Arvamuse avaldamine eelnõule

ERAELU KAITSE JA RIIGI LÄBIPAISTVUSE EEST

Tatari tn 39 / 10134 Tallinn / 627 4135 / [email protected] / www.aki.ee / registrikood 70004235

Lp Riina Sikkut

terviseminister

Sotsiaalministeerium

[email protected]

Teie 02.10.2024 nr 1.2-2/96-1 Meie 12.10.2024 nr 2.3-5/24/2503-2

Arvamus terviseministri määruste eelnõude kohta

Täname, et saatsite Andmekaitse Inspektsioonile arvamuse avaldamiseks terviseministri määruste

„Patsiendiohutusjuhtumite asutusesisene dokumenteerimine ja andmete esitamine

patsiendiohutuse andmekogusse“, “Patsiendiohutuse andmekogu põhimäärus“ ja

„Tervishoiuteenuste kvaliteedi ja patsiendiohutuse tagamise nõuded“ eelnõud.

Meil on eelnõude osas järgmised tähelepanekud.

1. Patsiendiohutusjuhtumite asutusesisene dokumenteerimine ja andmete esitamine

patsiendiohutuse andmekogusse

1.1. Määruse eelnõu seletuskirjast nähtuvalt on tervishoiuteenuse osutajal võimalik juhtumite

dokumenteerimiseks kasutada kas asutusesisest n-ö oma andmekogu või edastada andmed

vaid patsiendiohutuse andmekogusse, tagades andmete seostamise konkreetse juhtumiga (nt

unikaalse ID kasutamine). Eelnõu § 1 lõige 3 loetleb andmed, mida tervishoiuteenuse osutaja

on kohustatud asutuse siseselt patsiendiohutusjuhtumi kohta dokumenteerima. Loetelust

nähtuvalt on tegemist patsienti otseselt tuvastada võimaldavate andmetega, millest nähtub

patsiendi tervislik seisund ehk tegemist on terviseandmetega.

Andmekaitse Inspektsioon on isikuandmete töötleja üldjuhendis1 (lk 12–13) selgitanud

logide pidamise vajalikkust. Muu hulgas on juhendis märgitud, et kõik organisatsioonid, kes

oma tegevuse käigus isikuandmetega kokku puutuvad, on kohustatud tagama, et nende

juures töödeldakse isikuandmeid turvaliselt. See tähendab muu hulgas, et infosüsteemides

olevaid isikuandmeid kasutatakse ainult sel eesmärgil, mille jaoks nad kogutud on, ning

keegi ei pääse andmetele ligi omakasupüüdlikel või pahatahtlikel eesmärkidel ega pelgast

uudishimust. Selleks, et ära hoida isikuandmete väärkasutamist ning tagada, et tagantjärele

oleks võimalik kindlaks teha, kes, millal ja miks infosüsteemis andmeid vaadanud või

kasutanud on, peabki elektroonilise andmetöötluse puhul pidama logikirjeid isikuandmete

töötlemise kohta.

Antud eelnõu puhul on tervishoiuteenuse osutajale pandud kohustus dokumenteerida

patsiendiohutusjuhtumid. Eelnõu seletuskirjast nähtub, et suuremates asutustes on olemas

kvaliteediteenistused ja digitaalsed patsiendiohutuse infosüsteemid, mis tähendab, et juba

praegu toimub ohutusjuhtumitega seotud andmetöötlus, kuid teada ei ole, kas ja millises

ulatuses on eelnimetatud infosüsteemides isikuandmetega tehtud toimingud logitud.

Samas on terviseandmed oma olemuselt kõige tundlikumad andmed, mida tuleb seetõttu

kaitsta oluliselt hoolikamalt kui tavalisi isikuandmeid. Terviseandmete töötlemisel on

1 Isikuandmete töötleja üldjuhend (https://www.aki.ee/sites/default/files/documents/2024-

04/Isikuandmete%20t%C3%B6%C3%B6tleja%20%C3%BCldjuhend.pdf)

2 (5)

võimalik privaatsuse riive suurem ja nende kasutamisel võib isikule olla märkimisväärne

kahjulik mõju. Ka Euroopa Kohtu praktikast tuleneb, et isikuandmete eriliikide kõrgemat

kaitset tagavate sätete eesmärk on just suurema kaitse tagamine niisuguse töötlemise eest,

mis võib nende andmete erilise tundlikkuse tõttu eriti tõsiselt riivata EL põhiõiguste harta

artiklitega 7 ja 8 tagatud põhiõigusi eraelu puutumatuse austamisele ja isikuandmete kaitsele.

See seab eriliiki isikuandmete töötlemise regulatsioonile ka kõrgendatud nõudmised.

Selleks, et tagada isikuandmete töötlemise põhimõtete järgimine ja andmete töötlemise

turvalisus, soovitame lisada määrusesse sätte, mis kohustab tervishoiuteenuse osutajat

patsiendiohutuse juhtumite dokumenteerimisel logima oma infosüsteemis andmete

töötlemist selliselt, et hiljem oleks võimalik tuvastada, kes ja millal patsiendiohutuse

infosüsteemis mingi andmetöötlustoimingu tegi ning kui kaua tuleb logisid säilitada.2

1.2. Tervishoiuteenuste korraldamise seaduse (TTKS) § 32 lõike 4 teise lause järgi on

dokumenteeritud patsiendiohutusjuhtumitele ja nende analüüsimisega seotud

dokumentatsioonile lubatud juurdepääs üksnes tervishoiuteenuse osutajale ning uurimist

teostavale organile kriminaalmenetluses tõe väljaselgitamise huvides.

Inspektsioonile teadaolevalt on tervishoiuteenuse osutajate hulgas asutud eelnimetatud sätet

tõlgendama selliselt, et ka patsiendil andmesubjektina puudub igasugune juurdepääs teda

puudutavatele andmetele, mis on patsiendiohutusjuhtumi raames kogutud.

Selgitame, et andmesubjekti õigusi oma andmetega tutvuda reguleerib EL isikuandmete

kaitse üldmääruse (IKÜM) artikkel 15, mille 1. lõike üheks osaks on inimese õigus tutvuda

teda puudutavate isikuandmetega. IKÜM põhjenduspunktis 63 on muu hulgas selgitatud, et

õigus tutvuda oma andmetega hõlmab andmesubjektide õigust tutvuda oma

terviseandmetega, näiteks oma tervisekaardile kantud andmetega, mis sisaldab sellist teavet

nagu diagnoos, arstliku läbivaatuse tulemus, raviarstide hinnangud ning mis tahes teostatud

ravi ja sekkumised. Euroopa Andmekaitsenõukogu 28.03.2023 vastu võetud suuniste3

punktis 19 (lk 12) on selgitatud, et tutvumine isikuandmetega on artikli 15 lõikes 1 sätestatud

andmetega tutvumise õiguse teine komponent ning kujutab endast selle õiguse keskset osa.

See on seotud isikuandmete mõistega, mis on määratletud isikuandmete kaitse üldmääruse

artikli 4 punktis 1. Lisaks peamistele isikuandmetele, nagu nimi ja aadress, võib selle

määratluse alla kuuluda piiramatu hulk andmeid, tingimusel, et need kuuluvad eelkõige

nende töötlemise viisiga seoses isikuandmete kaitse üldmääruse kohaldamisalasse

(isikuandmete kaitse üldmääruse artikkel 2). Tutvumine isikuandmetega tähendab tutvumist

tegelike isikuandmetega, mitte seda, et esitatakse ainult andmete üldine kirjeldus või

viidatakse pelgalt vastutava töötleja poolt töödeldavate isikuandmete kategooriatele. 4

Euroopa Kohus on leidnud, et õigus eraelu puutumatusele eeldab, et andmesubjekt saab

veenduda, et tema isikuandmed on õiged ja neid töödeldakse seaduslikult. Kõnealune õigus

tutvuda andmetega on vajalik eelkõige selleks, et võimaldada andmesubjektil vajaduse

korral nõuda, et töötlemise eest vastutav isik parandab, kustutab või sulgeb need, ja seega

kasutada selle direktiivi artikli 12 punktis b5 esitatud õigust.6 Seega peab andmesubjektile

jääma õigus tutvuda patsiendiohutusjuhtumit puudutavate andmetega, veendumaks muu

hulgas, et andmeid on kasutatud õiguspäraselt ning et säiliks võimalus kasutada IKÜM-st

tulenevaid õigusi (artiklid 12-21).

2 Sarnaselt on reguleeritud tervishoiuteenuse osutamise dokumenteerimisel tervishoiuteenuse osutaja infosüsteemis

toimuva andmete töötlemise logimine (https://www.riigiteataja.ee/akt/104102024018). 3 Suunised 01/2022 andmesubjekti õiguste kohta – õigus tutvuda andmetega (https://www.edpb.europa.eu/our-work-

tools/our-documents/guidelines/guidelines-012022-data-subject-rights-right-access_et) 4 IKÜM artikkel 2 lõike 1 järgi kohaldatakse IKÜM isikuandmete täielikult või osaliselt automatiseeritud töötlemise

suhtes ja isikuandmete automatiseerimata töötlemise suhtes, kui kõnealused isikuandmed kuuluvad andmete

kogumisse või kui need kavatsetakse andmete kogumisse kanda. 5 Silmas on peetud direktiiv 95/46/EÜ, mille artikli 12 punktis b oli sätestatud andmesubjekti õigus nõuda, et

töötlemise eest vastutav isik parandab, kustutab või sulgeb isikuandmed, mille töötlemine ei vasta direktiivis

sätestatule. 6 Euroopa Liidu kohtuotsus liidetud kohtuasjades C-141/12 ja C-372/12 p 44.

3 (5)

Lisaks on andmekaitsenõukogu oma suunistes selgitanud (lk 60), et IKÜM artiklis 15

sätestatud kohustuste ja õiguste ulatust võib piirata liidu või liikmesriikide õigusaktidega,

kuid on oluline märkida, et liikmesriikide (või liidu) õiguses sätestatud andmetega tutvumise

õiguse piirangud, mis põhinevad IKÜM artiklil 23, peavad rangelt vastama kõnealuses sättes

sätestatud tingimustele.

Antud juhul küll ei nähtu TTKS-st ega ka määruse eelnõust (sh seletuskirjadest), et

andmesubjekti õigust tutvuda tema kohta kogutud andmetega soovitakse kuidagi piirata,

kuid selguse huvides soovitame määruse eelnõud täiendada sättega, millest üheselt nähtuks,

et patsiendil andmesubjektina on õigus tutvuda tema kohta patsiendiohutusjuhtumi raames

kogutud andmetega.

2. Patsiendiohutuse andmekogu põhimäärus

2.1. Määruse eelnõu § 5 loetleb andmed, mida andmekogusse patsiendiohutusjuhtumi kohta

kantakse. Sättest nähtuvalt ei kanta andmekogusse isikut otseselt tuvastatavaid andmeid,

milleks on patsiendi või juhtumiga seotud muude isikute nimed. Eelnõu seletuskirjas (lk 5)

on selgitatud, et kuigi patsienti ja juhtumiga seotud tervishoiutöötajaid otseselt tuvastada

võimaldavaid andmeid andmekogusse ei koguta, siis ilmselgelt on olemas minimaalne

võimalus, et andmekogusse kantud juhtumiga seotud isik on siiski kaudselt tuvastatav.

Samas on eelnõu seletuskirja punktis 4 (lk 8) märgitud, et andmekaitse mõjuanalüüsi

andmekogu loomine ei vaja, kuna kogutavad andmed on anonüümsed.

Selgitame, et anonüümsed saavad olla üksnes need isikuandmed, mis on muudetud

anonüümseks sellisel viisil, et üksikisikut ei ole võimalik tuvastada või ei ole enam võimalik

tuvastada. Sealjuures peab anonüümseks muutmine olema pöördumatu, et tegemist oleks

tõeliselt anonüümsete andmetega, s.t et puudub võimalus isikut ka kaudselt tuvastada.

Sellisel viisil anonüümseks muudetud andmete töötlemisele ei kohaldu IKÜM.

Küll aga ei saa rääkida anonüümsetest andmetest olukorras, kus üksikisikut või temaga

seotud tegevusi on võimalik tuvastada. IKÜM artikkel 4 punkti 5 järgi olukorras, kus

isikuandmeid ei saa enam täiendavat teavet kasutamata seostada konkreetse

andmesubjektiga ning tingimusel, et sellist täiendavat teavet hoitakse eraldi ja andmete

tuvastatud või tuvastatava füüsilise isikuga seostamise vältimiseks võetakse tehnilisi ja

korralduslikke meetmeid, on tegemist pseudonüümitud isikuandmetega. Kuna seletuskirjast

nähtuvalt on andmekogusse kantud juhtumeid võimalik konkreetsete isikutega seostada, siis

on tegemist pseudonüümitud andmetega ning selliste andmete töötlemisele kohalduvad

samad IKÜM-st tulenevad nõuded, mis isikuandmete töötlemisele, sh andmesubjekti õigus

tutvuda tema kohta kogutud andmetega.

2.2. Määruse eelnõu § 14 reguleerib andmekogu lõpetamist. Sätte järgi lõpetatakse andmekogu

avaliku teabe seaduses (AvTS) sätestatud korras ning seletuskirjas on selgitatud, et sättes

järgitakse riiklike andmekogude lõpetamise põhimõtteid (RIHA menetlus jms).

Märgime, et AvTS § 433 lõigete 3 ja 5 järgi tuleb enne andmekogu lõpetamist kooskõlastada

andmekogu tehniline dokumentatsioon vastavalt Vabariigi Valitsuse 28. veebruari 2008. a

määruses nr 58 „Riigi infosüsteemi haldussüsteem“ toodule. Nimetatud määruse § 12 lõike

1 järg tuleb andmekogu lõpetamisel otsustada, kas andmed kantakse teise andmekogusse,

arhiivi või kuuluvad need hävitamisele. Samas puudub nii AvTS-s kui ka n-ö RIHA määruses

andmekogu lõpetamise täpsem korraldus.

Märgime, et andmekogu hävitamine on tagasipöördumatu, mistõttu peab tegemist olema

kaalutletud otsusega. Andmekaitse Inspektsioon on andmekogude juhendi7 punktis 3.2 (lk

14) toonud loetelu andmekogu pidamise olulistest küsimustest, mida põhimäärusega tuleks

reguleerida. Üheks oluliseks punktiks on ka andmekogu lõpetamise kord. Tavapäraselt on

andmekogu põhimäärustes sätestatud, kellel on õigus otsustada andmekogu likvideerimine,

kuid siinjuures tuleb silmas pidada seda, et andmekogu, mille pidamine on ette nähtud 7 Andmekogude juhend (https://www.aki.ee/sites/default/files/dokumendid/andmekogude_juhend.pdf)

4 (5)

seadusega, ei saa lõpetada minister.

3. Tervishoiuteenuste kvaliteedi ja patsiendiohutuse tagamise nõuded

Eelnõu § 7 lõige 5 reguleerib tervishoiuteenuste kvaliteedi või patsiendiohutuse tagamisel

kaamerate kasutamist. Sätte järgi olukorras, kui tervishoiuteenuse osutaja kasutab kaamerat või

kaameraid, määratakse sisekorraga kaamera kasutamise tingimused ja kord, mis tehakse

kättesaadavaks nii patsientidele kui ka külastajatele.

Eelnõu seletuskirjas on selgitatud, et eelnõuga pannakse tervishoiuteenuse osutajale kohustus

sätestada sisekorraga täpsemad juhised kaamerate kasutamiseks. Kui tervishoiuteenuse osutaja

kasutab kaameraid tervishoiuteenuste või patsiendiohutuse tagamisel, on oluline määrata

sisemise korraga kaamera kasutamise täpsed tingimused ja kord. Samuti on viidatud Euroopa

Andmekaitsenõukogu 2019. aasta suunistele, kus on välja toodud, et see, kas kaamera töötlus võib

põhineda õigustatud huvi (IKÜM artikkel 6) või eriliigiliste andmete töötlemise sätetele (IKÜM

artikkel 9), tuleneb sellest, milleks salvestist ennast kasutatakse. See tähendab, et teenuse osutaja

kui vastutav töötleja peaks määratlema, kas kaamerat kasutatakse vaid näiteks vara kaitseks

(salvestist vaadatakse vaid siis, kui midagi on kadunud) või kasutatakse seda tervishoiuteenuste

osutamisel (nt unehäirete jäädvustamine).

Inspektsioon nõustub, et enne andmetöötluse alustamist tuleb töötlemise eesmärgid täpselt

kindlaks määrata ning selgitada välja, milline on andmete töötlemise õiguslik alus. Euroopa

Andmekaitsenõukogu 29.01.2020 suunistes8 on selgitatud, et videovalve võib täita mitut eesmärki,

näiteks toetada kinnisvara ja muu vara kaitset, toetada üksikisikute elu ja füüsilise puutumatuse

kaitset ning koguda tõendeid tsiviilhagide jaoks. Suuniste punktis 16 on märgitud, et

põhimõtteliselt võib videovalve andmete töötlemise õiguslikuks aluseks olla iga artikli 6 lõike 1

kohane õiguslik alus. Kui liikmesriigi õiguses on sätestatud videovalve kohustus, kohaldatakse

näiteks artikli 6 lõike 1 punkti c. Praktikas kasutatakse siiski kõige tõenäolisemalt järgmisi sätteid:

– artikli 6 lõike 1 punkt f (õigustatud huvi), – artikli 6 lõike 1 punkti e (vajalik avalikes huvides

oleva ülesande täitmiseks või avaliku võimu teostamiseks). Üsna erandlikel juhtudel võib vastutav

töötleja kasutada õigusliku alusena artikli 6 lõike 1 punkti a (nõusolek).

Seega nõustume, et juhul kui tervishoiuteenuse osutaja kasutab kaameraid vara kaitseks või isikute

turvalisuse tagamiseks, siis on seda võimalik teha, tuginedes IKÜM artikkel 6 lõike 1 punktile f

ehk õigustatud huvi alusel. Selleks tuleb tervishoiuteenuse osutajal läbi viia õigustatud huvi

hindamiseks analüüs ning koostada andmekaitsealane mõjuhinnang. Samuti mööname, et teatud

juhtudel, milleks võib olla seletuskirjas toodud näide unehäirete jäädvustamisest kaameraga, on

võimalik tugineda siseriiklikule õigusele (TTKS), kui tegemist on tervishoiuteenuse osutamiseks

vajaliku seadmega, mille kasutamine on põhjendatud ja patsiendi ravidokumentides

dokumenteeritud.

Küll aga ei ole antud juhul selge, millisele õiguslikule alusele saab tervishoiuteenuse osutaja

tervishoiuteenuste kvaliteedi või patsiendiohutuse tagamiseks kaamerate kasutamisel tugineda.

Andmekaitsenõukogu suuniste punktis 64 toodud näites on selgitatud, et kui haiglas

paigaldatakse patsiendi terviseseisundi jälgimiseks videokaamera, käsitatakse seda isikuandmete

eriliikide töötlemisena (artikkel 9). Olukorras, kus kaamera paigaldatakse patsiendi terviseseisundi

jälgimiseks, et hiljem hinnata temale osutatud teenuse kvaliteeti või tagada patsiendiohutus, on

tegemist eriliiki isikuandmete töötlemisega, mille osas on andmekaitsenõukogu suuniste punktis

68 märgitud, et kui videovalvesüsteemi kasutatakse andmete eriliikide töötlemiseks, peab vastutav

töötleja tegema kindlaks nii artikli 9 kohase andmete eriliikide töötlemise erandi (st erandi

üldreeglist, et andmete eriliike ei tohiks töödelda) kui ka artikli 6 kohase õigusliku aluse.

Siinjuures on suuniste punktis 23 juhitud tähelepanu sellele, et isikuandmete kaitse üldmääruses

on ka selgelt sätestatud, et avaliku sektori asutused ei saa oma ülesannete täitmisel isikuandmeid

8 Suunised 3/2019 isikuandmete töötlemise kohta videoseadmetes

(https://www.edpb.europa.eu/our-work-tools/our-documents/guidelines/guidelines-32019-processing-personal-data-

through-video_et)

5 (5)

töödeldes tugineda õigustatud huvile (artikli 6 lõike 1 teine lause). See tähendab, et

tervishoiuteenuse osutajad kui avalikes huvides oleva ülesande täitjad ei saa TTKS-st tulenevate

ülesannete täitmisel tugineda õigustatud huvile.

Nagu Andmekaitse Inspektsioon on ka 21.12.2023 märgukirjas nr 2.1.-5/23/3329-1 märkinud, siis

saaks tervishoiusüsteemis kaamerate kasutamine toimuda IKÜM artikkel 6 lõike 1 punkti e

(avalikes huvides oleva ülesande täitmine) alusel koostoimes IKÜM artikkel 9 lõike 2 punktiga h,

kuid seda üksnes juhul, kui kaamerate kasutamine on siseriikliku õigusega reguleeritud. Antud

juhul on küll määruse eelnõus kehtestatud tingimused olukorraks, kui tervishoiuteenuse osutaja

otsustab kasutada kaameraid, kuid puudub konkreetne õiguslik alus, mis lubaks eelnimetatud

eesmärkidel tervishoiusüsteemis kaameraid üldse kasutada.

IKÜM artikkel 6 lõike 3 punkti b kohaselt tuleb IKÜM artikkel 6 lõike 1 punktides c ja e osutatud

isikuandmete töötlemise alus kehtestada siseriikliku õigusega, sealjuures peab töötlemise eesmärk

olema kindlaks määratud liikmesriigi õigusaktis.

Märgime, et kuigi IKÜM ei nõua õigusliku aluse kehtestamist seaduse tasandil, tuleneb seadusliku

aluse nõue EV põhiseadusest, kui tegemist on põhiõiguste riivega. Igasugune isikuandmete

töötlemine puudutab isiku põhiõigusi. Isikuandmete töötlemise kaudu riivatakse enamasti isiku

õigust eraelu puutumatusele, mis on igaühele tagatud põhiseaduse §-s 26, ent asjassepuutuvaks

võib osutuda ka §-s 19 sätestatud üldine vabadusõigus, millest on tuletatav isiku õigus

informatsioonilisele enesemääramisele. Riigikohus on rõhutanud, et intensiivse riive korral ei ole

piisav üldsõnaline riivet lubav seadusenorm, vaid olulisuse põhimõttest tulenevalt peab

seadusandja otsustama lubatava haldustegevuse sisu, ulatuse ja mahu. Sealjuures, mida

intensiivsemalt isiku põhiõigusi riivatakse, seda täpsem peab olema selliseks riiveks alust andev

regulatsioon.

Kokkuvõtvalt soovitame kaamerate kasutamist puudutavad sätted uuesti üle vaadata ning luua

selge õiguslik alus kaamerate kasutamiseks tervishoiusüsteemis.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Pille Lehis

peadirektor

Terje Enula

[email protected], telefon 6274144