Kirja edastamine

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number 5-24-7

Määruse kuupäev 23. september 2024

Kohtukoosseis Eesistuja Villu Kõve, liikmed Saale Laos, Ivo Pilving,

Nele Siitam ja Urmas Volens

Kohtuasi Riigihalduse ministri 26. veebruari 2020. a määruse nr 7

„Kohaliku omavalitsuse hoonete energiatõhusaks

muutmiseks antava toetuse kasutamise tingimused ja

kord“ § 19 lg 2 põhiseaduspärasuse kontroll

Menetluse alus Tallinna Halduskohtu 21. mai 2024. a otsus asjas

nr 3-23-518

Menetlusosalised Põltsamaa vald

Riigi Tugiteenuste keskus

Õiguskantsler

Regionaalminister

Rahandusminister

Justiitsminister

Asja läbivaatamise viis Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta Tallinna Halduskohtu 21. mai 2024. a taotlus läbi vaatamata.

2. Mõista Eesti Vabariigilt Põltsamaa valla kasuks välja menetluskulu 2745 eurot.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Põltsamaa vald korraldas avatud hankemenetluse ning sõlmis 15. märtsil 2021

3 SELTSIMEEST OÜ-ga Põltsamaa Lille tn õppehoone projekteerimis-ehitustööde töövõtulepingu.

2. Riigi Tugiteenuste Keskus (RTK) rahuldas 26. augusti 2021. a otsusega nr 11.2-8/1050 Põltsamaa

valla toetuse taotluse Põltsamaa valla õppehoone energiatõhusamaks muutmiseks. RTK tugines

otsuse tegemisel riigihalduse ministri 26. veebruari 2020. a määrusele nr 7 „Kohaliku omavalitsuse

hoonete energiatõhusaks muutmiseks antava toetuse kasutamise tingimused ja kord“ (määrus nr 7).

3. RTK luges 24. novembri 2022. a finantskorrektsiooni otsusega nr 11.2-8/1197

mitteabikõlbulikuks kuluks 40 979,70 eurot. RTK vähendas määruse nr 7 § 19 lg 1 p 3 ja lg 2 alusel

abikõlbulikke kulusid 10%. RTK märkis, et hankemenetluses kvalifitseeriti pakkuja, kes ei vastanud

5-24-7

2(6)

kvalifitseerimistingimustele, ning sõlmitud hankelepingu tingimusi muudeti oluliselt täitmisaegse

tagatise garantiikirja osas ja see muudatus ei vastanud riigihangete seaduse (RHS) § 123 lg-le 1.

4. Põltsamaa vald esitas finantskorrektsiooni otsuse peale vaide, mille RTK jättis 2. veebruari 2023. a

vaideotsusega nr 11.2-8/23/164 rahuldamata.

5. Põltsamaa vald esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse RTK 24. novembri 2022. a otsuse ja

2. veebruari 2023. a vaideotsuse tühistamiseks.

6. Tallinna Halduskohus rahuldas 21. mai 2024. a otsusega kaebuse, tühistas RTK 24. novembri

2022. a otsuse ja 2. veebruari 2023. a vaideotsuse ning tunnistas määruse nr 7 § 19 lg 2 põhiseadusega

(PS) vastuolus olevaks ja jättis normi kohaldamata. Halduskohus esitas kokkuvõtlikult järgmised

põhjendused:

1) hankija kvalifitseeris pakkuja, kes ei vastanud kvalifitseerimistingimustele. Sellega rikkus hankija

RHS § 3 p-e 1 ja 2, § 98 lg-t 5 ja § 104 lg-t 8. RTK on seega õigesti leidnud, et hankija kvalifitseeris

pakkuja, kes tegelikult kvalifitseerimise tingimustele ei vastanud;

2) teise viidatud rikkumise aspektist ei ole kaebaja hankelepingu tingimusi oluliselt muutnud.

Täitmistagatise garantiikirja asendamist 10%-lise tagatissumma kinnipidamisega igakordsest arvest

ei saa lugeda hankelepingu üldise olemuse muutmiseks RHS § 123 lg 2 mõttes. Selles osas on RTK

otsus õigusvastane;

3) kaebust ei tule rahuldada mitte osaliselt, vaid tervikuna, sest RTK otsuse aluseks oleva määruse

nr 7 § 19 lg 2 on põhiseadusega vastuolus;

4) tagasinõutava summa suurus määrati määruse nr 7 § 19 lg 2 alusel. Määruse nr 7 aluseks oleva

atmosfääriõhu kaitse seaduse (AÕKS) § 161 lg 3 sätestab ministrile volituse kehtestada riigi

eelarvestrateegias määratud meetmete elluviimiseks enampakkumisest saadud tulu kasutamise

tingimused ja kord. AÕKS § 161 lg 3 ei anna ministrile õigust kehtestada määrusega tagasinõude

määramise aluseid ega nende määra. Kuivõrd määruse nr 7 § 19 lg 2 sätestab tagasinõude ulatuse, on

määrus vastuolus PS §-dest 94 ja 113 tuleneva seadusereservatsiooni klausliga, mille kohaselt peab

avalik-õiguslikud rahalised kohustused olema sätestatud seadusega;

5) Riigikohus analüüsis sarnast küsimust põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-23-2. Riigikohtu

praktika kinnitab, et avalik-õigusliku rahalise kohustuse elemendid tuleb sätestada seadusega.

AÕKS-s puudub täpsem toetuste tagasinõudmise kord.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

7. Põltsamaa vald on vastuses seisukohal, et määruse nr 7 § 19 lg 2 pole asjassepuutuv norm, kuid

kui see säte lugeda asjassepuutuvaks, siis see on põhiseadusega vastuolus kokkuvõtlikult järgmistel

põhjendustel:

1) kaebaja ei rikkunud hanke korraldamisel määruses nr 7 sätestatud kohustusi. Määruse nr 7 § 19

lg 2 kohaldub üksnes nende kohustuste suhtes, mis on sätestatud määruses nr 7, mitte riigihangete

seaduses. Kuna määruse nr 7 § 19 lg 2 kohaldamise eeldused polnud täidetud, siis ei puutu see norm

asjasse;

2) määruse nr 7 § 19 lg 2 pole põhiseadusega vastuolus halduskohtu viidatud põhjendustel, sest kui

toetuse andmise ja kasutamise tingimuste määrusega kehtestamiseks oli volitusnorm, siis ei ole vaja

eraldi volitust toetuse tagasinõudmise aluste ja määra kohta;

3) määruse nr 7 § 19 lg 2 on põhiseadusega vastuolus põhjusel, et normis puudub

otsustusdiskretsioon. Proportsionaalne pole see, et igasuguse riigihangete seaduse rikkumise korral

tuleb igal juhul 10% toetussummast tagasi nõuda.

5-24-7

3(6)

8. RTK on vastuses seisukohal, et määruse nr 7 § 19 lg 2 pole põhiseadusega vastuolus

kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel:

1) määruse nr 7 § 19 lg 2 aluseks olev volitusnorm on sätestatud AÕKS § 1821 lg-s 5;

2) kui toetuste andmise ja kasutamise üksikasjad on suures ulatuses määratud kindlaks seadusandja

volitusnormide alusel antud määrustega, on asjakohane, et ka toetuste tagasinõudmise üksikasjad

reguleeritakse määruse tasandil. Sellises olukorras on finantskorrektsiooni protsendilise ulatuse

kehtestamine määrusega lubatav (vt RKPJKo 28. juuni 2023, nr 5-23-2). Määruse nr 7 § 19 lg 2 ei

kehtesta intensiivset põhiõiguste piirangut ja seetõttu on määruse tasandil lubatud sätestada

tagasinõudmise üksikasjad;

3) toetuse tagasinõudmine kaebaja toime pandud rikkumiste tõttu ei olnud kaebajale üllatuslik;

4) toetuse saamise õigus tekib isikul siis, kui ta on järginud toetuse kasutamisel kehtivat õigust.

Toetuse saaja peab arvestama, et toetus küsitakse tagasi alates 10%-st kuni 100%-ni vastavalt

rikkumise olemusele.

9. Õiguskantsler on vastuses seisukohal, et määruse nr 7 § 19 lg 2 on vastuolus PS §-dega 94 ja 113

kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel:

1) määruse nr 7 § 19 lg 2 on asjassepuutuv norm. RTK kohaldas seda normi otsuse tegemisel. Kui

määrus tunnistatakse kehtetuks, tuleb AÕKS § 1821 lg 1 alusel teha uus tagasinõudmise otsus. Sellisel

juhul tuleb RTK-l langetada kaalutletud ja proportsionaalne otsus. Vaidlust pole võimalik lahendada

normide põhiseaduskonformse tõlgendamise teel. Määrade kehtestamiseks puudus volitusnorm. Kui

volitusnormi jaatada, polnud see piisavalt selge ja täpne. Asuda saaks ka seisukohale, et kuna seaduses

täpsemad juhised puuduvad, siis ei saa haldusorgan tagasinõuet esitada;

2) määrade kehtestamiseks puudus volitusnorm. Avalik-õigusliku toetuse tagasinõudmine on

PS § 113 kaitsealas. Seaduses puudub norm, mis volitaks ministrit kehtestama tagasinõude

protsendid. Protsentides väljenduvate määrade kehtestamine ei ole seaduse täpsustamine, vaid uute

reeglite kehtestamine;

3) toetuse tagasinõudmine piirab omandipõhiõigust erineva intensiivsusega. Riive intensiivsus sõltub

sellest, kui suur on tagasinõutav summa;

4) kui kohus leiab, et AÕKS § 1821 lg 5 volitab ministrit määrama tagasinõude protsendid, siis tuleb

kontrollida volitusnormi põhiseaduspärasust. Volitusnorm pole tagastusnõude määrade osas piisavalt

selge ja täpne.

10. Regionaal- ja põllumajandusminister on vastuses seisukohal, et määruse nr 7 § 19 lg 2 on

põhiseaduspärane kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel:

1) määruse nr 7 preambulis on ekslikult jäänud viitamata AÕKS § 1821 lg-le 5. Tegemist on

formaalse eksimusega, mis ei too kaasa põhiseadusvastasust;

2) määrus nr 7 ei ületa volitusnormi piire. Minister ei saa nõuda tagasi toetust suuremas määras, kui

toetuse summa;

3) kuna tegemist on soodustusega, ei ole see koormav avalik-õiguslik kohustus PS § 113 mõttes.

Toetuse tagasinõudmine sarnaneb leppetrahvile;

4) määruse nr 7 § 19 lg 2 ei riiva intensiivselt kaebaja põhiõigusi. Riigi antud hüve nõuti osaliselt

tagasi. On tavapärane, et meetme määrusega kehtestatakse tingimused toetuse kasutamisele, toetuse

määrale ja toetuse saajale. Avaliku sektori antud raha peab kasutama heaperemehelikult ning selleks

tuleb järgida riigihangete seaduses sätestatud norme. Kaebaja oli hankija ja ta oli kohustatud

riigihangete seadust järgima sõltumata sellest, kas ta sai projekti jaoks toetust või mitte. Kaebaja ei

saanud eeldada, et temalt toetust tagasi ei nõuta, kui taotleja oma kohustusi ei täida;

5) toetuse eesmärgipärase kasutamise tagab see, kui toetust saab tagasi nõuda. Täpsustavaid tingimusi

on asjakohane reguleerida määruse tasandil;

6) toetuse taotleja peab arvestama, et toetuse minimaalne tagasi nõutav summa on 10% ja seda

sõltumata rikkumise raskusest. Selle kaudu tagatakse, et toetust kasutatakse hoolikalt ja õiguspäraselt;

5-24-7

4(6)

7) 10%-line määr kehtestati otstarbekuse kaalutlusel, sest rikkumiste menetlemine on haldusorganile

lisakulu;

8) kui tegemist pole formaalse eksimusega ja rikkumine on õigesti tuvastatud, ei ole 10%-lise määra

kehtestamine põhjendamatult koormav;

9) toetuse tagasinõudmine pole karistus. Isikutel puudub subjektiivne õigus toetust nõuda ja tegemist

polnud intensiivse piiranguga;

10) täitevvõimul on õigus vaidlusaluseid tingimusi üldisema volitusnormi alusel määrusega

täpsustada. Tegemist oli võistlevas menetluses antud toetusega, mille saamiseks ei olnud taotlejatel

subjektiivset õigust.

11. Justiitsminister on vastuses seisukohal, et määruse nr 7 § 19 lg 2 on antud volitust ületades ja

seetõttu põhiseadusega vastuolus kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel:

1) määruse nr 7 § 19 lg 2 on asjassepuutuv norm, sest sellest sõltus, kas vastustaja tohtis kaebajale

antavat toetust tuvastatud rikkumise tõttu 10% vähendada. Kui see norm on põhiseadusega vastuolus,

siis saanuks sobivama tagasinõude määra kindlaks teha kaalutlusõiguse alusel;

2) määruse nr 7 § 19 lg 2 kehtestamisega on ületatud volitusnormi piire. Seadusandja ei volitanud

ministrit kehtestama tagasinõude protsendilist ulatust. Määrus on seetõttu vastuolus PS § 3 lg-ga 1,

§ 94 lg-ga 2 ja §-ga 113. Puudub otsekohalduv Euroopa Liidu õigus.

PÕHISEADUSEGA VASTUOLUS OLEVAKS TUNNISTATUD SÄTE

12. Tallinna Halduskohus tunnistas põhiseadusega vastuolus olevaks ja jättis kohaldamata

määruse nr 7 § 19 lg 2, mis sätestab järgmist: „Kui toetuse saaja on rikkunud seoses hangete

läbiviimisega talle käesolevas määruses kehtestatud kohustusi, nõutakse sõltuvalt rikkumise raskusest

tagasi 10, 25, 50 või 100 protsenti hankelepingule eraldatud toetusest.“

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

13. Asja lahendamisel esimese või teise astme kohtu taotluse alusel (konkreetse normikontrolli

menetlus) võib Riigikohus tunnistada kehtetuks või põhiseadusega vastuolus olevaks sellise

õigustloova akti või selle sätte, samuti õigustloova akti andmata jätmise, mis oli kohtuasja

lahendamisel asjassepuutuv (põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 9 lg 1

ja § 14 lg 2 esimene lause). Riigikohtu praktikast tulenevalt on asjassepuutuv säte, mis on kohtuasja

lahendamisel otsustava tähtsusega ehk mille põhiseadusele mittevastavuse ja kehtetuse korral peaks

kohus asja lahendades otsustama teisiti kui põhiseadusele vastavuse korral

(vt RKÜKo 28. oktoober 2002, nr 3-4-1-5-02, p 15).

14. Sätte asjassepuutuvuse ja põhiseaduspärasuse üle otsustamiseks võib olla tarvis hinnata ka seda,

kas konkreetse normikontrolli algatanud kohus on õigesti tõlgendanud põhiseadusvastaseks

tunnistatud normi, samuti norme, mis määravad põhiseadusvastaseks tunnistatud sätte kohaldamise

tingimused ja ulatuse. Kui põhiseaduslikkuse järelevalve algatanud kohus on õigusnormi tunnistanud

põhiseadusvastaseks ja jätnud selle kohaldamata väära tõlgenduse tõttu, võib tekkida olukord, kus

põhiseaduslikkuse järelevalve kohus peab kontrollima asjasse mittepuutuva normi põhiseadusele

vastavust või tunnistama põhiseadusvastaseks normi, mis tegelikult on põhiseaduspärane.

(vt RKPJKm 27. august 2024, nr 5-24-3, p 12 ja seal viidatud kohtupraktika.)

15. RTK viitas finantskorrektsiooni otsuse tegemise õigusliku alusena määruse nr 7 § 19 lg-le 2.

Halduskohus asus seisukohale, et viidatud normi lauseosa „käesolevas määruses kehtestatud

5-24-7

5(6)

kohustusi“ ei tähenda üksnes kohustust korraldada riigihange ja esitada rakendusüksusele sõlmitud

hankeleping (vt määruse nr 7 § 17 p-d 2 ja 4). Halduskohtu hinnangul tuli toetuse saajal riigihanke

korraldamisel järgida ka teisi riigihangete seaduse norme. Määruse nr 7 § 17 ei sätesta toetuse saaja

riigihanke kohustuste ammendavat loetelu.

16. Kolleegium ei jaga halduskohtu seisukohta määruse nr 7 § 19 lg 2 tõlgendamisel. Toetuse

tagasinõudmise üldalused on sätestatud määruse nr 7 § 19 lg-s 1. Määruse nr 7 § 19 lg 2 sätestab

toetuse tagasinõudmise erialuse hangetega seotud kohustuste osas. Sel juhul on tagasinõudmise

eelduseks määrusega nr 7 sõnaselgelt kehtestatud kohustuste rikkumine.

17. Toetuse saajale hanke läbiviimisega kaasnevad kohustused on sätestatud määruse nr 7 §-s 17.

Toetuse saaja on kohustatud küsima hanke korral, mille eeldatav maksumus jääb alla lihthanke

piirmäära, kirjalikult kolm võrreldavat hinnapakkumust piisava kvalifikatsiooniga ettevõtjatelt ja

esitama saadud hinnapakkumused nende küsimist tõendavate dokumentidega rakendusüksusele koos

sõlmitud lepinguga, kui ostutehingu käibemaksuta summa on suurem kui 5000 eurot (määrus nr 7

§ 17 p 1). Toetuse saajal on kohustus korraldada riigihange riigihangete registri kaudu, kui tellitav

teenus või ostetav kaup ületab lihthanke piirmäära (määruse nr 7 § 17 p 2). Samuti on toetuse saaja

kohustatud esitama rakendusüksusele hankelepingu viivitamata pärast selle sõlmimist (määruse nr 7

§ 17 p 4). Teisi kohustusi määruse nr 7 § 17 toetuse saajale hangete korraldamise kohta ei sätesta.

18. Asjaolust, et määruse nr 7 § 17 esimese lause kohaselt on toetuse saaja kohustatud projekti ellu

viima vastavalt õigusaktidele, ei järeldu, et rakendusüksusel on õigus määruse nr 7 § 19 lg 2 alusel

nõuda toetus tagasi ka siis, kui toetuse saaja rikkus riigihangete seadusest tulenevaid selliseid

kohustusi, mida määruse nr 7 § 17 ei sisalda. Kui määruse andja tahteks oleks olnud, et toetuse saaja

järgiks kõiki riigihangete seaduses sätestatud kohustusi, siis poleks ta määruse nr 7 §-s 17 eespool

nimetatud hangete korraldamise kohustusi eraldi sõnaselgelt sätestanud ega viidanud ka määruse nr 7

§ 19 lg 2 tagasinõudmise aluses just „käesolevas määruses kehtestatud“ kohustustele.

19. See, et toetuse saaja peab järgima lisaks määruse nr 7 §-le 17 teistest õigusaktidest tulenevaid

kohustusi, ei tähenda, et kõik need kohustused on ühtviisi olulised toetuse eesmärkide saavutamiseks.

Määruse nr 7 sõnastus ei kinnita määrusandja tahet kõiki võimalikke kohustusi ühtviisi

sanktsioneerida just toetuse tagasinõudmisega.

20. Eespool märgitud keelelist tõlgendust toetavad ka süstemaatilised, teleoloogilised ja

põhiseaduskonformsed argumendid. Riigihangete normid ei vaja tingimata täiendavat

sanktsioneerimist toetuse tagasinõudmisega. Riigihangete seaduse igasuguse rikkumise korral toetuse

tagasinõudmine vähemalt 10% ulatuses ei pruugiks igas olukorras tagada proportsionaalset tulemust.

Riigihangete normide täiendaval sanktsioneerimisel toetuse tagasinõudmise kaudu saab olla

legitiimne eesmärk, kui see aitab kaitsta spetsiifiliselt toetuste maksmisega seotud avalikke huve.

Igasugune riigihangete seaduse rikkumine ei kahjusta riigi huve toetuse andjana. Riigihangete seaduse

kõik normid ei teeni alati eesmärki riigi raha säästlikult kasutada, vaid võivad kulusid hoopis

suurendada, kuigi on vajalikud nt konkurentide kaitseks.

21. Riigihangete seaduse järgimise tagamiseks on ka teisi meetmeid, nt teise pakkuja õigus riigihange

vaidlustada, Rahandusministeeriumi järelevalve ning viimaks ka süüteomenetlus, millele viitab

määruse nr 7 § 19 lg 3.

22. Toetuste rakendusüksustel ei pruugi olla sisulist pädevust kontrollida igakülgselt seda, kas

riigihangete seaduse kõiki norme on järgitud. Määruse andja saab rakendusüksuse tegevust lihtsustada

seeläbi, kui sätestab olulisemad riigihankealased kohustused määruses endas.

5-24-7

6(6)

23. Määruse nr 7 § 19 lg 2 kitsa tõlgendamise kasuks räägib ka argument, et toetuse tagasinõudmine

on olemuselt sanktsioon. Selliseid norme ei tohi PS § 23 lg 1 kohaselt tõlgendada laiendavalt. Seetõttu

tuleb vaieldava tõlgenduse korral eelistada õigusi vähem piiravat, s.o kitsamat tõlgendust avarama

tõlgenduse asemel.

24. Kaebaja ei rikkunud hangete korraldamisega talle määruse nr 7 § 17 p-des 1, 2 ja 4 kehtestatud

kohustusi. Halduskohus tuvastas, et kohustus, mille rikkumist kaebajale ette heidetakse, on sätestatud

riigihangete seaduses. Seetõttu pole määruse nr 7 § 19 lg 2 vaidluse lahendamisel asjassepuutuv ning

halduskohtu taotlus algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus tuleb jätta läbi vaatamata.

25. Põltsamaa vald taotleb õigusabikulu 2745 euro (sisaldab käibemaksu) hüvitamist. Põltsamaa

vallale osutati õigusabi (arvamuse koostamine, õiguskantsleri arvamuse analüüs, kliendile ülevaate

tegemine ja menetluskulude taotlemine) 12,50 tundi. Osutatud õigusteenuse tunnihind oli 180 eurot

(ilma käibemaksuta). Kuna kaebaja ei ole käibemaksukohustuslane, siis palub ta õigusabikulu mõista

välja koos käibemaksuga. PSJKS § 63 lg-st 1 tulenevalt hüvitatakse konkreetse normikontrolli

menetluse PSJKS § 10 lg 1 p-s 3 nimetatud menetlusosalise vajalikud ja põhjendatud õigusabikulud

(RKPJKo 28. juuni 2023, nr 5-23-2, p 95 ja seal viidatud kohtupraktika). Kolleegiumi hinnangul on

menetluskulu vajalik ja põhjendatud ning tuleb Eesti Vabariigilt Põltsamaa valla kasuks välja mõista

(PSJKS § 63 lg 1).

(allkirjastatud digitaalselt)

Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, faks 730 9003, e -post [email protected]

www.riigikohus.ee

Õiguskantsleri Kantselei 23.09.2024 nr 5-24-7/14

Justiitsministeerium PSJV nr 5-24-7

Regionaal-ja Põllumajandusministeerium

Põltsamaa vald

lepinguline esindaja vandeadvokaat Margo Lemetti

Riigi Tugiteenuste Keskus

Tallinna Halduskohus

Määruse saatmine

Saadan põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 23. septembri 2024. a määruse

põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-24-7.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Kadri Nõmm

sekretär

Lisa:

- määrus, 6 lk

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number 5-24-7

Määruse kuupäev 23. september 2024

Kohtukoosseis Eesistuja Villu Kõve, liikmed Saale Laos, Ivo Pilving,

Nele Siitam ja Urmas Volens

Kohtuasi Riigihalduse ministri 26. veebruari 2020. a määruse nr 7

„Kohaliku omavalitsuse hoonete energiatõhusaks

muutmiseks antava toetuse kasutamise tingimused ja

kord“ § 19 lg 2 põhiseaduspärasuse kontroll

Menetluse alus Tallinna Halduskohtu 21. mai 2024. a otsus asjas

nr 3-23-518

Menetlusosalised Põltsamaa vald

Riigi Tugiteenuste keskus

Õiguskantsler

Regionaalminister

Rahandusminister

Justiitsminister

Asja läbivaatamise viis Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta Tallinna Halduskohtu 21. mai 2024. a taotlus läbi vaatamata.

2. Mõista Eesti Vabariigilt Põltsamaa valla kasuks välja menetluskulu 2745 eurot.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Põltsamaa vald korraldas avatud hankemenetluse ning sõlmis 15. märtsil 2021

3 SELTSIMEEST OÜ-ga Põltsamaa Lille tn õppehoone projekteerimis-ehitustööde töövõtulepingu.

2. Riigi Tugiteenuste Keskus (RTK) rahuldas 26. augusti 2021. a otsusega nr 11.2-8/1050 Põltsamaa

valla toetuse taotluse Põltsamaa valla õppehoone energiatõhusamaks muutmiseks. RTK tugines

otsuse tegemisel riigihalduse ministri 26. veebruari 2020. a määrusele nr 7 „Kohaliku omavalitsuse

hoonete energiatõhusaks muutmiseks antava toetuse kasutamise tingimused ja kord“ (määrus nr 7).

3. RTK luges 24. novembri 2022. a finantskorrektsiooni otsusega nr 11.2-8/1197

mitteabikõlbulikuks kuluks 40 979,70 eurot. RTK vähendas määruse nr 7 § 19 lg 1 p 3 ja lg 2 alusel

abikõlbulikke kulusid 10%. RTK märkis, et hankemenetluses kvalifitseeriti pakkuja, kes ei vastanud

5-24-7

2(6)

kvalifitseerimistingimustele, ning sõlmitud hankelepingu tingimusi muudeti oluliselt täitmisaegse

tagatise garantiikirja osas ja see muudatus ei vastanud riigihangete seaduse (RHS) § 123 lg-le 1.

4. Põltsamaa vald esitas finantskorrektsiooni otsuse peale vaide, mille RTK jättis 2. veebruari 2023. a

vaideotsusega nr 11.2-8/23/164 rahuldamata.

5. Põltsamaa vald esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse RTK 24. novembri 2022. a otsuse ja

2. veebruari 2023. a vaideotsuse tühistamiseks.

6. Tallinna Halduskohus rahuldas 21. mai 2024. a otsusega kaebuse, tühistas RTK 24. novembri

2022. a otsuse ja 2. veebruari 2023. a vaideotsuse ning tunnistas määruse nr 7 § 19 lg 2 põhiseadusega

(PS) vastuolus olevaks ja jättis normi kohaldamata. Halduskohus esitas kokkuvõtlikult järgmised

põhjendused:

1) hankija kvalifitseeris pakkuja, kes ei vastanud kvalifitseerimistingimustele. Sellega rikkus hankija

RHS § 3 p-e 1 ja 2, § 98 lg-t 5 ja § 104 lg-t 8. RTK on seega õigesti leidnud, et hankija kvalifitseeris

pakkuja, kes tegelikult kvalifitseerimise tingimustele ei vastanud;

2) teise viidatud rikkumise aspektist ei ole kaebaja hankelepingu tingimusi oluliselt muutnud.

Täitmistagatise garantiikirja asendamist 10%-lise tagatissumma kinnipidamisega igakordsest arvest

ei saa lugeda hankelepingu üldise olemuse muutmiseks RHS § 123 lg 2 mõttes. Selles osas on RTK

otsus õigusvastane;

3) kaebust ei tule rahuldada mitte osaliselt, vaid tervikuna, sest RTK otsuse aluseks oleva määruse

nr 7 § 19 lg 2 on põhiseadusega vastuolus;

4) tagasinõutava summa suurus määrati määruse nr 7 § 19 lg 2 alusel. Määruse nr 7 aluseks oleva

atmosfääriõhu kaitse seaduse (AÕKS) § 161 lg 3 sätestab ministrile volituse kehtestada riigi

eelarvestrateegias määratud meetmete elluviimiseks enampakkumisest saadud tulu kasutamise

tingimused ja kord. AÕKS § 161 lg 3 ei anna ministrile õigust kehtestada määrusega tagasinõude

määramise aluseid ega nende määra. Kuivõrd määruse nr 7 § 19 lg 2 sätestab tagasinõude ulatuse, on

määrus vastuolus PS §-dest 94 ja 113 tuleneva seadusereservatsiooni klausliga, mille kohaselt peab

avalik-õiguslikud rahalised kohustused olema sätestatud seadusega;

5) Riigikohus analüüsis sarnast küsimust põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-23-2. Riigikohtu

praktika kinnitab, et avalik-õigusliku rahalise kohustuse elemendid tuleb sätestada seadusega.

AÕKS-s puudub täpsem toetuste tagasinõudmise kord.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

7. Põltsamaa vald on vastuses seisukohal, et määruse nr 7 § 19 lg 2 pole asjassepuutuv norm, kuid

kui see säte lugeda asjassepuutuvaks, siis see on põhiseadusega vastuolus kokkuvõtlikult järgmistel

põhjendustel:

1) kaebaja ei rikkunud hanke korraldamisel määruses nr 7 sätestatud kohustusi. Määruse nr 7 § 19

lg 2 kohaldub üksnes nende kohustuste suhtes, mis on sätestatud määruses nr 7, mitte riigihangete

seaduses. Kuna määruse nr 7 § 19 lg 2 kohaldamise eeldused polnud täidetud, siis ei puutu see norm

asjasse;

2) määruse nr 7 § 19 lg 2 pole põhiseadusega vastuolus halduskohtu viidatud põhjendustel, sest kui

toetuse andmise ja kasutamise tingimuste määrusega kehtestamiseks oli volitusnorm, siis ei ole vaja

eraldi volitust toetuse tagasinõudmise aluste ja määra kohta;

3) määruse nr 7 § 19 lg 2 on põhiseadusega vastuolus põhjusel, et normis puudub

otsustusdiskretsioon. Proportsionaalne pole see, et igasuguse riigihangete seaduse rikkumise korral

tuleb igal juhul 10% toetussummast tagasi nõuda.

5-24-7

3(6)

8. RTK on vastuses seisukohal, et määruse nr 7 § 19 lg 2 pole põhiseadusega vastuolus

kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel:

1) määruse nr 7 § 19 lg 2 aluseks olev volitusnorm on sätestatud AÕKS § 1821 lg-s 5;

2) kui toetuste andmise ja kasutamise üksikasjad on suures ulatuses määratud kindlaks seadusandja

volitusnormide alusel antud määrustega, on asjakohane, et ka toetuste tagasinõudmise üksikasjad

reguleeritakse määruse tasandil. Sellises olukorras on finantskorrektsiooni protsendilise ulatuse

kehtestamine määrusega lubatav (vt RKPJKo 28. juuni 2023, nr 5-23-2). Määruse nr 7 § 19 lg 2 ei

kehtesta intensiivset põhiõiguste piirangut ja seetõttu on määruse tasandil lubatud sätestada

tagasinõudmise üksikasjad;

3) toetuse tagasinõudmine kaebaja toime pandud rikkumiste tõttu ei olnud kaebajale üllatuslik;

4) toetuse saamise õigus tekib isikul siis, kui ta on järginud toetuse kasutamisel kehtivat õigust.

Toetuse saaja peab arvestama, et toetus küsitakse tagasi alates 10%-st kuni 100%-ni vastavalt

rikkumise olemusele.

9. Õiguskantsler on vastuses seisukohal, et määruse nr 7 § 19 lg 2 on vastuolus PS §-dega 94 ja 113

kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel:

1) määruse nr 7 § 19 lg 2 on asjassepuutuv norm. RTK kohaldas seda normi otsuse tegemisel. Kui

määrus tunnistatakse kehtetuks, tuleb AÕKS § 1821 lg 1 alusel teha uus tagasinõudmise otsus. Sellisel

juhul tuleb RTK-l langetada kaalutletud ja proportsionaalne otsus. Vaidlust pole võimalik lahendada

normide põhiseaduskonformse tõlgendamise teel. Määrade kehtestamiseks puudus volitusnorm. Kui

volitusnormi jaatada, polnud see piisavalt selge ja täpne. Asuda saaks ka seisukohale, et kuna seaduses

täpsemad juhised puuduvad, siis ei saa haldusorgan tagasinõuet esitada;

2) määrade kehtestamiseks puudus volitusnorm. Avalik-õigusliku toetuse tagasinõudmine on

PS § 113 kaitsealas. Seaduses puudub norm, mis volitaks ministrit kehtestama tagasinõude

protsendid. Protsentides väljenduvate määrade kehtestamine ei ole seaduse täpsustamine, vaid uute

reeglite kehtestamine;

3) toetuse tagasinõudmine piirab omandipõhiõigust erineva intensiivsusega. Riive intensiivsus sõltub

sellest, kui suur on tagasinõutav summa;

4) kui kohus leiab, et AÕKS § 1821 lg 5 volitab ministrit määrama tagasinõude protsendid, siis tuleb

kontrollida volitusnormi põhiseaduspärasust. Volitusnorm pole tagastusnõude määrade osas piisavalt

selge ja täpne.

10. Regionaal- ja põllumajandusminister on vastuses seisukohal, et määruse nr 7 § 19 lg 2 on

põhiseaduspärane kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel:

1) määruse nr 7 preambulis on ekslikult jäänud viitamata AÕKS § 1821 lg-le 5. Tegemist on

formaalse eksimusega, mis ei too kaasa põhiseadusvastasust;

2) määrus nr 7 ei ületa volitusnormi piire. Minister ei saa nõuda tagasi toetust suuremas määras, kui

toetuse summa;

3) kuna tegemist on soodustusega, ei ole see koormav avalik-õiguslik kohustus PS § 113 mõttes.

Toetuse tagasinõudmine sarnaneb leppetrahvile;

4) määruse nr 7 § 19 lg 2 ei riiva intensiivselt kaebaja põhiõigusi. Riigi antud hüve nõuti osaliselt

tagasi. On tavapärane, et meetme määrusega kehtestatakse tingimused toetuse kasutamisele, toetuse

määrale ja toetuse saajale. Avaliku sektori antud raha peab kasutama heaperemehelikult ning selleks

tuleb järgida riigihangete seaduses sätestatud norme. Kaebaja oli hankija ja ta oli kohustatud

riigihangete seadust järgima sõltumata sellest, kas ta sai projekti jaoks toetust või mitte. Kaebaja ei

saanud eeldada, et temalt toetust tagasi ei nõuta, kui taotleja oma kohustusi ei täida;

5) toetuse eesmärgipärase kasutamise tagab see, kui toetust saab tagasi nõuda. Täpsustavaid tingimusi

on asjakohane reguleerida määruse tasandil;

6) toetuse taotleja peab arvestama, et toetuse minimaalne tagasi nõutav summa on 10% ja seda

sõltumata rikkumise raskusest. Selle kaudu tagatakse, et toetust kasutatakse hoolikalt ja õiguspäraselt;

5-24-7

4(6)

7) 10%-line määr kehtestati otstarbekuse kaalutlusel, sest rikkumiste menetlemine on haldusorganile

lisakulu;

8) kui tegemist pole formaalse eksimusega ja rikkumine on õigesti tuvastatud, ei ole 10%-lise määra

kehtestamine põhjendamatult koormav;

9) toetuse tagasinõudmine pole karistus. Isikutel puudub subjektiivne õigus toetust nõuda ja tegemist

polnud intensiivse piiranguga;

10) täitevvõimul on õigus vaidlusaluseid tingimusi üldisema volitusnormi alusel määrusega

täpsustada. Tegemist oli võistlevas menetluses antud toetusega, mille saamiseks ei olnud taotlejatel

subjektiivset õigust.

11. Justiitsminister on vastuses seisukohal, et määruse nr 7 § 19 lg 2 on antud volitust ületades ja

seetõttu põhiseadusega vastuolus kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel:

1) määruse nr 7 § 19 lg 2 on asjassepuutuv norm, sest sellest sõltus, kas vastustaja tohtis kaebajale

antavat toetust tuvastatud rikkumise tõttu 10% vähendada. Kui see norm on põhiseadusega vastuolus,

siis saanuks sobivama tagasinõude määra kindlaks teha kaalutlusõiguse alusel;

2) määruse nr 7 § 19 lg 2 kehtestamisega on ületatud volitusnormi piire. Seadusandja ei volitanud

ministrit kehtestama tagasinõude protsendilist ulatust. Määrus on seetõttu vastuolus PS § 3 lg-ga 1,

§ 94 lg-ga 2 ja §-ga 113. Puudub otsekohalduv Euroopa Liidu õigus.

PÕHISEADUSEGA VASTUOLUS OLEVAKS TUNNISTATUD SÄTE

12. Tallinna Halduskohus tunnistas põhiseadusega vastuolus olevaks ja jättis kohaldamata

määruse nr 7 § 19 lg 2, mis sätestab järgmist: „Kui toetuse saaja on rikkunud seoses hangete

läbiviimisega talle käesolevas määruses kehtestatud kohustusi, nõutakse sõltuvalt rikkumise raskusest

tagasi 10, 25, 50 või 100 protsenti hankelepingule eraldatud toetusest.“

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

13. Asja lahendamisel esimese või teise astme kohtu taotluse alusel (konkreetse normikontrolli

menetlus) võib Riigikohus tunnistada kehtetuks või põhiseadusega vastuolus olevaks sellise

õigustloova akti või selle sätte, samuti õigustloova akti andmata jätmise, mis oli kohtuasja

lahendamisel asjassepuutuv (põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 9 lg 1

ja § 14 lg 2 esimene lause). Riigikohtu praktikast tulenevalt on asjassepuutuv säte, mis on kohtuasja

lahendamisel otsustava tähtsusega ehk mille põhiseadusele mittevastavuse ja kehtetuse korral peaks

kohus asja lahendades otsustama teisiti kui põhiseadusele vastavuse korral

(vt RKÜKo 28. oktoober 2002, nr 3-4-1-5-02, p 15).

14. Sätte asjassepuutuvuse ja põhiseaduspärasuse üle otsustamiseks võib olla tarvis hinnata ka seda,

kas konkreetse normikontrolli algatanud kohus on õigesti tõlgendanud põhiseadusvastaseks

tunnistatud normi, samuti norme, mis määravad põhiseadusvastaseks tunnistatud sätte kohaldamise

tingimused ja ulatuse. Kui põhiseaduslikkuse järelevalve algatanud kohus on õigusnormi tunnistanud

põhiseadusvastaseks ja jätnud selle kohaldamata väära tõlgenduse tõttu, võib tekkida olukord, kus

põhiseaduslikkuse järelevalve kohus peab kontrollima asjasse mittepuutuva normi põhiseadusele

vastavust või tunnistama põhiseadusvastaseks normi, mis tegelikult on põhiseaduspärane.

(vt RKPJKm 27. august 2024, nr 5-24-3, p 12 ja seal viidatud kohtupraktika.)

15. RTK viitas finantskorrektsiooni otsuse tegemise õigusliku alusena määruse nr 7 § 19 lg-le 2.

Halduskohus asus seisukohale, et viidatud normi lauseosa „käesolevas määruses kehtestatud

5-24-7

5(6)

kohustusi“ ei tähenda üksnes kohustust korraldada riigihange ja esitada rakendusüksusele sõlmitud

hankeleping (vt määruse nr 7 § 17 p-d 2 ja 4). Halduskohtu hinnangul tuli toetuse saajal riigihanke

korraldamisel järgida ka teisi riigihangete seaduse norme. Määruse nr 7 § 17 ei sätesta toetuse saaja

riigihanke kohustuste ammendavat loetelu.

16. Kolleegium ei jaga halduskohtu seisukohta määruse nr 7 § 19 lg 2 tõlgendamisel. Toetuse

tagasinõudmise üldalused on sätestatud määruse nr 7 § 19 lg-s 1. Määruse nr 7 § 19 lg 2 sätestab

toetuse tagasinõudmise erialuse hangetega seotud kohustuste osas. Sel juhul on tagasinõudmise

eelduseks määrusega nr 7 sõnaselgelt kehtestatud kohustuste rikkumine.

17. Toetuse saajale hanke läbiviimisega kaasnevad kohustused on sätestatud määruse nr 7 §-s 17.

Toetuse saaja on kohustatud küsima hanke korral, mille eeldatav maksumus jääb alla lihthanke

piirmäära, kirjalikult kolm võrreldavat hinnapakkumust piisava kvalifikatsiooniga ettevõtjatelt ja

esitama saadud hinnapakkumused nende küsimist tõendavate dokumentidega rakendusüksusele koos

sõlmitud lepinguga, kui ostutehingu käibemaksuta summa on suurem kui 5000 eurot (määrus nr 7

§ 17 p 1). Toetuse saajal on kohustus korraldada riigihange riigihangete registri kaudu, kui tellitav

teenus või ostetav kaup ületab lihthanke piirmäära (määruse nr 7 § 17 p 2). Samuti on toetuse saaja

kohustatud esitama rakendusüksusele hankelepingu viivitamata pärast selle sõlmimist (määruse nr 7

§ 17 p 4). Teisi kohustusi määruse nr 7 § 17 toetuse saajale hangete korraldamise kohta ei sätesta.

18. Asjaolust, et määruse nr 7 § 17 esimese lause kohaselt on toetuse saaja kohustatud projekti ellu

viima vastavalt õigusaktidele, ei järeldu, et rakendusüksusel on õigus määruse nr 7 § 19 lg 2 alusel

nõuda toetus tagasi ka siis, kui toetuse saaja rikkus riigihangete seadusest tulenevaid selliseid

kohustusi, mida määruse nr 7 § 17 ei sisalda. Kui määruse andja tahteks oleks olnud, et toetuse saaja

järgiks kõiki riigihangete seaduses sätestatud kohustusi, siis poleks ta määruse nr 7 §-s 17 eespool

nimetatud hangete korraldamise kohustusi eraldi sõnaselgelt sätestanud ega viidanud ka määruse nr 7

§ 19 lg 2 tagasinõudmise aluses just „käesolevas määruses kehtestatud“ kohustustele.

19. See, et toetuse saaja peab järgima lisaks määruse nr 7 §-le 17 teistest õigusaktidest tulenevaid

kohustusi, ei tähenda, et kõik need kohustused on ühtviisi olulised toetuse eesmärkide saavutamiseks.

Määruse nr 7 sõnastus ei kinnita määrusandja tahet kõiki võimalikke kohustusi ühtviisi

sanktsioneerida just toetuse tagasinõudmisega.

20. Eespool märgitud keelelist tõlgendust toetavad ka süstemaatilised, teleoloogilised ja

põhiseaduskonformsed argumendid. Riigihangete normid ei vaja tingimata täiendavat

sanktsioneerimist toetuse tagasinõudmisega. Riigihangete seaduse igasuguse rikkumise korral toetuse

tagasinõudmine vähemalt 10% ulatuses ei pruugiks igas olukorras tagada proportsionaalset tulemust.

Riigihangete normide täiendaval sanktsioneerimisel toetuse tagasinõudmise kaudu saab olla

legitiimne eesmärk, kui see aitab kaitsta spetsiifiliselt toetuste maksmisega seotud avalikke huve.

Igasugune riigihangete seaduse rikkumine ei kahjusta riigi huve toetuse andjana. Riigihangete seaduse

kõik normid ei teeni alati eesmärki riigi raha säästlikult kasutada, vaid võivad kulusid hoopis

suurendada, kuigi on vajalikud nt konkurentide kaitseks.

21. Riigihangete seaduse järgimise tagamiseks on ka teisi meetmeid, nt teise pakkuja õigus riigihange

vaidlustada, Rahandusministeeriumi järelevalve ning viimaks ka süüteomenetlus, millele viitab

määruse nr 7 § 19 lg 3.

22. Toetuste rakendusüksustel ei pruugi olla sisulist pädevust kontrollida igakülgselt seda, kas

riigihangete seaduse kõiki norme on järgitud. Määruse andja saab rakendusüksuse tegevust lihtsustada

seeläbi, kui sätestab olulisemad riigihankealased kohustused määruses endas.

5-24-7

6(6)

23. Määruse nr 7 § 19 lg 2 kitsa tõlgendamise kasuks räägib ka argument, et toetuse tagasinõudmine

on olemuselt sanktsioon. Selliseid norme ei tohi PS § 23 lg 1 kohaselt tõlgendada laiendavalt. Seetõttu

tuleb vaieldava tõlgenduse korral eelistada õigusi vähem piiravat, s.o kitsamat tõlgendust avarama

tõlgenduse asemel.

24. Kaebaja ei rikkunud hangete korraldamisega talle määruse nr 7 § 17 p-des 1, 2 ja 4 kehtestatud

kohustusi. Halduskohus tuvastas, et kohustus, mille rikkumist kaebajale ette heidetakse, on sätestatud

riigihangete seaduses. Seetõttu pole määruse nr 7 § 19 lg 2 vaidluse lahendamisel asjassepuutuv ning

halduskohtu taotlus algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus tuleb jätta läbi vaatamata.

25. Põltsamaa vald taotleb õigusabikulu 2745 euro (sisaldab käibemaksu) hüvitamist. Põltsamaa

vallale osutati õigusabi (arvamuse koostamine, õiguskantsleri arvamuse analüüs, kliendile ülevaate

tegemine ja menetluskulude taotlemine) 12,50 tundi. Osutatud õigusteenuse tunnihind oli 180 eurot

(ilma käibemaksuta). Kuna kaebaja ei ole käibemaksukohustuslane, siis palub ta õigusabikulu mõista

välja koos käibemaksuga. PSJKS § 63 lg-st 1 tulenevalt hüvitatakse konkreetse normikontrolli

menetluse PSJKS § 10 lg 1 p-s 3 nimetatud menetlusosalise vajalikud ja põhjendatud õigusabikulud

(RKPJKo 28. juuni 2023, nr 5-23-2, p 95 ja seal viidatud kohtupraktika). Kolleegiumi hinnangul on

menetluskulu vajalik ja põhjendatud ning tuleb Eesti Vabariigilt Põltsamaa valla kasuks välja mõista

(PSJKS § 63 lg 1).

(allkirjastatud digitaalselt)

Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, faks 730 9003, e -post [email protected]

www.riigikohus.ee

Õiguskantsleri Kantselei 23.09.2024 nr 5-24-7/14

Justiitsministeerium PSJV nr 5-24-7

Regionaal-ja Põllumajandusministeerium

Põltsamaa vald

lepinguline esindaja vandeadvokaat Margo Lemetti

Riigi Tugiteenuste Keskus

Tallinna Halduskohus

Määruse saatmine

Saadan põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 23. septembri 2024. a määruse

põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-24-7.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Kadri Nõmm

sekretär

Lisa:

- määrus, 6 lk