Kliimakindla majanduse seaduse eelnõu kooskõlastamata jätmine

Pikk 61 / 15065 Tallinn / 612 5008 / [email protected] / www.siseministeerium.ee

Registrikood 70000562

Kliimaministeerium Teie: 05.08.2024 nr KLIM/24-0805/-1K

Meie: 19.09.2024 nr 1-7/180-2

Kliimakindla majanduse seaduse eelnõu

kooskõlastamata jätmine

Austatud kliimaminister

Täname, et esitasite kooskõlastamiseks kliimakindla majanduse seaduse eelnõu

(edaspidi eelnõu). Toetame eesmärki luua alus kliimakindlaks majanduseks ning tagada selleks

eri valdkondadele vajalik ettenähtavus ja selgus kliimaneutraalsuse saavutamisel aastaks 2050.

Siiski esineb kooskõlastamiseks esitatud eelnõus mitmeid probleeme. Siseministeer ium

(edaspidi ka ministeerium) on eelnõu läbi vaadanud ja esitab järgnevad märkused ja

ettepanekud. Palume esitada eelnõu pärast nende läbivaatamist ministeeriumile uuesti

kooskõlastamiseks, esitatud kujul me eelnõu ei kooskõlasta.

1) Seletuskirjas nimetatakse eelnõu küll raamseaduseks, kuid selle suhestumine teiste

keskkonnavaldkonna seadustega on äärmiselt ebaselge. Seletuskirja lk-l 6 on välja toodud

teised seadused, milles käsitletakse kliimat, kuid ei ole selgitatud, kas kliimakindla majanduse

seadust tuleks üksnes nende või ka muude seaduste suhtes käsitleda üldseadusena. Olukorras,

kus seaduste reguleerimisalad kattuvad, peab nende hierarhia selge olema. Samuti ei ole avatud,

millisel viisil suhtestuvad omavahel kliimakindla majanduse seadus ja nt säästva arengu seadus

või keskkonnaseadustiku üldosa seadus (edaspidi KeÜS), mis seletuskirja kohaselt ei ole

kliimat käsitlevate seaduste hulgas. Mh kuuluvad aga seletuskirjas mainitud kliimat käsitlevad

seadused ka keskkonna valdkonna seaduste hulka ehk nende osas on üldseaduseks KeÜS.

2) Eelnõu § 1 kohaselt on eelnõu eesmärk panustada kliimamuutuste leevendamisse ja

kliimamuutustega kohanemisse, aidates kaasa kliimamuutustele vastupanuvõimelisema

ühiskonna kujunemisele, suurendades majandus- ja ettevõtluskeskkonna kliimakindlust ning

luues eeldused puhta ja kasvuhoonegaaside vaba majanduse kasvuks, pakkudes seeläbi kaitset

inimesele ja loodusele üleilmsete kliimamuutuste tagajärgede eest, lähtudes kliimamuutus te

raamkonventsioonis, Kyoto protokollis, Pariisi kokkuleppes ja Euroopa Liidu õigusaktides

sätestatust. Seega on eelnõu eesmärgiks kliimamuutuste leevendamisse ja kliimamuutus tega

kohanemisesse panustamine. Eelnõu § 7 kohaselt on kliimamuutuste leevendamine on

meetmete võtmine kasvuhoonegaaside heite vähendamiseks või vältimiseks. Eelnõu § 8

kohaselt on kliimamuutustega kohanemine meetmete võtmine kliima muutumisega kaasnevate

riskide maandamiseks, et tagada ühiskonna ning ökosüsteemide vastupanuvõime ja heaolu.

Seega on eelnõu § 1 kohaselt eelnõu eesmärgiks panustada meetmete võtmisesse 1)

2 (6)

kasvuhoonegaaside vähendamiseks või vältimiseks ja 2) kliima muutumisega kaasnevate

riskide maandamiseks, et tagada ühiskonna ning ökosüsteemide vastupanuvõime ja heaolu.

Eelnõu eesmärk ei saa olla mingi tegevuse tegemine, vaid peab olema tulemuse saavutamine.

Selgemini hoomatav oleks, kui eesmärgiks oleks eelnimetatud meetmete võtmisega saavutatav

tulemus, mitte meetmete võtmisesse panustamine kui tegevus. Selgemaks ei tee olukorda ka

seletuskiri, kus on kajastatud erisisulised eesmärgid. Nimelt on seletuskirja lk 3 kohaselt

eelnõukohase seaduse eesmärk luua alus kliimakindlaks majanduseks ning luua

konkurentsivõimelise majanduse eeldused. Seejuures ei ole ei eelnõus ega seletuskirjas selgelt

avatud, mis täpselt on kliimakindel majandus, millele alus luuakse. Lisaks eeltoodule on

seletuskirjas § 1 kohta öeldud, et seaduse peamine eesmärk on tagada Eesti riigi panuse

andmine ülemaailmse keskmise temperatuuri tõusu pidurdamisse, et tagada tervise ja

heaoluvajadustele vastav keskkond praegusele ja tulevasele põlvele. Kliimakindel ja

konkurentsivõimeline majandus ning tervise ja heaoluvajadustele vastava keskkonna loomine

ei ole tõenäoliselt küll vastanduvad eesmärgid, kuid päris kattuvateks ei saa neid samuti pidada.

On küll arusaadav, et eelnõu võib endas kanda mitmeid erinevaid eesmärke, kuid eelnõu

peamine eesmärk tuleks siiski selgemini välja tuua ja sisustada.

3) Kooskõlastamisele esitatud eelnõu on oma sisult valdavalt üldsõnaline ja deklaratiivne.

Eelnõu koosneb suuresti valdkonna üldpõhimõtetest ja juhistest avalikule sektorile

poliitikakujundamiseks. Niisiis ei vasta see hea õigusloome ja normitehnika eeskirja § 2 lg 2

nõudele, et eelnõu peab sisaldama piisavalt üksikasjalikke regulatsioone ning mitte olema

deklaratiivne. Seejuures ei ole aga ka eelnõus sõnastatud põhimõtete sisu isegi koos

seletuskirjaga hästi mõistetav. Nt §-s 15 sõnastatud teaduspõhisuse põhimõte ei määra piisava lt

selgelt, milline on parim olemasolev teaduslik teadmine ning §-s 16 sõnastatud teiste

keskkonnaeesmärkidega kooskõla hoidmise põhimõte ei anna praktikas kasutatavat suunist,

kuidas erinevate keskkonnaeesmärkide vahel kooskõla leida. Lisaks on küsitav sellise peamiselt

avalikule sektorile suunisena mõeldud regulatsiooni seadusena sätestamise vajadus.

4) Vaatamata sellele, et eelnõu 4. peatükis toodud kliimamuutuste leevendamise ja

kliimamuutustega kohanemise eesmärgid on väga üldsõnalised ega hõlma endas konkreetseid

tegevusi ega regulatsioone, on seletuskiri selles osas oluliselt detailsem. Nimelt kajastab

seletuskiri nii olemasolevaid meetmeid kui ka eesmärkide täitmiseks lisaks rakendamist

vajavaid meetmeid ja nende eest vastutajad (nii riik, kohalikud omavalitsused kui ka erasektor).

Kuigi on äärmiselt positiivne, et eelnõu ettevalmistajad on sisuliselt läbi mõelnud, millised

tegevused ja kelle poolt on vajalikud, et seatud eesmärgid saavutada, siis nende kajastamine

üksnes seletuskirjas ei oma õiguslikku tähendust ega ole siduv. Konkreetseid õigusi piirava id

sätteid aga eelnõu selles osas ei sisalda. Seega jääb arusaamatuks, millise eesmärgiga on

üleüldse selline detailne info seletuskirja lisatud.

5) Eelnõus suuresti puuduvad kavandatud muudatuste elluviimiseks vajalikud eriseaduste

muudatused. Nt on eelnõu § 27 lg 3 osas seletuskirja lk-l 27 öeldud järgmist: „Lõike 3

jõustumiselt kavandab Kliimaministeerium nii eelviidatud õigusaktide muutmist kui ka muud

õigusloomelist tegevust, mis on vajalik seaduse rakendamiseks.“ Selle asemel, et kirjutada

riigile üldiseid juhiseid eesmärkide saavutamiseks vajalike seadusemuudatuste tegemiseks,

tuleks need käesoleva eelnõuga teha. Kui sätteid hetkel aga rakendada ei soovita, jääb

3 (6)

arusaamatuks nende kehtestamise vajalikkus. Ka on nt eelnõu § 40 lg-s 2 pandud riigile

kohustus tagada, et kasvuhoonegaaside heite vähendamise või sidumise ja kliimasääst like

tehnoloogiate katsetamiseks vajalike tegevuslubade menetlus oleks kiire ja efektiivne. Sellise

üldise kohustuse asemel tuleks vastavad menetluslikud muudatused välja töötada ja neid

kajastavad regulatsioonid käesoleva eelnõuga ka asjakohastes seadustes kehtestada.

6) Seaduseelnõu peab sõnaselgelt ja ühemõtteliselt väljendama, kellele milliseid õigusi ja

kohustusi selle eelnõu seadusena jõustumine kaasa toob. Eelnõust aga ei selgu üheselt, kellele

eelnõu sätted suunatud on. Kuigi eelnõu 3. peatüki puhul on seletuskirjas öeldud, et seal

sõnastatud põhimõtete adressaadid on seadusandja, riigiasutused ja kohaliku omavalitsuse

üksused ning õigust rakendavad haldusorganid ja kohus, ei nähtu see eelnõu tekstist. Samuti on

ebaselge, kuidas nimetatud adressaadid neid põhimõtteid oma tegevuses kohaldama peaksid

(millistes tegevustes, millised põhimõtted on esmased jne). Ka jääb vastuseta küsimus, kas ja

millises ulatuses on isikutel kaebeõigus, kui mõni nimetatud adressaatidest ei käitu kooskõlas

eelnõus sätestatud põhimõtetega. Kuigi seletuskirja kohaselt peaksid need põhimõtted nt

kohtutele ja õigust rakendatavatele haldusorganitele olema tõlgendamissuunisteks, ei täiendata

eelnõuga ei haldusmenetluseseadust ega kohtumenetluse seadustike vastavat suunist

sisaldavate normidega. Seega ei oma eelnõus esitatud normid kavandatud mõju.

7) Ka eelnõu 4. peatüki puhul ei ole selge, kellele seal sisalduvad sätted suunatud on. Nii nt ei

ole piisavalt avatud, kes täpselt kuuluvad energeetika- või maakasutussektori hulka, kellele

kliimaeesmärke seatakse. Selline umbmäärane määratlus ei anna ettevõtjatele kindlust, millised

eesmärgid nende suhtes tegelikkuses kehtivad. Eelnõu ei ava kuidagi seda, millised konkreetsed

kohustused ja õigused ettevõtjatele sellest eesmärgist tulenevad. Selliselt ei ole aga tagatud

regulatsiooni õigusselgus. Eelnõu § 35 lg 3 põhjal võib hoopiski järeldada, et ka 4. peatükk on

suunatud üksnes riigile endale.

8) Eelnõus vajab täpsustamist, kuidas on kavandatud eelnõus sätestatud põhimõtete järgimise

ning eesmärkide täitmise järelevalve ja tagamine. Vastavad normid käesolevalt puuduvad.

9) Eelnõu on plaanitud valdkonda oluliselt mõjutava raamseadusena. Sellest tulenevalt peaksid

ka eelnõus kavandatud muudatustest tulenevad mõjud olema põhjalikult hinnatud, kuid seda

tehtud ei ole. Mh suurendab eelnõu kahtlemata märgatavalt riigiasutustele koormust. Seda ei

ole mõjuhinnangus aga üldse käsitletud. Eelnõu jõustumisel peab kogu avalik sektor mh

investeeringute ja eelarvete planeerimisel arvestama kliimamuutuste leevendamise ja

kliimamuutustega kohanemise eesmärkidega. Seega tuleb ilmselt eelarve planeerimise l

arvestada sellega, et soetused lähevad kallimaks. Samas ei ole esitatud materjalide põhjal

võimalik ka üldiselt hinnata, et milline muudatuste mõju asutusele tegelikult on. Kindlasti tuleb

seletuskirja mõjuhinnangut selles osas oluliselt täiendada.

Lisaks on selge, et kliimamuutused omavad spetsiifiliselt meie valdkonnale ka tööprotsesside

planeerimise ja teostamise vaatest olulist mõju. Seda eelkõige just päästevaldkonnas, kus

kliimamuutustest tulenevate loodusnähtuste negatiivsete tagajärgede (nt maastikupõlengud,

üleujutused jne) vältimise ja kõrvaldamisega tuleb tegeleda. Seletuskiri vastavasisulisi mõjusid

aga käsitlenud ei ole. Ka tuleb sõidukiparkide fossiilkütustelt ülemineku kavandamisel kindlast i

4 (6)

arvestada ka liitiumakude põlengutest põhjustatud tulekahjude kui negatiivse mõjuga, millega

päästevaldkonnas tegeleda tuleb. Liitiumakudega sõidukite ohutute parkimis- ja

laadimiskohtade planeerimine ja väljaehitamine on kallis ning täna puuduvad juba

väljakujunenud ja toimivad head praktikad. Samuti on kasvavaks probleemiks liitiumakude

ohutu utiliseerimine. Ka nende mõjudega ei ole eelnõus käesolevalt arvestatud. Lisaks jääb

selgusetuks, kas eelnõu tulemusel tuleks liikuda ettevalmistustes rohkem selles suunas, et

suurendada Päästeameti võimekust senisest enamate looduskatastroofidega toime tulla või on

eesmärgiks kliimasoojenemist ja sellega kaasnevaid täiendavaid negatiivseid loodusnähtuse id

üldse ära hoida. Selleks, et ministeeriumil oleks võimalik valdkonda koordineerida ja vajalike

tegevussuundadega arvestada, on vaja teadmist, millist tulemust käesoleva eelnõuga saavutada

soovitakse.

10) Eelnõu §-s 18 on toodud kliimamuutuste leevendamise ja kliimamuutustega kohanemise

eesmärke toetavate tehnoloogiate valiku põhimõte. Kuigi Siseministeerium juhtis juba

kliimaseaduse väljatöötamisekavatsuse tagasisides tähelepanu asjaolule, et riigi toimimise ja

julgeoleku seisukohalt olulistes valdkondades on vaja vältida sõltuvuste tekkimist Eesti ja

liitlaste julgeolekut ohustavatest tehnoloogiatest, toodetest, tarneahelatest ja pakkujatest, ei ole

eelnõus ega seletuskirjas seda siiski arvestatud. Mitmed Eesti ja liitlaste julgeolekule ohtu

kujutavad riigid on võtnud eesmärgiks ära kasutada rohepöördega kaasnevat majanduse

ümberkujundamist, näiteks tekitada peamiselt majanduslikke sõltuvusi, mis on ohuks Eesti ja

liitlaste julgeolekule. Seega on rohepöördeks vajalike uuenduste ja arenduste puhul kindlast i

vaja hinnata ja maandada ka sellega kaasnevaid riske ja ohte julgeolekule. Samuti tuleb tagada

eelnõu kooskõla Eesti julgeolekupoliitika alustega. Seletuskirjas ei ole aga julgeolekuohtude

hindamisega arvestatud ja eelistatakse üksnes tehnoloogiate valikul võimalikult efektiivse id,

ressursside mõistlikku kasutamist võimaldavaid ning võimalikult väikese keskkonnamõjuga,

sealhulgas võimalikult vähese kasvuhoonegaaside heitega tehnoloogiaid. Lisaks rõhutame, et

konkreetsete kliimaeesmärkide seadmisel ja osapooltele kohustuste määramisel tuleb arvestada

keskkonnahoidlike lahenduste ja tehnoloogiate saadavust ja küpsust ning mõju siseturvalisuse

tegevusvaldkonnale, sh elutähtsate teenuste tagamisele.

11) Eelnõu § 34 lg 2 sätestab, et riigiasutuste iga-aastased kasvuhoonegaaside jalajälje

hindamise tulemused ja vähendamise meetmete ülevaade avalikustatakse asutuse kodulehel.

Seejuures on hindamise mudel ja selle tulemused aga küllaltki detailsed, mistõttu võiks jääda

antud nõude täitmine kas vabatahtlikuks, olla erisustega riigikaitse valdkonnale ja

julgeolekuasutustele või võiks sellest üldse loobuda. Hetkel ei ole hästi hoomatav, millist

lisandväärtust tulemuste ja meetmete avalik kuvamine loob.

12) Eelnõu § 34 lg 4 seab avaliku sektorile tähtajad fossiilkütuste toetamise ja kasutamise

lõpetamiseks. Kuigi säte kannab endas toetamist väärivat eesmärki vähendada fossiilkütus te

kasutamisest tulenevat negatiivset mõju, siis on oluline siseturvalisuse valdkonna

sõidukipargile näha ette erisus, mis võimaldab kasutada fossiilkütust ka peale 2040. aastat ning

seda ka olukorras, kus on olemas juba mõistlik alternatiiv. Erisuse ettenägemine on oluline

siseturvalisuse valdkonnas kasutusel olevate pika planeeritava elukaare (15-25 aastat) ja kõrge

soetusmaksumusega eriotstarbeliste sõidukite kasutamiseks vähemalt kuni nende elukaare

lõppemiseni. Näiteks, kui Siseministeeriumi valitsemisala soetab sõiduki aastal 2033 ning selle

5 (6)

sõiduki elukaar näeb ette kasutust 20 aastat ja turul puuduvad mõistlikud alternatiivid lükkub

fossiilkütuste kasutamise lõpetamine aastasse 2053. Juhul, kui turule tekib nt aastal 2038

mõistlik alternatiiv, siis antud sõnastuse puhul tuleks välja vahetada sõiduk, mille elukaarest on

läbitud ca 1/3. Lisaks on käsitletud sätte puhul ebaselge, kuidas hakatakse määratlema või

hindama, kas mõistlikud alternatiivid fossiilkütustele on olemas või ei ole.

13) Eelnõu § 34 lg-s 5 on sätestatud, et avalik sektor arvestab hangete korraldamise l

kasvuhoonegaaside heite mõjuga, sealhulgas tuleb alates 2030. aastast hinnata uute suuremate

taristuobjektide süsinikujalajälge. Eelnõu § 40 lg 1 kohaselt peavad avaliku sektori hanked

aitama kaasa käesoleva seaduse eesmärkide täitmisele ja alates 2026. aastast võtma arvesse

järgmistest kriteeriumidest vähemalt ühte: 1) soodustama kliimasäästlike tehnoloogia te

arendamist; 2) soodustama energiatõhusate seadmete kasutust ja ringmajandust; 3) andma

eelise madalama süsinikujalajäljega toodetele ja teenustele. Kuivõrd teatud valdkondades (nt

kaitse- ja julgeoleku valdkondades) ja hankeobjektide puhul võib olla olukord, kus muu aspekt

(nt riigi julgeolekuhuvi) kaalub üles kasvuhoonegaaside heite mõjuga ja/või eelnõu § 40 lg 1

p-des 1-3 kriteeriumite arvestamise. Seetõttu teeme ettepaneku muuta eelnõu selliselt, et

kasvuhoonegaaside heite mõjuga ja § 40 lg 1 p-des 1-3 nimetatud kriteeriumitega arvestatakse

siiski vaid juhul, kui see on võimalik. Ka seletuskirja lk 55 viiendas lõigus on välja toodud, et

eelnõuga soovitakse riigihangete kaudu suunata horisontaalseid eesmärke (kliimaeesmärke).

Horisontaalsed eesmärgid ei peaks aga mistahes juhul ja mistahes hankeobjekti puhul üle

kaaluma riigihanke korraldamise põhieesmärki, mistõttu on põhjendatud heite mõjuga

arvestamine võimaluse korral. Ka tuleb siinjuures kaaluda seda, mil viisil tuleb käsitletud

kohustused riigihangete seaduses kajastada.

14) Eelnõu § 34 lg 6 sätestab imperatiivselt, et avaliku sektori administratiivne autopark on

2035. aastaks kasvuhoonegaaside heitevaba. Selle saavutamiseks on vajalik välja töötada

toetusmeetmed, sh sõidukite hankimiseks ja elektriautode laadimistaristu arendamiseks.

Käesoleva eelnõuga seda tehtud ei ole. Ka ei ole eelnõus ega isegi mitte seletuskirjas avatud,

millistel kriteeriumitel ning kelle pädevusesse jääb sõidukite määramine administratiivseks või

mitte administratiivseks sõidukiks. Seletuskirja lk 56 on märgitud: „Toetamaks avaliku sektori

administratiivse sõidukipargi negatiivse jalajälje vähendamist on Rahandusministeerium ette

valmistamas sõidukipargi optimeerivaid abinõusid.” Siinkohal on oluline teada, et milline on

ette valmistatavate optimeerivate abinõude täpsem sisu ning milliste meetmete abil plaanitakse

avaliku sektori administratiivse sõidukipargi negatiivset jalajälge vähendada. Samuti, kas ette

valmistatavad abinõud puudutavad kõiki avaliku sektori sõidukeid mitte üksnes

administratiivseid sõidukeid ehk kas hõlmatud on ka siseturvalisuse valdkonnas kasutatavad

eriotstarbelised sõidukid ja alarmsõidukid. Teeme ettepaneku optimeerivate abinõude

ettevalmistatamisse kaasata suuremate sõidukiparkidega riigiasutuste esindajad.

15) Eelnõu § 35 lg-tes 1 ja 2 on viidatud „/…/ ning nii palju kui võimalik haldusotsuste

tegemisesse ja hankemenetlusesse integreerida /…/“. Seletuskirjas paraku ei ole tausta avatud,

mida on silmas peetud „nii palju kui võimalik“ all, kasvõi üldiste näidete varal, et mis olukorrad

siin kõne alla tulla võivad. Või kui see on alati hankija enda otsustada, lähtuvalt hanke objektist,

peaks ka selle selguse huvides seletuskirjas välja tooma.

6 (6)

Eeltoodud põhjustel leiame, et eelnõu sellisel kujul seadusena vastu võtta ei saa ning jätame

eelnõu kooskõlastamata.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Lauri Läänemets siseminister

Kristi Kool 6125166

[email protected]