirkondade väikest arvu ja erandlikkust tõusetuks kindlasti ka küsimus

sellise võrdluse usaldusväärsusest. Keeruline on spekuleerida, milline oleks avatud

piirkondade hinnatase, kui neid Eestis tõepoolest massiliselt oleks ning ettevõtjad oma

ärimudelid just sellistes piirkondades tegutsemiseks üles ehitaks. Küll aga on

tüüpiliselt sellisele turukorraldusele paralleelselt tekkinud oht kontsentreerumiseks.

Nimelt, sellistel turgudel, kus võistlus ei toimu mitte turul, vaid turule pääsu pärast,

kaldub konkurentide arv pikemas perspektiivis vähenema, sest uutel tulijatel on turule

sisenemine raskendatud.

6 Kättesaadav: http://www.envir.ee/1100028

7

Ka korraldatud jäätmeveo korraldus, kus üks ettevõtja saab teataval territooriumil

mitmeteks aastateks veoõiguse, on viinud tulemuseni, kus turule on jäänud tegutsema

eelkõige vähesed suured ettevõtjad. Väiksematel ettevõtjatel on keerukas ehitada üles

efektiivset veovõrku, kui ühes Eesti osas on küll võidetud teatud veoterritoorium, kuid

selleks, et turuosa suurendada, on järgmisena võimalik teha pakkumine teise,

kaugemal asuvasse omavalitsusse. Toimiv konkurents eeldab, et ettevõtjatel on

võimalik konkureerida oma turuosa suurendamise nimel ning uutel ettevõtjatel on

võimalik siseneda turule ilma turutõketeta. Ühele ettevõtjale monopoolse seisundi

andmisega teatud territooriumil jääb selline elementaarne eeldus toimivaks

konkurentsiks täitmata. Kokkuvõtvalt, Konkurentsiamet täheldab murettekitava

ohuna, et konkurentsiolukord korraldatud jäätmeveos võib halveneda, mis tekitab

tulevikus ohu teenuse hinnatõusuks.

Korraldatud jäätmeveo regulatsiooni loomise põhjendus oli eelkõige, et prügi ei

viidaks selleks mitte ettenähtud kohtadesse ning et kõik jäätmevaldajad oleks

automaatselt liidetud ainuõiguse saanud ettevõtjaga. Konkurentsiamet tunnustab

keskkonnakaitselist aspekti, kuid leiab, et seda eesmärki saab täita vähem konkurentsi

piiravate meetmetega. Kindlasti on automaatset liitumist võimalik korraldada ka

vabaturu puhul, lihtsaima näitena nii, et lõpptarbijatele on tagatud õigus valida

jäätmevedajat ning liitumiskohustust kontrollib kohalik omavalitsus. Ka vaba turu

puhul on kohalikel omavalitsustel võimalik kehtestada erinevaid keskkonnakaitselisi

nõudeid vedajatele (nt liigitikogumine jne). Seega ei ole keskkonnakaitseliste

eesmärkide saavutamiseks tingimata vajalik säilitada korraldatud jäätmevedu täna

kehtival kujul, kus ainult üks ettevõtja võib teatud territooriumil mitmete aastate vältel

veoteenust ainuõiguslikult osutada. Vastupidi, on äärmiselt kaheldav, kas monopoolne

turukorraldus koos sellest tõusetuvate probleemidega kokkuvõttes üldse motiveerib

elanikke jäätmeid korrektselt ära andma.

Ettepanek konkurentsiolukorra parandamiseks

Kokkuvõttes leiab Konkurentsiamet, et kuna tegemist on oluliste konkurentsitõrgetega

ja ettevõtlusvabaduse riivega, siis lasub riigil siin kohustus uurida piirangu mõjusid,

hinnata selle õigustatust ja kui piirangu säilitamiseks puudub ülekaalukas avalik huvi,

siis piirang kaotada või seda mõistlikkuse piires leevendada.

Tulenevalt eelpooltoodust teeb Konkurentsiamet Teile ettepaneku algatada

jäätmeseaduse muudatus, mille kohaselt

1. Välistatakse jäätmekäitluskohale ainuõiguse või mis tahes eeliste andmine

omavalitsuse poolt, tagades vaba konkurentsi säilimise sellel tegevusalal;

2. Tunnistatakse kehtetuks omavalitsuse poolt monopoolse jäätmeettevõtja

loomist võimaldav jäätmeseaduse § 66 lg 11;

3. Tunnistatakse kehtetuks korraldatud jäätmevedu sätestavad

jäätmeseaduse 4. peatükis sisalduvad sätted, avades selle tegevusala

vabale konkurentsile.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Kristel Rõõmusaar

Konkurentsiteenistuse juhataja-peadirektor asetäitja

Auna 6 10317 Tallinn ESTONIA

Tel +372 667 2400 Faks/Fax +372 667 2401

[email protected] www.konkurentsiamet.ee

Reg nr/no 70000303

Pr Keit Pentus-Rosimannus

Keskkonnaminister

Narva mnt 7a

15172 Tallinn

Meie: 21.11.2012 nr 5.1-4/12-0010-114

Koopia: Majandus- ja kommunikatsiooniminister

Riigikogu keskkonnakomisjon

Riigikogu majanduskomisjon

Edastatud elektrooniliselt e-posti aadressile: [email protected]

Konkurentsiameti ettepanek konkurentsiolukorra parandamiseks olmejäätmete

kogumise ja veo ning käitlemise kaubaturgudel

Austatud minister

Konkurentsiamet on viimastel aastatel oma tegevuses puutunud kokku erinevate

probleemidega jäätmesektoris, mis on paljuski seotud jäätmeseaduses sisalduva

tururegulatsiooniga. Nende probleemidega tegelemine on viinud meid veendumusele,

et hetkel kehtiv jäätmeseadus on vaba ettevõtlust põhjendamatult piirav ning

jäätmemajandusega seotud turud tuleks sarnaselt enamikele teistele tegevusaladele

vabale konkurentsile täielikult avada.

Käesolevaga esitab Konkurentsiamet konkurentsiseaduse § 55 lg 2 alusel

Keskkonnaministeeriumile oma seisukoha jäätmeseaduses sisalduvate

konkurentsipiirangute kohta ja teeb ettepaneku seadusemuudatuse algatamiseks.

Konkurentsiameti hinnangul kujutavad käesoleval hetkel kehtivad jäätmeveo ja

käitluse tingimused sellist piirangut ettevõtlusvabadusele, mille puhul on kaheldav,

kas eksisteerivad avalikud huvid, mis selliste piirangute olemasolu õigustaks.

Nimetatud põhjusel on vajalik kaaluda viidatud piirangute kaotamist jäätmeseadusest.

Vastavaks seaduse muudatuse ettepanekuks on piirangute kaotamine ning jäätmete

veo ja käitluse turu vabale konkurentsile avamine.

Jäätmeseaduses sisalduvad probleemsed regulatsioonid võib jagada kokkuvõtlikult

kolmeks. Esiteks, jäätmeveo tasand on korraldatud nii, et kohalikud omavalitsused

annavad piirkonniti konkursi teel valitud ettevõtjale kontsessiooni ehk sisuliselt

ainuõiguse. Sellise ainuõiguse andmiseks sisaldab jäätmeseadus ühemõttelist ja selget

regulatsiooni jäätmeveos. Teiseks, osa kohalikest omavalitsustest on ühel või teisel

viisil andnud ka mõningatele jäätmekäitluskohtadele eeliseid või suisa ainuõiguse

käitlustasandil tegutsemiseks. Jäätmeseadus on sellise ainuõiguse andmise osas

2

märksa umbmäärasem, nii et tegelikult on kaheldav, kas kohalikel omavalitsustel

üldse on vastavasisulist pädevust. Jäätmekäitluskohtadele eeliste loomine on võrreldes

veotasandil ainuõiguste andmisega vähem levinud, ehkki kindlasti mitte ka erandlik.

Kolmandaks, jäätmeseadus sisaldab regulatsiooni, mis võimaldab kohalikul

omavalitsusel hakata nii veo- kui ka käitlusteenust oma elanikele vahendama, nii et

viimased teenuseid tegelikult osutavate eraettevõtjatega ise vahetult ei suhtlekski.

Sellist võimalust ei ole kohalikud omavalitsused seni kasutanud, kuigi Tallinna linn

on käesoleval hetkel väga lähedal selle tegelikule juurutamisele. Konkurentsiamet

peab usutavaks, et peale esimesi edukaid näiteid kasvaks selle võimaluse kasutamine

omavalitsuste seas märgatavalt. Konkurentsiamet peab probleemseks kõiki kolme

eelnimetatud regulatsiooni ning alljärgnevalt on seda ka põhjalikumalt selgitatud.

Enne konkreetsete kitsaskohtade juurde asumist tuleb rõhutada, et riik ja kohalik

omavalitsus peavad vältima ebaproportsionaalset sekkumist ettevõtlusvabadusse.

Tõsiasi, et just nimelt konkureerivad turud viivad üldjuhul ressursside kõige

efektiivsema kasutamiseni, on majandusteaduses laialt aktsepteeritud juba rohkem kui

viimase kahesaja aasta vältel, alates tänapäevase majandusteaduse kujunemise

algusest 18. sajandi lõpus. Samas on võimalik, et teatud spetsiifilistes olukordades ei

pruugi konkurents viia parima lahenduseni (nn. turutõrked) ning riigipoolne

sekkumine võib vajalikuks osutuda. Sellisel juhul peab riik aga selgelt ära näitama,

millistel põhjustel viiks vaba konkurents ebasoovitavatele tagajärgedele ning miks

toimivasse konkurentsi sekkumine viib parema tulemuseni.

Ettevõtlusvabadus on Eesti põhiseaduslikult kaitstav hüve – Põhiseaduse § 31

kohaselt on Eesti kodanikel õigus tegeleda ettevõtlusega. Riigikohus on märkinud

lahendis 3-4-1-6-2000, et ettevõtlusvabadust riivab avaliku võimu iga abinõu, mis

takistab, kahjustab või kõrvaldab mõne ettevõtlusega seotud tegevuse. / / Põhiseaduse

§-s 31 sõnastatud õigus tegelda ettevõtlusega ei ole ometi absoluutne. Sama

paragrahvi teine lause lubab seaduseandjal sätestada ettevõtlusõiguse kasutamise

tingimused ja korra./ / Põhiseaduse §-st 11 tuleneb aga nõue, et õiguste ja vabaduste

piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada

piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. Piirangud ei tohi kahjustada seadusega

kaitstud huvi või õigust rohkem, kui see normi legitiimse eesmärgiga on põhjendatav.

Kasutatud vahendid peavad olema proportsionaalsed soovitud eesmärgiga (Mutatis

mutandis Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus 17. märtsist

1999 - RT III, 1999, 9, 89). Proportsionaalsuse põhimõttega peab arvestama mitte

üksnes õiguse kohaldaja, vaid ka seadusandja1. Oluline on märkida, et Põhiseaduse

ning Riigikohtu lahendite mõttest tuleneb, et põhjendada ei tule mitte vaba

konkurentsi eeliseid, vaid just nimelt piirangute põhjendatust. Kõik kolm eelpool

mainitud regulatsiooni kujutavad endast ettevõtlusvabaduse piirangut, sest kodanike

vabadus ettevõtlusega tegeleda on jäätmemajanduses ühel või teisel viisil piiratud.

Konkurentsiamet nõustub tuginedes Riigikohtu lahenditele, et selline piiramine võib

olla põhjendatud, kui selleks on ülekaalukad avalikud huvid. Jäätmeseaduse

probleemsetele regulatsioonidele on aga iseloomulik just nimelt see, et on ebaselge,

milliseid avalikke huve need tegelikult teenima peaks ning kui need huvid ka

selgemapiiriliselt määratletud on, siis kas nende piirangutega loodetud positiivne

tulemus tegelikult ka kaasneb.

1http://www.riigikohus.ee/?id=11&tekst=RK/3-4-1-6-00 p-id 11 kuni 13

3

Jäätmekäitluskoha määramine kohalike omavalitsuste poolt

Konkurentsiamet on varasematel aastatel andnud mitmeid seisukohti kohalikele

omavalitsustele, millega on tauninud jäätmete diskretsioonilist suunamist (enamasti

kohalikele omavalitsustele kuuluvatesse) jäätmekäitluskohtadesse. Konkurentsiamet

on andnud konkurentsiseaduse § 61 kohaselt soovitused konkurentsiolukorra

parandamiseks Narva2, Tallinna3 ja Võru Linnavalitsusele4 ning lisaks väljendanud

oma seisukohti veel paljudes arvamustes ja kirjalikes selgitustes.

Toodud seisukohtades on Konkurentsiamet jõudnud järeldusele, et jäätmeseadus ei

sisalda sätteid, mis paneksid omavalitsusele ühemõtteliselt kohustuse valida välja üks

konkreetne jäätmekäitluskoht ja teised samalaadsed kohad välistada. Lisaks on

Konkurentsiamet leidnud, et isegi kui kohalikul omavalitsusel on vastavasisuline

pädevus, siis on raske näha sisulisi põhjuseid, miks ühele jäätmekäitluskohale

ainuõiguse andmine on avalikes huvides. Eri- või ainuõiguse andmisel peab kohalik

omavalitsus seega selgelt ära näitama, millistel põhjustel viiks vaba konkurents

ebasoovitavatele tagajärgedele ning miks toimivasse konkurentsi sekkumine viib

parema tulemuseni. Konkurentsiamet on märkinud, et kohalikul omavalitsusel on

õigus kehtestada jäätmekäitluskohtadele seaduslikke nõudeid ja võtta arvesse teisi

keskkonnanõudeid (nt jäätmekäitlushierarhia). Selliste nõuete täitmiseks on siiski

kõige tavapärasem praktika esmalt ettevõtjate suhtes teatud nõuete kehtestamine ning

seejärel selgitamine, millised ettevõtjad nendele nõuetele vastavad. Seejuures puudub

vajadus ja alus piirata jäätmekäitluskohtade valikut ühe konkreetse ettevõtjaga.

Võimalus turul tegutseda peab jääma avatuks ka teistele nõuetele vastavatele

ettevõtjatele ning jäätmevedajal peab olema valik, millisesse nõuetekohasesse

jäätmekäitluskohta jäätmed viiakse. Ainuõiguse määramine moonutaks konkurentsi,

sest kui piirata jäätmekäitluskohtade valikut ainult ühe kohaga, siis suletakse turg

teistele alternatiivsetele, tegelikult või potentsiaalselt nõuetele vastavatele ja

jäätmekäitlushierarhias soovitatavatele kohtadele.

Siinkohal tuleb märkida, et vajadust määratleda jäätmekäitluskohad on eelkõige

põhjendatud jäätmeseaduse (JäätS) §-s 32 sätestatud läheduse põhimõttega.

Konkurentsiamet leiab, et kindlasti ei tohiks seda põhimõtet tõlgendada kitsalt.

Esiteks, jäätmeseaduse seletuskirja kohaselt jäätmeseaduse ja konkurentsiseaduse

koosmõjus on läheduse põhimõtte all käsitletav 'käitlemine Eestis“, nii et mis tahes

Eestis tegutseval jäätmekäitlejal peab olema võimalik konkureerida mis tahes

omavalitsuses tekkivate jäätmete pärast. Teiseks, JäätS § 32 ülikitsas tõlgendus

põhjustab ebaefektiivsusi ja täiendavat kulu tarbijatele, sest sellisel juhul ei hinnataks

vähimalgi määral, milline näiteks on lähima jäätmekäitluskoha hinnatase, kas see on

majanduslikult efektiivne jne. Arvestades tehnoloogiliselt moodsamate

jäätmekäitlejate koondumist Tallinna piirkonda oleks mujal piirkondades Tallinna

geograafiline välistamine sealsetele elanikele ka üpris tõenäoliselt kahjulik. Üldiselt

on toimiva turumajanduse eelduseks, et ettevõtjatel on õigus vabalt kaupu ühest

piirkonnast teise viia ja ehkki igasugune transport põhjustab keskkonna saastamist, ei

ole Eestis keegi tõsiselt kaalunud vabakaubanduse piiramist keskkonnakaitselistel

eesmärkidel. Samas, jäätmete osas on seda JäätS § 32 pinnal teha üritatud.

2 http://www.konkurentsiamet.ee/public/Otsused/2008/s2008_231.pdf 3 http://www.konkurentsiamet.ee/public/Otsused/2010/s2010_004.pdf 4http://www.konkurentsiamet.ee/public/konkurentsiameti_31_05_11_soovitus_voru_linnavalitsusele.p

df

4

Konkurentsiametile jääb arusaamatuks, millised on need sisulised põhjused, miks on

vajalik jäätmete vähemalt riigisisest vabakaubandust erinevalt mis tahes teistest

kaupadest piirata.

Konkurentsiamet täheldab, et enamikus uuritud olukordades, kus kohalik omavalitsus

on mõnda jäätmekäitlusettevõtjat ühel või teisel viisil eelistada üritanud, on see sama

omavalitsus omanud selles jäätmekäitluskohas majanduslikke huve. Teisisõnu,

kohalik omavalitsus ei ole jäätmekäitluskohta eelistades mitte järginud avalikke huve,

vaid nähtavalt kaitsnud enda majanduslikke huve konkurentsisurve eest. Nii on

näiteks eelpool loetletud Konkurentsiameti soovituste asjaoludel Narva linn omanud

osalust OÜ-s Narva Jäätmekäitluskeskus ning Võru linn on finantseerijana seotud

MTÜ-ga Võru Jäätmekeskus. Teisalt on neis olukordades eksisteerinud tõsiseltvõetav

võimalus, et konkureerivad ettevõtjad on võimelised teenust odavamalt pakkuma.

Näiteks, MTÜ Võru Jäätmekeskus kaasuses oleks AS-i Ragn-Sells sõnul olnud

odavam jäätmeid viia Aardlapalu ümberlaadimisjaama.

Tuleb tunnistada, et käesolevaks hetkeks on kohalikud omavalitsused, kohtud,

Riigihangete Vaidlustuskomisjon ja õiguskantsler andnud jäätmekäitluskohale ainu-

õiguse andmise lubatavusele erinevaid tõlgendusi. Käitluskoha määramise õiguse

vaidlus on jõudnud välja eelotsustuse taotluse korras Euroopa Kohtusse. Seetõttu on

eriti oluline õigusselguse saavutamine antud küsimuses. Konkurentsiamet teeb

käesolevaga ettepaneku jäätmekäitluskohtadele ainuõiguse andmine jäätmeseaduse

kohaselt ühemõtteliselt keelustada. Konkurentsiamet teeb käesoleva ettepaneku

põhimõttelisena, st pakkumata välja konkreetset seadusemuudatuse sõnastust.

Konkreetne sõnastus peaks olema eraldiseisva analüüsi teema, eriti kui pidada silmas,

et on vaieldav, kas hetkel kehtiv jäätmeseadus tegelikult üldse sisaldab selliseid

sätteid, mis omavalitsustele vastavasisulise pädevuse annab. Siinkohal avaldab

Konkurentsiamet oma valmisolekut sellises analüüsis osaleda.

Kohaliku omavalitsuse võimalus osaleda kaubaturul

JäätS § 66 lg 11 kohaselt võib jäätmeveo korraldada selliselt, et jäätmeid vedava

ettevõtja ainsaks kliendiks ja temale tasu maksjaks on kohaliku omavalitsuse üksus

või viimase poolt volitatud mittetulundusühing. Sellisel juhul lasub jäätmevaldajate

üle arvestuse pidamise ning nendega arveldamise kohustus kohaliku omavalitsuse

üksusel või viimase poolt volitatud mittetulundusühingul.

Eeltoodud sätte kohaselt võib kohalik omavalitsus korraldada eraldi hanked

käitluskoha ning vedajate leidmiseks, kusjuures vedajat on sellisel juhul võimalik

kohustada vedama jäätmed käitluskoha leidmiseks korraldatud hanke võitja määratud

kohta. Seega ostab kohalik omavalitsus hanke võitjatelt teenust ning müüb seda edasi

elanikele ning ettevõtetele ja asutustele. Teenuse ostmiseks ja müümiseks peab

kohalik omavalitsus looma vajalikud struktuurid (n klienditeenindus,

finantsjuhtimine, it-lahendused jms), mis on kahtlemata kulukas ettevõtmine.

JäätS 66 lg 11 kohaselt eristatakse seega jäätmeveost ja –käitlusest sisuliselt

klienditeeninduse osa ning selle osutamiseks luuakse uus, kohalikule omavalitsusele

kuuluv monopoolse ettevõtja tunnustele vastav struktuur. On raske mõista, milliste

ülekaalukate avalike huvide täitumist on JäätS § 66 lg 11 sätestatud piiranguga

5

võimalik reaalselt saavutada. Seadusemuudatuse seletuskiri sisulist analüüsi ei sisalda.

Kohalike omavalitsuste tegevus ettevõtjana kaubaturul oleks põhjendatud eelkõige

siis, kui selle tulemusena olukord jäätmeveos mingil viisil paraneks. Tüüpilise

näitena, kohaliku omavalitsuse tegevus ettevõtjana on kindlasti põhjendatud siis, kui

eraettevõtjad pole mingil põhjusel valmis mingit teenust osutama. Antud juhul jääb

aga ebaselgeks, mida võidab tarbija olukorras, kus jäätmevedu vahendab monopoolne

kohaliku omavalituse üksus. Pigem vastupidi – ka kõige elementaarsema

majandusteooria kohaselt on põhjust eeldada, et just nimelt vabale konkurentsile

avatud teenus on tarbijale kasulikum kui monopoolne. Konkurentsiamet leiab, et

kohaliku omavalitsuse omandis olevate monopoolsete üksuste asutamine on

ebaproportsionaalselt kulukas vahend, mis ei pruugi tarbijatele mingit kasu tuua.

Ettevõtjate omavahelise konkureerimise tulemusel on eraettevõtjad majanduslikult

üldjuhul efektiivsemad, kui kohaliku omavalituse poolt loodud ettevõtja, kes ei

tegutse konkurentsisituatsioonis. Seda seisukohta kinnitab ka OECD poolt 2009 a.

koostatud arvamus5.

JäätS § 66 lg 11 loob õiguskindlama aluse jäätmekäitluskohale ainuõiguse andmiseks,

kui eelmises peatükis kirjeldatud jäätmekäitluskohtadele JäätS § 66 lg 11 väliselt

ainuõiguse andmine. Kui kohalik omavalitsus kasutab JäätS § 66 lg 11 just nimelt

õiguskindluse huvides, siis loodaks uus monopoolne struktuur mitte seepärast, et seda

tegelikult vaja oleks, vaid pelgalt jäätmekäitluskoha valiku läbiviimise vahendina.

Nagu öeldud, pole ükski kohalik omavalitsus käesolevaks hetkeks JäätS § 66 lg 11

kohaseid struktuure veel käivitanud ega ka hinnakujundust avaldanud, mistõttu ei ole

hetkel veel võimalik sellekohaseid järeldusi teha. Küll aga tuleb selgitada, millised on

uue monopoolse struktuuri hinnakujunduse järelevalve alused. Nimelt, kuigi JäätS ei

sisalda mingeid sätteid vastava hinnakujunduse kohta, on võimalik, et kohalike

omavalitsuste vastav tegevus kuulub konkurentsiseaduse reguleerimisalasse.

Konkurentsiamet leiab, et kirjeldatud juhul on kohalik omavalitus käsitletav

ettevõtjana konkurentsiseaduse tähenduses. Kohaliku omavalitsuse üksusele, kes ühelt

poolt täidab talle õigusaktidega pandud ülesandeid, s.t teostab avalikku võimu, võib

teiselt poolt laieneda konkurentsiseaduse ettevõtja tegevust reguleerivad sätted.

Eelkõige on see võimalik juhul, kui omavalitsus osaleb kaubaturul sarnaselt

ettevõtjaga (tegeleb majandustegevusega), eelkõige müües tooteid või pakkudes

teenuseid. Antud juhul, kohalik omavalitsus ostab vedamishanke võitnud

jäätmevedajalt ning jäätmekäitlushanke võitnud jäätmekäitlejalt teenust ning müüb

seda edasi elanikele ning ettevõtetele ja asutustele. Asjaomaste teenuste müük

elanikele on aga tegevus, mis on tüüpiliselt omane ettevõtlusele ega ole olemuselt

avaliku võimu teostamine. Pelgast asjaolust, et kohaliku omavalitsuse pädevus

selliseid teenuseid elanikele müüa tuleneb JäätS §-st 66 lg 11, ei järeldu, et tegemist

oleks avaliku võimu teostamisega. Tegemist on pigem turukorraldusliku kui avaliku

võimu piire defineeriva sättega. Seega tuleb võimalikuks pidada, et kohalik

omavalitus tegutseb selliselt korraldatud jäätmeveosüsteemi rakendamisel ettevõtjana.

Eeltoodust tulenevalt on tõenäoline, et Konkurentsiamet peab hakkama juhul, kui

kohalikud omavalitsuse hakkavad JäätS § 66 lg 1¹ rakendama, neid

konkurentsiseaduse alusel kontrollima. Kuigi riiklik järelevalve on üheks võimaluseks

5State-owned enterprises and the principle of competitive neutrality

http://www.oecd.org/daf/competition/prosecutionandlawenforcement/46734249.pdf lk 27-28

6

tarbijate huve kaitsta, on antud juhul tegemist siiski võrdlemisi ressursimahuka

tegevusega ning kahtlemata tuleb sellistes olukordades vaba konkurentsi

efektiivsemaks pidada.

Kokkuvõtvalt, kui kohalik omavalitsus otsustab JäätS § 66 lg 1¹ sätestatut kasutada, ei

ole eraettevõtjatel võimalik seda teenust enam sellel territooriumil pakkuda.

Konkurentsiamet on seisukohal, et riik ja kohalik omavalitsus ei peaks sekkuma

ettevõtlusse turgudel, kus eraettevõtjate vaheline konkurents toimib või kus see on

võimalik ning kus näiteks kohaliku omavalituse vahendite kasutamine ettevõtja

loomiseks võib panna seal tegutsevad eraettevõtjad ebavõrdsesse

konkurentsiolukorda. Lähtudes eeltoodust teeb Konkurentsiamet ettepaneku JäätS §

66 lg 11 kehtetuks tunnistada.

Korraldatud jäätmevedu

Konkurentsiseaduse põhieesmärk on vaba ettevõtluse kaitsmine (KonkS § 1). Kehtiva

jäätmeseadusega (JäätS § 66) on vaba konkurents olmejäätmete kogumise ja veo

turul piiratud, kuna kohaliku omavalitsuse üksus korraldab oma haldusterritooriumil

olmejäätmete kogumiseks ja veoks (korraldatud jäätmevedu) riigihanke ühele

ettevõtjale tegutsemise loa andmiseks. Kuigi konkurssidel saavad osaleda kõik

jäätmeveoga tegelevad ettevõtjad ning jäätmevedajate vahel toimub jäätmete veo

turule pääsemiseks konkurents, saab tegutsemise õiguse teataval territooriumil

kindlaks määratud aastateks siiski üks ettevõtja. Selline süsteem on vabast

ettevõtlusest üks samm eemale, kahjustades niiviisi konkurentsi, sest ei võimalda

ettevõtjatel pidevalt klientide pärast konkureerida. Tegemist on Eesti oludes unikaalse

turukorraldusega, sest pea ühelgi teisel tegevusalal, kus vaba konkurents on iseenesest

võimalik, ei korralda riik konkursse mõnele ettevõtjale ainuõiguse andmiseks.

Usutavasti peetaks enamikus majandusharudest sellist lähenemist ka ilmselgelt

põhjendamatuks – ilmselt ei vääriks isegi kaalumist, kas anda näiteks juuksurile,

toidukauplusele, kinole vms-le tähtajaline territoriaalne ainuõigus. Jäätmeveo

reguleerimisel on ometi seda teed mindud. Konkurentsi kahjustamise kõrval on sellise

korraldusega nii ettevõtjatele kui ka kohalikele omavalitsustele kaasnenud suuri

juriidilisi kulusid arvukate vaidlustuste lahendamisel.

Korraldatud jäätmeveo ühe õigustusena on toodud esile asjaolu, et see on veoteenuse

hinda alandanud. Konkurentsiamet möönab, et eriti algusaastatel vastas see selgelt

tõele – seda näitab kasvõi Keskkonnaministeeriumi poolt 2009. a-l koostatud uuring6.

Konkurentsiametile avalikult teada oleva põhjal pole viimastel aastatel samal teemal

põhjalikke uuringuid koostatud ning arvestades allesjäänud korraldatud jäätmeveoga

hõlmamata piirkondade väikest arvu ja erandlikkust tõusetuks kindlasti ka küsimus

sellise võrdluse usaldusväärsusest. Keeruline on spekuleerida, milline oleks avatud

piirkondade hinnatase, kui neid Eestis tõepoolest massiliselt oleks ning ettevõtjad oma

ärimudelid just sellistes piirkondades tegutsemiseks üles ehitaks. Küll aga on

tüüpiliselt sellisele turukorraldusele paralleelselt tekkinud oht kontsentreerumiseks.

Nimelt, sellistel turgudel, kus võistlus ei toimu mitte turul, vaid turule pääsu pärast,

kaldub konkurentide arv pikemas perspektiivis vähenema, sest uutel tulijatel on turule

sisenemine raskendatud.

6 Kättesaadav: http://www.envir.ee/1100028

7

Ka korraldatud jäätmeveo korraldus, kus üks ettevõtja saab teataval territooriumil

mitmeteks aastateks veoõiguse, on viinud tulemuseni, kus turule on jäänud tegutsema

eelkõige vähesed suured ettevõtjad. Väiksematel ettevõtjatel on keerukas ehitada üles

efektiivset veovõrku, kui ühes Eesti osas on küll võidetud teatud veoterritoorium, kuid

selleks, et turuosa suurendada, on järgmisena võimalik teha pakkumine teise,

kaugemal asuvasse omavalitsusse. Toimiv konkurents eeldab, et ettevõtjatel on

võimalik konkureerida oma turuosa suurendamise nimel ning uutel ettevõtjatel on

võimalik siseneda turule ilma turutõketeta. Ühele ettevõtjale monopoolse seisundi

andmisega teatud territooriumil jääb selline elementaarne eeldus toimivaks

konkurentsiks täitmata. Kokkuvõtvalt, Konkurentsiamet täheldab murettekitava

ohuna, et konkurentsiolukord korraldatud jäätmeveos võib halveneda, mis tekitab

tulevikus ohu teenuse hinnatõusuks.

Korraldatud jäätmeveo regulatsiooni loomise põhjendus oli eelkõige, et prügi ei

viidaks selleks mitte ettenähtud kohtadesse ning et kõik jäätmevaldajad oleks

automaatselt liidetud ainuõiguse saanud ettevõtjaga. Konkurentsiamet tunnustab

keskkonnakaitselist aspekti, kuid leiab, et seda eesmärki saab täita vähem konkurentsi

piiravate meetmetega. Kindlasti on automaatset liitumist võimalik korraldada ka

vabaturu puhul, lihtsaima näitena nii, et lõpptarbijatele on tagatud õigus valida

jäätmevedajat ning liitumiskohustust kontrollib kohalik omavalitsus. Ka vaba turu

puhul on kohalikel omavalitsustel võimalik kehtestada erinevaid keskkonnakaitselisi

nõudeid vedajatele (nt liigitikogumine jne). Seega ei ole keskkonnakaitseliste

eesmärkide saavutamiseks tingimata vajalik säilitada korraldatud jäätmevedu täna

kehtival kujul, kus ainult üks ettevõtja võib teatud territooriumil mitmete aastate vältel

veoteenust ainuõiguslikult osutada. Vastupidi, on äärmiselt kaheldav, kas monopoolne

turukorraldus koos sellest tõusetuvate probleemidega kokkuvõttes üldse motiveerib

elanikke jäätmeid korrektselt ära andma.

Ettepanek konkurentsiolukorra parandamiseks

Kokkuvõttes leiab Konkurentsiamet, et kuna tegemist on oluliste konkurentsitõrgetega

ja ettevõtlusvabaduse riivega, siis lasub riigil siin kohustus uurida piirangu mõjusid,

hinnata selle õigustatust ja kui piirangu säilitamiseks puudub ülekaalukas avalik huvi,

siis piirang kaotada või seda mõistlikkuse piires leevendada.

Tulenevalt eelpooltoodust teeb Konkurentsiamet Teile ettepaneku algatada

jäätmeseaduse muudatus, mille kohaselt

1. Välistatakse jäätmekäitluskohale ainuõiguse või mis tahes eeliste andmine

omavalitsuse poolt, tagades vaba konkurentsi säilimise sellel tegevusalal;

2. Tunnistatakse kehtetuks omavalitsuse poolt monopoolse jäätmeettevõtja

loomist võimaldav jäätmeseaduse § 66 lg 11;

3. Tunnistatakse kehtetuks korraldatud jäätmevedu sätestavad

jäätmeseaduse 4. peatükis sisalduvad sätted, avades selle tegevusala

vabale konkurentsile.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Kristel Rõõmusaar

Konkurentsiteenistuse juhataja-peadirektor asetäitja