Soovitus riigihangete seaduse järgimiseks hankelepingu nõuetekohase täitmise tagamisel

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee

registrikood 70000272

Saaremaa Vallavalitsus

[email protected]

Soovitus riigihangete seaduse järgimiseks

hankelepingu nõuetekohase täitmise tagamisel

Austatud vallavanem

Rahandusministeeriumile laekunud märgukirjas esitatud väidete kohaselt ei vasta Saaremaa

Vallavalitsuse, registrikood 77000306, (edaspidi: hankija) läbi viidud avatud hankemenetluse

"Kuressaare multifunktsionaalse jalgpallihalli projekteerimis- ja ehitustööd", viitenumber 262681,

(edaspidi: riigihange) tulemusel ühispakkujatega OÜ Arens Ehitustööd, registrikood 11906991,

ja Dreibau OÜ, registrikood 11369346, (edaspidi koos ja ühiselt: töövõtja) 12.12.2023 sõlmitud

ehitustööde töövõtulepingu nr 12-23 (2-7.4/158-1) (edaspidi: hankeleping) täitmisel paigaldatavad

valgustid riigihanke tehnilises kirjelduses toodud nõuetele, sh valgustiheduse nõudele.

Riigihanke alusdokumentide koosseisus avaldatud tehnilises kirjelduses (lk 16) sisaldusid valgustusele

muu hulgas järgmised nõuded: „Valgustus tuleb rajada vastavalt projekteeritavale lahendusele

ja ruumidele esitatavate valgustugevustega. Kõik valgustid LED-tehnoloogial. Jalgpallihall:

Valgustid peavad olema sellised, et on võimalik vahetada valgusallikat. Väljaku valgustustihedus

vähemalt 500 luksi keskmine aga mitte üheski mõõtepunktis vähem kui 350 luksi; Valgustus-

süsteemi valgustite valgusvoog vähemalt 145 lm/W, 4000K. Valgustussüsteemi juhtimine DALI

tehnoloogiaga, valgustuse hämardamine, valikuga 0-100%. Halli valgustid vahetult terassõrestiku

küljes või selle tasapinnas aga mitte riputatult all mängutsooni. Värviedastusindeks vähemalt 73

Ar; Valgustiheduse ühtlus 0,7. Valgustid peavad olema läbinud pallikindluse katse kooskõlas

standardiga DIN VED 071013:1981. IK10. Tööiga 50,000 tundi. Töötemperatuur -25C kuni +45C.

Kõik hallis kasutatavad valguslahendused peavad olema asendatavad turul vabalt kättesaadavate

alternatiivlahendustega. Hajusvalgustust kasutada ei tohi. Halli komplektsuses peab olema tagatud

vastav valgusarvutus peale teostamist – valgusmõõdistus Töövõtja poolt.“

Riigihangete registris tulemdokumentide lehel avaldatud hankija 29.05.2023 vastavusotsusest

nähtub, et kuigi töövõtja pakkumus polnud algselt laekunud pakkumuste hulgas kõige madalama

hinnaga, oli töövõtja pakkumus ainus, mis tunnistati kõigile riigihanke tingimustele vastavaks

– ülejäänud kolm pakkumust lükati tehnilisele kirjeldusele mittevastavuse tõttu tagasi (koos

pakkumusega tuli esitada muu hulgas kunstmuru tootja kinnitus, et nad taaskäitlevad nende

tarnitud muru).

Teie 06.09.2024

Meie 24.09.2024 nr 12.2-1/3928-2

2

Riigihangete seaduse (RHS) § 114 lg 1 esimene lause kohustab hankijat hankemenetluses

kontrollima pakkumuste vastavust riigihanke alusdokumentides esitatud kõigile tingimustele ja

kontrolli tulemustel tegema põhjendatud kirjaliku otsuse pakkumuste vastavaks tunnistamise või

tagasilükkamise kohta. RHS § 114 lg 1 teise lause kohaselt ei osale pakkuja, kelle pakkumus on

tagasi lükatud, edasises hankemenetluses. Vastavalt RHS § 117 lg-le 1 kuuluvad hindamisele

üksnes eelnevalt vastavaks tunnistatud pakkumused.

Seega on pakkumuse vastavus riigihanke alusdokumentides, sh tehnilises kirjelduses, toodud

nõuetele sine qua non ilma milleta ei saa hankelepingut sõlmida – pakkumuse sisuline vastavus

on pakkumuse edukaks tunnistamise ning eduka pakkumuse esitanud pakkujaga hankelepingu

sõlmimise vältimatuks eeltingimuseks.

Saarema Vallavalitsus on avaliku sektori hankija RHS § 5 lg 2 p 2 tähenduses. Kui hankelepingu

eeldatav maksumus on võrdne riigihanke piirmääraga või ületab seda, s.o ehitustööde korral

alates 150 000 eurost (ilma käibemaksuta), peab avaliku sektori hankija kohaldama hankelepingu

sõlmimisel RHS-i 2. ptk-is sätestatud (hankemenetluse) korda. Erialuste puudumisel tähendab

see kohustust korraldada riigihange reeglina kas avatud või piiratud hankemenetlusena (RHS §

48 lg 1). Nii avatud kui ka piiratud hankemenetluses on hankijal keelatud pidada pakkuja(te)ga

läbirääkimisi (RHS § 52 lg 4 ja § 56 lg 2). Hankija koostab riigihanke alusdokumendid, sh

tehnilise kirjelduse, ja avaldab need koos hanketeatega. Nimetatu tagab avatud hankemenetluse

maksimaalse läbipaistvuse ja kontrollitavuse ning kõigi riigihankes osalemisest ja pakkumuse

esitamisest huvitatud ettevõtjate võrdse kohtlemise: kõik riigihanke tingimused on juba algselt

kõigile ettevõtjatele ühtviisi teatavaks tehtud ning iga ettevõtja saab selle põhjal hinnata oma huvi

riigihankes osalemise vastu ning pakkumuse tegemise ja selle hinnastamise suhtes. Seepärast ei

ole riigihanke alusdokumentide muutmine avatud hankemenetluses pärast pakkumuste esitamise

tähtpäeva enam lubatud (RHS § 81 lg 1). Samuti ei ole avatud hankemenetluses pakkumuste

esitamise tähtaja möödudes enam võimalik muuta tähtaegselt esitatud pakkumust, mis on muutunud

pakkumuste esitamise tähtpäeva saabumisega pakkujale siduvaks (RHS § 110 lg 1).

Johtuvalt sellest, et avatud hankemenetluses on pakkumuste esitamise tähtpäeva saabudes kõik

riigihanke tingimused lõplikult ja muutumatult paigas, on pakkumuse vastavuse mõõdupuuks

riigihanke alusdokumendid ning RHS § 120 lg 1 kohaselt peab hankeleping olema sõlmitud

riigihanke alusdokumentides ettenähtud tingimustel ja ranges kooskõlas edukaks tunnistatud

pakkumusega, mille puhul on eelnevalt kontrollitud selle tingimustele vastavust (RHS § 110 lg 2,

§ 114, § 117). Erinevalt sõlmitud hankelepingu muutmisest selle täitmise käigus, mis võib olla

seaduses (RHS §-s 123) sätestatud alustel erandkorras lubatud, ei ole avatud hankemenetluses

hankijal ja edukal pakkujal võimalik hankelepingu sõlmimisel riigihanke alusdokumentides

toodud nõuetest hälbida. Hankeleping tuleb üldjuhul alati sõlmida algsetel, juba riigihanke

alusdokumentides toodud, tingimustel või jätta üldse sõlmimata, kui hankelepingu sõlmimine

alusdokumentidega kooskõlaliselt on osutunud võimatuks, näiteks hankemenetluses pakkumuste

avamisele järgnenud ettenägematult muutunud asjaolude tõttu. Nimetatut on kinnitanud ka

Riigikohus, sedastades, et vastasel juhul muutuks hankemenetlus mõttetuks – raske kui mitte

võimatu oleks põhjendada, miks on tarvis läbi viia menetlust, mille lõppedes võiksid hankija

ja pakkuja sõlmida hankelepingu, mille sisu ei kattu riigihanke alusdokumentides ja pakkumustes

kajastatuga (vt RKKKo 10.10.2014, nr 3-1-1-46-14, p 11.2).

Hankelepingu tingimuste muutmise keeld enne lepingu sõlmimist kätkeb endas läbipaistvuse

ning võrdse kohtlemise põhimõtteid (RHS § 3 p-d 1-2). Keelu eesmärk on ära hoida kindla

pakkuja eelistamist ja hankija tegevuse meelevaldsust. Sellest lähtuvalt on hankija kohustatud

kinni pidama tema enda poolt riigihanke alusdokumentides kehtestatud tingimustest (EK C-

496/99, Succhi di Frutta, p 115). Samuti ei tohi hankija aktsepteerida ega tolereerida kõrvale-

kaldumisi pakkumuses esitatud tingimustest. Nii on lubamatu lisada hankelepingu sõlmimisel

selle tingimustesse pakkuja üldtingimusi, kui nendele ei ole viidatud pakkumuses ega riigihanke

alusdokumentides (HMKo 27.03.2014, nr 4-12-6925, lk-d 11-12) (vt RHS § 120 lg 1 kohta

lähemalt E. Fels, E.-A. Roosik. RHS § 120 komm-d 4-10 – M. A. Simovart, M. Parind (koost).

3

Riigihangete seadus. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn: Juura 2019). Seepärast alati, kui hankija

soovib säilitada võimaluse pärast eduka pakkumuse väljaselgitamist riigihanke tingimusi teatud

ulatuses õiguspäraselt kohendada, siis selleks, et mitte rikkuda avatud hankemenetluses

läbirääkimiste pidamise ja pakkumuse muutmise keeldu, tuleb vastav võimalus koos riigihanke

algupäraste nõuete modifitseerimise eeldusi, tingimusi ning ulatust postuleeriva detailse

regulatsiooniga riigihanke alusdokumentides juba algselt ja selgesõnaliselt ette näha (vrd

RKHKo 12.10.2011, nr 3-3-1-31-11, p 21).

Antud juhul puudusid riigihanke alusdokumentides reservatsiooniklauslid, mis lubaksid hankijal

hälbida hankelepingu sõlmimisel riigihanke tehnilises kirjelduses valgustusele esitatud nõuetest.

Seetõttu eeldame, et hankija sõlmis 12.12.2023 töövõtjaga hankelepingu riigihanke alusdokumentides

sisaldunud tingimustel, mis on hankelepingu täitmisel siduvad nii töövõtjale kui ka hankijale

enesele. Ulatuses, milles sõlmitud hankelepingut ei ole muudetud (hankelepingu õiguspärase

muutmise lubatavuse eeldused on sätestatud ammendavalt RHS §-s 123), peab hankelepingu

täitmine toimuma riigihanke alusdokumentides, edukaks tunnistatud pakkumuses ning sõlmitud

hankelepingus ette nähtud tingimustel.

Rahandusministeeriumi ülesandeks on riigihangete valdkonnas lisaks poliitikakujundamisele

ja õigusloomele ka RHS-i küsimustes nõustamine, riikliku ja haldusjärelevalve teostamine

ning soovituste, juhiste ja suuniste andmine (RHS § 180 p-d 1, 2 ja 6). Kuigi hankelepingu

sõlmituse korral on hankemenetlus lõppenud ja seepärast on absoluutse menetlustakistuse tõttu

välistatud Rahandusministeeriumi juhtumipõhine ad hoc järelevalve (RHS § 205 lg 1 p 1, §

206 lg 1 p 4, § 73 lg 3 p 1), on Rahandusministeeriumil erandlikult võimalik reageerida pärast

hankemenetluse lõppemist ilmnenud põhjendatud rikkumise kahtlusele ex post valimipõhise

kontrolliga nn inspektsioonilise järelevalvetegevuse vormis.

Lisaks sätestab RHS § 210 lg 1, et Rahandusministeeriumil on õigus (avalik-õiguslik võimu-

volitus) anda soovitusi ja juhiseid RHS-i paremaks järgimiseks ja rikkumiste ärahoidmiseks.

Tegemist on informatiivse korrakaitselise teabetoiminguga, s.o avaliku halduse kandja mitte-

regulatiivse, adressaadi õigusi ja kohustusi mittekujundava tegevusega (vt RKHKo 26.01.2011, nr 3-

3-1-70-10, p 25). Seadusandja on lähtunud eeldusest, et soovitusi ning juhiseid võidakse anda

juhtumi- või valimipõhises järelevalvemenetluses, aga ka väljaspool RHS § 205 lg 1 p-des 1-2

sätestatud korras alustatud järelevalvemenetlust (vt RHS-i eelnõu. 450 SE I. Seletuskiri, lk 146).

Riigihangete registris hankija avaldatud hankelepingu muutmise teatest nähtub, et hankija ja töö-

võtja on kokkuleppeliselt pikendanud tööde teostamise tähtaega. Kui riigihanke alusdokumentide

hulgas algselt sisaldunud hankelepingu projektis ja selle põhjal sõlmitud hankelepingus oli tööde

teostamiseks ette nähtud tähtaeg määratletud kuupäevaliselt – 31.08.2024 (vt hankelepingu projekt

p 3.4; hankelepingu sõlmimise teade nr 4060733, p 5.1.3), siis tänaseks on tööde teostamise ja

lõpliku kasutusvalmiduse saavutamise tähtpäeva edasi lükatud kuni 30.11.2024 (vt hankelepingu

muutmise teade nr 4443697, p 7.1). Tööde teostamise tähtaja pikendamist on hankija põhjendanud

asjaoluga, et ehituse käigus on selgunud vajadus lisatööde tellimiseks. Riigihangete registris

puudub teave muude hankelepingu tingimuste, sh hankelepingu kogumaksumuse, valgustusele

esitatud nõuete vms, muutmise kohta. Hankija dokumendiregistris avaldatust selgub siiski, et

hankija ja töövõtja on tuginedes RHS § 123 lg 1 p-le 2 ja ETÜ p-le 14.1.3 sõlminud 2024. aasta

juunikuus ehitustööde töövõtulepingu nr 12-23 lisa 5, millega on pakkumuses nimetatud

ehitustööde projektijuht asendatud hankija nõusolekul uue projektijuhiga, kes omab nõuetele

vastavat (kutse)kvalifikatsiooni ja (töö)kogemust.

Hankija dokumendiregistri ega muu teabeallika vahendusel ei ole aga Rahandusministeerium

tuvastanud tehnilises kirjelduses valgustusele esitatud nõuete muutmist, mistõttu eeldame, et

valgustusele seatud tehnilisi tingimusi ei ole muudetud ja selles osas toimub hankelepingu

täitmine vastavalt riigihanke alusdokumentides, edukaks tunnistatud pakkumuses ja sõlmitud

hankelepingus algupäraselt sisaldunud tingimustele.

4

RHS § 8 lg 2 kolmanda lause järgi kohaldatakse hankelepingule võlaõigusseaduses (VÕS) ja

teistes õigusaktides asjaomase lepinguliigi kohta sätestatut (RHS-ist tulenevate erisustega, nt

RHS § 123 piirab VÕS § 13 lg-s 1 sätestatud hankija vabadust leppida ettevõtjaga kokku lepingu

muutmises). Vastavalt VÕS § 8 lg-le 2 on leping on lepingupooltele täitmiseks kohustuslik

(pacta sunt servanda). Hankijaga lepingu sõlminud ettevõtja poolt oma lepingulise kohustuse

täitmata jätmine või mittekohane täitmine, sh lepinguga määratletud tehnilistest nõuetest kõrvale

kaldumine, on käsitletav lepingulise kohustuse rikkumisena, mille esinemisel on hankija õigustatud

rakendama VÕS §-s 101 ette nähtud õiguskaitsevahendeid, nt nõuda kohustuse täitmist (VÕS §

108), nõuda kahju hüvitamist (VÕS § 115), taganeda lepingust või öelda leping üles (VÕS § 116).

Hankelepingus ette nähtud ettevõtja kohustuste täitmise üle kontrolli teostamisel ja õiguskaitse-

vahendite kohaldamise üle otsustamisel peaks hankija arvestama ka RHS-i regulatsiooniga. RHS

§ 95 lg 4 p 8 annab hankijale õiguse kõrvaldada hankemenetlusest pakkuja või taotleja, kes on

oluliselt või pidevalt rikkunud eelnevalt sõlmitud hankelepingu olulist tingimust või hanke-

lepingute olulisi tingimusi nii, et rikkumise tulemusena on hankelepingust taganetud või leping

üles öeldud, hinda alandatud, hüvitatud kahju või makstud leppetrahvi. Osundatud kõrvaldamise

aluse kasutamise võimaldamiseks on oluline, et hankijad kontrolliksid hankelepingute täitmist

ning järgiksid RHS § 83 lg-s 71 sätestatut. RHS § 83 lg 71 kohaselt on hankija kohustatud esitama

riigihangete registrile teabe ettevõtjapoolsete hankelepingu rikkumiste kohta, mis hankija hinnangul

vastavad RHS § 95 lg 4 p-s 8 sätestatud kõrvaldamise alusele, 30 päeva jooksul õiguskaitse-

vahendi rakendamisest arvates. RHS-i muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise

seaduse eelnõu seletuskirjas on selgitatud, et õiguskaitsevahendi rakendamiseks tuleb lugeda

ajahetke, mil hankija vastava nõude ettevõtjale esitab, nt esitab leppetrahvinõude või teatab hanke-

lepingust taganemisest.

RHS-i varasem regulatsioon, mis kohustas hankijat teatama lepingu rikkumistest alles pärast

lepingu lõppemist, ei olnud seadusandja hinnangul kõige mõistlikum, sest teabe esitamisega ei

peaks tegelikult ootama hankelepingu lõppemiseni. Näiteks juhul, kui tegemist on pikaaegse

lepinguga, mida täidetakse 5 aastat, siis on esimesel aastal toimunud ja omaksvõetud rikkumine

hankelepingu lõppemise teabe esitamise ajaks juba aegunud, kuna seda alust saab (tulenevalt

RHS § 95 lg-st 5) vabatahtliku kõrvaldamise alusena kasutada kuni 3 aastat (vt RHS-i muutmise

seaduse eelnõu. 491 SE I. Seletuskiri, lk 21).

Eelneva põhjal ei ole Rahandusministeerium siiski sedastanud talle teatavaks saanud asjaoludes

hankelepingu õigusvastasele muutmisele viitavaid tunnuseid, mis võiksid anda kohtuvälisele

menetlejale piisava aluse põhjendatud väärteokahtluseks (vt nt RKKKo 18.04.2005, nr 3-1-1-

19-05, p 7.1; 03.04.2006, nr 3-1-1-2-06, p 6; 07.04.2014, nr 3-1-1-22-14, p 7.3). Sellegipoolest

peame vajalikuks selgitada hankijale preventiivselt, et hankelepingu õigusvastane muutmine,

ka siis, kui muudatust ei ole kirjaliku kokkuleppena allkirjastatud (vt Euroopa Kohtu 07.12.2023

otsus liidetud kohtuasjades C-441/22 ja C-443/22, p-d 55-65), võib olla karistatav süüteona.

Seadusest tulenevalt on Rahandusministeeriumil lisaks RHS-i ja selle alusel kehtestatud õigusaktide

järgimise üle riikliku ja haldusjärelevalve teostamise funktsioonile ning ülesandele nõustada

RHS-i rakendamise küsimustes ja anda soovitusi RHS-i paremaks järgimiseks ja rikkumiste

ärahoidmiseks ka ülesanne viia kohtuvälise menetlejana läbi väärteomenetlusi RHS §-des

213-215 sätestatud väärtegude tunnustel. Hankelepingu või raamlepingu muutmine nõudeid

rikkudes on karistatav süüteona RHS § 213 järgi, mille lg 1 sätestab, et käesolevas seaduses

sätestatud nõudeid rikkudes hanke- või raamlepingu muutmise eest – karistatakse rahatrahviga

kuni 300 trahviühikut.

Juhul, kui Rahandusministeeriumil peaks tekkima põhjendatud süüteokahtlus, et hankija võib

olla muutnud hankelepingut RHS-is sätestatud nõudeid rikkudes (eelduslikult viitab hanke-

lepingu täitmine riigihanke alusdokumentidest ja hankelepingu algsetest tingimustest erinevatel

tingimustel lepingu muutmisele), võidakse ajendi ja aluse olemasolul ning seaduses toodud

menetlustakistuste puudumisel alustada RHS § 213 lg-s 1 kirjeldatud süüteo tunnustel väärteo-

menetlust.

5

Kui aga väärteomenetlejale peaks tuvastatud asjaoludest ilmnema, et hankelepingu täitmisel

riigihangete teostamise nõuete rikkumise, s.o hankelepingu õigusvastase muutmise, motiiviks

võib olla eesmärk anda hankelepingut täitvale ettevõtjale ebaseaduslik eelis, siis võib selline

tegu vastata hoopis KarS §-s 300 kätketud kuriteokoosseisule. Viimati nimetatud juhul peab

Rahandusministeerium teavitama kuriteokahtlusest uurimisasutust ilma väärteomenetlust alustamata

või kui kuriteotunnused ilmnevad väärteomenetluse käigus, siis vastavalt väärteomenetluse

seadustiku § 61 lg-le 1 saadetakse väärteoasja materjal prokurörile kriminaalmenetluse alustamise

otsustamiseks.

Hankija kohustus järgida RHS §-s 3 sätestatud riigihanke korraldamise üldpõhimõtteid ei lõppe

hankelepingu sõlmimisega. Riigihanke, sh ehitustöö tellimise (RHS § 4 p 16), korraldamine

hõlmab ka hankelepingu täitmist, mistõttu hankija on üldpõhimõtetega seotud ka hankelepingu

täitmise etapis.

Riigihanke alusdokumentide tingimustest kinnipidamiseks ja seeläbi riigihanke üldpõhimõtete

kaitstuse tagamiseks (ennekõike kõigi pakkujate ja kõigi riigihankes osalemisest huvitatud

ettevõtjate võrdseks kohtlemiseks ning õigusvastaste eeliste ja hankija poolse meelevaldsuse

vältimiseks), samuti ennetamaks olukordasid, kus hoolimata hankelepingu muutmise kohta

kirjaliku kokkuleppe puudumisest võidakse hankija tegevusetust töövõtjapoolsele hankelepingu

ebakohasele täitmisele (mitte)reageerimisel lugeda hankelepingu õigusvastaseks muutmiseks

(vt C-441/22 ja C-443/22, p-d 55-65), soovitame hankijal rakendada hankelepingu täitmise

käigus alati kõrgendatud hoolsusstandardit ning olla ehitustööde vastuvõtmisel eriti valvas.

Ehitusseadustiku kohaselt nõutav omanikujärelevalvele ning hankija initsiatiivil ehitustööde

projektikohasuse hindamiseks kaasatava ehitusprojekti koostaja poolne autorijärelevalve ei

tähenda seda, et hankija ei peaks ise kontrollima ehitustööde käiku ja veenduma valminud töö

vastavuses riigihanke- ja lepingutingimustele. Ka riigihangete seadus suunab hankijat kontrollima

töövõtja poolt hankelepingu täitmise nõuetekohasust. Nõnda sätestab RHS § 9 lg 4 p 2, et

hankija peab oma asutusesiseses hankekorras nägema ette lisaks riigihanke (menetluse) eest

vastutava isiku määramisele ka hankelepingu täitmise eest vastutava isiku määramise.

Eelnevaga seoses ning RHS § 210 lg-te 1-2 alusel palume Saaremaa Vallavalitsusel pöörata

kõrgendatud tähelepanu Kuressaare multifunktsionaalse jalgpallihalli ehitustööde teostamiseks

sõlmitud hankelepingu täitmisel riigihanke alusdokumentides jalgpallihallihoone valgustuse

tehniliste parameetrite kohta kehtestatud tingimuste järgimisele töövõtja poolt.

Loodame, et ülalmärgitud tähelepanekud ja antud soovitused on hankijale abiks riigihangete

seaduse paremaks järgimiseks hankelepingute sõlmimisel ja sõlmitud hankelepingute nõuete-

kohase täitmise tagamisel.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Estella Põllu

riigihangete valdkonna juht

riigi osaluspoliitika ja riigihangete osakond

Mihhail Antonov 5885 1448

[email protected]