Riigikohus_arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-24-5, kalapüügikeelu määratletus

Riigikohus

Lossi 17

50093, Tartu

[email protected]

Teie 02.09.2024 nr 5-24-25/3

Meie 27.09.2024 nr 9-2/241498/2405492

Arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-24-5

Austatud Riigikohtu esimees

Küsisite õiguskantsleri arvamust, kas regionaalministri 23.11.2023 määruse nr 83 „Ajutised

püügikitsendused, püügiõiguse tasu ja püügivahendite piirarv harrastuskalapüügil 2024. aastal“

(edaspidi: määrus) § 4 lõige 8 on kooskõlas Eesti Vabariigi põhiseadusega (PS).

Leian, et määrus on tervikuna vastuolus Eesti Vabariigi põhiseadusega, kuna regionaalminister

ületas piirangut kehtestades kalapüügiseaduse (KPS) § 11 lõikega 2 antud volituse piire. Seetõttu

ei vasta määrus volitusnormile ja on vastuolus PS §-ga 3 ja § 94 lõikega 2.

I. Asjaolude lühikirjeldus ja põhiseadusega vastuolus olevaks loetud säte

1. Keskkonnaameti 08.04.2024 kiirmenetluse otsusega väärteoasjas nr 940024000312

karistati isikut KPS § 85 lõike 1 alusel rahatrahviga (20 trahviühikut, s.o 80 eurot) KPS § 10 lõike 2

rikkumise eest. See säte keelab püüda kala kalapüügiseaduses või selle alusel kehtestatud

õigusaktis või Euroopa Liidu õigusaktis või rahvusvahelise lepingu alusel sätestatud keeluajal,

keelualal või püügivõimalust eirates, välja arvatud KPS § 19 lõike 4 alusel lubatud eriotstarbelisel

kalapüügil või kaaspüügi tingimustel.

2. Keeluala on sätestatud määruse § 4 lõikes 8. Selle sätte kohaselt on Pärnu maakonnas Pärnu

jõe lõigul, mis paikneb punktide 58º24.667'N, 24º39.562'E ja 58º24.765'N, 24º39.519'E

ühendavast sirgest allavoolu kuni punktide 58º24.429'N, 24º38.945'E ja 58º24.423'N, 24º38.834'E

ühendava sirgeni, 1. jaanuarist 31. detsembrini kalapüük keelatud.

3. KPS § 11 lõikes 2 on öeldud, et kalavaru ohustatuse korral kehtestab ajutised

püügikitsendused valdkonna eest vastutav minister määrusega. Viidatud määruse sättega (vt p 2)

on aga Pärnu jõel kalapüük keelatud aasta läbi. Pärnu Maakohus leidis, et vastava valdkonna

minister saab KPS § 11 lõike 2 alusel Pärnu jõel kehtestada üksnes ajutisi piiranguid ning seetõttu

on määrus formaalselt põhiseadusega vastuolus.

4. Pärnu Maakohus leidis veel, et määruse § 4 lõikes 8 esitatud koordinaatidega keeluala

tähistamine rikub PS §-st 23 tulenevat karistusnormi määratletuse põhimõtet. Maakohtu hinnangul

on põhiseadusega vastuolus ka see, et kehtestamata on jäänud õigusnorm, mis nõuaks vastavalt

ametkonnalt kalapüügiks keelatud alade märgistamist looduses.

2

II. Õiguskantsleri seisukoht

Vaidlusaluse sätte asjassepuutuvus

5. Kohtu algatatava konkreetse normikontrolli lubatavuse eelduseks on sätte asjassepuutuvus.

Riigikohtu pikaajalise praktika kohaselt on asjassepuutuv säte, mis on kohtuasja lahendamisel

otsustava tähtsusega (alates RKÜK 22.12.2000, 3-4-1-10-00, p 10). Otsustava tähtsusega on säte

vähemalt siis, kui kohus peaks sätte põhiseadusele mittevastavuse ja kehtetuse korral otsustama

teisiti kui põhiseadusele vastavuse ja kehtivuse korral (vt RKÜKo 28.10.2002, 3- 4-1-5-02, p 15).

6. Kuna isikut karistati väärteomenetluses KPS § 85 lõike 1 alusel kalapüügi eest keeluajal ja

-alal, tuli kohtul süüteokoosseisu objektiivsetest tunnustest lähtuvalt tuvastada ka tegevuse

õigusvastasus. Määruse § 4 lõike 8 kohaselt on Pärnu jõel selles paigas, kus isik kala püüdis,

aastaringselt kalapüük keelatud. Kui see norm on kehtetu põhiseadusvastasuse tõttu, siis tuleb

kohtul väärteomenetlus lõpetada, kuna puuduvad väärteo tunnused. Niisiis on määruse § 4 lõige 8

asjassepuutuv norm.

7. Normi asjassepuutuvust ei välista ka see, et lõpptulemus võiks olla sama ka karistusnormi

kohaldamisel, kuna kohtul oleks võimalik jätta isik karistamata süüteokoosseisu subjektiivsetest

tunnustest lähtudes ehk leides, et isik ei pannud tegu toime isegi ettevaatamatusest. Sellise

järelduse tegemisel peaks kohus siiski esmalt normi kohaldama, et tuvastada, kas isiku tegu vastab

süüteokoosseisu objektiivsetele tunnustele. Õigusriigis ei saa aga oodata, et kohus kohaldaks

karistusnormi, mida ta peab põhiseadusega vastuolus olevaks.

Piiratavad põhiõigused

8. Määruse § 4 lõikega 8 kehtestatud keeld piirab PS § 19 lõikest 1 tulenevat põhiõigust

vabale eneseteostusele. Eneseteostusvabadus hõlmab tegutsemisvabadust ehk vabadust teha või

tegemata jätta seda, mida isik soovib. Võimalus tegelda hobi korras kalapüügiga enda valitud

veekogul on seega PS § 19 lõike 1 kaitsealas. Seda õigust võib piirata seadusega või seaduse alusel

igal põhjusel, mis ei ole põhiseadusega vastuolus (RKÜKo 18.06.2019, 5-19-26/13, p 41). Kuna

küsimus on seda tegevust piirava karistusnormi piisavas määratletuses, kohaldub PS § 23 lõige 1,

mille kohaselt kedagi ei tohi süüdi mõista teo eest, mis ei ole kuritegu seaduse järgi, mis oli jõus

teo toimepanemise ajal. Seoses keeluala tähistamist nõudva normi puudumise põhiseaduspärasuse

küsimusega on asjakohane ka PS § 14, mis näeb ette üldise põhiõiguse menetlusele ja korraldusele

(RKPJKm 10.04.2018, 5-17-42, p 34).

Valdkonna ministrile antud volitus piirangute kehtestamiseks

9. PS § 3 lõike 1 esimesest lausest tuleneb nõue, et igal põhiõiguse piirangul peab olema

seaduslik alus (vt RKÜKm 26.06.2014, 3-2-1-153-13, p 69). Riigikogu pädevuses oleva küsimuse

delegeerimine täitevvõimule ja täitevvõimu sekkumine põhiõigustesse on lubatud üksnes seaduses

sätestatud ja põhiseadusega kooskõlas oleva volitusnormi alusel (vt RKPJKo 18.05.2015, 3-4-1-

55-14, p 46). Vähem intensiivseid põhiõiguste piiranguid võib kehtestada täpse, selge ja piirangu

intensiivsusega vastavuses oleva volitusnormi alusel määrusega (vt RKÜKo 03.12.2007, 3-3-1-

41-06, punktid 21-22).

10. Maakohus ei ole lahendis käsitlenud küsimust, kas KPS § 11 lõige 2 (volitusnorm) ise on

põhiseadusega vastuolus seetõttu, et see sisaldab ajutiste piirangute kehtestamise volitust. Selle

3

põhiseadusele vastavuse küsimuse võib tõstatada seetõttu, et võib olla keeruline määratleda, mis

on ajutine või mis ei ole ajutine. Leian, et see siiski ei tingi KPS § 11 lõike 2 vastuolu

põhiseadusega, sest kalapüügiseaduses on ka alaliste piirangute kehtestamise alus: KPS § 9 lõike

1 kohaselt kehtestab kalapüügieeskirja, mis näeb ette kalapüügikorra kõigil veekogudel, Vabariigi

Valitsus määrusega. Sõna ajutised kasutamine KPS § 11 lõikes 2 ei määratle seetõttu mitte

põhiõiguse piirangu ulatust, vaid määrab üksnes selle, kas piirangut on parajasti pädev kehtestama

Vabariigi Valitsus või valdkonna minister. Kui Vabariigi Valitsuse pädevuses on kehtestada

kalapüügieeskirjaga püügikeelud, mis on kestvad ja ettenähtavad ehk alalised, siis ajutiste

püügikitsenduste kehtestamise pädevus on valdkonna ministril (sellist pädevuse jaotust võib

pidada põhjendatuks, sest Vabariigi Valitsuse määruse kehtestamine võtab kauem aega kui

ministri määruse kehtestamine ning võib juhtuda, et ajutiste piirangute kehtestamisega on väga

kiire, selleks et saavutada kalavaru tõhus kaitse). Praegusel juhul kohalduv karistusnorm on

kehtestatud KPS § 11 lõike 2 alusel, mis võimaldab valdkonna ministril kehtestada üksnes ajutised

püügikitsendused.

11. Järgnevalt tuleb analüüsida küsimust, kas täidesaatev võim on tegutsenud selle raami

piires.

Määruse vastavus volitusnormile

12. KPS § 11 lõikes 2 on öeldud, et valdkonna eest vastutav minister kehtestab määrusega

kalavaru ohustatuse korral ajutised püügikitsendused. Seega saab määrus volitusnormiga

kooskõlas olla üksnes juhul, kui see kehtestab püügikitsendused ajutiselt. Määruse § 4 lõike 8

kohaselt on Pärnu jõe vastavatel koordinaatidel kalapüük keelatud 1. jaanuarist kuni

31. detsembrini. Sellist püügikitsendust ei saa pidada ajutiseks (vrd RKPJKo 31.10.2022, 5-22-4,

p 84). Seda enam, et samasisuline piirang kehtis ka 2023. aastal. Sellest nähtub ühtlasi, et määrus

on planeeritud kehtima terve kalendriaasta. Aastaringselt (ja juba teist aastat järjest) kehtivad

piirangud ei ole ajutised, vaid alalised piirangud, mida saab kehtestada ainult Vabariigi

Valitsus kalapüügieeskirjaga. Järelikult ei vasta regionaalministri määrus tervikuna

volitusnormile ning on vastuolus põhiseaduse §-ga 3 ja § 94 lõikega 2.

Karistusnormi vastavus määratletuse nõudele

13. PS § 23 lõikes 1 sätestatud määratletusnõude (nullum crimen nulla poena sine lege certa)

kohaselt peavad nii tegu, mille eest seadus karistuse ette näeb, kui ka karistus olema selgelt

määratletud, et igaühel oleks võimalik ette näha, milline käitumine on keelatud ja karistatav ning

mis karistus selle eest ähvardab, et inimene saaks oma käitumist vastavalt kujundada. See

tähendab, et süüteokoosseisu tunnused peavad olema normi adressaadile ja seaduse kohaldajale

arusaadavad vähemalt sellisel määral, et nende sisu oleks tõlgendamisega avatav (RKKKm

01.11.2013, 3-1-1-89-13, p 8.1).

14. Karistusnormi määratlematust ei tingi asjaolu, et sellega määratud püügikeelu ala on

tähistatud üksnes koordinaatidega, mitte maamärkide nimetamisega. On ilmne, et mõnel veekogul

(eelkõige avaveekogudel) ei olegi võimalik keelualasid teisiti määrata. Õigusnormi adressaadi

jaoks on vaidlusaluses sättes piisavalt selgelt kirjas, millisel juhul muutub isiku tegu karistatavaks.

Sellest on võimalik üheselt aru saada, et Pärnu jõel on koordinaatidega märgitud alal kalapüük

keelatud. Seal, kus keeluala piir on kohane määrata selgelt eristuva maamärgi järgi, tuleb seda

mõistagi koordinaadile eelistada. Seda ei saa aga alati nõutavaks pidada järgmistel põhjustel. Kui

koordinaat on ainult punkt, siis maamärk võib olla suurem (selle piirjoontel võib olla palju

üksteisest eemal asuvaid koordinaate) ja selle puhul võib tekkida vaidlus, kust keeluala täpselt

4

kulgema hakkab. Pealegi, kui nõuda normi kehtestajalt, et ta määratleks keeluala vähemalt jõgedel

alati maamärgi abil, siis toob see tõenäoliselt kaasa selle, et keeluala kehtestatakse tegelikult

vajalikust suuremana (et jõuda keeluala piiriga esimese selgelt eristuva maamärgini).

15. Küsimus, kas inimene teadis või vähemalt pidi teadma, et ta püüab kala keelualal, tuleb

konkreetses kohtuasjas tuvastatud asjaoludest (maakohus ongi need asjaolud siin tuvastanud

tunnustusväärse põhjalikkusega) lähtuvalt lahendada karistusseadustiku (KarS) §-s 17 sätestatud

koosseisueksimust puudutavate ning vajaduse korral ka KarS §-s 18 ettevaatamatust puudutavate

reeglite alusel. Sealjuures saab kohus arvestada ka seda, kas ja kuivõrd võis sellelt inimeselt

oodata, et ta teeks keeluala ja enda asukoha endale selgeks koordinaatide järgi.

16. Maakohus leidis, et põhiseadusega on vastuolus sellise õigusnormi kehtestamata jätmine,

millega nõutaks vastavalt ametkonnalt kalapüügi keelualade märgistamist looduses. Leian, et

sellist normi ei saa nõutavaks pidada, sest nõue märgistada keelualad mõistlikus ulatuses (tuleb

arvestada, et keeluala piirjoone täies ulatuses märgistamist ei saa nagunii oodata) tuleneb vahetult

hea halduse tavast, mida täidesaatev võim peab järgima (PS § 14). Seal, kus see on mõistlikult

võimalik, peab esitama püügipiirangute info veekogu juures (ka tehniliste vahenditeta nähtavalt).

Täidesaatev võim peaks ka ise sellest huvitatud olema, sest keelu eiraja võib karistamata jääda ka

selle tõttu, et keeluala pole piisavalt märgistatud (vt p 15). Kui looduses ei ole võimalik kalapüügi

keeluala piire tähistada, võib juurdepääsuteele üles seada näiteks infotahvli, millel saab esitada

muu hulgas keeluala kaardi. Sama kaardi võiks esitada määruse lisana, sest ka see vähendab

võimalust, et keelu eiraja võib karistusest pääseda, väites, et ei teadnud ega pidanudki teadma

keeluala piire. Sellised abinõud aitaksid ennetada õigusrikkumisi ning kaitsta kalavaru.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Ülle Madise

Evelin Ets

Liina Lust-Vedder 693 8429

[email protected]