Soovituste andmine riigihangete seaduse paremaks järgimiseks

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee

registrikood 70000272

Tallinna Majanduskool

[email protected]

Soovituste andmine riigihangete

seaduse paremaks järgimiseks ja

rikkumiste ärahoidmiseks

Austatud hankija

Tulenevalt Rahandusministeeriumile edastatud järelevalveteatest oleme pöördunud kahel

korral Tallinna Majanduskooli (edaspidi TMK) esindaja poole selgituste saamiseks seoses

TMK õppeteenuse osutamise lepingute sõlmisega. Järelevalveteates juhiti tähelepanu TMK ja

teiste kutseõppeasutuste praktikale sõlmida õpetajatega töölepingute asemel

käsunduslepingud.

Täname TMK poolt esitatud selgituste eest ja informeerime, et Rahandusministeerium ei

alustanud laekunud teabe ajendil riigihangete seaduse (RHS) § 206 lg 1 p-de 3 ja 4 alusel

järelevalvemenetlust. RHS § 210 lg 1 alusel on Rahandusministeeriumil õigus anda soovitusi

ja juhiseid RHS-i paremaks järgimiseks ja rikkumiste ärahoidmiseks ka väljaspool

järelevalvemenetlust. Sellest tulenevalt peame vajalikuks juhtida TMK tähelepanu

alljärgnevatele RHS-is sätestatud nõuetele ja Rahandusministeeriumi seisukohtadele.

1. Töölepingu erand

RHS § 11 lg 1 p-s 14 sätestatud töölepingu erand lubab hankijal sõlmida RHS-s sätestatud

korda järgimata töölepinguid. Kuivõrd RHS §-s 11 sätestatud erandeid tuleb tõlgendada

kitsendavalt, ei saa töölepingu erandi kohaldamisala laiendada nt värbamisteenustele või

tööjõu rendilepingutele. Siinjuures tuleb silmas pidada, et lepingu määratlemisel on oluline

lepingu sisu mitte pealkiri ehk lepingu määratlemisel hankelepinguna on oluline tehingu

tegelik sisu, lepingu ese ja küsimus, kas üks lepingu pool on hankija. Seega, kui oma olemuselt

on lepingu sisuks tegelikult töölepingu sõlmimine, siis võib sellise lepingu sõlmida siiski RHS

§ 11 lg 1 p-s 14 sätestatud erandile tuginedes. Kui leping on käsitletav töölepinguna, millele

saab rakendada RHS § 11 lg 1 p-s 14 sätestatud erandit, siis tuleb seda lepingut töölepinguna

käsitleda täies ulatuses, s.t lähtuda ka muudest töölepingule kohalduvatest õigusaktidest,

eelkõige töölepinguseadusest. Töövõtulepingud ja käsunduslepingud on üldjuhul RHS-i

mõttes vaadeldavad, kui teenuse tellimise lepingud. Teenuse tellimiseks hankelepingu

sõlmimisel peab hankija järgima RHS-is sätestatud menetluskorda.

Rahandusministeerium on käsitlenud töölepingu erandi rakendamisega seonduvat analüüsis

Teie 29.08.2024 nr 1-8/24/20-2

Meie 27.09.2024 nr 12.2-1/2786-4

2

„Töölepingu erand riigihangete seaduse tähenduses“1, mis koostati küll juba 2017. aastal, kuid

milles märgitud põhimõtted on paljuski samaks jäänud. Samuti on teemat põhjalikult

analüüsitud Haridus- ja Teadusministeeriumi (HTM) juhendmaterjalis „Tööleping vs

võlaõiguslik leping ehk kas õpetaja võib töötada võlaõigusliku lepinguga?“.2

2. Riigihanke menetlusliigi valik

TMK vastustest nähtub, et ollakse teadlikud, et tegevusvaldkonna CPV koodide kohaselt

kuuluvad haridus- ja koolitusteenused sotsiaalteenuste valdkonda, mis tähendab, et sotsiaal-

ja eriteenuste erimenetluse korraldamise kohustus tekib hankijal siis, kui sõlmitava

sotsiaalteenuse hankelepingu eeldatav maksumus on võrdne või suurem kui 300 000 eurot

(ilma käibemaksuta) ja sõlmitava eriteenuse hankelepingu eeldatav maksumus on võrdne või

suurem kui 60 000 eurot (vt RHS § 14 lg 2 p-d 1 ja 3 koostoimes § 15 lg-ga 3). Kuivõrd alla

eelnimetatud riigihanke piirmäärasid ei sätesta RHS sotsiaal- ega eriteenuste hankelepingu

sõlmimiseks üldse kohustuslikku menetluskorda, siis ei ole hankija kohustatud riigihanget läbi

viima riigihangete registris ja võib lähtuda enda hankekorras väikeostu menetluse läbiviimise

kohta sätestatust.

Vaatamata kohustusliku menetluskorra puudumisele, peab hankija täitma riigihanke

läbiviimisel RHS §-s 3 sätestatud põhimõtteid. Nimetatud paragrahvi punkti 1 järgi on hankija

kohustatud tegutsema riigihanke korraldamisel läbipaistvalt, kontrollitavalt ja

proportsionaalselt. Samas on kohtupraktikas asutud seisukohale, et riigihanke üldpõhimõtteid

ei ole alla asjaomast piirmäära jäävas riigihanke menetluses põhjust sisustada sama rangelt

kui piirmäärani küündivas ja seda ületavas riigihanke menetluses – mida väiksem on

hankelepingu eeldatav maksumus, seda vähem nõudlikumalt ja paindlikumalt tuleks

üldpõhimõtteid sisustada (vrd RKHKo 20.11.2019, nr 3-17-2718, p 23).

Asudes mõnda teenust tellima, peab hankija välja selgitama, kas tegemist on direktiivi

2014/24/EL lisas XIV märgitud sotsiaal- või eriteenusega, mis õigustab sotsiaal- ja eriteenuste

erimenetluse kasutamist. Kui see hankija arvates nõnda on ja hankelepingu eseme määratluse

üle sotsiaal- või eriteenusena tekib hiljem vaidlus, peab hankija määratluse õigsust hindama

riigisisene vaidlust lahendav organ (vt EK C-411/10 p 62). Tõendamiskoormus selles osas, et

menetlusliigi valik oli õigustatud, st tellitav teenus on tõepoolest sotsiaal- või eriteenus

direktiivi mõttes, lasub hankijal.3 Märgime, et sama põhimõte kehtib ka olukorras, kui hankija

on lepingute sõlmimisel lähtunud RHS § 11 lg 1 p-s 14 sätestatud töölepingu erandist.

3. Riigihanke eeldatava maksumuse määramine ja osadeks jaotamine

Riigihanke eeldatava maksumuse määramise ja riigihanke osadeks jaotamise reeglistik on

sätestatud RHS 1. ptk 5. jaos (§ 23 jj). Seega peab hankija järgima vastavat reeglistikku kõigi

riigihangete puhul (mis ei ole RHS-i reguleerimisalast mõne erandi tõttu välistatud). Vastavalt

RHS § 28 lg-le 2 ei tohi hankija jaotada riigihanget osadeks eesmärgiga eirata RHS-is

riigihanke teostamiseks kehtestatud korda või nõudeid, eriti kui hankelepingu esemeks on

funktsionaalselt koos toimivad või sama eesmärgi saavutamiseks vajalikud asjad, teenused 1 Rahandusministeerium. Töölepingu erand riigihangete seaduses. Õigusanalüüs. 2017, lk 15. Kättesaadav

Rahandusministeeriumi veebilehel: https://www.fin.ee/riigihanked-riigiabi-osalused/riigihanked/kasulik-

teave#analuusid-ja-uuringu. 2 Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.hm.ee/sites/default/files/documents/2022-07/juhendmaterjal_-

_tooleping_vs_volaoiguslik_leping.pdf (lk 6). 3 Parind, M. Laanemäe.K. § 126 kommentaar 14, lk 850. M.Parind, M.A. Simovart (koost). Riigihangete seadus.

Kommenteeritud väljaanne. Juura 2019.

3

või ehitustööd. Kui hankijal puudub alus nn väikeste osade erandi kasutamiseks (vt RHS § 28

lg-d 3-4), siis RHS § 28 lg-st 1 tuleneva üldreegli kohaselt võib hankija riigihanke osadeks

jaotada ja osta asju ning tellida teenuseid või ehitustöid eraldi, üksnes tingimusel, et ta

kohaldab iga osa kohta hankelepingu sõlmimisele või kontsessioonilepingu sõlmimisele kõigi

osade summeeritud eeldatava maksumusega hankelepingu sõlmimise või

kontsessioonilepingu sõlmimise korda.

Rahandusministeeriumi hinnangul on õppeteenuse osutamise lepingute puhul tegemist oma

olemuselt regulaarse teenusega. Märgime, et sellisel juhul tuleb riigihanke eeldatava

maksumuse määramisel lähtuda RHS § 24 lg-s 2 sätestatust. RHS § 24 lg 4 p 2 kohaselt on

regulaarse teenuse eeldatav maksumus esimese hankelepingu sõlmimisest arvates järgmise 12

kuu või majandus- või eelarveaasta jooksul sõlmitavate järjestikuste samalaadsete

hankelepingute eeldatav kogumaksumus. Seega tuleb hankijal juba esimese hankelepingu

sõlmimiseks korraldatava riigihanke jaoks sobiva menetlusliigi valimiseks lähtuda 12 kuu või

majandus- või eelarveaasta jooksul sõlmitavate järjestikuste samalaadsete hankelepingute

eeldatavast kogumaksumusest (vt ka RHS § 28 lg 1).

Kui tegemist ei ole regulaarse teenusega, tuleb siiski hinnata, kas teenuste eeldatavad

maksumused tuleb summeerida lähtuvalt RHS § 28 lg-st 2. Selleks tuleb eelkõige hinnata, kas

teenuste hankelepingute sisu on sarnane ja kas need on sõlmitud sama eesmärgi

saavutamiseks. Kui see nii on, siis tuleb teenuste eeldatavad maksumused summeerida ning

isegi juhul, kui teenused tellitakse erinevate riigihangetega, tuleb kõikide nende teenuste

hankelepingute sõlmimiseks korraldatavate riigihangete puhul menetlusliigi valimisel lähtuda

nende summeeritud eeldatavast maksumusest (RHS § 28 lg 1).

Rahandusministeerium on oma järelevalve- ja nõustamispraktikas asunud seisukohale, et

õppetegevusega seotud samalaadsed lepingud, mis seostuvad sama eriala või valdkonnaga

tuleb summeerida, kuna ilmselt on neil lepingutel sama eesmärk ning ka pakkujate ring

tulenevalt neile esitatavatest kvalifikatsiooninõuetest sarnane. Samas ei näe me alust

summeerida siiski kõiki kutseõppeasutuses õpetatavaid aineid ja nende õpetamiseks

sõlmitavaid lepinguid, sest ilmselt ei ole ka pakkujate ring sama, eelduslikult on nõutav

erialane ettevalmistus nt õigusteaduse õppejõududel teistsugune kui turunduse või

raamatupidamise valdkonna lektoritel. Tallinna Majanduskooli vastuste pinnalt nähtub, et

hankija on üldjuhul järginud sama põhimõtet.

4. Rahandusministeeriumi täiendavad seisukohad

TMK on oma vastustes selgitanud, et TMK soovib üldjuhul sõlmida õppeteenuse osutamiseks

õpetajatega töölepinguid ning äärmisel juhul käsunduslepinguid füüsiliste isikutega, kuid kui

isik keeldub töölepingu sõlmimisest või soovib töölepingu sõlmimist juriidilise isikuga, siis

on TMK võimalusel isikutele vastu tulnud ning sõlminud käsunduslepingu.

Rahandusministeerium märgib siinkohal, et kui hankija ei soovi/saa sõlmida töölepingut, vaid

teenuse tellimiseks sõlmitakse mingi muu võlaõiguslik leping, eelkõige antud kontekstis

käsundus- või töövõtuleping, siis sellega kaasneb hankija jaoks RHS-i järgimise kohustus.

Olukorras, kus lepingu teine pool soovib sõlmida just võlaõigusliku lepingu, mitte töölepingu

nõustume HTM juhendmaterjalis „Tööleping vs võlaõiguslik leping ehk kas õpetaja võib

töötada võlaõigusliku lepinguga?“ tooduga: Juhtudel, mil pooltevaheline suhe on olemuslikult

töösuhe, on nõutav töölepingu sõlmimine. Seetõttu ei ole juhul, mil kõik tingimused viitavad

töölepingu sõlmimise vajadusele, juriidiliselt korrektne ning õigustatud võlaõigusliku lepingu

sõlmimine ainuüksi põhjusel, et isik keeldub sõlmimast töölepingut. Sellisel juhul tuleb püüda

4

jõuda isikuga kompromissile, seejuures vajadusel selgitades isikule, et kehtiva seaduse

kohaselt võib isikul olla erinevate tööandjatega mitu töölepingut, või kui tingimustes kokku

leppida ei õnnestu, siis ei ole võimalik nimetatud isikut tööle palgata. Lisaks juhime

tähelepanu, et kui isik soovib sõlmida töölepingu asemel võlaõigusliku lepingu põhjusel, et

tema teine tööandja ei luba tal mujal töötada, siis eelduslikult on teise tööandja soov olnud

välistada isiku igasugune konkureerival tegevusalal tegutsemine, mistõttu on teise tööandja

keeluga vastuolus ka võlaõigusliku lepingu sõlmimine.

Kokkuvõttes rõhutame veelkord, et hankija peab olema valmis vaidluse korral tõendama

riigihangete eeldatava maksumuse määramise kujunemist ja sobiva riigihanke menetlusliigi

valimise või erandi kohaldamise asjakohaseid põhjuseid.

Palume edaspidises hankepraktikas eeltoodud RHS-i nõuetega ja samuti HTM-i

juhendmaterjalis toodud põhimõtetega arvestada. Küsimuste korral palume pöörduda riigi

osaluspoliitika ja riigihangete osakonna juristi Kertu Kuiv’a poole (tel: 58851394, e-post:

[email protected]).

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Estella Põllu

riigihangete valdkonna juht

Kertu Kuiv 5885 1394

[email protected]