| Dokumendiregister | Õiguskantsleri Kantselei |
| Viit | 01/2401492 |
| Registreeritud | 11.03.2024 |
| Sünkroonitud | 24.03.2024 |
| Liik | Sissetulev kiri |
| Funktsioon | 0 Sissetulev registreeritud kirjavahetus |
| Sari | 01 Sissetulev kirjavahetus |
| Toimik | 01 |
| Juurdepääsupiirang | Avalik |
| Adressaat | Eesti Erametsaliit |
| Saabumis/saatmisviis | Eesti Erametsaliit |
| Vastutaja | Evelin Lopman (Õiguskantsleri Kantselei, Ettevõtluskeskkonna osakond) |
| Originaal | Ava uues aknas |
Lp pr Ãlle Madise
Käesolevaga saadan Eesti Erametsaliidu pöördumise seoses Keskkonnaameti tegevusega.
Lugupidamisega
Jaanus Aun
Eesti Erametsaliit
Pöördumine seoses Keskkonnaameti tegevusega
Pöördumise esitaja: Eesti Erametsaliit
Pöördumise eesmärk: paluda õiguskantsleril kontrollida, kas Keskkonnaamet (KeA) järgib oma
tegevuses uute liigikaitseliste tegevuskavade koostamisel, samuti kaitsealuste liikide (kassikakk ja
metsis) elupaikade määratlemisel ja registrisse kandmisel ning nende andmete põhjal
püsielupaikadena kaitse alla võtmise ettepanekute tegemisel põhiõiguste ja vabaduste tagamise
põhimõtet ning head halduse tava. Oleme seisukohal, et KeA tegevus ei ole kooskõlas eelpool
nimetatud põhimõtetega:
1. Olete selgitanud, et riik peab menetlusi korraldama nii, et omandipiirangud kehtiksid
minimaalsel alal, st arvestades pesapuu leidmist1. Looduskeskkonna kaitsmise piirangud
peavad olema proportsionaalsed ning valida tuleb piirang, mis tagab eesmärgi saavutamise,
kuid piirab sealjuures põhiõigusi vähimal määral.2
2. KeA ei tugine elupaikade määratlemisel ja keskkonnaregistris (EELIS) kannete tegemisel
selgelt tuvastatud ja erinõuetele vastavast elupaigast vaid alles koostamisel olevatest
tegevuskavadest, mille juhiste kohaselt registreeritakse uued elupaigad tuginedes lindude
kuulmisandmetele või prognoosmudelitele. See ei ole kooskõlas seadusega, kuivõrd kaitsta
tuleb teadaolevaid elupaiku. Kohtupraktikas on selgitatud, et püsielupaikade suurus peab
sõltuma konkreetsest asjaoludest, sh pesapuude paigutusest3.
3. Tegevuskavade eelnõudes toodud metoodilised juhised elupaikade määratlemiseks ja
sellest tulenevalt uute alade kaitse alla võtmiseks ei ka ole läbipaistvad ning mõistlikul viisil
kontrollitavad. Samuti puuduvad viited teiste riikide praktikale või ka teadustöödele, mis
kinnitaksid sellise uue halduspraktika põhjendatust. Riigikohtu praktika kohaselt peavad
piirangute aluseks olevad andmed olema kontrollitavad ning ka KeA ei või
registriandmetest lähtuda, kui registriandmete ekslikkus oli ametile teada või oleks
eeldatavalt olnud teada korrektse haldusmenetluse tulemusel4.
4. Tegevuskavade eelnõudes kirjeldatud metoodikale tuginedes järgneb KeA ettepanek
püsielupaikade moodustamiseks. See tegevus ei ole kooskõlas LKS § 4 lg 5 p 1 ja § 7 lg 1
1 Õiguskantsler 08.01.2018 kiri nr 7-4/170398/1800094 2 Õiguskantsler 16.01.2023 nr 6-1/220349/2300242. 3 Tallinna Ringkonnakohtu otsus haldusasjas 3-17-131, p 14 4 Riigikohtu otsus haldusasjas 3-21-552, p 21.
Õiguskantsler 07.03.2024
põhimõttega, mille kohaselt iga ala puhul peavad olema täidetud kaitse alla võtmise
eeldused ning püsielupaiga määratlemise aluseks on erinõuetele vastav ja selgelt piiritletud
kaitsealuse liigi elupaik. Riigikohtu praktika kohaselt KeA peab tagama, et loodusobjekti
kergekäeline kaitse alla võtmine ei piiraks isikute õigusi.5
Pöördumise sisu:
Eesti Erametsaliit erametsaomanike esindusorganisatsioonina pöördub käesolevaga õiguskantsleri
seaduse (ÕKS) § 19 lg 1 alusel õiguskantsleri poole seoses Keskkonnaameti (KeA) tegevusega
kaitsealuste liikide (kassikakk ja metsis) elupaikade määratlemisel ja registrisse kandmisel ning nende
andmete põhjal püsielupaikadena kaitse alla võtmise ettepanekute tegemisel. Eesti Erametsaliidu
hinnangul ei ole KeA halduspraktika vastavate toimingute tegemisel põhiseadusega kooskõlas, kuna
KeA ei ole järginud põhiõiguste ja -vabaduste tagamise põhimõtet ja hea halduse tava. Eesti
Erametsaliit palub õiguskantsleril kontrollida KeA tegevuse (põhi)seaduspärasust ning teha KeA-le
vajalik(ud) ettepanek(ud) rikkumiste kõrvaldamiseks.
LKS § 48 kohaselt tagatakse kaitsealuste liikide teadaolevate elupaikade ja/või Eesti looduse
infosüsteemis (EELIS) registreeritud elupaikade kaitse kaitsealade või hoiualade moodustamise või
püsielupaikade kindlaksmääramisega. Elupaigad määratleb ja registreerib EELISes KeA, tuginedes
neid toiminguid tehes LKS § 49 alusel koostatud ja kinnitatud liigi kaitse ja ohjamise tegevuskavale.
EELISes registreeritud elupaikade suhtes esitab KeA omakorda LKS § 8 alusel Kliimaministeeriumile
ettepaneku võtta need LKS § 10 alusel püsielupaikadena kaitse alla. Püsielupaiga kaitse alla võtmise
ettepaneku esitamise hetkest jõustub LKS § 8 lg-s 6 sätestatud piirang ettepanekus nimetatud ala
suhtes mõju omavate muude haldusaktide (nt ehitusload, raieload, planeeringud) andmiseks.
Püsielupaiga kaitse alla võtmise hetkest aga hakkavad kehtima LKS §-des 10, 30, 31 ja 50 ette nähtud
veelgi karmimad piirangud kaitstava ala sihtkaitsevööndis ja piiranguvööndis, mille tulemusel võib
maaomanikul olla keelatud oma kinnisomandil viibida või tegeleda seal mistahes
majandustegevusega, raiega, ehitamisega, kaevandamisega, kalapüügi või jahipidamisega.
Kuigi põhiseaduse (PS) § 32 näeb igasuguste omandiõiguse piirangute seadmisele ette
seadusreservatsiooni nõude, on kahjuks KeA hiljutises halduspraktikas aina tavapärasemaks
muutunud olukord, kus kaitsealuste liikide elupaikade määratlemine, EELISesse kandmine ja
püsielupaigana kaitse alla võtmise ettepaneku tegemine ei toimu kooskõlas seadusega. KeA tugineb
elupaikade määratlemisel ja EELISe kannete tegemisel kas enda koostatud uute eelnõukohaste
tegevuskavade juhistele, mis ei ole lõplikud ega seaduses nõutud viisil kinnitatud või teeb seda
sootuks meelevaldsetel kaalutlustel, viidates „hetkel teadaolevatele parimatele teadmistele“. PS § 3
ja haldusmenetluse seaduse (HMS) § 3 lg 1 kohaselt peab põhiõiguste piiramiseks olema seaduslik
alus. Sealjuures Riigikohus on kinnitanud, et liigikaitse tegevuskava ei ole mistahes juhul KeA-le siduv
vaid tegemist on mittesiduva arengukavaga6. Ka Teie olete varasemalt selgitanud, et arengukavad
vmt dokumendid seadust ei asenda ja neile tuginedes ei saa eraisikuilt midagi eeldada ega nõuda,
samuti ei sobi piirangute kehtestamise aluseks abstraktne üldseadus ega määrus. Looduskeskkonna
säästmine kuulub põhikohustuste hulka (PS § 53), kuid vaatamata sellele peavad piirangud olema
5 Riigikohtu otsus haldusasjas 3-3-1-68-11, p 19. 6 Riigikohtu määrus haldusasjas nr 3-20-2368, p 17.
proportsionaalsed. Valida tuleb piirang, mis tagab seadusandja eesmärgi saavutamise, kuid piirab
sealjuures põhiõigusi vähimal määral. 7
Eelnevalt kirjeldatud halduspraktikat illustreerib KeA tegevus Põlendmaa ja Pottsepa kassikaku8
elupaikade registreerimisel. KeA registreeris EELISes 30.03.2023 Põlendmaa kassikaku elupaiga
(EELIS kood KLO9131769) ja 10.04.2023 Pottsepa kassikaku elupaiga (EELIS kood KLO9131774).
Põlendmaa ja Pottsepa elupaikade registreeringute alusel esitas KeA ka Kliimaministeeriumile
17.07.2023 ettepaneku Kildemaa ja Pottsepa kassikaku püsielupaikade moodustamiseks.9 Kuigi
kassikaku kehtiv tegevuskava10 näeb nii kassikaku elupaiga registrisse kandmise kui ka püsielupaiga
moodustamise eeldustena ette pesa leidmise11, ei ole ei Põlendmaa elupaiga (sh Kildemaa
püsielupaiga) ega ka Pottsepa elupaiga (sh Pottsepa püsielupaiga) puhul tegelikkuses ühtegi
kassikaku pesa leitud.
KeA lähtus viidatud elupaikade EELISes registreerimisel ja püsielupaigana kaitse alla võtmise
ettepaneku tegemisel uudsest lähenemisest, mille kohaselt ei eelda elupaiga määratlemine linnu
pesakoha tuvastamist, vaid piisab üksnes kuulmisandmetest. KeA poolt Põlendmaa elupaiga alal
paikneva kinnisasja omanikule antud selgituste kohaselt on sealsetel aladel kassikakke mitmel korral
kuuldud ning EELISesse kantud elupaigad (ja nende alusel kavandatavad ettepanekukohased
püsielupaigad) on loodud kuulmispunktide alusel.12 Samamoodi on üksnes kuulmispunktide alusel
registrisse kantud Pottsepa elupaik.
Eelnõukohases kassikaku tegevuskavas on kirjeldatud metoodika, mille järgi arvestatakse ühe aasta
kuulmispunktide pealt keskmine asukohapunkt, mis võrdsustatakse linnu pesapaigaga. Meie
hinnangul on see ekslik, sest linnuhääle tuvastamise puhul on ennatlik eeldada, et tegemist on
teadaoleva elupaigaga (vt LKS § 48 lg 1). Äärmisel juhul saab see olla info, mis kinnitab, et piirkonda
tuleb uurida selleks, et selgitada välja teadaolev elupaik. Tegevuskavas puuduvad viited ka sellele, kas
vastavat metoodikat elupaikade määratlemisel kasutatakse näiteks naaberriikides.
Sealjuures Põlendmaa ja Pottsepa juhtumite puhul ei lähe KeA rakendatud kassikaku elupaikade
piiritlus aga kokku isegi eelnõukohase tegevuskava juhistega, kuna arvesse on võetud pesakohtadena
kõik kuulmispunktid ehk vastavalt oleks nendes elupaikades registreeritud justkui kuus ja kolm
kassikaku pesa. Selline praktika võimaldab KeA-l piltlikult igal aastal uute kuulmisandmete põhjal
laiendada olemasolevaid elupaikasid või luua uusi elupaikasid ning teha nende põhjal ettepanekuid
maaomanikele ulatuslikke piiranguid kaasa toovate püsielupaikade kaitse alla võtmiseks, kuigi reaalset
pesakohta pole kunagi leitud ning ei pruugita ka kunagi leida, sest liik sellel alal tegelikkuses ei pesitse.
Põlendmaa juhtumi puhul on kuulmispunktide alusel elupaiga piiritlemine täiendavalt kaasa toonud
selle, et võrdluses teiste registrisse kantud kassikaku elupaikadega on Põlendmaa kassikaku elupaik
7 Õiguskantsler 16.01.2023 nr 6-1/220349/2300242. 8 Kassikakk on Vabariigi Valitsuse määruse „I ja II kaitsekategooriana kaitse alla võetavate liikide loetelu“ § 4 kohaselt I kaitsekategooria liik. 9 Keskkonnaameti dokumendiregistris dokument registreerimisnumbriga 7-16/23/14652 (juurdepääsupiiranguga). 10 Kättesaadav: https://keskkonnaamet.ee/elusloodus-looduskaitse/looduskaitse/liigikaitse 11 Kassikaku tegevuskava ptk 6.4 kohaselt kantakse EELISesse elupaigapõhine pindalaline objekt 200-500 meetri raadiuses leitud pesapaigast. Kassikaku tegevuskava ptk 6.5 kohaselt hõlmab püsielupaiga kaitseks moodustatava sihtkaitsevööndi kassikaku pesapaik ja seda ümbritsev elupaik 200-500 meetri raadiuses ning piiranguvööndi moodustab sihtkaitsevööndist välja jääv ala, mitte vähem kui 500 meetri raadiuses kassikaku pesadest. 12 Keskkonnaameti dokumendiregistris dokument registreerimisnumbriga 2-6/23/253-4 (juurdepääsupiiranguga).
5 korda suurem ning võrreldes varasemate kaitse alla võetud kassikaku püsielupaikadega, on
ettepanekukohase Kildemaa püsielupaiga ala teistest püsielupaikade aladest 2 korda suurem.13
Kuivõrd KeA poolt rakendatud kuulmisandmetele tuginevat elupaiga määratlust kassikaku kehtiv
tegevuskava ei toeta, põhjendas KeA oma tegevust Põlendmaa elupaiga juhtumi puhul probleemile
tähelepanu juhtinud maaomanikule järgnevalt: „Käesoleval juhul arvestati elupaiga piiritlemisel Eesti
kassikaku asurkonna järjest halveneva seisundi ja tõhusama kaitse kiire vajaduse tõttu hetkel
teadaolevate parimate teadmistega, mis kajastusid sel hetkel tegevuskava eelnõus.“14 Eelnõukohasele
tegevuskavale tuginedes elupaiga registreerimise ja püsielupaigana kaitse alla võtmise ettepaneku
tegemist (haldus)toimingutena kehtiv seadus KeA-le aga ei võimalda.
Lisaks eelkirjeldatud Põlendmaa/Kildemaa kassikaku juhtumile, kasutab KeA analoogset
halduspraktikat ka metsise15 elupaikade EELISesse registreerimisel. KeA on nimelt 2024. aasta
alguses asunud mastaapselt muutma varasemalt EELISes registreeritud metsise elupaikade piiritlust,
tuginedes mh eelnõu faasis olevale uuele metsise tegevuskavale.16 Eelnõukohases tegevuskavas
sisalduva uue liigikaitse mudeli põhjal on KeA EELISes ümberpiiritlenud metsise olemasolevaid
elupaikasid nii, et need on varasemaga võrreldes suurenenud 69% ehk ligi 1000 km2 ulatuses.17
Võttes arvesse, et need muudatused puudutavad hetkel peamiselt kahte maakonda (Ida-Virumaa
ja Pärnumaa) ning ülejäänud maakondades on metsise elupaigad KeA-l alles ümberpiiritlemisel, võib
lõpptulemusena oodata veelgi ulatuslikumat metsise elupaikade alade muutust.
Metsise elupaikade määratlemisel lähtub KeA seejuures tegevuskava eelnõus kirjeldatud uuest
prognoosmudelist, mis võimaldab metsise elupaigad määrata varasemast 10 korda suuremana ning
piiritleda ulatuslikud tuumalad ja lisaks liikumiskoridorid, mille metoodika ei ole aga teada. Ka
Riigikohus on selgitanud, et liikumiskoridorid, mis on osa rohevõrgustikust, ei ole tarvis tingimata
loodusobjektina kaitse alla võtta18. Metsise uue tegevuskava eelnõu kohaselt võib metsise
mänguasurkonna aastaringse elupaiga optimaalne suurus elujõulise mänguasurkonna puhul olla
2000–3000 ha, kuid juba praeguseks on KeA poolt EELISes muudetud elupaikade seas muuhulgas
elupaiku, mille suurus ületab 21000 ha. Arvestades, et Keskkonnaagentuuri poolt koostatud liikide
kaitstuse tabeli19 alusel oli 12.01.2024 seisuga (s.o. vahetult enne KeA poolt eelnõukohase
tegevuskava alusel tehtud elupaikade muutmisi) metsise registreeritud elupaigad pindalaliselt
kaitstud 75,3% ulatuses, toob sedavõrd laiaulatuslik elupaikade suurendamine LKS § 48 lg 2 järgi
kaasa vajaduse täiendavate püsielupaikade moodustamiseks, kuna kaitstud alade osakaal elupaikade
13 EELISe andmete põhjal on kassikakkude keskmine elupaiga suurus 49 ha, kui eelnõukohase tegevuskava alusel piiritletud elupaigad välja arvata. Eelnõukohase tegevuskava alusel registrisse kantud Põlendmaa kassikaku elupaiga suurus on 253 ha. EELISe andmete põhjal on kehtivate kassikaku püsielupaikade keskmine suurus 67 ha, ettepanekukohane Kildemaa kassikaku püsielupaiga suurus on 144 ha. 14 KeA dokumendiregistris kiri nr 7-16/23/19825-4 (juurdepääsupiiranguga). 15 Metsis on Vabariigi Valitsuse määruse „I ja II kaitsekategooriana kaitse alla võetavate liikide loetelu“ § 8 kohaselt II kaitsekategooria liik. 16 Vt nt EELIS kood KLO9133469 (alusdokument KeA 18.01.2024 kiri nr 7-16/24/1055 (juurdepääsupiiranguga)) ning EELIS kood KLO9133452 (alusdokument KeA 15.01.2024 kiri nr 7-16/24/829 (juurdepääsupiiranguga)). 17 Seisuga 06.02.2024 oli EELISes registreeritud metsise elupaikade pindala 3081 km2 ning seisuga 25.10.2023 oli EELISes registreeritud metsise elupaikade pindala 2126 km2. 18 Riigikohtu otsus haldusasjas 3-21-979, p 11-14. 19 Registreeritud Kliimaministeeriumi dokumendihaldussüsteemis 19.01.2024 kirjana 7-8/24/115-2.
suurendamisel langeb.20 Püsielupaikade moodustamine toob aga omakorda paratamatult kaasa
veelgi karmimad piirangud maaomanike õigustele.
Meie hinnangul ei ole elupaikade määratlemisel pelgalt prognoosmudelile või ka kuulmisandmetele
kooskõlas LKS § 4 lg 5 p 1 ja § 7 lg 1 põhimõttega, mille kohaselt iga ala puhul peavad olema
täidetud kaitse alla võtmise eeldused ning püsielupaiga määratlemise aluseks on erinõuetele vastav
ja selgelt piiritletud kaitsealuse liigi elupaik. Euroopa Kohus on otsuses C-477/19 selgitanud puhke-
ja paljunemispaikade mõistet ning asunud seisukohale, et see mõiste ei hõlma mistahes alasid, vaid
neid, kus liik on asunud ja esineb suur tõenäosus, et ta tuleb tagasi.
Eelkirjeldatud näidetest nähtub, et KeA halduspraktika kassikaku ja metsise elupaikade määramisel
ja registrisse kandmisel ei tugine PS-is nõutud seaduslikul alusel, vaid KeA enda meelevaldsetel
kaalutlustel, mida KeA põhistab läbi eelnõukohaste, alles koostamisel olevate kinnitamata
tegevuskavade. Arvestades, et KeA on teinud ja teeb ka tulevikus registrisse kantud elupaikade
põhjal Kliimaministeeriumile ettepanekuid vastavate alade püsielupaikadena kaitse alla võtmiseks,
toob KeA halduspraktika kaasa olulised piirangud maaomanike õigustele: esmalt LKS § 8 lg-st 6
tulenev piirang muude haldusaktide (nt ehitusload, raieload, planeeringud) andmiseks ning seejärel
LKS §-dest 10, 30, 31 ja 50 tulenevad ulatuslikud piirangud sihtkaitsevööndis ja piiranguvööndis
tegutsemiseks. Need piirangud puudutavad eeskätt KeA poolt määratletud (püsi)elupaikade aladele
jäävate maade (sh metsamaade) omanike omandiõigust ja ettevõtlusvabadust, kuid täiendavalt ka
samadel aladel või nende läheduses arendustegevusega tegelevate ettevõtjate (sh nt Eesti
taastuvenergia eesmärkide saavutamiseks vajalike tuuleparkide arendajad) ettevõtlusvabadust.
Varasemale halduspraktikale tuginedes puudub maaomanikel ka mistahes kindlus, et efektiivse
õiguskaitse tagab ärakuulamisõigus haldusmenetluses. Kui juhis elupaikade meelevaldseks
moodustamiseks tuleb KeA tegevuskavadest, siis puudub maaomanikul ka mõistlik viis tõendada, et
tegemist ei ole kaitsealuse liigi elupaigaga või näiteks püsielupaiga moodustamise menetlus on
õigusvastane põhjusel, et maaomanik ei ole tuvastanud kaitsealuse liigi erinõuetele vastavat ala või
näiteks tuvastanud liigi tegevust häälistuste kaudu. Eelnevat arvesse võttes on vältimatu, et ka liigi
tegevuskava koostamine ei toimuks kergekäeliselt vaid oleks põhjendatud lähtudes parimast
praktikast.
Eesti Erametsaliit on küll olnud kaasatud metsise elupaikade korrastamise protsessi ning ka
tegevuskava koostamise lõppfaasis on esitatud tegevuskava eelnõu meile tutvumiseks, kuid senine
praktika kinnitab, et kaasatus ei tähenda üldjuhul meie seisukohtadega arvestamist. Pigem on
tegemist seisukohtade esitamise võimaluse andmisega, millega ametlikult tagatakse
ärakuulamisõiguse realiseerimine, kuid mille tegelik mõju on tagasihoidlik.
Kokkuvõttes KeA eelkirjeldatud halduspraktika rikub maaomanike põhiõiguste ja -vabaduste
tagamise põhimõtet ja hea halduse tava ning KeA ei ole rikkumisi kõrvaldanud ka vaatamata
maaomaniku korduvatele sellekohastele pöördumistele. Seda arvestades pöördub Eesti Erametsaliit
erametsaomanike esindusorganisatsioonina antud küsimuses õiguskantsleri poole. Eesti Erametsaliit
20 EELISe andmete kohaselt oli 06.02.2024 seisuga metsise elupaikade pindala suurendatud 3081 km2-ni, mille tulemusel asus 67,8 % metsise elupaikadest kaitsealadel, hoiualadel või püsielupaikades. Seega muutus KeA tegevuse tulemusel metsise elupaikade kaitstuse tase ainuüksi vähem kui kuuajalise perioodi jooksul ligi 8%. Arvestades, et KeA jätkab EELISes metsise elukohtade ümberpiiritlemist, on lõppastmes oodata, et elupaikade kaitsuste tase langeb alla LKS § 48 lg-s 2 toodud piirmäära (50%).
palub õiguskantsleril teostada järelevalvet KeA tegevuse (põhi)seaduspärasuse üle ning teha KeA-
le vajalik(ud) ettepanek(ud) rikkumiste kõrvaldamiseks.
Lugupidamisega,
Jaanus Aun
Eesti Erametsaliit
tegevjuht
Pöördumine seoses Keskkonnaameti tegevusega
Pöördumise esitaja: Eesti Erametsaliit
Pöördumise eesmärk: paluda õiguskantsleril kontrollida, kas Keskkonnaamet (KeA) järgib oma
tegevuses uute liigikaitseliste tegevuskavade koostamisel, samuti kaitsealuste liikide (kassikakk ja
metsis) elupaikade määratlemisel ja registrisse kandmisel ning nende andmete põhjal
püsielupaikadena kaitse alla võtmise ettepanekute tegemisel põhiõiguste ja vabaduste tagamise
põhimõtet ning head halduse tava. Oleme seisukohal, et KeA tegevus ei ole kooskõlas eelpool
nimetatud põhimõtetega:
1. Olete selgitanud, et riik peab menetlusi korraldama nii, et omandipiirangud kehtiksid
minimaalsel alal, st arvestades pesapuu leidmist1. Looduskeskkonna kaitsmise piirangud
peavad olema proportsionaalsed ning valida tuleb piirang, mis tagab eesmärgi saavutamise,
kuid piirab sealjuures põhiõigusi vähimal määral.2
2. KeA ei tugine elupaikade määratlemisel ja keskkonnaregistris (EELIS) kannete tegemisel
selgelt tuvastatud ja erinõuetele vastavast elupaigast vaid alles koostamisel olevatest
tegevuskavadest, mille juhiste kohaselt registreeritakse uued elupaigad tuginedes lindude
kuulmisandmetele või prognoosmudelitele. See ei ole kooskõlas seadusega, kuivõrd kaitsta
tuleb teadaolevaid elupaiku. Kohtupraktikas on selgitatud, et püsielupaikade suurus peab
sõltuma konkreetsest asjaoludest, sh pesapuude paigutusest3.
3. Tegevuskavade eelnõudes toodud metoodilised juhised elupaikade määratlemiseks ja
sellest tulenevalt uute alade kaitse alla võtmiseks ei ka ole läbipaistvad ning mõistlikul viisil
kontrollitavad. Samuti puuduvad viited teiste riikide praktikale või ka teadustöödele, mis
kinnitaksid sellise uue halduspraktika põhjendatust. Riigikohtu praktika kohaselt peavad
piirangute aluseks olevad andmed olema kontrollitavad ning ka KeA ei või
registriandmetest lähtuda, kui registriandmete ekslikkus oli ametile teada või oleks
eeldatavalt olnud teada korrektse haldusmenetluse tulemusel4.
4. Tegevuskavade eelnõudes kirjeldatud metoodikale tuginedes järgneb KeA ettepanek
püsielupaikade moodustamiseks. See tegevus ei ole kooskõlas LKS § 4 lg 5 p 1 ja § 7 lg 1
1 Õiguskantsler 08.01.2018 kiri nr 7-4/170398/1800094 2 Õiguskantsler 16.01.2023 nr 6-1/220349/2300242. 3 Tallinna Ringkonnakohtu otsus haldusasjas 3-17-131, p 14 4 Riigikohtu otsus haldusasjas 3-21-552, p 21.
Õiguskantsler 07.03.2024
põhimõttega, mille kohaselt iga ala puhul peavad olema täidetud kaitse alla võtmise
eeldused ning püsielupaiga määratlemise aluseks on erinõuetele vastav ja selgelt piiritletud
kaitsealuse liigi elupaik. Riigikohtu praktika kohaselt KeA peab tagama, et loodusobjekti
kergekäeline kaitse alla võtmine ei piiraks isikute õigusi.5
Pöördumise sisu:
Eesti Erametsaliit erametsaomanike esindusorganisatsioonina pöördub käesolevaga õiguskantsleri
seaduse (ÕKS) § 19 lg 1 alusel õiguskantsleri poole seoses Keskkonnaameti (KeA) tegevusega
kaitsealuste liikide (kassikakk ja metsis) elupaikade määratlemisel ja registrisse kandmisel ning nende
andmete põhjal püsielupaikadena kaitse alla võtmise ettepanekute tegemisel. Eesti Erametsaliidu
hinnangul ei ole KeA halduspraktika vastavate toimingute tegemisel põhiseadusega kooskõlas, kuna
KeA ei ole järginud põhiõiguste ja -vabaduste tagamise põhimõtet ja hea halduse tava. Eesti
Erametsaliit palub õiguskantsleril kontrollida KeA tegevuse (põhi)seaduspärasust ning teha KeA-le
vajalik(ud) ettepanek(ud) rikkumiste kõrvaldamiseks.
LKS § 48 kohaselt tagatakse kaitsealuste liikide teadaolevate elupaikade ja/või Eesti looduse
infosüsteemis (EELIS) registreeritud elupaikade kaitse kaitsealade või hoiualade moodustamise või
püsielupaikade kindlaksmääramisega. Elupaigad määratleb ja registreerib EELISes KeA, tuginedes
neid toiminguid tehes LKS § 49 alusel koostatud ja kinnitatud liigi kaitse ja ohjamise tegevuskavale.
EELISes registreeritud elupaikade suhtes esitab KeA omakorda LKS § 8 alusel Kliimaministeeriumile
ettepaneku võtta need LKS § 10 alusel püsielupaikadena kaitse alla. Püsielupaiga kaitse alla võtmise
ettepaneku esitamise hetkest jõustub LKS § 8 lg-s 6 sätestatud piirang ettepanekus nimetatud ala
suhtes mõju omavate muude haldusaktide (nt ehitusload, raieload, planeeringud) andmiseks.
Püsielupaiga kaitse alla võtmise hetkest aga hakkavad kehtima LKS §-des 10, 30, 31 ja 50 ette nähtud
veelgi karmimad piirangud kaitstava ala sihtkaitsevööndis ja piiranguvööndis, mille tulemusel võib
maaomanikul olla keelatud oma kinnisomandil viibida või tegeleda seal mistahes
majandustegevusega, raiega, ehitamisega, kaevandamisega, kalapüügi või jahipidamisega.
Kuigi põhiseaduse (PS) § 32 näeb igasuguste omandiõiguse piirangute seadmisele ette
seadusreservatsiooni nõude, on kahjuks KeA hiljutises halduspraktikas aina tavapärasemaks
muutunud olukord, kus kaitsealuste liikide elupaikade määratlemine, EELISesse kandmine ja
püsielupaigana kaitse alla võtmise ettepaneku tegemine ei toimu kooskõlas seadusega. KeA tugineb
elupaikade määratlemisel ja EELISe kannete tegemisel kas enda koostatud uute eelnõukohaste
tegevuskavade juhistele, mis ei ole lõplikud ega seaduses nõutud viisil kinnitatud või teeb seda
sootuks meelevaldsetel kaalutlustel, viidates „hetkel teadaolevatele parimatele teadmistele“. PS § 3
ja haldusmenetluse seaduse (HMS) § 3 lg 1 kohaselt peab põhiõiguste piiramiseks olema seaduslik
alus. Sealjuures Riigikohus on kinnitanud, et liigikaitse tegevuskava ei ole mistahes juhul KeA-le siduv
vaid tegemist on mittesiduva arengukavaga6. Ka Teie olete varasemalt selgitanud, et arengukavad
vmt dokumendid seadust ei asenda ja neile tuginedes ei saa eraisikuilt midagi eeldada ega nõuda,
samuti ei sobi piirangute kehtestamise aluseks abstraktne üldseadus ega määrus. Looduskeskkonna
säästmine kuulub põhikohustuste hulka (PS § 53), kuid vaatamata sellele peavad piirangud olema
5 Riigikohtu otsus haldusasjas 3-3-1-68-11, p 19. 6 Riigikohtu määrus haldusasjas nr 3-20-2368, p 17.
proportsionaalsed. Valida tuleb piirang, mis tagab seadusandja eesmärgi saavutamise, kuid piirab
sealjuures põhiõigusi vähimal määral. 7
Eelnevalt kirjeldatud halduspraktikat illustreerib KeA tegevus Põlendmaa ja Pottsepa kassikaku8
elupaikade registreerimisel. KeA registreeris EELISes 30.03.2023 Põlendmaa kassikaku elupaiga
(EELIS kood KLO9131769) ja 10.04.2023 Pottsepa kassikaku elupaiga (EELIS kood KLO9131774).
Põlendmaa ja Pottsepa elupaikade registreeringute alusel esitas KeA ka Kliimaministeeriumile
17.07.2023 ettepaneku Kildemaa ja Pottsepa kassikaku püsielupaikade moodustamiseks.9 Kuigi
kassikaku kehtiv tegevuskava10 näeb nii kassikaku elupaiga registrisse kandmise kui ka püsielupaiga
moodustamise eeldustena ette pesa leidmise11, ei ole ei Põlendmaa elupaiga (sh Kildemaa
püsielupaiga) ega ka Pottsepa elupaiga (sh Pottsepa püsielupaiga) puhul tegelikkuses ühtegi
kassikaku pesa leitud.
KeA lähtus viidatud elupaikade EELISes registreerimisel ja püsielupaigana kaitse alla võtmise
ettepaneku tegemisel uudsest lähenemisest, mille kohaselt ei eelda elupaiga määratlemine linnu
pesakoha tuvastamist, vaid piisab üksnes kuulmisandmetest. KeA poolt Põlendmaa elupaiga alal
paikneva kinnisasja omanikule antud selgituste kohaselt on sealsetel aladel kassikakke mitmel korral
kuuldud ning EELISesse kantud elupaigad (ja nende alusel kavandatavad ettepanekukohased
püsielupaigad) on loodud kuulmispunktide alusel.12 Samamoodi on üksnes kuulmispunktide alusel
registrisse kantud Pottsepa elupaik.
Eelnõukohases kassikaku tegevuskavas on kirjeldatud metoodika, mille järgi arvestatakse ühe aasta
kuulmispunktide pealt keskmine asukohapunkt, mis võrdsustatakse linnu pesapaigaga. Meie
hinnangul on see ekslik, sest linnuhääle tuvastamise puhul on ennatlik eeldada, et tegemist on
teadaoleva elupaigaga (vt LKS § 48 lg 1). Äärmisel juhul saab see olla info, mis kinnitab, et piirkonda
tuleb uurida selleks, et selgitada välja teadaolev elupaik. Tegevuskavas puuduvad viited ka sellele, kas
vastavat metoodikat elupaikade määratlemisel kasutatakse näiteks naaberriikides.
Sealjuures Põlendmaa ja Pottsepa juhtumite puhul ei lähe KeA rakendatud kassikaku elupaikade
piiritlus aga kokku isegi eelnõukohase tegevuskava juhistega, kuna arvesse on võetud pesakohtadena
kõik kuulmispunktid ehk vastavalt oleks nendes elupaikades registreeritud justkui kuus ja kolm
kassikaku pesa. Selline praktika võimaldab KeA-l piltlikult igal aastal uute kuulmisandmete põhjal
laiendada olemasolevaid elupaikasid või luua uusi elupaikasid ning teha nende põhjal ettepanekuid
maaomanikele ulatuslikke piiranguid kaasa toovate püsielupaikade kaitse alla võtmiseks, kuigi reaalset
pesakohta pole kunagi leitud ning ei pruugita ka kunagi leida, sest liik sellel alal tegelikkuses ei pesitse.
Põlendmaa juhtumi puhul on kuulmispunktide alusel elupaiga piiritlemine täiendavalt kaasa toonud
selle, et võrdluses teiste registrisse kantud kassikaku elupaikadega on Põlendmaa kassikaku elupaik
7 Õiguskantsler 16.01.2023 nr 6-1/220349/2300242. 8 Kassikakk on Vabariigi Valitsuse määruse „I ja II kaitsekategooriana kaitse alla võetavate liikide loetelu“ § 4 kohaselt I kaitsekategooria liik. 9 Keskkonnaameti dokumendiregistris dokument registreerimisnumbriga 7-16/23/14652 (juurdepääsupiiranguga). 10 Kättesaadav: https://keskkonnaamet.ee/elusloodus-looduskaitse/looduskaitse/liigikaitse 11 Kassikaku tegevuskava ptk 6.4 kohaselt kantakse EELISesse elupaigapõhine pindalaline objekt 200-500 meetri raadiuses leitud pesapaigast. Kassikaku tegevuskava ptk 6.5 kohaselt hõlmab püsielupaiga kaitseks moodustatava sihtkaitsevööndi kassikaku pesapaik ja seda ümbritsev elupaik 200-500 meetri raadiuses ning piiranguvööndi moodustab sihtkaitsevööndist välja jääv ala, mitte vähem kui 500 meetri raadiuses kassikaku pesadest. 12 Keskkonnaameti dokumendiregistris dokument registreerimisnumbriga 2-6/23/253-4 (juurdepääsupiiranguga).
5 korda suurem ning võrreldes varasemate kaitse alla võetud kassikaku püsielupaikadega, on
ettepanekukohase Kildemaa püsielupaiga ala teistest püsielupaikade aladest 2 korda suurem.13
Kuivõrd KeA poolt rakendatud kuulmisandmetele tuginevat elupaiga määratlust kassikaku kehtiv
tegevuskava ei toeta, põhjendas KeA oma tegevust Põlendmaa elupaiga juhtumi puhul probleemile
tähelepanu juhtinud maaomanikule järgnevalt: „Käesoleval juhul arvestati elupaiga piiritlemisel Eesti
kassikaku asurkonna järjest halveneva seisundi ja tõhusama kaitse kiire vajaduse tõttu hetkel
teadaolevate parimate teadmistega, mis kajastusid sel hetkel tegevuskava eelnõus.“14 Eelnõukohasele
tegevuskavale tuginedes elupaiga registreerimise ja püsielupaigana kaitse alla võtmise ettepaneku
tegemist (haldus)toimingutena kehtiv seadus KeA-le aga ei võimalda.
Lisaks eelkirjeldatud Põlendmaa/Kildemaa kassikaku juhtumile, kasutab KeA analoogset
halduspraktikat ka metsise15 elupaikade EELISesse registreerimisel. KeA on nimelt 2024. aasta
alguses asunud mastaapselt muutma varasemalt EELISes registreeritud metsise elupaikade piiritlust,
tuginedes mh eelnõu faasis olevale uuele metsise tegevuskavale.16 Eelnõukohases tegevuskavas
sisalduva uue liigikaitse mudeli põhjal on KeA EELISes ümberpiiritlenud metsise olemasolevaid
elupaikasid nii, et need on varasemaga võrreldes suurenenud 69% ehk ligi 1000 km2 ulatuses.17
Võttes arvesse, et need muudatused puudutavad hetkel peamiselt kahte maakonda (Ida-Virumaa
ja Pärnumaa) ning ülejäänud maakondades on metsise elupaigad KeA-l alles ümberpiiritlemisel, võib
lõpptulemusena oodata veelgi ulatuslikumat metsise elupaikade alade muutust.
Metsise elupaikade määratlemisel lähtub KeA seejuures tegevuskava eelnõus kirjeldatud uuest
prognoosmudelist, mis võimaldab metsise elupaigad määrata varasemast 10 korda suuremana ning
piiritleda ulatuslikud tuumalad ja lisaks liikumiskoridorid, mille metoodika ei ole aga teada. Ka
Riigikohus on selgitanud, et liikumiskoridorid, mis on osa rohevõrgustikust, ei ole tarvis tingimata
loodusobjektina kaitse alla võtta18. Metsise uue tegevuskava eelnõu kohaselt võib metsise
mänguasurkonna aastaringse elupaiga optimaalne suurus elujõulise mänguasurkonna puhul olla
2000–3000 ha, kuid juba praeguseks on KeA poolt EELISes muudetud elupaikade seas muuhulgas
elupaiku, mille suurus ületab 21000 ha. Arvestades, et Keskkonnaagentuuri poolt koostatud liikide
kaitstuse tabeli19 alusel oli 12.01.2024 seisuga (s.o. vahetult enne KeA poolt eelnõukohase
tegevuskava alusel tehtud elupaikade muutmisi) metsise registreeritud elupaigad pindalaliselt
kaitstud 75,3% ulatuses, toob sedavõrd laiaulatuslik elupaikade suurendamine LKS § 48 lg 2 järgi
kaasa vajaduse täiendavate püsielupaikade moodustamiseks, kuna kaitstud alade osakaal elupaikade
13 EELISe andmete põhjal on kassikakkude keskmine elupaiga suurus 49 ha, kui eelnõukohase tegevuskava alusel piiritletud elupaigad välja arvata. Eelnõukohase tegevuskava alusel registrisse kantud Põlendmaa kassikaku elupaiga suurus on 253 ha. EELISe andmete põhjal on kehtivate kassikaku püsielupaikade keskmine suurus 67 ha, ettepanekukohane Kildemaa kassikaku püsielupaiga suurus on 144 ha. 14 KeA dokumendiregistris kiri nr 7-16/23/19825-4 (juurdepääsupiiranguga). 15 Metsis on Vabariigi Valitsuse määruse „I ja II kaitsekategooriana kaitse alla võetavate liikide loetelu“ § 8 kohaselt II kaitsekategooria liik. 16 Vt nt EELIS kood KLO9133469 (alusdokument KeA 18.01.2024 kiri nr 7-16/24/1055 (juurdepääsupiiranguga)) ning EELIS kood KLO9133452 (alusdokument KeA 15.01.2024 kiri nr 7-16/24/829 (juurdepääsupiiranguga)). 17 Seisuga 06.02.2024 oli EELISes registreeritud metsise elupaikade pindala 3081 km2 ning seisuga 25.10.2023 oli EELISes registreeritud metsise elupaikade pindala 2126 km2. 18 Riigikohtu otsus haldusasjas 3-21-979, p 11-14. 19 Registreeritud Kliimaministeeriumi dokumendihaldussüsteemis 19.01.2024 kirjana 7-8/24/115-2.
suurendamisel langeb.20 Püsielupaikade moodustamine toob aga omakorda paratamatult kaasa
veelgi karmimad piirangud maaomanike õigustele.
Meie hinnangul ei ole elupaikade määratlemisel pelgalt prognoosmudelile või ka kuulmisandmetele
kooskõlas LKS § 4 lg 5 p 1 ja § 7 lg 1 põhimõttega, mille kohaselt iga ala puhul peavad olema
täidetud kaitse alla võtmise eeldused ning püsielupaiga määratlemise aluseks on erinõuetele vastav
ja selgelt piiritletud kaitsealuse liigi elupaik. Euroopa Kohus on otsuses C-477/19 selgitanud puhke-
ja paljunemispaikade mõistet ning asunud seisukohale, et see mõiste ei hõlma mistahes alasid, vaid
neid, kus liik on asunud ja esineb suur tõenäosus, et ta tuleb tagasi.
Eelkirjeldatud näidetest nähtub, et KeA halduspraktika kassikaku ja metsise elupaikade määramisel
ja registrisse kandmisel ei tugine PS-is nõutud seaduslikul alusel, vaid KeA enda meelevaldsetel
kaalutlustel, mida KeA põhistab läbi eelnõukohaste, alles koostamisel olevate kinnitamata
tegevuskavade. Arvestades, et KeA on teinud ja teeb ka tulevikus registrisse kantud elupaikade
põhjal Kliimaministeeriumile ettepanekuid vastavate alade püsielupaikadena kaitse alla võtmiseks,
toob KeA halduspraktika kaasa olulised piirangud maaomanike õigustele: esmalt LKS § 8 lg-st 6
tulenev piirang muude haldusaktide (nt ehitusload, raieload, planeeringud) andmiseks ning seejärel
LKS §-dest 10, 30, 31 ja 50 tulenevad ulatuslikud piirangud sihtkaitsevööndis ja piiranguvööndis
tegutsemiseks. Need piirangud puudutavad eeskätt KeA poolt määratletud (püsi)elupaikade aladele
jäävate maade (sh metsamaade) omanike omandiõigust ja ettevõtlusvabadust, kuid täiendavalt ka
samadel aladel või nende läheduses arendustegevusega tegelevate ettevõtjate (sh nt Eesti
taastuvenergia eesmärkide saavutamiseks vajalike tuuleparkide arendajad) ettevõtlusvabadust.
Varasemale halduspraktikale tuginedes puudub maaomanikel ka mistahes kindlus, et efektiivse
õiguskaitse tagab ärakuulamisõigus haldusmenetluses. Kui juhis elupaikade meelevaldseks
moodustamiseks tuleb KeA tegevuskavadest, siis puudub maaomanikul ka mõistlik viis tõendada, et
tegemist ei ole kaitsealuse liigi elupaigaga või näiteks püsielupaiga moodustamise menetlus on
õigusvastane põhjusel, et maaomanik ei ole tuvastanud kaitsealuse liigi erinõuetele vastavat ala või
näiteks tuvastanud liigi tegevust häälistuste kaudu. Eelnevat arvesse võttes on vältimatu, et ka liigi
tegevuskava koostamine ei toimuks kergekäeliselt vaid oleks põhjendatud lähtudes parimast
praktikast.
Eesti Erametsaliit on küll olnud kaasatud metsise elupaikade korrastamise protsessi ning ka
tegevuskava koostamise lõppfaasis on esitatud tegevuskava eelnõu meile tutvumiseks, kuid senine
praktika kinnitab, et kaasatus ei tähenda üldjuhul meie seisukohtadega arvestamist. Pigem on
tegemist seisukohtade esitamise võimaluse andmisega, millega ametlikult tagatakse
ärakuulamisõiguse realiseerimine, kuid mille tegelik mõju on tagasihoidlik.
Kokkuvõttes KeA eelkirjeldatud halduspraktika rikub maaomanike põhiõiguste ja -vabaduste
tagamise põhimõtet ja hea halduse tava ning KeA ei ole rikkumisi kõrvaldanud ka vaatamata
maaomaniku korduvatele sellekohastele pöördumistele. Seda arvestades pöördub Eesti Erametsaliit
erametsaomanike esindusorganisatsioonina antud küsimuses õiguskantsleri poole. Eesti Erametsaliit
20 EELISe andmete kohaselt oli 06.02.2024 seisuga metsise elupaikade pindala suurendatud 3081 km2-ni, mille tulemusel asus 67,8 % metsise elupaikadest kaitsealadel, hoiualadel või püsielupaikades. Seega muutus KeA tegevuse tulemusel metsise elupaikade kaitstuse tase ainuüksi vähem kui kuuajalise perioodi jooksul ligi 8%. Arvestades, et KeA jätkab EELISes metsise elukohtade ümberpiiritlemist, on lõppastmes oodata, et elupaikade kaitsuste tase langeb alla LKS § 48 lg-s 2 toodud piirmäära (50%).
palub õiguskantsleril teostada järelevalvet KeA tegevuse (põhi)seaduspärasuse üle ning teha KeA-
le vajalik(ud) ettepanek(ud) rikkumiste kõrvaldamiseks.
Lugupidamisega,
Jaanus Aun
Eesti Erametsaliit
tegevjuht