Kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seadus

EELNÕU

07.10.2024

Kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduse ja

kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seadus

§ 1. Kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduse muutmine

Kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduses tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvis 1, § 20 lõike 3 punktides 4 ja 5 ning lõikes 6, § 22 lõike 2 punktis 31, § 32

lõikes 1 ja lõike 2 punktis 2, § 341 lõikes 1, § 35 lõigetes 2–5 ja 8–10, § 39 lõikes 1, § 40

lõikes 1, § 41 punktis 1, § 42 lõike 1 punktis 2 ning lõigetes 2 ja 3, § 47 lõigetes 1, 7 ja 8, § 49

lõikes 4, § 52 lõike 1 punktis 2, lõike 3 punktis 2 ja lõike 4 punktis 2 ning § 59 lõigetes 12 ja

13 asendatakse sõna „arvestusüksus“ sõnaga „konsolideerimisgrupp“ vastavas käändes;

2) paragrahvi 2 punktis 5 asendatakse tekstiosa „§-dele 7 ja 14“ tekstiosaga „§-le 14“;

3) paragrahvi 2 punktis 6 asendatakse tekstiosa „§-dele 8 ja 15“ tekstiosaga „§-le 15“ ning

punktist 6 jäetakse välja tekstiosa „§ 10 lõike 1 punktis 2 ja“;

4) paragrahvi 2 punkt 8 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„8) kohaliku omavalitsuse üksuse konsolideerimisgrupp – kohaliku omavalitsuse üksus ning

tema valitseva mõju all olev äriühing, tulundusühistu, sihtasutus ja mittetulundusühing.“;

5) paragrahvi 2 punkt 9 tunnistatakse kehtetuks;

6) paragrahvi 5 lõige 1 tunnistatakse kehtetuks;

7) paragrahvi 5 lõike 2 sissejuhatav lauseosa muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Eelarve koosneb järgmistest osadest:“;

8) paragrahvi 5 täiendatakse lõigetega 21 ja 22 järgmises sõnastuses:

„(21) Eelarves võib kavandada nõuete ja kohustuste muutusi, kui need avaldavad olulist mõju

eelarvele.

(22) Eelarvena käsitatakse:

1) volikogus vastu võetud eelarvet käesoleva seaduse § 23 lõike 2 kohaselt ja lisaeelarvet § 26

lõike 3 kohaselt;

2) väljaminekute kavandamist käesoleva seaduse § 26 lõike 4 punkti 4 kohaselt ja reservfondi

kasutusele võtmist sama paragrahvi lõike 7 kohaselt.“;

9) paragrahvi 5 lõige 3 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(3) Käesoleva paragrahvi lõikes 2 nimetatud eelarveosade detailsus peab vastama vähemalt

käesoleva seaduse §-des 14–18 sätestatule.“;

10) seaduse 2. peatükk tunnistatakse kehtetuks;

11) seaduse 3. peatüki pealkirjast ja § 32 lõikest 2 jäetakse välja sõna „tekkepõhise“;

12) paragrahv 13 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

㤠13. Tehingute kavandamine eelarves

Eelarves kavandatakse tehingud vastavalt nende toimumisele, sõltumata sellest, millal nende

eest raha laekub või välja makstakse.“;

13) paragrahvide 14 ja 15 pealkirjas asendatakse sõnad „Tekkepõhise eelarve põhitegevuse“

sõnaga „Põhitegevuse“;

14) paragrahvi 15 lõige 3 tunnistatakse kehtetuks;

15) paragrahvi 15 täiendatakse lõikega 4 järgmises sõnastuses:

„(4) Majandustehingutega kaasnev käibemaksukulu kajastatakse koos kaupade ja teenuste

maksumusega.“;

16) paragrahvi 16 pealkiri muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„§ 16. Investeerimistegevuse eelarveosa“;

17) paragrahvi 16 lõige 6 tunnistatakse kehtetuks;

18) paragrahvi 17 pealkiri muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„§ 17. Finantseerimistegevuse eelarveosa“;

19) paragrahvi 18 pealkiri muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„§ 18. Likviidsete varade muutuse eelarveosa“;

20) paragrahvi 19 pealkiri muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„§ 19. Eelarve tasakaal, ülejääk ja puudujääk“;

21) paragrahvi 19 lõike 1 teine lause muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Eelarve tulem peab võrduma likviidsete varade muutuse eelarveosa kogusumma ja

finantseerimistegevuse eelarveosa kogusumma ning nõuete ja kohustuste saldo muutuse

vahega.“;

22) paragrahvi 20 lõike 3 punktist 2 jäetakse välja tekstiosad „§ 7 lõike 1 või“ ja „§ 8 lõike 1

või“;

23) paragrahvi 20 lõike 3 punktis 3, § 341 lõikes 4, § 36 lõigetes 12–21, § 43 lõikes 4 ja § 44

lõikes 7 asendatakse sõnad „temast sõltuv üksus“ vastavas käändes sõnadega „tema valitseva

mõju all olev üksus“ vastavas käändes;

24) paragrahvi 20 lõikes 31 asendatakse sõnad „Kohaliku omavalitsuse üksusest sõltuv üksus“

sõnadega „Kohaliku omavalitsuse üksuse valitseva mõju all olev üksus“;

25) paragrahvi 20 lõike 6 punktis 2 asendatakse sõna „null“ tekstiosaga „käesoleva seaduse

§ 33 lõikes 2 sätestatud lubatav väärtus“;

26) paragrahvi 20 täiendatakse lõigetega 8 ja 9 järgmises sõnastuses:

„(8) Eelarvestrateegia eelnõu menetlemisel volikogus lisab eelnõu muutmise ettepaneku

algataja põhjendused ja arvestused kavandatavate muudatustega kaasnevate väljaminekute ja

nende katteallikate kohta. Volikogu tehtava eelnõu muutmise ettepaneku läbivaatamisel

kuulatakse ära valla- või linnavalitsuse arvamus.

(9) Kohaliku omavalitsuse üksus esitab enne eelarvestrateegia vastuvõtmist eelarvestrateegia

eelnõu ülevaatamiseks Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumile käesoleva seaduse § 30

lõike 2 alusel kehtestatud korra kohaselt. Regionaal- ja Põllumajandusministeerium võib

esitada kohaliku omavalitsuse üksusele soovitusi finantsolukorra parandamiseks.“;

27) paragrahvi 22 lõikest 4, § 23 lõikest 3 ja § 29 lõikest 12 jäetakse välja sõnad „seitsme

tööpäeva jooksul“;

28) paragrahvi 24 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(2) Kui valla- või linnavolikogu ei ole eelarvet eelarveaasta alguseks vastu võtnud, võib

valla- või linnavalitsus teha käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetamata väljamineku piiratud

ulatuses käesoleva seaduse § 21 lõike 1 alusel kehtestatud määruse kohaselt.“;

29) paragrahvi 25 tekst loetakse lõikeks 1 ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Kui pärast kohaliku omavalitsuse üksuse eelarveaasta algust kehtestab Riigikogu või

Vabariigi Valitsus õigusakti, mille alusel jooksval eelarveaastal kohaliku omavalitsuse üksuse

eelarve sissetulekud vähenevad või väljaminekud suurenevad, hüvitab riik õigusakti mõjud

samas ulatuses või vähendab proportsionaalselt kohaliku omavalitsuse üksusele pandud

kohustusi. Hüvitist ei maksta, kui õigusakti kehtestamise tulemusena kohaliku omavalitsuse

üksuse eelarve sissetulekud vähenevad või väljaminekud suurenevad vähem kui 1000 eurot.“;

30) paragrahvi 25 täiendatakse lõikega 2 järgmises sõnastuses:

„(2) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud õigusakti mõjusid ei hüvitata, kui õigusakti

kehtestamise vajadus tuleneb kahe või mitme kohaliku omavalitsuse üksuse vahelisest

kokkuleppest.“;

31) paragrahvi 26 lõiget 4 täiendatakse punktiga 5 järgmises sõnastuses:

„5) esineb käesoleva seaduse § 28 lõikes 5 nimetatud asjaolu.“;

32) paragrahvi 28 lõige 3 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(3) Kui väljaminekuga on eelarvestrateegias arvestatud, võib valla- ja linnavalitsus, kohaliku

omavalitsuse üksuse ametiasutus ning ametiasutuse hallatav asutus sõlmida tulevastel

eelarveaastatel väljamineku tegemiseks lepingu, välja arvatud käesoleva seaduse § 34 lõike 2

punktides 1–3, 7 ja 8 ning lõikes 7 nimetatud kohustuste võtmiseks. Kui väljaminekuga ei ole

eelarvestrateegias arvestatud, võib volikogu otsustada väljamineku tegemise iga üksikjuhtumi

puhul eraldi või sätestada käesoleva seaduse § 21 lõike 1 alusel kehtestatud määruses valla-

või linnavalitsusele, ametiasutusele ja selle hallatavale asutusele tingimused ja piirmäära,

mille ulatuses võib eelarveaastat ületavat lepingut sõlmida.“;

33) paragrahvi 28 lõiked 4 ja 5 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„(4) Eelarve täitmisel on lubatud kajastada raamatupidamise arvestuspõhimõtetest tulenevaid

korrigeerimisi, kui neil on oluline mõju eelarve täitmisele ja neid ei olnud eelarves

kavandatud.

(5) Eelarveosa sees või eelarveosade vahel võib eelarve täitmine erineda samas mahus

kavandatud eelarvest, kui eelarve täitmisel selgub, et tehing klassifitseeritakse teisiti, kui oli

eelarves ette nähtud.“;

34) paragrahvi 29 lõiget 3 täiendatakse punktiga 6 järgmises sõnastuses:

„6) ülevaade sisekontrollisüsteemide rakendamise kohta.“;

35) paragrahvi 29 täiendatakse lõikega 41 järgmises sõnastuses:

„(41) Eelarve täitmise aruanne koostatakse kohaliku omavalitsuse üksuse kohta.“;

36) paragrahvi 29 lõike 8 punkt 3 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„3) eelarve täitmise aruandes ja raamatupidamise aastaaruande muudes põhiaruannetes

esitatud arvnäitajate vaheline võrdlus koos selgituste ja põhjendustega, kui neil on oluline

mõju eelarve täitmisele.“;

37) paragrahvi 29 täiendatakse lõikega 111 järgmises sõnastuses:

„(111) Kui revisjonikomisjon ei ole käesoleva paragrahvi lõikes 10 nimetatud kirjalikku

aruannet 10. juuniks esitanud, kinnitab volikogu majandusaasta aruande revisjonikomisjoni

aruandeta.“;

38) paragrahvi 30 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Kohaliku omavalitsuse üksus esitab Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumile

eelarvestrateegia ning eelarve tegevusalade kaupa.“;

39) paragrahvi 30 lõikes 3 asendatakse tekstiosa „30. oktoobriks“ tekstiosaga

„15. detsembriks“;

40) paragrahvi 30 lõige 4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(4) Kohaliku omavalitsuse üksus esitab andmed eelarve kohta igale kvartalile järgneva kuu

viimaseks kuupäevaks.“;

41) paragrahvi 31 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Riigiasutusel on põhjendatud juhul õigus üks kord saada kohaliku omavalitsuse üksuselt

majandusaasta aruandega, eelarvega, eelarvestrateegiaga, raamatupidamise seaduse § 35 lõike

2 alusel kehtestatud aruannetega, riiklikus statistikas, riiklikes registrites või andmekogudes

hõlmamata andmeid ning muud teavet. Kui andmeid või teavet küsitakse kõikide kohaliku

omavalitsuse üksuste kohta, teavitab riigiasutus sellest üleriigilist omavalitsusliitu. Nimetatud

nõudeid ei rakendata Riigikontrolli puhul, kelle kontrollitoimingute alused tulenevad

riigikontrolli seadusest.“;

42) paragrahvi 31 täiendatakse lõikega 11 järgmises sõnastuses:

„(11) Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumil on õigus saada kohaliku omavalitsuse

üksuselt käesoleva seaduse § 34 lõigetes 2 ja 7 nimetatud võlakohustuste võtmiseks sõlmitud

lepingute ärakirju.“;

43) paragrahvi 31 lõiked 3 ja 4 tunnistatakse kehtetuks;

44) paragrahvi 33 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(2) Põhitegevuse tulemi suurus peab aruandeaasta lõpu seisuga katma finantskulud.“;

45) paragrahvi 34 lõikest 6 jäetakse välja sõna „välismaise“;

46) paragrahvi 341 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(2) Kui toetust taotlev kohaliku omavalitsuse üksus ei ole investeeringu omafinantseeringu

katmist kavandanud eelarves või eelarvestrateegias, võib toetuse andja nõuda finantsplaani,

milles kohaliku omavalitsuse üksus näitab, kuidas ta omafinantseeringu katab.“;

47) paragrahvi 341 lõige 3 tunnistatakse kehtetuks;

48) paragrahvi 341 lõigetes 4–6 asendatakse arv „3“ tekstiosaga „1 ja 2“;

49) paragrahvid 351 ja 352 tunnistatakse kehtetuks;

50) paragrahvi 36 lõike 2 punkt 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„1) tähtajalisse hoiusesse krediidiasutustes, kui krediidiasutusel või selle emaettevõtja või

filiaalina tegutseval välisriigi krediidiasutusel ei ole rahvusvaheliselt tunnustatud

reitinguagentuuride määratletuse kohaselt krediidireiting (edaspidi krediidireiting) väiksem

kui P-2 (Moody’s) või selle ekvivalent.“;

51) paragrahvi 36 täiendatakse lõikega 31 järgmises sõnastuses:

„(31) Kohaliku omavalitsuse üksus võib kasutada intressiriskide maandamiseks

tuletisinstrumente käesoleva seaduse § 361 alusel kehtestatud tingimuste ja korra kohaselt.“;

52) seadust täiendatakse §-ga 361 järgmises sõnastuses:

㤠361. Finantsjuhtimise tingimused ja kord

Kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise tingimused ja korra kehtestab volikogu

määrusega.“;

53) paragrahvi 37 lõiked 1–21 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Kohaliku omavalitsuse üksusel ja tema valitseva mõju all oleval üksusel on keelatud

omandada aktsiaid, osi, muid omakapitaliinstrumente ja väärtpabereid, mida ei peeta

likviidseteks varadeks käesoleva seaduse § 36 lõike 1 kohaselt, välja arvatud kohaliku

omavalitsuse korralduse seaduse § 35 lõikes 2 nimetatud juhul.

(2) Kohaliku omavalitsuse üksus ja tema valitseva mõju all olev üksus võivad üksteisele

rahavoogude juhtimiseks või investeeringuteks laenu anda ning tagada investeeringute

eesmärgil võetavaid võlakohustusi käesoleva seaduse § 361 alusel kehtestatud tingimuste ja

korra kohaselt.

(21) Kohaliku omavalitsuse üksus võib käesoleva paragrahvi lõikes 2 nimetatud rahavoogude

juhtimiseks laenu anda tingimusel, et laen makstakse eelarveaasta lõpuks tagasi.“;

54) paragrahvi 37 täiendatakse lõigetega 23 ja 24 järgmises sõnastuses:

„(23) Volikogu võib kehtestada valla- või linnavalitsusele eelarveaastaks piirmäära, milleni

võib rahavoogude juhtimiseks antavate laenude kogusumma ulatuda.

(24) Kohaliku omavalitsuse üksuse valitseva mõju all oleval üksusel on lubatud laenu anda

ainult krediidiandjate ja -vahendajate seaduse § 2 lõike 5 punktis 2 nimetatud tingimustel, kui

see on põhikirja järgi äriühingu, sihtasutuse ja mittetulundusühingu põhitegevus ja laen antakse

äriühingu, sihtasutuse ja mittetulundusühingu oma vahendite arvelt.“;

55) paragrahvi 37 lõige 3 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(3) Kohaliku omavalitsuse üksus võib käesoleva seaduse § 361 alusel kehtestatud tingimustel

ja korras enda või tema valitseva mõju all oleva üksuse võlakohustuse tagamiseks koormata

ülesannete täitmiseks olulist kinnisasja või lubada võõrandada asjaomast kinnisasja

koormavat hoonestusõigust või koormata kinnisasja piiratud asjaõigusega selliselt, et

kinnisasja või hoonestusõiguse võõrandamisel või koormamisel jätkuks kinnisasja kasutamine

endisel otstarbel.“;

56) paragrahvi 38 lõike 1 sissejuhatavas lauses asendatakse sõnad „Kohaliku omavalitsuse

üksus võib“ sõnadega „Kohaliku omavalitsuse üksus või tema valitseva mõju all olev üksus

võivad“;

57) paragrahvi 38 lõike 1 punkt 4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„4) võetud võlakohustuste refinantseerimiseks;“;

58) paragrahvi 38 lõike 4 esimene lause muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Kohaliku omavalitsuse üksus või tema valitseva mõju all olev üksus võivad võtta

rahavoogude juhtimise eesmärgil laenu tingimusel, et laen makstakse eelarveaasta lõpuks

tagasi.“;

59) paragrahvi 46 lõikest 5 jäetakse välja sõnad „seitsme tööpäeva jooksul nende kinnitamisest

arvates“;

60) paragrahvi 47 lõike 8 sissejuhatavas lauses ning § 52 lõike 3 punktis 2 asendatakse sõnad

„sõltuva üksuse“ sõnadega „kohaliku omavalitsuse üksuse valitseva mõju all oleva üksuse“;

61) paragrahvi 47 lõike 8 punktides 1 ja 2 asendatakse sõnad „sõltuvate üksuste“ sõnadega

„kohaliku omavalitsuse üksuse valitseva mõju all olevate üksuste“;

62) paragrahvi 51 lõigetes 2 ja 3 asendatakse sõnad „sõltuva üksuse“ sõnadega „tema valitseva

mõju all oleva üksuse“;

63) paragrahvi 59 lõige 10 tunnistatakse kehtetuks;

64) paragrahvi 59 täiendatakse lõigetega 18–21 järgmises sõnastuses:

„(18) Käesoleva seaduse § 29 lõike 3 punkti 6 rakendatakse esmakordselt 2025. aasta

majandusaasta aruande koostamisel.

(19) Kohaliku omavalitsuse üksuse valitseva mõju all oleva ja temast mittesõltuva äriühingu,

sihtasutuse ja mittetulundusühingu enne 2026. aasta 1. jaanuari paigutatud hoiuse, omandatud

aktsia ja osa ning antud või võetud laenu suhtes ei kohaldata alates 2026. aasta 1. jaanuarist

kehtivat käesoleva seaduse §-de 36–38 redaktsiooni.

(20) Käesoleva seaduse § 40 lõike 1 rakendamisel loetakse kohaliku omavalitsuse üksuse

konsolideerimisgrupi suhtes esimeseks aruandeaastaks 2026. aasta.

(21) Käesoleva seaduse § 40 lõike 1 rakendamisel peab põhitegevuse tulemi suurus katma

finantskulud esmakordselt 2026. aasta 31. detsembri seisuga.“.

§ 2. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmine

Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 372 lõikes 3 asendatakse tekstiosa „15. oktoobri“

tekstiosaga „30. novembri“.

§ 3. Seaduse jõustumine

(1) Käesolev seadus jõustub üldises korras.

(2) Käesoleva seaduse § 1 punktid 1, 4, 5, 23, 24, 44, 53–56, 58, 60–62 ja 64 jõustuvad 2026.

aasta 1. jaanuaril.

Lauri Hussar

Riigikogu esimees

Tallinn, „.....“....................2024. a

Algatab Vabariigi Valitsus „.....“.......................2024. a

[allkirjastaja nimi ja ametinimetus]

1

26.09.2024

Kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduse ja kohaliku omavalitsuse

korralduse seaduse muutmise seaduse eelnõu

seletuskiri

1. Sissejuhatus

1.1. Sisukokkuvõte

Eelnõuga muudetakse kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seadust (edaspidi KOFS)

ja kohaliku omavalitsuse korralduse seadust (edaspidi KOKS).

Eelnõuga kavandatavad muudatused on järgmised:

1) kassapõhise eelarvestamise sätete kehtetuks tunnistamine;

2) eelarvestamise, aruandluse ja muude finantsjuhtimise reeglite lihtsustamine, õigusselguse

huvides sõnastuste täpsustamine ja kaasajastamine (sh terminitest „tekkepõhine eelarve“ ja

„kassapõhine eelarve“ loobumine);

3) finantsjuhtimise reeglite laiendamine kogu kohaliku omavalitsuse (edaspidi KOV)

konsolideerimisgrupile senise KOV arvestusüksuse (KOV ja temast sõltuvad üksused)

asemel;

4) likviidsete varade paigutamise reeglite muutmine;

5) põhitegevuse tulude ja kulude tasakaalu nõude asemele reegli kehtestamine, et põhitegevuse

tulem peab katma finantskulud (intressid);

6) nõue esitada eelarvestrateegia eelnõu enne kinnitamist Regionaal- ja

Põllumajandusministeeriumile arvamuse andmiseks;

7) majandusaasta aruande tegevusaruandes sisekontrolli süsteemi rakendamisest ülevaate

andmise muutmine kohustuslikuks;

8) arengukava ja eelarvestrateegia hiliseima volikogus kinnitamise tähtaja nihutamine 15.

oktoobrilt 30. novembriks.

1.2. Eelnõu ettevalmistaja

Eelnõu ja seletuskirja on koostanud Regionaal- ja Põllumajanduseministeeriumi kohalike

omavalitsuste osakonna juhataja asetäitja Sulev Liivik (e-post [email protected]) ja sama

osakonna peaspetsialist Kersti Sannik ([email protected]). Eelnõu koostamisse on kaasatud

KOVide finantsjuhtimise võrgustiku nn aktiivgrupp. Õigusliku ekspertiisi teostasid Regionaal-

ja Põllumajandusministeeriumi kohalike omavalitsuste osakonna õigusvaldkonna juht Martin

Kulp ([email protected]) ja õigusnõunik Olivia Taluste ([email protected]). Eelnõu

keelelist kvaliteeti kontrollis õigusosakonna peaspetsialist Leeni Kohal ([email protected]).

1.3. Märkused

Eelnõu on seotud menetluses oleva kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja sellega

seonduvate seaduste muutmise seaduse eelnõuga1.

Eelnõu väljatöötamine tuleneb Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi punktist nr 7.1.3

„Vaatame kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja kohaliku omavalitsuse üksuse

1 https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/345b8b87-0431-4aaa-ad59-6f0e7112fd8b.

2

finantsjuhtimise seaduse kaasajastamise käigus üle kohalike omavalitsuste ja keskvalitsuse

ülesannete jaotuse ning rahastuse.“

Eelnõu vastab valitsuskabineti 11.04.2024. a otsustele:

 täiendada kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seadust (KOFS) reegliga, et

Regionaal- ja Põllumajandusministeerium võib KOVide eelarvestrateegiate läbivaatamisel

anda KOVile ennetavaid soovitusi finantsdistsipliini järgimiseks ning raske finantsolukorra

ohu ärahoidmiseks;

 täiendada KOFSi reegliga, et KOVi viimase 4 aasta põhitegevuse tulemid kokku peavad

olema suuremad kui viimase 4 aasta intressikulu/finantskulu kokku.

Eelnõu väljatöötamiskavatsus2 esitati kooskõlastusringile 2019. a. Eelnõu algatajad on

arvestanud väljatöötamiskavatsuse kooskõlastamisel esitatud märkustega. Eelnõust on välja

jäetud võimalus KOV konsolideerimisgrupi üksusel (KOV ja tema valitseva mõju all olevad

üksused) anda laenu konsolideerimisgrupi välistele üksustele, välja arvatud üks erand. Sellist

võimalust ei toetanud Eesti Linnade ja Valdade Liit ning Justiitsministeerium.

Eelnõu ei ole seotud Euroopa Liidu õiguse rakendamisega.

Eelnõuga muudetakse:

 KOFSi kehtivat redaktsiooni avaldamismärkega RT I, 30.06.2023, 27;

 KOKSi kehtivat redaktsiooni avaldamismärkega RT I, 30.06.2023, 28.

Eelnõu vastuvõtmiseks on vajalik Riigikogu poolthäälte enamus.

2. Seaduse eesmärk

Eelnõuga on plaanis vähendada KOVide jaoks bürokraatiat, õigusselguse huvides on vajalik

täpsustada sõnastusi, mis on praktikas probleeme tekitanud ja tunnistada kehtetuks sätted, mille

järgi on vajadus ära langenud. Osadel juhtudel tähendab sätete kehtetuks tunnistamine, et

KOVid saavad oma finantsjuhtimise kordades vastavad reeglid ise sisustada.

Bürokraatia vähendamise eesmärgil on eelnõus finantsjuhtimise reeglite kehtestamisel üle

mindud KOV konsolideerimisgrupi põhisele arvestuspõhimõttele endise KOV arvestusüksuse

asemel. KOV arvestusüksus määratleti ainult KOFSi rakendamiseks3 ning oli mõeldud

ajutisena. KOV peab majandusaasta aruande koostamiseks juba praegu jälgima

konsolideerimisgruppi kuuluvate kõikide äriühingute, sihtasutuste ja mittetulundusühingute

raamatupidamisarvestust ning samal ajal KOFSi rakendamisel jälgima osade nende üksuste

finantstegevust laiemalt, sest need mõjutavad põhitegevuse tulemi tasakaalu (põhitegevuse

kulud ei tohi ületada põhitegevuse tulusid) nõude täitmist ja netovõlakoormuse ülempiirist

kinnipidamist. Konsolideerimisgrupi üksuste käsitlemine kahe erineva grupina on KOVide

jaoks koormav, eriti kui need üksused on ühel aastal KOVist sõltuvad, aga mõnel järgmisel

2 https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/4112d2b2-8787-48d9-a407-07b6db224a78. 3 Kehtiva KOFSi § 2 punktis 8 avatakse arvestusüksuse termin. Selle järgi on arvestusüksus kohaliku omavalitsuse

üksus ja temast sõltuv üksus. Sõltuva üksusena mõistetakse kehtiva KOFSi § 2 punkti 9 järgi omakorda

raamatupidamise seaduse mõistes kohaliku omavalitsuse üksuse otsese või kaudse valitseva mõju all olevat üksust,

kes on saanud kohaliku omavalitsuse üksuselt, riigilt, muult avalik-õiguslikult juriidiliselt isikult või eelnimetatud

isikute valitseva mõju all olevatelt üksustelt üle poole tuludest või kes on saanud toetust ja renditulu kohaliku

omavalitsuse üksustelt ja nende valitseva mõju all olevatelt üksustelt rohkem kui 10 protsenti vastava aasta

põhitegevuse tuludest.

3

aastal mitte. Sellised olukorrad võivad tekkida nt KOVide omandis vee-ettevõtetega, kes EL

tõukefondidest toetuse saamise aastatel muutuvad sõltuvateks üksusteks (üle 50% tulust laekub

valitsussektorist).

Kuna KOVide eelarved koostatakse alates 2019. aastast lähtudes tekkepõhisest

arvestusprintsiibist, ei ole seaduses vaja kassapõhise eelarvestamise sätteid ning eraldi

markeeringut „tekkepõhine eelarve“. Tekkepõhise eelarve korral ei pea Regionaal- ja

Põllumajanduseministeerium KOVidelt enam küsima eraldi eelarve täitmise aruannet, sest see

tekib automaatselt tekkepõhiste raamatupidamise andmete alusel. KOVide töökoormuse

vähendamise eesmärgil on loobutud KOVidelt tegevusvaldkondade kaupa eelarvestrateegia

andmete küsimisest.

Mitmete eelarvekorralduse reeglite täpsustamine õigusselguse huvides vähendab bürokraatiat,

sest KOVidel langeb ära vajadus küsida üksikute kaasuste kaupa ministeeriumilt KOFSi sätete

tõlgendust. Sõnastuste muutmisel on läbivaks põhimõtteks, et volikogu tasandil tuleb tagada

rahade kasutamise üle otsustamise roll, võimaldades delegeerida üksikud väikese mõjuga

otsused valla- või linnavalitsuse tasandile.

Likviidsete varade paigutamise reeglite muutmine annab KOVidele juurde võimalusi vabade

vahendite paigutamiseks. Hoiustamiseks aktsepteeritava riskitasemega krediidiasutuste ringi

laiendamine võimaldab valida rohkemate pankade vahel, et leida parema intressiga pakkumisi.

Samas on jätkuvalt prioriteet raha paigutamisega seotud riskide maandamine. Eelnõuga ei

muudeta põhimõtet, et tavaliste igapäevaste hoiuste paigutamiseks peab krediidiasutusel olema

vähemalt investeerimisjärgu krediidireiting. Seni kehtisid reeglid ainult osale KOV

konsolideerimisgrupi üksustele ehk KOVist sõltuvatele üksustele. Reeglite sihtgrupi

laiendamine tähendab, et reeglite sõnastused peavad olema sobilikud ka uutele lisanduvatele

üksustele, et mitte takistada nende tavapärast töökorraldust. Samas peeti silmas, et tähtajaliste

hoiuste reegli uus sõnastus ei võimaldaks raha hoiustamist praegusest riskantsematel

tingimustel.

Eelnõuga laiendatakse aktsiate ja osade omamise reegleid kogu KOV konsolideerimisgrupile.

Praegu kehtib piirang ainult KOVidele, et aktsiaid ja osasid võib omada omavalitsuse ülesannete

täitmiseks loodud äriühingutes. Piirang ei kehti KOVi valitseva mõju all olevatele äriühingutele,

sihtasutustele ja mittetulundusühingutele, kes võivad omada mistahes valdkonnas tegeleva

erasektori äriühingu aktsiaid või osasid. Seaduse eesmärk on vältida KOVide osalemist

erasektori äritegevuses ja piirata maksumaksja raha kasutamist äririskide võtmiseks. KOV

valitseva mõju all olevad üksused on loodud omavalitsuslike ülesannete täitmiseks ega tohi

samuti osaleda erasektori äritegevuses.

Laenude andmise reeglite muutmist tingis asjaolu, et finantsjuhtimise reegleid laiendatakse kogu

KOV konsolideerimisgrupile. Seni kehtisid reeglid ainult KOVile ja KOVist sõltuvatele

üksustele. Kuna eelnõuga laieneb üksuste ring, kellele hakkavad reeglid kehtima, ei tohi need

ebamõistlikult takistada lisanduvate üksuste tavapärast töökorraldust. Samas peeti silmas, et

reeglite uued sõnastused ei võimaldaks maksumaksja raha kasutamist riskantsel viisil.

Eelnõus on ette nähtud kohustusliku põhitegevuse tulemi lubatava väärtuse lävendi

suurendamine selliselt, et see peab katma ära intressikulud. See on vajalik KOVide

finantsriskide vähendamiseks olukorras, kus intressimäärad on kõrged. Finantsiliselt ei oleks

jätkusuutlik olukord, kus KOV katab nt vara müügist või likviidsusreservi arvelt aasta-aastalt

intressikulusid.

4

Lisandub kohustus esitada eelarvestrateegia enne kinnitamist Regionaal- ja

Põllumajandusministeeriumile ülevaatamiseks. Ministeeriumi ülesanne on anda vajadusel

soovitusi KOVi finantsolukorra parandamiseks, et ennetada võimalikke finantsraskusi.

3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs

Eelnõu koosneb kolmest paragrahvist. Eelnõu §-s 1 nähakse ette KOFSi, §-s 2 KOKSi

muudatused. Eelnõu § 3 sätestab seaduse jõustumise.

Eelnõuga kavandatavad paljud muudatused on KOFSi läbivad ning need on seletuskirja

analüüsis kokku koondatud üheks tervikuks (ilma muudatusi üksikute sätete kaupa eraldi

avamata).

3.1 Üleminek konsolideerimisgrupi põhisele arvestusele

Eelnõu § 1 punktid 1, 4, 5, 23, 24, 58 ja 60-62 on seotud finantsjuhtimise reeglite rakendamisel

üleminekuga KOVide konsolideerimisgrupi põhisele arvestusele KOVide arvestusüksuse

asemel. Sätetes muudetakse eelnõud läbivalt termin „arvestusüksus“ terminiks

„konsolideerimisgrupp” ja termin „sõltuv üksus“ terminiks „valitseva mõju all olev üksus“.

Terminid „arvestusüksus“ ja „sõltuv üksus“ jäetakse eelnõust välja, sest neid enam ei kasutata.

KOV konsolideerimisgrupiks loetakse eelnõuga kavandatava KOFS § 2 punkti 8 järgi kohaliku

omavalitsuse üksust ja tema valitseva mõju all olevaid äriühinguid, tulundusühistuid, sihtasutusi

ja mittetulundusühinguid.

KOVid täidavad mitmeid omavalitsuslikke ülesandeid enda asutatud äriühingute,

tulundusühistu, sihtasutuste ja mittetulundusühingute kaudu, võttes muuhulgas nende

vahendusel laenu. See tähendab, et KOVi valitseva mõju all olevad üksused tegutsevad avalikes

huvides. KOV omanikuna vastutab oma konsolideerimisgrupi finantstegevuse eest ning

valitseva mõju all olevate üksuste finantsraskuste korral on KOVil kohustus sekkuda lahenduse

leidmiseks, sest elanike jaoks ei tohi katkeda elutähtsate kohalike teenuste osutamine. OECD

raportid osundavad, et üks olulisemaid KOVi finantsraskuste tekkimise põhjuseid on kehva

finantsdistsipliiniga tütarettevõtted4.

Riigi kohustus on seadusega kehtestada reeglid KOV sektori üksuste tegevuses finantsriskide

minimeerimiseks, et säiliks võime täita seadusega pandud omavalitsuslikke ülesandeid.

Finantstegevuse piirangute seadmine ainult KOVidele ei ole piisav abinõu, sest KOVid saavad

vabalt asutada valitseva mõju all olevaid äriühinguid, sihtasutusi ja mittetulundusühinguid neile

pandud piirangute vältimiseks.

Seaduse praegune sõnastus kehtestab põhitegevuse tulemi vähemalt tasakaalu nõude ja

netovõlakoormuse ülemmäära reegli KOVile ja KOV arvestusüksusele. Viimast kasutatakse

ainult KOFS reeglite täitmise kontekstis.

KOFSi menetlemisel 2011. a oli algne plaan kehtestada põhitegevuse tulemi vähemalt tasakaalu

nõue ja netovõlakoormuse ülemmäära reegel KOV konsolideerimisgrupile tervikuna. KOFSi

arutelude käigus jõuti seisukohale, et KOViga samad reeglid peaksid kehtima ainult nende KOV

4 Insolvency Frameworks for Sub-national Governments, OECD 2018 ja Fiscal Rules for Subnational

Governments: The Devil’s in the Details, OECD 2021.

5

valitseva mõju all olevate üksuste suhtes, kes saavad üle poole tulust KOVilt või ülejäänud

valitsussektorist või kes on sõltuvad KOVi sektorist saadud tegevustoetustest. Oldi seisukohal,

et KOVide vee-ettevõtete hõlmamine reegli alla võib takistada suuremahuliste ühisveevärgi ja

kanalisatsiooni investeeringute elluviimist.

KOFSis määratleti eraldi KOV arvestusüksuse mõiste. Sellesse kuuluvad KOV ja temast

sõltuvad üksused, mis on KOVi valitseva mõju all olevad äriühingud, sihtasutused ja

mittetulundusühingud:

1) kes saavad KOVilt, riigilt, muult avalik-õiguslikult juriidiliselt isikult või eelnimetatud

isikute valitseva mõju all olevatelt üksustelt üle poole tuludest või;

2) kes on saanud toetust ja renditulu KOVilt või KOVide valitseva mõju all olevatelt üksustelt

rohkem kui 10% vastava aasta põhitegevuse tuludest.

Joonis 1 KOV konsolideerimisgrupi üksuste5 jagunemine erinevatesse gruppidesse, 2023. a lõpu

seis

5 KOV sõltuvad üksused on reeglina KOVide spordihooneid haldavad või varahaldusega tegelevad sihtasutused ja

osaühingud. Nn mittesõltuvad üksused on nt ühisveevärgi- ja kanalisatsiooni ettevõtted, kes tegutsevad

turutingimustel.

KOVide arvestusüksus

KOVist sõltuvad

üksused 157 tk

KOVid 79 tk

KOVide konsolideerimisgrupi üksuste arv kokku 354 tk, sh 79 KOVi

KOV konsolideerimis-

grupi muud üksused 118 tk

Osad üksused liiguvad kahe grupi vahel

6

Tabel 1 Kehtiva KOFS-i finantstegevuse reeglite kehtimine konsolideerimisgrupi erinevat tüüpi

üksuste suhtes

KOFS reegel KOV KOV

arvestus

-üksus

KOVist

sõltuv üksus

KOV konsoli-

deerimisgrupi

muu üksus Netovõlakoormuse ülempiir Jah Jah Peab järgima

arvestusüksuse

piirmäära

Ei

Põhitegevuse tulemi lubatava väärtuse nõue Jah Jah Peab järgima

arvestusüksuse

piirmäära

Ei

Likviidsete varade hoidmisel pankade

krediidireitingutega arvestamine

Jah Jah Ei

Aktsiate ja osade omamine ainult

omavalitsuse ülesannete täitmise eesmärgil

Jah Ei Ei

Laenude andmise keeld erasektori

juriidilistele isikutele ja füüsilistele

isikutele

Jah Jah Ei

Laenude võtmine ainult investeeringuteks Jah Ei Ei

KOVist mittesõltuvate üksuste hõlmamine netovõlakoormuse ülempiiri reegli ja põhitegevuse

tulemi lubatava väärtuse nõude alla on eesmärgipärane ja vajalik abinõu, et tagada finantsriskide

maandamine. KOVi valitseva mõju all olev üksus tegutseb avalikes huvides omavalitsuslikke

ülesandeid täites ja ei saa eeldada, et tema tegevuse suhtes ei kehtiks piiranguid. Praegu on

KOVist sõltuvad valitseva mõju all olevad üksused hõlmatud reeglite alla ehk osa KOV

konsolideerimisgrupist peab juba praegu ühtseid reegleid järgima. Ühtsed reeglid kõikidele

KOV konsolideerimisgrupi üksustele tagavad piisava kindluse, et finantsriskid on maandatud.

17 OECD riigis arvestatakse KOV tütarettevõtete võlg KOV võlapiirangute hulka ja 11 riigis

arvestatakse KOV tütarettevõtete põhitegevuse tulem KOVi põhitegevuse tulemi reegli hulka6.

Seega KOV konsolideerimisgrupi põhine lähenemine on OECD riikides tavapärane.

Eelnõu koostamisel kaaluti netovõlakoormuse ülempiiri ja põhitegevuse tulemi lubatava

väärtuse nõude mitte laiendamist kogu KOV konsolideerimisgrupile. Kui osad valitseva mõju

all olevad üksused on reeglite alt väljas, ei ole piisavalt suurt kindlust, et nende finantstegevus ei

saaks põhjustada üksuse finantsraskusi, mida peab KOV omanikuna hakkama lahendama.

Finantsraskuste korral KOV valitseva mõjuga üksusele maksumaksja raha eest abi andmine

teenuste järjepidevuse tagamiseks võib tähendada vähem raha muude KOV kohustuslike

ülesannete täitmiseks. KOV sektorile seatavate finantsreeglite mõte on aga finantsriskide

võimalikult suurel määral maandamine.

2012. a kehtestatud KOV arvestusüksuse peamine argument oli see, et netovõlakoormuse

piirangud ei hakkaks piirama laenudega kaetavad vee-ettevõtete ühisveevärgi ja kanalisatsiooni

investeeringud. Suures osas on suuremates asulates Ühtekuuluvusfondi ja laenurahaga tehtavad

KOVide veemajanduse arendamise suuremahulised investeeringud lõpule viidud. Järgnevas

etapis tuleb ellu viia olemasoleva taristu parendusinvesteeringuid. Selliseid investeeringuid ja

nende finantseerimiseks võetavaid laene on võimalik jaotada pikema perioodi peale ning ei teki

6 Fiscal Rules for Subnational Governments: The Devil’s in the Details, OECD 2021.

7

olukorda, kus mõne väga mahuka investeeringu tõttu KOV konsolideerimisgrupi

netovõlakoormus ületaks seaduses lubatud piirmäära (vt täpsemalt mõjude analüüs)

KOV arvestusüksuse põhimõttega jätkamine oleks KOVidele koormav ja bürokraatlik, sest

jätkuvalt peaks eristama KOVist sõltuvaid üksusi muudest konsolideerimisgrupi üksustest.

Praktikas on esinenud juhtumeid, kus KOV eeldab aasta eelarve tegemisel, et valitseva mõju all

olev üksus ei ole sõltuv üksus, aga aasta lõpu seisuga tuleb see üksus arvesse, mõjutades KOV

arvestusüksuse näitajaid. KOVid peavad eelarvestrateegia tegemisel arvestama sõltuvate üksuste

nelja eelseisva aasta finantsplaanidega, et eelseisvatel aastatel ei ületataks KOV arvestusüksuse

netovõlakoormuse ülempiiri ja ei rikutaks põhitegevuse tulemi lubatava väärtuse nõuet. KOV

valitseva mõju all oleva üksuse sõltuva üksusena arvesse tulemist on tihti raske ette

prognoosida, sest nt investeeringutoetus Keskkonnainvesteeringute Keskuselt võib mõne vee-

ettevõtte aastaks või paariks muuta sõltuvaks üksuseks. Võimalike üllatuste ärahoidmiseks

korjavad KOVid praktikas finantsandmeid kõikidelt valitseva mõju all olevatel üksustelt. Kokku

kogutud andmete põhjal peavad KOVid hindama, kas üksus võib 4 a perioodil osutuda KOVist

sõltuvaks või mitte. Kahtluse korral võetakse valitseva mõju all oleva üksuse finantsnäitajad

eelarvestrateegia koostamisel arvesse. Kogu KOV konsolideerimisgrupi põhised ühtsed

finantsjuhtimise reeglid lihtsustavad töökorraldust ning tagavad juhtimise läbipaistvuse.

Konsolideerimisgrupi põhine arvestus tuleneb raamatupidamise reeglitest. Raamatupidamise

seaduse § 27 lg 1 kohaselt moodustavad konsolideerimisgrupi konsolideeriv raamatupidamis-

kohustuslane, kellel on valitsev mõju teise raamatupidamiskohustuslase üle. Valitsev mõju võib

muu hulgas tuleneda järgmistest asjaoludest:

1) suurem kui 50%-line osalus konsolideeritava üksuse hääleõiguses;

2) seadusest või lepingust tulenev otsene või kaudne õigus asutajaõigusi teostades või

üldkoosoleku otsusega nimetada või tagasi kutsuda enamikku tegevjuhtkonnast või kõrgema

juhtorgani liikmetest.

KOV konsolideerimisgrupp on püsiv suurus, sest sisaldab kõiki KOVide valitseva mõju all

olevaid äriühinguid, sihtasutusi ja mittetulundusühinguid. Üksuste koosseis muutub, kui KOV

asutab uusi või likvideerib olemasolevaid. Sellised otsused on pikemalt ette teada ja nendega

saab eelarvestrateegia tegemisel arvestada. Konsolideerimisgrupi koosseis ei sõltu mõne üksuse

tulude struktuurist nagu arvestusüksuse puhul. KOVid teevad majandusaasta aruande

konsolideerimisgrupi kohta tervikuna ning nad jälgivad juba praegu kõigi konsolideerimisgruppi

kuuluvate äriühingute, sihtasutuste ja mittetulundusühingute finantstegevust.

Seaduse muudatusega hakkavad netovõlakoormuse ülempiiri reegel ja põhitegevuse tulemi

lubatav väärtus kehtima kogu KOV konsolideerimisgrupi kohta tervikuna. See tähendab, et

praegu KOVist mittesõltuvate valitseva mõju all olevate üksuste finantsnäitajad hõlmatakse

ühtsesse arvestussüsteemi ning KOV omanikuna peab jälgima, et muudatuste järel lisanduvate

üksuste finantstegevuse tulemusel ei rikutaks konsolideerimisgrupile kehtestatud piirmäärasid.

Lisanduvate valitseva mõju all olevate üksuste finantstegevuse jälgimine ja koordineerimine ei

ole KOVile uus ülesanne, sest KOVid juba praegu jälgivad konsolideeritud majandusaasta

aruande tegemisel kõikide üksuste finantsandmeid. KOV konsolideerimisgrupi sees ei

kehtestata seadusega igale üksikule valitseva mõju all olevale üksusele piiranguid. KOV peab

jälgima ja tagama, et kogu konsolideerimisgrupp täidab seadusega määratud finantsjuhtimise

nõudeid.

8

Joonis 2 Netovõlakoormuse ülempiiri ja põhitegevuse tulemi lubatava väärtuse reeglite

rakendamine kehtivas KOFS-is versus eelnõuga kavandatavad muudatused

KOVist mittesõltuvate üksuste hõlmamine konsolideerimisgrupi ühtsete reeglite alla on

mõõdukas abinõu. Kuna KOVide konsolideerimisgrupi netovõlakoormuse ja põhitegevuse

tulemi näitajad on üldjoontes paremad kui KOVide arvestusüksuse omad, ei halvene nende

lisanduvate üksuste jaoks laenurahaga investeeringute elluviimise võimekus.

Kuna netovõlakoormuse ülempiir ja põhitegevuse tulemi minimaalse suuruse nõue kehtivad

samal ajal eraldi ka KOVile, siis KOV ei saa valitseva mõju all olevate üksuste

finantspositsiooni enda huvides ära kasutada, halvendades viimaste arenguperspektiivi. Samas

võib KOV osa tema kohta arvestatud finantsvõimekusest anda valitseva mõju all olevale

üksusele kasutada. See on täiendav võimalus nt vee-ettevõtete vajalike investeeringute

elluviimiseks.

Kogu konsolideerimisgrupile laienevad netovõlakoormuse ja põhitegevuse tulemi piirmäärad

eelnõu järgi alates 2026. a algusest. KOVid peavad muudetud reeglitega esmakordselt

arvestama 2025. a sügisel 2026–2029. a eelarvestrateegiate koostamisel. Kui KOV

konsolideerimisgrupi netovõlakoormus ja põhitegevuse tulem ei vasta seaduse nõuetele 2 a

järjest ehk 2027. a lõpu seisuga, käivitub KOFS § 40 lg 1 korrigeerimismenetlus (eelnõu § 1

punkt 64, millega täiendatakse KOFS § 59 lõikega 20).

KOV konsolideerimisgrupi põhisele finantsjuhtimise reeglitele üleminek mõjutab KOV

valitseva mõju all olevate äriühingute, sihtasutuste ja mittetulundusühingute igapäevast tegevust

Praegune olukord

Muudatuse järgne olukord

Netovõla- koormuse ülempiir

Ei pea järgima netovõlakoor-

muse ja põhitegevuse tulemi reeglit

KOVid eraldiseisvana

KOV arvestus üksus (KOV+

sõltuvad üksused)

KOVid eraldiseisvatena

KOV konsolideerimis-

grupp kokku

Põhitegevuse tulemi lubatava

väärtuse nõue

KOV valitseva mõju all olevad mittesõltuvad

üksused

Netovõla- koormuse ülempiir

Põhitegevuse tulemi lubatava

väärtuse nõue

9

likviidsete varade paigutamisel, aktsiate ja osade omamisel ning laenude andmisel väljaspool

konsolideerimisgruppi juriidilistele ja füüsilistele isikutele. Nimetatud muudatuste analüüsid on

esitatud seletuskirjas vastavate peatükkide all.

Riigieelarve seaduse § 6 lg 2 kehtestab põhimõtte, et keskvalitsuse juriidilise isiku (kuulub

valitsussektorisse, sest saab üle 50% tuludest riigilt) eelarve koostatakse ja kinnitatakse selliselt,

et eelarveaasta põhitegevuse tulude ja kulude vahe (edaspidi põhitegevuse tulem) on tasakaalus

või ülejäägis ning lisaks on ette nähtud ka erandid. Sama seaduse § 10 lg 1 ütleb, et

keskvalitsuse juriidilise isiku eelarveaasta lõpu seisuga planeeritud võlakohustuste ja likviidsete

varade kogusumma vahe (edaspidi netovõlakoormus) võib moodustada kuni 40 protsenti samaks

eelarveaastaks kavandatud põhitegevuse tuludest. Seega keskvalitsuse ja KOV valitseva mõju

all olevatele juriidilistele isikutele on kehtestatud sarnased finantsjuhtimise reeglid.

Muudatus riivab vähesel määral küll KOV ühingute ettevõtlusvabadust ja KOV

enesekorraldusõigust, kuid see riive on põhjendatud ja proportsionaalne.

Esiteks ei saa riigi ja KOV poolt asutatud ettevõtted arvestada päris samalaadse

ettevõtlusvabadusega nagu erasektori poolt loodud äriühing. Kui erasektoril on lubatud tegeleda

vabalt valitud majandustegevusega ja võtta sellega seotud riske, mis on ettevõtlusvabaduse ja

eneseteostusõiguse üheks väljenduseks, siis riigi või KOV asutatud ja valitseva mõju all oleval

ettevõttel sellist vabadust olemuselt olla ei saa. Riigi ega KOVi põhitegevuseks ei ole

majandustegevus. Ka majandustegevuse seadustiku üldosa seadus § 4 lõige 5 sätestab, et

majandustegevuse vabadust ei ole riigil, kohalikul omavalitsusel, avalik-õiguslikul juriidilisel

isikul või riigi või kohaliku omavalitsuse või avalik-õigusliku juriidilise isiku ülesannet täitval

muul isikul nimetatud ülesande täitmise ulatuses.

Oma praktikas on Riigikohus ka selgemalt viidanud, et isegi kui ettevõtlusvabaduse isikuline

kaitseala laieneks riigi äriühingule, tuleks seda õigust nendele laiendada oluliselt piiratumalt kui

erakapitali osalusega äriühingutele (PS § 9 lg 2)7. Riigikohus on asunud seisukohale, et riigi

äriühingu puhul tuleb ettevõtlusvabadust sisustada tavapärasest kitsamalt – riigi äriühinguid

asutatakse avalike huvide, mitte nende endi ärihuvide teenimiseks. Seetõttu ei vaja riigi äriühing

kaitset riigi igasuguse tegevuse eest, mis võib ebasoodsalt tema ettevõtlust mõjutada8 (RKHKo

24.01.2017, 3-3-1-65-16, p 19.2).

Sarnaselt riigi äriühingule on ka KOV või ainuomanduses olev aktsiaselts ühing, mille kõik

aktsiad kuuluvad KOVile, või äriühing, mille ainuke osa kuulub riigile (riigivaraseaduse § 3 lg 1

p 1). Nii riigil kui KOVil on sellises äriühingus ainuotsustusõigus. Arvestades, et põhiõigused

on loodud kaitsma üksikisikut avaliku võimu sekkumise eest, tuleks eelistada seisukohta, et riigi

äriühingutele ja sellest tulenevalt ka KOVi äriühingutele põhiõiguste kaitse ei laiene ja

põhjendatud piirangute seadmine või ebasoodsamate tingimuste loomine nende tegevusele

ettevõtluses osalemiseks on seeläbi avalikes huvides võimalik.

Teiseks on ettevõtluspiirangute seadmine KOV konsolideerimisgrupi üksustele õigustatud ka

põhjusel, et ka KOVist mittesõltuvatel, kuid siiski valitseva mõju all olevatel ettevõtetel on läbi

tulude, kulude ja võetud kohustuste vahetu mõju KOV eelarvele ning kaudne mõju ka

7 Riigikohtu halduskolleegiumi 24.01.2017 otsus nr 3-3-1-65-16, p 19. PS § 9 lg 2: Põhiseaduses loetletud õigused,

vabadused ja kohustused laienevad juriidilistele isikutele niivõrd, kui see on kooskõlas juriidiliste isikute üldiste

eesmärkide ja selliste õiguste, vabaduste ja kohustuste olemusega. 8 Sama, p 19.2

10

riigieelarvele. Nagu mainitud, vastutab KOV omanikuna oma konsolideerimisgrupi

finantstegevuse eest ning valitseva mõju all olevate üksuste finantsraskuste korral on KOVil

elutähtsate teenuste tagamiseks kohustus ettevõtte tegevusse sekkuda. KOVi valitseva mõju all

olev üksus tegutseb avalikes huvides omavalitsuslikke ülesandeid täites ja ei saa eeldada, et

tema tegevuse suhtes ei kehtiks KOViga sarnaseid piiranguid. PS § 31 teine lause lubab

seadusega kehtestada põhjendatud piirangud ettevõtlusvabadusele. Riigikohtu hinnangul piisab

ettevõtlusvabaduse piiramiseks igast mõistlikust põhjusest9. See põhjus peab juhinduma

avalikust huvist või teiste isikute õiguste ja vabaduste kaitse vajadusest, olema kaalukas ja

enesestmõistetavalt õiguspärane.

Antud eelnõuga ei sekkuta KOV konsolideerimisgrupi ettevõtete majandustegevusse, ega

reguleerita nende korraldust, vaid määratakse seadusega tingimused, millele peab mistahes

KOV valitseva mõju all oleva äriühingu, sihtasutuse või mittetulundusühingu finantstegevus

vastama. Selliselt ei oma muudatus ebaproportsionaalset suurt riivet ega mõju ka KOVi

enesekorraldusõigusele. Eelarvereeglite seadmise lubatavust KOVile on käsitlenud Riigikohus

1.04.2010 otsuses nr 3-4-1-7-09, kus kohus leidis, et näiteks KOVi õigus võtta võlakohustusi ei

ole piiramatu õigus ning seda võib piirata samadel tingimustel kui PS § 154 lõikest 1 tulenevat

enesekorraldusõigust (piirangute ettenägemine seadusega, kui sellel on legitiimne eesmärk ja

piirang ei ole meelevaldne)10. Mõistlike piiride seadmist KOVide maksejõuetuse vältimise

eesmärgil pidas Riigikohus osundatud kohtuasjas asjakohaseks eelkõige põhjusel, et ennetada

olukorda, kus kulutused võlakohustuste tagasimaksmiseks hõlmavad sellise osa

omavalitsusüksuste tuludest, et see hakkab negatiivselt mõjutama omavalitsusüksuste ülesannete

täitmist, sh ka KOVi PS §-st 14 tulenevat kohustust tagada põhiõigusi ja -vabadusi11. Osundatud

võlakohustuste võtmise piirangu õiguspärasuse analoogiat saab rakendada ka muule

finantstegevusele, sh KOV konsolideerimisgrupi finantstegevusele, kui sellega võib kaasneda

KOVile risk sattuda halbade juhtimisotsuste tõttu finantsraskustesse, mis omakorda halvendab

omavalitsuslike teenuste kättesaadavust.

Kuna lisaks KOVi arvestusüksustele on ka KOVist mittesõltuvad üksused moodustatud KOV

avalike teenuste osutamiseks ja KOV kohustuste täitmiseks, on nende hõlmamine

netovõlakoormuse ülempiiri põhitegevuse tulemi lubatava väärtuse, likviidsete varade

paigutamise, laenude andmise ja võtmise reeglite alla eesmärgipärane ja vajalik abinõu, et

tagada finantsriskide maandamine kogu KOV konsolideerimisgrupi ulatuses.

3.2 Kassapõhise eelarve sätete kehtetuks tunnistamine või sellega seoses sõnastuste muutmine

Eelnõu § 1 punktid 2, 3, 6, 7, 9–14, 16–22 ja 63 on seotud KOFS-is kassapõhise

arvestusprintsiibi sätete kehtetuks tunnistamisega ja „tekkepõhise eelarve“ terminist

loobumisega.

Tulenevalt kehtiva KOFS § 59 lõikest 10 kohustati KOVe koostama eelarve tekkepõhiselt

hiljemalt ülejärgmise eelarveaasta kohta pärast seda, kui riigieelarve on koostatud tekkepõhiselt.

Riigieelarve koostati tekkepõhisena esmakordselt 2017. a. Nimetatud KOFSi sättest tulenevalt

koostasid KOVid 2019. a eelarved tekkepõhise arvestusprintsiibi järgi. Kuna KOVid ei saa

enam eelarvet koostada kassapõhiselt, ei ole vaja seadust koormata vastavate mitterakendatavate

9 Vt. Riigikohtu 11.04.2016 otsus nr 3-3-1-75-15 p 19, kus arutati rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise

seadusega sätestatud piirangute ettenägemist. 10 Vt Riigikohtu 01.04.2010 otsus nr 3-4-1-7-09 p 29. 11 Sama, p 31-33.

11

sätetega, mis reguleerivad kassapõhist eelarvestamist.

Tekkepõhise eelarvestamise olulisemad põhimõtted on järgmised:

 kulud ja investeeringud kajastuvad perioodis kui neid tehakse (kaup saadi kätte, saadi

teenus), olenemata sellest, millal toimub väljamakse;

 tekkepõhine eelarvestamine annab võimaluse võtta eelarvestamisel arvesse finantsjuhtimise

erinevaid aspekte (nt jälgida eelarves muutusi põhivaras või kohustustes), mis on

relevantsed KOV-i finantsseisu ja võimaluste hindamisel;

 eelarvestamine ja raamatupidamine vastavad ühtsetele reeglitele (nt investeeringud on

ühtsetel põhimõtetel kajastatud).

3.3 Uute reeglite kehtestamine, regulatsioonide lihtsustamine ja sõnastuste täpsustamine

Eelnõu § 1 punktiga 8 täiendatakse KOFS § 5 lõikega 21 ning eelnõu § 1 punktidega 14 ja 17

tunnistatakse kehtetuks KOFS § 15 lõige 3 ja § 16 lõige 6.

Tekkepõhises eelarves võib teatud juhtudel kajastada nõuete ja kohustuste muutust, kui see

avaldab mõju eelarvele. Selline olukord võib tekkida, kui suures summas toetuse otsus tehakse

ühel aastal ning raha laekub ja kulud tehakse järgmisel aastal. Nõuete ja kohustuste muutuse

rida võimaldab sellisel juhul saada eelarve õigesti tasakaalu12 (vt ka eelnõu § 1 punkt 21). Iga

KOV otsustab vastavalt vajadusele, kas nõuete ja kohustuste muutuse rida kasutada. Praeguses

seaduse sõnastuses on see põhimõte eraldi sätestatud tekkepõhise eelarve põhitegevuse kulude

eelarveosa ja investeerimistegevuse eelarveosa all. Sõnastust on lihtsustatud ning on välja

võetud seos likviidsete varade muutuse eelarveosa muutumisega. Kui on oluline mõju eelarvele,

siis mõjutab see ka likviidseid varasid ning seda ei pea seaduses üle kordama.

Eelnõu § 1 punktiga 8 täiendatakse KOFS § 5 lõikega 22. Lisatud sättega täpsustatakse eelarve

mõistet. Eelarveks loetakse volikogus vastu võetud aasta eelarvet, volikogus vastu võetud

lisaeelarvet, reservfondist rahade eraldamist (KOFS § 5 lg 7) ja sihtotstarbeliste toetuste

kasutusele võtmist lisaeelarvet tegemata (KOFS § 26 lg 4 punkt 4).

Eelarve ei ole ainult volikogus vastu võetud liigenduses eelarve, vaid eelarve vastu võtmisega

on osa eelarveotsustest delegeeritud linna- või vallavalitsusele, nt reservfondi rahade üle

otsustamine. Lisaks lubab KOFS võtta sihtotstarbelise toetuse kasutusse volikogus käimata kui

nt ei ole võimalik ajaliselt (raha laekub detsembris) enam lisaeelarvet volikogus ära menetleda.

Kehtiva seaduse kohaselt tekib küsimus, et kui eelarve on volikogu ainupädevuses, siis kuidas

saab asutuse eelarvesse lisada reservfondist antud raha või ilma lisaeelarveta kasutusele võetud

sihtotstarbelist toetust. Seega neid rahasid saab kehtiva sõnastuse kohaselt näidata ainult eelarve

täitmises ning see võis eelarvest oluliselt erineda. Muudatus tagab, et eelarve ja eelarve täitmine

on võimalikult sarnased. Paralleelselt toimub KOKS-i muudatus, milles täpsustatakse § 22 lõike

1 punkti 1 sõnastust selliselt, et volikogu ainupädevuses on eelarve vastuvõtmine, arvestades

KOFSis sätestatud erisusi.

Eelnõu § 1 punktiga 15 lisatakse KOFS-i § 15 lõige 4, mis sätestab, et põhitegevuse kulude

eelarveosas kavandatakse majandustehingud koos käibemaksuga (majandustehingutega kaasnev

12 Nt KOVile laekub n aastal projekti toetus ettemaksuna. N+1 aastal tehakse investeeringu kulu. Tulud ja kulud

tuleb näidata ühes perioodis. Seega eelarve kavandamisel lisatakse väljaminek investeerimistegevuse eelarveossa,

mille katteks on likviidsete varade vähenemine. Sama summa lisatakse tuludesse ning nõuete/kohustuste muutuse

real vähendatakse kohustuste summat (saadud toetuse ettemaks muutub tuluks).

12

käibemaksukulu kajastatakse koos kaupade ja teenuste maksumusega). Täiendus kehtestab

erisuse võrreldes raamatupidamisega, kus käibemaksukulu arvestus on eraldiseisev. Ilma selle

lisanduseta võib tekkida küsimus, kuidas käibemaksukulu peaks eelarvestama.

Kaupade ja teenuste kulu kavandamine koos käibemaksuga lihtsustab eelarve koostamist ja

täitmist, sest tehingu tervikkulu on kohe tuvastatav ning eelarve limiidist kimmipidamist on

lihtsam järgida. KOFS § 16 lõike 4 kohaselt planeeritakse eelarves investeeringud koos

käibemaksuga. Muudatusega tagatakse õigusselgus ja erinevates eelarveosades kajastatavate

tehingute ühetaoline käsitlemine. See on KOV eelarvete võrreldavuse tagamiseks vajalik.

Käibemaksu planeerimine koos majandustehingutega tähendab, et eelarve ja raamatupidamise

andmed erinevad. Majandusaasta aruandes tuleb selgitada eelarve ja raamatupidamise olulisi

vahesid (vt eelnõu § 1 punktiga 36 kavandatav KOFS § 29 lg 8 punkti 3 muudatus).

Eelnõu § 1 punktiga 26 lisatakse KOFS-i § 20 lõige 8. Täiendusega nähakse ette põhimõte, et

volikogus eelarvestrateegia eelnõu muutmise ettepanekule tuleb selle algatajal lisada

põhjendused ja arvestused kavandatavate muudatustega kaasnevate väljaminekute ja nende

katteallikate kohta (nt väljaminekute suurendamisel tuleb ära näidata, kas kate tuleb omatulude

suurendamisest, toetuste arvelt, põhivara müügist, likviidsete varade vähendamise arvelt,

võlakohustuste suurendamisega). Volikogu poolt tehtava ettepaneku läbivaatamisel kuulatakse

ära valla- või linnavalitsuse arvamus. Eelarvestrateegia menetluses tehakse samasugused

eelarveotsused, mis eelarve menetlemisel. Seega on oluline, et eelarvestrateegia menetlemise

käigus oleksid muudatused sellised, et eelarve tulem vastaks igal aastal seaduse nõuetele (KOFS

§ 19 lg 1). Vastasel juhul võidakse eelarvestrateegiaga volikogu menetluse tulemusena võtta

tulevaste aastate suhtes ülejõu käivaid kohustusi, mille täitmiseks vahendid puuduvad.

KOFS-i § 20 täiendatakse eelnõu § 1 punktiga 26 ka lõikega 9. KOV esitab enne

eelarvestrateegia vastuvõtmist eelarvestrateegia eelnõu ülevaatamiseks Regionaal- ja

Põllumajandusministeeriumile vastavalt KOFS § 30 lõike 2 alusel kehtestatud korrale13.

Eelarvestrateegia eelnõu oleks mõistlik esitada enne avalikku väljapanekut, Regionaal- ja

Põllumajandusministeerium võib seadusemuudatuse järgi esitada KOVile soovitusi

finantsolukorra parandamiseks. Kui nt eelarvestrateegias on netovõlakoormus kavandatud

ületama lubatud ülempiiri, saab ministeerium sellele tähelepanu juhtida ja tuletada KOVile

meelde seaduse täitmata jätmise tagajärgi. Kui KOVi eelarvestrateegia ei ole realistlik (nt tulude

prognoos on liiga optimistlik, väljaminekute dünaamika ei järgi inflatsioonilist muutust), saab

ministeerium anda soovitus, mis ei ole siiski KOVile täitmiseks kohustuslikud ja nende mitte

järgimisel ei kaasne sanktsioone.

Eelarvestrateegia on olulise tähtsusega 4 aasta finantsplaan, millega määratakse eelseisvate

aastate kavandatavad finantstehingud kogumis suure üldistustasemega. Muudatuse eesmärk on

tagada eelarvestrateegia koostamise etapis KOVide jätkusuutlik finantstegevus, et ennetada

finantsraskustesse sattumise riski.

Antud muudatus ei võimalda ministeeriumil sekkuda KOVide tegevuse otstarbekusse, kuivõrd

PS § 154 lõike 1 KOVide enesekorraldusõiguse kaitsealas on ka kohaliku eelarve iseseisvuse

tagatis. KOV on üksikisikule kõige lähemal asuv avalik võim, kellel on õigus otsustada ja

lahendada teatud liiki avalikke ülesandeid (kohaliku elu küsimused) iseseisvalt seaduse alusel ja

13 Rahandusministri 04.07.2011 määrus nr 34 „Kohaliku omavalitsuse üksuse poolt Rahandusministeeriumile

eelarvestrateegia, eelarve, lisaeelarve ja eelarve täitmise andmete esitamise tingimused, kord ning vormid.“

13

kohalikku spetsiifikat arvestavalt. Õigus teha ise otstarbekusotsuseid annab KOVile õiguse

vabalt, st riigilt lähtuvate suunisteta otsustada ja korraldada kohaliku elu küsimusi (vajadusel ka

vastuolus keskvõimu huvidega) ja võimet teha otsustusi vastavalt oma poliitilistele

eesmärkidele14.

Põhiseaduse §-s 157 sätestatud kohaliku eelarve iseseisvus tähendab, et KOVi eelarve on

riigieelarvest lahutatud. Valla- ja linnaeelarve on küll osa valitsussektori eelarvesüsteemist, kuid

ei moodusta funktsionaalset osa riigieelarvest. Seetõttu on ka KOV eelarve finantstagatise (PS §

154 ja § 157 lg 2, EKOH art 9) alla kuuluvad õigused suunatud enesekorraldusõiguse

kasutamiseks vajalike tingimuste loomisele iseseisvalt, eeldusel, et KOVil säilib majanduslik

suutlikkus täita avalikke ülesandeid.

Ka Riigikontroll teostab KOVide üle majanduskontrolli (auditit) munitsipaalvara valdamisel,

kasutamisel ja käsutamisel, kuid see on samuti õiguspärasuse, mitte otstarbekuse kontroll, st

Riigikontroll ei saa anda siduvaid hinnanguid, kas vara kasutamine on toimunud kõige

tulemuslikumal moel. Riigikohtu hinnangul ei ole riigikontrolli tegevusest tulenev KOV

enesekorraldusõiguse riive intensiivne, kuna see ei too vahetult kaasa sanktsioone või

ettekirjutusi KOVile.15

Seega saab Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi poolt teostatav eelarvestrateegiate läbi

vaatamine ja soovituste tegemine olla kantud samuti eesmärgist suunata KOVe finantsjuhtimist

korraldama finantsriske maandades jätkusuutlikul viisil.

Eelnõu § 1 punktidega 27 ja 59 muudetakse KOFS-i § 22 lõike 4, § 23 lõike 3, § 29 lõike 12 ja

§ 46 lõike 5 sõnastusi. Seadusest jäetakse välja nõue 7 tööpäeva jooksul avaldada veebilehel

eelarve eelnõu ja seletuskiri, vastuvõetud eelarve ja eelarve menetlemist käsitlevad volikogu ja

volikogu komisjonide istungite protokollid, majandusaasta aruanne ja saneerimiskava raskes

finantsolukorras. Nimetatud dokumentide avaldamise tähtaegadest kinnipidamist ei ole

ministeerium kunagi kontrollinud. KOVide sisemist töökorraldust puudutavad reeglid tuleb

seaduse asemel kehtestada volikogu kinnitatavas KOV eelarve koostamise või laiemalt

finantsjuhtimise korras.

Eelnõu § 1 punktiga 28 muudetakse KOFS-i § 24 lõike 2 sõnastust. Säte käsitleb väljaminekute

tegemist uuel eelarveaastal olukorras, kus KOVi eelarve ei ole vastu võetud. KOVidel on aega

eelarve vastuvõtmiseni kuni märtsi lõpuni, sest pärast selle tähtaja möödumist muutub volikogu

tegutsemisvõimetuks (KOKS § 52 lg 1 punkt 1). Paljud KOVid võtavad eelarved vastu jaanuaris

või veebruaris kui on selgunud riigieelarve tasandus- ja toetusfondi suurus.

Praeguse sõnastuse kohaselt võib valla- või linnavalitsus teha väljaminekuid 1/12 osas, kas

eelmise aasta vastavast väljaminekust või eelarve eelnõus ette nähtud väljaminekust. Osadel

juhtudel nagu lumekoristus 1/12 reegel ei sobi, sest kulud on hooajalised, kuhjudes

talvekuudele. Seega seaduses on kõigile sobiva universaalse reegli sätestamine keeruline ja

sellest tulenevalt ebaotstarbekas. Muudatuse eesmärk on reegli lihtsustamine ja jätta

eelarveaasta alguses vastu võtmata eelarve kasutamise reeglite üle otsustamine KOVide

pädevusse, millega antakse KOVidele juurde paindlikkust. Lõikesse on lisatud „piiratud

ulatuses“ indikeerimaks, et valla- või linnavalitsus ei tohi piiramatus summas väljaminekuid

14 Vt Riigikohtu 19.04.2005 otsus asjas nr 3-4-1-1-05, p-d 17–18 või Riigikohtu 9.06.2009 otsus nr 3-4-1-2-09 p

17-18 ja 30. 15 Vt Riigikohtu 19.03.2009 otsus asjas nr 3-4-1-17-08, p 22 ja 27.

14

teha volikogu loata. Kui valla- või linnavalitsus saaks teha piiramatult väljaminekuid enne

eelarve vastuvõtmist, võib juhtuda olukord, kus volikogu ei saa oma võimu määrata eelarve

sissetulekud ja väljaminekud vabalt teostada tema teadmata ja loata toimunud valla- või

linnavalitsuse tehingutega kaasnevate väljaminekute tõttu.

Eelnõu § 1 punktidega 29 ja 30 muudetakse ja täiendatakse KOFS-i § 25 sõnastust. Säte

sisustab KOVide ühe peamise finantsgarantii, mis tagab selle, et eelarveaasta keskel tehtud

KOVide sissetulekuid ja väljaminekuid negatiivselt mõjutavad Riigikogu või Vabariigi

Valitsuse otsused tuleb riigil KOVidele kompenseerida. Kui riik vähendab eelarveaasta keskel

KOVide sissetulekuid või suurendab väljaminekuid, peab KOV vähendama eelarves juba

kinnitatud omavalitsuslike ülesannete rahastamist. KOVidel peab olema võimalik tegutseda

mõistlikus ootuses, et nende ülesannete rahastamiseks kehtestatud regulatsioon püsib stabiilsena

ning et seda ei muudeta ootamatult ebasoodsamaks, seda eriti eelarveaasta keskel16.

Finantsgarantii on vajalik, et KOVid ei satuks ülemäärasesse sõltuvusse keskvalitsuse otsustest,

mis kahjustab KOVi iseseisva eelarve põhimõtet (PS § 157).

Senine KOFS tekst loetakse eelnõuga lõikeks 1. Lõiget 1 on täpsustatud otstarbekuse

kaalutlustel, et kui muudatusest tulenev mõju on alla 1000 euro, siis sellisel juhul ei pea riik

kompensatsiooni maksma. Osadel juhtudel võib olla Riigikogu või Vabariigi Valitsuse vastu

võetud õigusaktide rahaline mõju sedavõrd väike, et sellises mahus KOVile hüvitise

väljamaksmine on ebamõistlik sellega kaasneva töökuluga võrreldes. Samuti ei mõjuta alla 1000

eurosed rahaeraldused KOVide finantsolukorda.

KOFS § 25 uus lõige 2 määratleb kompensatsiooni mittemaksmise, kui õigusaktist tulenev

sissetulekute suurenemine või väljaminekute vähenemine tuleneb KOVide kokkuleppest. Üheks

võimalikuks KOVide kokkuleppe näiteks on KOVide kui haldusüksuse piiride muutmised, mille

algatavad volikogud ja kinnitab Vabariigi Valitsus. Territooriumiosad võivad muudatuste

tulemusena liikuda ka aasta kestel ühest KOVist teise. Territooriumiosa vastu võtnud KOVile

võib muudatusega kaasneda väljaminekute suurenemine (nt siltide ja viitade vahetamine,

territooriumiosaga kaasnevate võlakohustuste ülevõtmine ja tasumine). Samuti kaasneb tulude

vähenemine. Tulumaks ja maamaks jäävad aasta lõpuni laekuma KOVile, kes territooriumiosa

ära andis, sest külade põhine ümberarvestus oleks maksuhaldurile ebamõistlik kulu, arvestades

reeglina territooriumiga kaasa liikuvate isikute väikest arvu. Piiri muudatusega seotud KOVid

võivad omavahel kokku leppida, kuidas rahastatakse üle antud territooriumiosaga seotud

kulusid. Kui KOVid on omavahel muudatustes kokku leppinud, arvestades sellega kaasnevaid

rahalisi mõjusid, ei ole vajalik Vabariigi Valitsusel eraldi hüvitist maksta. Muudatus on vajalik,

sest ilma selleta tekiks KOVil eelarveaasta keskel territooriumiosa ülevõtmisel rahalise

kompensatsiooni nõudeõigus Vabariigi Valitsuse vastu. Rahalise hüvitise vältimiseks peaks

Vabariigi Valitsus territooriumiosade üleandmised jõustama uue eelarveaasta algusest, mis aga

pärsiks muudatuste lõpule viimise operatiivsust.

Praktikas võib esineda ka teisigi KOVide algatatud muudatusi, mille lõplik kinnitamine on

Vabariigi Valitsuse või Riigikogu pädevuses, kuid mille puhul juhindutakse KOVide

asjakohasest eelnevast kokkuleppest (riik on vaid õigusakti kinnitaja, kuid tehiolud ja soovitav

lahendus on KOVi poolt ammendavalt ette määratud). Kõigi taoliste juhtumite korral, mil

muudatused jõustuvad eelarveaasta kestel, ei ole olnud riigil ka objektiivselt võimalik ette näha

kulude katmist riigieelarvest. Kui konkreetsel juhul ei ole seaduses ette nähtud toetuse või

hüvitise maksmist KOVile, siis puudub ka riigil alus KOV kokkuleppel põhineva õigusakti

16 Põhiseaduse kommenteeritud väljaanne,§ 154, lk 1058, leitav: https://pohiseadus.ee/sisu/3639

15

vastuvõtmisega kaasnevate mõjude hüvitamiseks KOFS § 25 lõike alusel ja kohaldamisele

kuulub kavandatav KOFS § 25 lõige 2.

Eelnõu § 1 punktiga 31 täiendatakse KOFS-i § 26 lõiget 4 punktiga 5. Lõige 4 reguleerib

olukordi, millal ei pea lisaeelarvet (sh eelarve muutmine) koostama. Eelarveotsuste tegemine on

volikogu pädevuses, sest õigusakti ehk antud juhul määrust saab muuta see organ, kes selle

vastu võttis. Samas on eelarveprotsessis mõistlik ette näha paindlikkus ning volikogu ei pea

täiendavat otsust tegema kui ei kaasne väljaminekute suuruse muutmise vajadust või on toetuse

andja toetuse suuruse ja sihtotstarbe täpselt ette kirjutanud, mida volikogu muuta ei saa.

Muudatus näeb ette, et lisaeelarvet ei pea tegema, kui eelarve täitmisel selgub, et eelarves

kavandatud tehingut tuleb klassifitseerida teisiti. Praktikas võib esineda juhtumeid, kus

majandamiskulu tuleb näidata põhivara soetusena või vastupidi. Sellisel juhul ei pea

volikogusse minema eelarvet muutma lisaeelarve raames. Volikogu on sisuliselt väljamineku

heaks kiitnud ning erinev klassifitseerimine ei muuda eelarve sisu ega suurenda väljaminekute

summat. Linna- või vallavalitsus saab vajaliku muudatuse ise teha.

Eelnõu § 1 punktiga 32 muudetakse KOFS-i § 28 lõike 3 sõnastust. Säte reguleerib olukorda,

kus valla- või linnavalitsus, ametiasutus või hallatav asutus kavandab sõlmida pikaajalise

lepingu, millega kaasnevad väljaminekud tulevastel aastatel. Kui asutused võiksid nt pikaajaliste

lepingutega piiramatult suurendada tulevaste perioodide väljaminekuid, pärsib see volikogu rolli

eelarveotsuste tegemisel, sest tulevaste perioodide sissetulekute kasvud tuleks suunata volikogu

teadmata valla- või linnavalitsuse sõlmitud pikaajaliste lepingute väljaminekute katteks.

Lõike 3 lubab sõlmida valla- või linnavalitsusel või asutustel volikogu eraldi luba küsimata

pikaajalisi rahalisi lepinguid, kui eelarvestrateegias on väljaminekutega arvestatud. Nt KOV

asutus või valla- või linnavalitsus ei pea volikogu luba küsima, kui soovib sõlmida pikaajalise

teede hooldamise teenuse hankelepingu, mille kulud jäävad tavapärase eelarve piiresse ja

millega on seega eelarvestrateegias arvestatud (ei ole vaja lisaraha taotleda). Samas võib tekkida

olukord, kui tahetakse nt sõlmida uus hankeleping teehoolduse töödeks, aga teenuse hinnad on

oluliselt suurenenud, millega ületatakse eelarve või eelarvestrateegias selleks ette nähtud rahalist

mahtu. Muudatuse kohaselt peab KOV finantsjuhtimise või eelarve koostamise korras vastavad

reeglid ette nägema. Selleks võib olla põhimõte, et kui väljamineku summad on väikesed, ei pea

volikogu luba küsima, vaid piisab nt teavitamisest. Lisaks on võimalik erinevat tüüpi

väljaminekutele teha erinev reeglistik. Volikogul jääb võimalus igakordselt otsustada lepingu

heakskiitmise ja väljamineku tegemise üle. Iga KOV saab paindlikkust juurde, kujundamaks

sobiv reeglistik. Kehtiv KOFSi sõnastus nõuab aga alati volikogult loa küsimist, kui

väljaminekuga ei ole eelarvestrateegias arvestatud.

Muudatusega täpsustatakse, et reegel ei kehti võlakohustuste võtmise lepingute ja

netovõlakoormuse arvestusse tulevate pikaajaliste katkestamatute rendilepingute suhtes17, mille

sõlmimiseks on alati vajalik volikogu luba. Täpsustus on vajalik, sest seni on olnud KOVidel

segadus, missuguseid lepinguid tohib asutus sõlmida volikogult luba küsimata. Võlakohustuste

võtmine mõjutab KOVi finantsvõimekust ja tulevaste aastate eelarveid ning selliste suure

mõjuga tehingute tegemine peab olema täielikult volikogu kontrolli all.

Pikaajaliste lepingute sõlmimise reegel seaduses on vajalik, et oleks õiguslikult sobiv

kompromiss selle vahel, et asutuste jaoks ei kaasneks lepingute sõlmimisel liigne bürokraatia ja

17 KOFS § 34 lg 1 nimetatud mittekatkestatavad kasutusrendilepingud mittekatkestatava perioodiga üle ühe aasta.

16

vähene operatiivsus volikogus lepingu arutamisega seotud ajakulu tõttu ning samal ajal oleks

kaitstud volikogu roll eelarve otsuste tegemisel.

Eelnõu § 1 punktiga 33 muudetakse KOFS-i § 28 lõigete 4 ja 5 sõnastust. KOFS § 28 lõike 4

muudatus näeb ette lihtsustatud sõnastuse, võrreldes kehtivaga. KOV võib soovi korral eelarve

täitmisel kajastada mistahes raamatupidamise arvestuspõhimõtetest tulenevaid korrigeerimisi,

kui neil on oluline mõju eelarve täitmisele ja neid ei olnud eelarves kavandatud. Sellised

tehingud on nt amortisatsioon, allahindlus, mahakandmine, väärtuse muutus, nõuete

ebatõenäoliselt laekuvaks hindamine, valuutakursi muutusest tingitud kasumid ja kahjumid või

muud raamatupidamisest tulenevad korrigeerimised.

See säte on vajalik, sest KOVid rakendavad lihtsustatud tekkepõhise eelarve mudelit,

võimaldades eelarve täitmise aruannet ühtlustada raamatupidamise aruannetega. Põhivara

amortisatsiooni ja ümberhindlust eelarves ei kajastata. Üldjuhul ei ole ka võimalik eelarves ette

näha mitmesuguseid muid korrigeerimisi, nagu nõuete ebatõenäoliselt laekuvaks hindamist või

varude allahindamist nende riknemise või kaotsimineku korral või valuutakursside muutusest

tulenevaid kasumeid ja kahjumeid.

KOFS-i § 28 lõike 5 sõnastuse muudatus: säte käsitleb vastu võetud eelarve ja eelarve täitmise

erinevuste lubatavust. Eelarveotsuste tegemine on volikogu pädevuses, sest õigusakti ehk antud

juhul määrust saab muuta see organ, kes selle vastu võttis. Samas on mõistlik lubada eelarve

täitmisel mõned erandid.

Eelarve kavandamisel ei pruugi iga kord olla ette teada, kas tehing klassifitseeritakse

raamatupidamises majandamiskuluks või põhivara soetuseks, sest see sõltub põhivara

arvelevõtmise reeglitest. Eelarve koostamisel ei pruukinud olla selge nt sotsiaalvaldkonnas, kas

isikutele makstakse kinni KOVi määratud teenuseosutaja pakutud sotsiaalteenuse kulud või

antakse isikule sotsiaaltoetust, mida võib kulutada sobiva teenuseosutaja pakutud teenuse

ostmiseks.

Põhjendatud juhtudel on sellise erandi lubamine vajalik, et oleks õiguslikult sobiv kompromiss

selle vahel, et asutuste igapäevtöös mõistlike lahenduste leidmisel säiliks paindlikkus, ega

kaasneks pidevat eelarve pisimuudatuste menetlemist volikogus. Vastu võetud eelarve ja eelarve

täitmise erisuste lubamine kuluridade vahel ei muuda volikogu määratud väljamineku sisu ja

eesmärki. Muudatusega antakse konkreetsete lahenduste üle otsustamine linna- või

vallavalitsuse pädevusse.

Eelnõu § 1 punktiga 34 täiendatakse KOFS-i § 29 lõiget 3 punktiga 6. Lisandub uus nõue, et

majandusaasta aruandele lisatud tegevusaruandes antakse ülevaade sisekontrollisüsteemide

rakendamisest. Kehtiva KOFSi § 29 lõike 10 kohaselt võib revisjonikomisjon teha volikogule

ettepanekuid sisekontrollisüsteemi parandamiseks. See eeldab, et on olemas ülevaade

sisekontrollisüsteemide rakendamisest, mis võimaldaks teha ettepanekute täitmise kohta seiret.

Praegu on tegevusaruandes sisekontrollisüsteemide rakendamise kohta ülevaate koostamine

vabatahtlik.

Sisekontrollisüsteem on rahvusvaheliselt defineeritud kui protsess, mida viivad ellu

organisatsiooni kõrgem juhtorgan (ehk KOV kontekstis volikogu), juhtkond (KOV kontekstis

valitsus) ning kogu ülejäänud personal ja mis on loodud, et anda mõistlikku kindlust

organisatsiooni tegevuste, aruandluse ja vastavuskontrolliga seotud eesmärkide saavutamise

osas.

17

Sisekontrollisüsteem on kõik, mida organisatsioon teeb, et tagada:

• õigusaktidest kinnipidamine;

• vara kaitstus raiskamisest, ebasihipärasest kasutamisest, ebakompetentsest juhtimisest ja

muust sarnasest tingitud kahju eest;

• tegevuse otstarbekus organisatsioonile seatud ülesannete täitmisel;

• tegevusest tõese, õigeaegse ja usaldusväärse informatsiooni kogumine, säilitamine ja

avaldamine.

Paralleelselt menetluses olevas KOKSi muutmise eelnõus18 on võetud suund tõhustada KOVide

sisekontrollisüsteemide rakendamist. Nt KOKS-i lisandub uus nõue, et KOV peab vähemalt

kord iga nelja aasta jooksul hindama sisekontrollisüsteemi toimimise asjakohasust ja tõhusust,

mille kohta võib koostada aruande audiitortegevuse seaduses sätestatud nõuetele vastav

siseaudiitor. Seega tegevusaruandes tuleb anda ülevaade, mis laadseid tegevusi on KOV

konkreetsel aastal läbi viinud sisekontrolli valdkonnas. See annab avalikkusele suurema

kindlustunde, et KOV tegeleb aktiivselt sisekontrollisüsteemide toime tagamisega ja vähendab

ootamatute finantsriskide avaldumise võimalusi. Iga KOV otsustab, mis laadsetest tegevustest ja

kui põhjalikult peab ülevaates aru andma.

Majandusaasta tegevusaruandes tuleks muudatuse järgselt esitada lühike kokkuvõte läbi viidud

sisekontrollisüsteemi toimimise, asjakohasuse ja tõhususe hindamistest (nt loetelu aasta jooksul

valminud sisekontrolöri või siseaudiitori aruannetest) koos peamiste tähelepanekutega, toomaks

välja töökorralduste toimivuse kinnitus või muudatuste vajaduse ülevaade. Samuti tuua välja

algatatud hindamised, mis pole veel lõpule jõudnud. Lisaks sisekontrollisüsteemi hindamistele

tuleks välja tuua ka teised aasta jooksul tehtud töökorralduse muudatused sisekontrollisüsteemi

toimivuse arendamiseks, mida on tehtud audititest sõltumata. Näiteks võib sisekontrollisüsteemi

muutmise vajadus tulla ka sisemise töökorralduse või õigusaktide muudatustest.

Mõned omavalitsused esitavad ka praegu majandusaasta tegevusaruandes kokkuvõtte aasta

jooksul läbi viidud sisekontrolli tegevustest ja siseauditi aruannetest koos tulemustega ning

tehtud ja plaanitavate arendustegevustega. Näiteks on Saue vald Saue Vallavalitsuse

konsolideeritud majandusaasta 2023. a aruandes19 loetlenud 2023. aastal läbi viidud temaatilised

auditid ja kirjeldanud nende järeldusi. Samuti toovad nad välja konkreetseid algatusi hankekorra

ja ametiautode kasutuse korra muutmise vajadusest ning dokumendihalduskeskkonna kasutusele

võtu valla ettevõtetes.

Põhimõtet rakendatakse alates 2025. a majandusaasta aruandest (eelnõu § 1 punkt 64, millega

täiendatakse KOFSi § 59 lõikega 18), mis koostatakse 2026. a kevadel.

Eelnõu § 1 punktiga 35 täiendatakse KOFS-i § 29 lõikega 41. Seaduses täpsustatakse, et

eelarve täitmise aruanne koostatakse KOVi kohta. Kehtivas sõnastuses seda põhimõtet ei ole

ning võis vääriti mõista, et eelarve täitmise aruanne koostatakse kogu konsolideerimisgrupi

kohta tervikuna.

Eelnõu § 1 punktiga 36 muudetakse KOFS-i § 29 lõike 8 punkti 3 sõnastust. Lõike 8 eesmärk

on, et majandusaasta aruande lugeja saaks aru aruande kõikidest osadest ja nende seostest.

Selleks tuleb selgitada eelkõige esialgse eelarve, lõpliku eelarve ja eelarve täitmise erinevusi.

18 https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/345b8b87-0431-4aaa-ad59-6f0e7112fd8b. 19 https://atp.amphora.ee/sauevv/index.aspx?itm=1160261

18

See annab infot selle kohta, mis muudatused eelarveaasta jooksul toimusid, mida ei olnud

võimalik ette kavandada. Tekkepõhise eelarve täitmine peab olema vastavuses

raamatupidamisega ja seetõttu tuleb eelarve täitmise ja raamatupidamise andmete erinevusi

selgitada.

Muudatuse kohaselt tuleb eelarve täitmise aruande kohta koostatavas raamatupidamise

aastaaruande lisas välja tuua ainult nende eelarve täitmise aruandes ja raamatupidamise

aastaaruande muudes põhiaruannetes esitatud arvnäitajate vaheline võrdlus, kui neil on oluline

mõju eelarve täitmisele. KOV ise otsustab, mis on oluline mõju. Kui raamatupidamise tehing

eelarve täitmisele mõju ei avaldanud, ei pea selle kohta eraldi põhjendusi esitama Praegune

sõnastus nõuab kõigi eelarve täitmise ja raamatupidamise aruannete arvnäitajate erinevuste välja

toomist KOFS § 5 lõikes 3 kehtestatud detailsuses (vastavalt KOFS §-dele 14–18). Iga üksiku

detailse numbri selgitamine ei muuda aruannet avalikkuse jaoks informatiivsemaks.

Eelnõu § 1 punktiga 37 täiendatakse KOFS-i § 29 lõikega 111. KOFS § 29 lõige 10 näeb ette,

et revisjonikomisjon esitab volikogule kirjaliku aruande, milles esitab seisukoha, kas ta toetab

valla- või linnavalitsuse koostatud majandusaasta aruande kinnitamist ja esitab vajadusel

tähelepanekud. Lõike 10 eesmärk on, et revisjonikomisjon kui peamine kontrollorgan saaks

vajadusel tähelapanu juhtida linna- või vallavalitsuse tegevuse puudujääkidele nt vandeaudiitori

märkustega arvestamisel või ka vajakajäämistele arengukava täitmisel.

Osades KOVides on tekkinud olukord, kus revisjonikomisjon ei kogune või puudub üldse.

Viimane juhtum on eriti taunimisväärne, kuna KOVil peab olema KOKS § 48 järgi toimiv

vähemalt kolmest volikogu liikmest koosnev revisjonikomisjon. Revisjonikomisjon on KOVis

oluline kontrolliorgan ja lüli sisekontrollisüsteemist. Revisjonikomisjon saab teostada sealhulgas

poliitilist ja otstarbekuse kontrolli valla- või linnavalitsuse, KOV asutuste ning KOV valitseva

mõju all oleva äriühingu, sihtasutuse ja mittetulundusühingu tegevuse üle ja kontrollida vara

kasutamise sihipärasust (KOKS § 48 lg 3). Praktikas esineb siiski juhtumeid, kus

revisjonikomisjon ei ole esitanud majandusaasta aruandele omapoolset kirjalikku aruannet.

Sellises olukorras ei tohi revisjonikomisjoni puudumine või suutmatus takistada volikogus

majandusaasta aruande kinnitamist.

Valla- või linnavalitsus esitab KOFS § 29 lõike 11 järgi heakskiidetud ja allkirjastatud

majandusaasta aruande volikogule kinnitamiseks hiljemalt 31. maiks, lisades sellele

vandeaudiitori aruande ja valla- või linnavalitsuse protokollilise otsuse aruande heakskiitmise

kohta. Volikogu peab kinnitama majandusaasta aruande hiljemalt 30. juuniks otsusega.

Selleks, et volikogu saaks majandusaasta aruande kinnitada 30. juuniks, peaks

revisjonikomisjon oma arvamuse olema esitanud hiljemalt 10. juuniks. Kui selleks tähtajaks ei

ole revisjonikomisjonilt midagi laekunud, võib volikogu majandusaasta aruande menetlemisega

edasi minna. Muudatus tagab majandusaasta aruande kinnitamise seaduses ette nähtud tähtajaks.

Eelnõu § 1 punktid 38 ja 40 käsitlevad KOVide aruandlusreeglite muutmist (KOFS § 30 lg 1

ja 4). Tekkepõhisele eelarvele ülemineku tõttu ei ole vaja KOVidel enam esitada eelarve

täitmise aruannet. KOVid esitavad igakuiselt Riigi Tugiteenuste Keskusele saldoandmike

infosüsteemi kaudu raamatupidamise andmeid, mille alusel genereerib infosüsteem automaatselt

eelarve täitmise aruande. KOVid esitavad saldoandmike infosüsteemi kaudu eelarveandmiku.

See sisaldab eelarveaasta alguseks vastu võetud eelarvet, mida muudetakse tulenevalt aasta

jooksul vastu võetud lisaeelarvetest. Regionaal- ja Põllumajandusministeerium kasutab KOVide

eelarveandmeid näiteks KOVide finantssuutlikkuse hindamiseks investeeringute omaosaluse

19

katmisel laenurahaga. KOVide eelarveandmed on avalikult ülevalt Regionaal- ja

Põllumajandusministeeriumi kodulehel ja veebis riigiraha.fin.ee.

Regionaal- ja Põllumajandusministeerium ei küsi KOVidelt enam eelarvestrateegia aruandega

nelja eelseisva aasta põhitegevuse kulude ja investeeringute plaani tegevusvaldkondade kaupa.

Andmete esitamise eesmärgiks oli saada informatsiooni, missugused valdkonnad on KOVide

jaoks eelseisval neljal aastal prioriteetsed ja kuidas muutuvad valdkondade vahelised

proportsioonid. KOVide jaoks oli suur töökoormus jaotada tulevaste aastate põhitegevuse kulud

ja investeeringud valdkondade vahel, sest sisulised kuluotsused tehakse aasta eelarvega.

Mõne ministeeriumi episoodiline huvi andmete vastu ei kaalu üles KOVide suurt töökoormust.

Ministeeriumid on arvestanud tegevusvaldkondade kaupa KOVide eelarvestrateegiate andmete

mittesaamisega. Valdkondade lõikes tulevaste aastate prognooside tegemiseks saab võtta

KOVide tegevusvaldkondadesse mitte jaotatud üldandmed ja valdkondade vahelised viimased

teada olevad proportsioonid. KOVide eelarvestrateegiate andmete analüüs näitas, et KOVid

reeglina ei kavanda eelarvestrateegias valdkondade vaheliste proportsioonide märkimisväärset

muutmist.

Eelnõu § 1 punktidega 41–43 muudetakse KOFS § 31 sõnastust olulises ulatuses, välja arvatud

lõige 2, mille sõnastus jääb muutmata. Paragrahvi eesmärk on kaitsta KOVe riigiasutuste

poolsete pidevate infopäringute eest, kui andmed on juba riiklikes registrites ja andmekogudes

olemas. Lisaks on vaja distsiplineerida riigiasutusi, et enne KOVidelt andmete küsimist

mõtleksid nad läbi selle vajalikkuse. Mistahes andmete kokku korjamine ja esitamine on KOV

ametnikele suur töökoormus.

Lõiked 3 ja 4 näevad ette, et KOVidelt täiendava finantsinformatsiooni küsimise soovi korral

peab riigiasutus selle kooskõlastama Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumiga. Alates 2012.

a on KOVide finantsandmed avalikult üleval internetis aadressil riigiraha.fin.ee ning täiendavate

finantsandmete küsimise vajadus võib olla väga erandlik olukord. Praktikas ei ole ühtegi

juhtumit, kus riigiasutus oleks KOVidelt informatsiooni küsimist ministeeriumiga

kooskõlastanud. Kuna puudub praktiline vajadus sätete järele, on mõistlik KOFS § 31 lõiked 3

ja 4 tunnistada kehtetuks.

KOFS § 31 lõike 1 sõnastust on muudetud selliselt, et lisaks Regionaal- ja

Põllumajandusministeeriumile on ka teistel riigiasutustel õigus põhjendatud juhul KOVidelt

andmeid küsida, kui neid riik ei kogu. Kui andmete kogumine puudutab kõiki KOVe, peaks

riigiasutus üleriigilise omavalitsusliiduga läbi arutama, mida, millal ja mis mahus küsitakse. See

võimaldab andmete küsimisel arvestada KOVide huvidega ning leida mõlemale osapoolele

sobilikud lahendused KOVide töötajaid liigselt koormamata. Säte ei puuduta Riigikontrolli, kes

võib Riigikontrolli seaduse alusel küsida KOVidelt vajalikke andmeid kontrollitoimingute

tegemiseks.

KOFS § 31 lõikesse 11 on üle toodud Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi eraldi õigus

küsida mittekatkestatavate renditehingute lepinguid. See põhimõte ei sobinud enam lõikesse 1,

mille sõnastus muudetakse kõiki riigiasutusi puudutavaks üldsätteks. Rendilepingute

väljanõudmise säte on vajalik, et saaks hinnata, kas tehing läheb netovõlakoormuse arvestusse ja

kui suures summas.

Eelnõu § 1 punktiga 44 muudetakse KOFS § 33 lõike 2 sõnastust. Tegemist on KOVide jaoks

põhitegevuse tulemi lubatava väärtuse lävendi tõstmisega. Muudatus näeb ette, et põhitegevuse

20

tulemi suurus peab aruandeaasta lõpu seisuga katma vähemalt finantskulud (intressikulud).

Kehtivas sõnastuses peab põhitegevuse tulem olema vähemalt 0 ehk põhitegevuse tulud ja

põhitegevuse kulud peavad omavahel võrduma.

Põhitegevuse tulem on põhitegevuse tulude (maksutulud, tulud kaupade ja teenuste müügist,

saadavad toetused jooksvateks kuludeks ja muud tegevustulud) ja põhitegevuse kulude (antavad

toetused, muud tegevuskulud) vahe.

Põhitegevuse tulem on oluline finantsnäitaja. Kui põhitegevuse tulem on negatiivne, siis see

tähendab, et omavalitsus ei suuda katta jooksvate tulude arvelt jooksvaid kulusid. Sellisel juhul

finantseeritakse nt tegevuskulusid põhivara müügi ja likviidsusreservi arvelt. Selline tegevus ei

ole pikemas vaates jätkusuutlik ning võib viia finantsraskuste tekkimiseni. See tähendab, et

võlgade teenindamiseks kuluv raha vähendab omavalitsuslike ülesannete täitmiseks mõeldud

raha ning see võib viia omavalitsuslike teenuste kättesaadavuse halvenemiseni ja isikute

põhiõiguste rikkumiseni.

Õigus iseseisvalt otsustada võlakohustuste võtmise üle ja juurdepääs riiklikule kapitaliturule on

küll osa EKOH art 9 lg 8 ja PS § 154 lg 1 enesekorraldusõigusest, kuid see õigus ei ole siiski

piiramatu. PS § 154 lg 1 ei välista riigi õigust piirata seadusega KOV kohaliku elu küsimuste

otsustamise ja korraldamise õigust olulise eesmärgi saavutamiseks, mis ei ole põhiseadusega

vastuolus20. Riigikohus osundab lahendis nr 3-4-1-8-09, et KOVide finantstegevuse piirangute

kehtestamine on põhiseaduspärane ennetamaks KOVide maksejõuetust, mis tähendaks

suutmatust täita omavalitsuslikke ülesandeid21, sh tagada PS §-st 14 tulenevalt põhiõigusi. Samas tuleb hinnata piirangu proportsionaalsust. Äärmuslikel juhtudel, raske finantsolukorra

ohu kõrvaldamiseks võimaldab nii PS § 160, kui ka kehtiva KOFSi § 51 sekkuda riigil KOV

finantsautonoomiasse ja teostada tema üle järelevalvet. Sellise äärmusliku ja KOVi

enesekorralduse õigust intensiivselt riivava olukorra ärahoidmiseks on põhjendatud ning

eesmärgipärane kehtestada mõõdukaid finantstegevuse piiranguid nagu seda on ka reegel, et

põhitegevuse tulem peab ära katma intressikulud.

Riigikohus on ka leidnud, et omavalitsuslike ülesannete rahastamist reguleerivate õigusaktide

muutmine ei ole välistatud. Riigil on õigus rahastamist reguleerivaid õigusakte vajadusel ümber

kujundada ka KOV vaatest ebasoodsamas suunas22. Ebasoodsas suunas muutmise all pidas

kohus ennekõike silmad omavalitsuslike ülesannete rahastamise vähendamist. Antud eelnõuga

siiski KOVide rahastust ei vähendada, küll aga muudetakse põhitegevuse tulemi väärtuse

lävendit, mis mõjutab KOVi võimalusi teha kulutusi.

Õigus rahastamissüsteemi stabiilsusele eeldab siiski ka seda, et kui riik otsustab rahastamist

reguleerivaid õigusakte oluliselt ebasoodsamaks muuta, peab ta muudatuse sisust lähtudes

andma KOVile piisava aja uue regulatsiooniga kohanemiseks. Põhitegevuse tulemi lubatava

väärtuse muudatus jõustub 2026. a algusest ehk KOVidele seadusemuudatusega kohanemise

üleminekuaja pikkus on rohkem kui aasta.

20 Nt Riigikohtus tunnistas lahendis nr 3-4-1-8-09 põhiseaduspäraseks võlakohustusi tähtajalise piirangu

(01.03.2009–31.12.2011), sest EL aluslepingutest tulenevate kohustuste täitmiseks olid need eesmärgipärased. 21 Vt Riigikohtu 16.03.2010. a otsus nr 3-4-1-8-09, p 97. 22 Sama, p 81.

21

Enamikes OECD riikides rakendatakse reeglit, et KOVide jooksvad tulud ja jooksvad kulud

peavad olema tasakaalus ning laenu võib võtta investeeringute katteks23. Enamikel juhtudel

loetakse intressikulud jooksvate kulude alla. Eesti KOVide eelarve struktuuris on finantskulud

investeerimistegevuse eelarveosas.

Muudatuse eesmärk on KOVide finantsolukorra parandamine ja finantsriskide vähendamine.

Kõrge inflatsiooni ohjeldamiseks on intressimäärasid oluliselt tõstetud, võrreldes KOFS-i

kehtima hakkamisega 2012. a. Intressikulud on püsikulud, mida KOV peab suutma katta

põhitegevuse tulemi arvelt. Kui intressikulusid pikemal perioodil katta nt likviidsete varade või

põhivara müügi arvelt, suureneb risk sattuda finantsraskustesse, sest reservid võivad väheneda

kriitilise piirini ning müügi kõlbulik vara võib otsa saada. Põhitegevuse tulemi uus minimaalne

suurus kehtib nii KOVi kohta eraldi kui ka kogu KOV konsolideerimisgrupile.

Muudatus on eesmärgipärane, sest suunab KOVe arvestama sellega, et põhitegevuse tulud

peavad olema sedavõrd suured, et need katavad ära finantskulu. Muudatus on mõõdukas, sest ei

nõua KOVilt rohkemat sooritust kui minimaalselt vajalik finantssuutlikkuse tagamiseks. 2023.

aastal ei katnud põhitegevuse tulem ära intressikulu 5 KOVil.

Uus nõue hakkab kehtima 2026. a algusest. See tagab, et oleks võimalik eelarvete koostamisel

uue nõudega arvestada. Kui 2027. a lõpu seisuga ei kata põhitegevuse tulem finantskulu,

rakendub KOVi suhtes § 40 lg 1 nimetatud korrigeerimismenetlus (punkt 64, mille lisatakse

KOFS § 59 lõige 21). Seega uue nõude täitmist ei nõuta tagasiulatuvalt.

Põhitegevuse tulemi minimaalsest suurusest peab kinni pidama eelarve koostamisel, kuigi selle

täitmist jälgitakse aasta lõpu seisuga. Nt majanduslangusest tingitud olukorras võib

eelarvestrateegias kavandada põhitegevuse tulemi väiksemana seadusega lubatust kaheks

mittejärjestikuseks aastaks või järgmiseks eelarveaastaks, kui jooksva aasta eelarve

põhitegevuse tulem on kavandatud mitte väiksemana kui lubatud väärtus. Eelarvestrateegias

kavandatud erandolukord kandub edasi konkreetse aasta eelarvesse, mille koostamisel võib

põhitegevuse tulem olla väiksem kui lubatud väärtus. Eelnõu § 1 punktiga 25 muudetakse § 20

lõike 6 punkti 2 sõnastust. Praeguses sõnatuses lubatakse põhitegevuse tulemit kavandada

negatiivsena, aga seaduse muudatuse tõttu võib seda kavandada väiksemana kui finantskulude

katmiseks oleks vajalik.

Põhitegevuse tulemi lubatavast väärtusest kinnipidamist monitooritakse aruandeaasta lõpu

seisuga saldoandmike infosüsteemi andmete alusel. Kui põhitegevuse tulemi lubatavast

väärtusest mitte kinnipidamine ilmneb ühel aastal, siis mingit menetlust ei järgne. Kui nn

rikkumine on väldanud 2 a järjest, käivitub korrigeerimismenetlus, mille lõpuks peab KOV

tagama, et põhitegevuse tulem katab ära vähemalt finantskulu.

Võrreldes valitsuskabineti 11.04.2024 otsusega, on eelnõus reegli sõnastust muudetud. Algse

sõnastuse kohaselt peavad viimase 4 aasta põhitegevuse tulemid kokku olema suuremad kui

viimase 4 aasta intressikulu/finantskulu kokku. See tähendanuks põhitegevuse tulemi suurusele

täiesti uue täiendava reegli kehtestamist. Praegune reegel on väga hästi toiminud ja selle

põhiloogika muutmine võib KOVides segadust tekitada. Mõistlikum on praeguse põhitegevuse

tulemi lubatava väärtuse lävendit suurendada tasemele, et see kataks ära vähemalt finantskulud.

Seega põhitegevuse reegli põhiolemus jääb samaks ehk toimub aastapõhine arvestus ning 2 a

järjest reegli mittetäitmisel käivitub korrigeerimismehhanism.

23 Fiscal Rules for Subnational Governments: The Devil’s in the Details, OECD 2021.

22

Eelnõu tegemisel kaaluti põhitegevuse tulemi lubatava väärtuse reegli mittemuutmist. See aga

tähendaks, et kõrgete intressikulude tingimustes suureneb finantsrisk kui KOV katab

intressikulu põhivara müügi või likviidsusreservi arvelt. Riigi kohustus on avalikust huvist

lähtuvalt kehtestada KOVide finantstegevuse reeglid, et vähendada KOVide finantsraskustesse

sattumise riski, mis võib tähendada omavalitsuslike teenuste kättesaadavuse halvenemist ja

isikute põhiõiguste mittetagamist.

Eelnõu § 1 punktiga 45 muudetakse KOFS § 34 lõike 6 sõnastust. Säte reguleerib

sildfinantseerimise mõistet. Sildfinantseerimise loogika peaks olema KOV vaatest universaalne

olenemata rahastamise allikast. Kui KOV peab laenuga tegema investeeringu ära ja need kulud

kaetakse hiljem toetusega, siis selle võrra võib KOFS § 34 lõike 5 kohaselt netovõlakoormuse

mahu ülemmäära ületada. Sildfinantseerimiseks laenu võtmine on ajutine võlakoormuse

suurenemine ning laen makstakse tagasi pärast toetuse laekumist. Eelnõuga kavandatava

muudatusega jäetakse KOFS § 34 lõikest 6 välja sõna „välismaise“, st ei ole asjakohane

osundada, et sihtfinantseering võib seaduse tingimuse täitmiseks olla üksnes välismaine.

Eelnõu § 1 punktidega 46–48 muudetakse KOFS § 341 lõikeid 2, 4–6 ja lõige 3 tunnistatakse

kehtetuks. Lõigete 2 ja 3 eesmärk on anda toetuse andjale õigus vajadusel KOVilt nõuda

investeeringutoetuse otsuse tegemisel omafinantseeringu katmise suutlikkuse tõestamist kui

seda ei ole eelarves kavandatud. Muudetud sõnastus näeb ette, et kui toetust taotlev KOV ei ole

investeeringu omafinantseeringu katmist kavandanud eelarves või eelarvestrateegias, võib

toetuse andja nõuda finantsplaani, milles KOV näitab, kuidas ta omafinantseeringu katab.

Finantssuutlikkuse hindamise metoodika ei peaks olema seaduse sätestada, vaid juhendi

kontekst. Praegune sõnastus kirjutab väga detailset ette, kuidas KOVi finantsvõimekust tuleb

hinnata ning reegel ei sisalda kõiki lahenduskäike, kuidas KOV saaks omafinantseeringu tagada

kui ta ei ole seda eelarves kavandanud.

Kui esineb kahtlus, kuidas KOV suudab investeeringu omafinantseeringut katta, küsib toetuse

andja KOVilt eelarvestrateegia aruandevormil finantsplaani suutlikkuse tõestamiseks.

Regionaal- ja Põllumajandusministeerium vaatab finantsplaani üle ning annab sellele oma

hinnangu.

KOFS § 341 lõigete 4–6 muudatused on tehnilised ehk tulenevad sama paragrahvi lõike 3

kehtetuks tunnistamisest. Muudatusega jäetakse nimetatud lõigetest välja viide KOFS § 341

lõikele 3.

Eelnõu § 1 punktiga 49 tunnistatakse kehtetuks KOFS §-id 351 ja 352. Nimetatud paragrahvid

käsitlevad võlakohustuste võtmise erakorralist piirangut. Seaduse kohaselt peaks seda

rakendama, kui riigi eelarvestrateegia aluseks olev riigi rahandusprognoos näitab eelarveaasta

jooksul valitsussektori eelarvepositsiooni puudujäägi suurenemist üle kahe ja poole protsendi

SKP-st või valitsussektori võlakoormuse suurenemist üle 55 protsendi SKP-st. Piirang peaks

rakenduma automaatselt olukorda indikeeriva rahandusprognoosi järgselt. Piirangu ajal tohib

KOV laenu võtta ainult struktuuriroetuste ja riigieelarve investeeringutoetuste

omafinantseeringu katteks ja laenu võtmise taotlus tuleb Regionaal- ja

Põllumajandusministeeriumiga kooskõlastada. Analoogne põhimõte kehtis 2009–2012. a

majanduskriisi ja sellest väljumise ajal. Samas COVID-19 kriisi olukorras majanduslanguse

tingimustes võlakohustuste võtmise piirangut ei rakendatud, vaid vastupidi tõsteti ajutiselt

netovõlakoormuse ülemäära 60%-lt 80%-le põhitegevuse tuludest, et investeeringutega

majandust elavdada. Iga kriis on erinev ning seadustes ei ole võimalik ette määratleda

23

automaatseid lahendusi, vaid need tuleb kriisi iseloomule vastavalt välja töötada. Lisaks tuleb

kooskõlas PS § 154 põhiseadusliku tagatisega alati olukorra lahendamiseks valida KOVide

enesekorraldusõigust vähim riivav meede.

3.4 Likviidsete varade paigutamise, aktsiate ja osade omandamise, laenude andmise reeglite

muutmine ja laiendamine kogu KOV konsolideerimisgrupile

Eelnõu § 1 punktidega 50 ja 51 muudetakse KOFS § 36 lõike 2 punkti 1 sõnastust ja

täiendatakse paragrahvi lõikega 31.

Tulenevalt eelnõu § 1 punktist 23 laienevad likviidsete varade hoiustamise reeglid kogu

konsolideerimisgrupile, hõlmates praegu KOVist mittesõltuvad üksused. Praegu võivad KOVist

mittesõltuvad üksused oma raha paigutada mistahes krediidiasutusse. Kogu konsolideerimis-

grupile ühtsete reeglite laiendamine suurendab kindlust, et kõikide üksuste kätte usaldatud raha

kasutatakse võimalikult väikese riskiga. Riskantsel viisil raha hoiustamine võib halbade

asjaolude kokkusattumisel tähendada maksumaksja raha kaotamist, millele võivad järgneda

finantsraskused. KOV omanikuna peab sellises olukorras leidma lahenduse, mis võib tähendada

KOV arenguks kavandatud raha suunamist hoopis nt finantsraskustes äriühingu omakapitali

suurendamiseks või sihtasutuse täiendavat toetamist võlgade tasumisel KOV eelarve rahadega.

Kuna likviidsete varade paigutamise reegli alla lisanduvad KOVist mittesõltuvad üksused,

arvestati reeglite ja piirmäärade muutmisel nende sobivust nii KOVidele kui ka kõikidele

konsolideerimisgrupi üksustele.

Eelnõu § 1 punktiga 50 kavandatavatele muudatustele KOFS §-s 36 ei muudeta igapäevaseks

kasutamiseks mõeldud raha hoiustamisel krediidireitinguta pangas lubatavat piirmäära 0,5%

põhitegevuse tuludest. Investeerimisjärgu krediidireitingut (vähemalt P-3)24 ei ole nt Inbankil ja

Holm Bangal ja nendes raha hoiustamisel tuleb järgida piirmäära, et see ei ületaks kuu lõpu

seisuga 0,5% põhitegevuse tuludest. Nendes kahes pangas ei ole teadaolevalt ükski KOV või

nende valitseva mõju all olev üksus raha hoiustanud.

Krediidireitinguta panga riskide juhtimine on avalikkusele teadmata, muutes sellises pangas

raha hoidmise tõenäoliselt riskantsemaks kui näiteks mõnes reitinguga suures pangas. Reitingu

määramisel süveneb agentuur põhjalikult krediidiasutuse finantsnäitajatesse ning

finantstegevuse ajalukku (kas on esinenud kohustuste täitmisel probleeme ja kuidas on neid

lahendatud). Samuti analüüsitakse põhjalikult riskijuhtimise põhimõtteid ja nende tõhusust.

Reitinguagentuur sõltumatu isikuna loob kindlustunnet, et krediidiasutuse tegevust on

põhjalikult analüüsitud ning klientidel ja partneritel ei oleks vaja hakata ühekaupa panga

usaldusväärsust üle kontrollima.

Eelnõuga korrigeeritakse allapoole reitingupõhist piirmäära, missuguses pangas tohib KOV või

temast sõltuv üksus omada tähtajalist hoiust. See võimaldab valida rohkemate krediidiasutuste

vahel tähtajalisel hoiustamisel suurema tulu teenimiseks.

Eelnõu § 1 punktiga 50 muudetakse § 36 lõike 2 punkti 1 sõnastust. Säte kehtestab reegli

investeerimise eesmärgil tähtajaliste hoiuste omamiseks krediidiasutuses. Muudatusega tuuakse

allapoole krediidireitingu taset, mis lubab pangas tähtajalise hoiuse avada ning võtab ära

piirangud tähtajalise hoiuse kestvusele. See võimaldab KOVidel paigutada raha tähtajalistesse

hoiustesse kõikidesse suurematesse pankadesse ja valida soodsama intressimääraga tooteid.

24 Swedbank-il, SEB-il, Luminor-il, LHV-l, Coop Pangal, Bigbankil on investeerimisjärgu krediidireiting olemas.

24

KOFS § 36 mõte on vältida KOVide kasutada oleva maksumaksja raha paigutamist suure

riskitasemega krediidiasutustesse, sest esineb võimalus saada rahalist kahju halbade asjaolude

kokkusattumisel, eriti majanduslanguse ajal tekkida võiva pankade finantsraskuste korral. Kui

panga maksevõimelisuse halvenemine on avalikkusele teada antud, võib olla hilja seal

hoiustatud raha kätte saada. Maksumaksja raha säilimise huvides on vajalik seadusega vältida

liigsete riskide võtmist. KOVidele ei laiene tagatisfondi hoiuste kaitsemehhanism. KOVi

konsolideerimisgrupi muude üksuste suhtes rakendub tagatisfond nagu kõikide ülejäänud

juriidiliste isikute suhtes.

Praegune sõnastus lubab KOVidel ja KOVist sõltuvatel üksustel omada kuni 1 a tähtajaga hoiust

krediidiasutuses, mille reiting on vähemalt P-1 (Moody’s) või selle ekvivalent. Sellele

tingimusele vastavad praegu Swedbank, SEB ja Luminor, LHV, Coop Panga ja Bigbanki

krediidireiting on P-2, mis vastab investeerimisjärgule. KOFS praeguse sõnastuse järgi ei saaks

KOV LHV-s, Coop Pangas ega Bigbankis avada tähtajalist hoiust, kuid samas ei piira seadus

neis pankades igapäevaseks arveldamiseks raha hoidmist.

Reitinguagentuuride metoodika kohaselt jookseb investeerimisjärgu piir P-3 (Moody’s) juures.

See tähendab, et sellise reitinguga pangas ei ole probleemi lühema tähtajaga hoiuste avamisel.

Samas ühe aastase tähtajaga hoius on suhteliselt pika kestvusega ning krediidiasutuse riskide

avaldumisel lepingu ennetähtaegne lõpetamine tähendab intressitulust ilma jäämist või ka

leppetrahve. Kuna reitingu allapoole korrigeerimine P-3 tasemelt tähendab olulisi riske, siis ei

ole mõistlik lubada maksumaksja raha paigutamist väiksema kui P-2 reitinguga krediidiasutuses.

See jätaks väikese riskide maandamise varu olukorraks, kui reiting korrigeeritakse allapoole.

Muudatusega võetakse seadusest piirang, et tähtajalise hoiuse kestvus võib olla ainult 1 a.

Reiting P-2 tagab krediidiasutuse usaldusväärsuse ning reitinguagentuurid pidevalt hindavad

selliste pankade finantsriske. Lisaks on Finantsinspektsioon tõhustanud krediidiasutuste üle

järelevalvet. Seega ei ole alust piirata tähtajaliste hoiuste kestvust 1 aastaga. Seaduse muudatus

ühelt poolt annab KOVidele paindlikkust juurde ja teiselt poolt suurendab vastutust riskide

hindamisel.

Teadaolevalt ei ole ükski KOV või tema valitseva mõju all olev üksus avanud tähtajalist hoiust

pangas, mille reiting on väiksem kui P-2. Samas on KOVidest mittesõltuvatele üksustele ette

nähtud rakendussäte (eelnõu § 1 punkt 64, millega lisatakse KOFSi § 59 lõige 19), mis lubab

neil jätkata raha tähtajalisel hoiusel omamist samas mahus ka krediidireitinguta pangas kui oli

enne seaduse muudatust. KOV omanikuna otsustab kas ja millal toimub hoiuste

ümberpaigutamine krediidireitinguga pankadesse.

25

Joonis 3 Pankades tähtajaliste hoiuste avamiseks kehtivad piirangud kehtiva KOFS-i järgi

versus eelnõuga kavandatavad muudatused

Eelnõu koostamisel kaaluti pankades tähtajalise hoiuse lubamiseks krediidireitingu samaks

jätmist. See tähendanuks, et KOVid ja KOVide valitseva mõju all olevad üksused ei saaks raha

paigutada näiteks soodsamaid intressimäärasid pakkuvatesse LHV või Coop Panka. See aga

oleks vastuolus eesmärgiga võimaldada KOVidel ja nende mõju all olevatel üksustel hoiustelt

mõnevõrra paremat tulu teenida kui kolmes suures pangas.

Eelnõu § 1 punktiga 51 täiendatakse KOFS § 36 lõikega 31. KOV võib kasutada intressiriskide

maandamiseks tuletisinstrumente vastavalt uue KOFS § 361 alusel kehtestatavale KOVide

finantsjuhtimise tingimustele ja korrale. Kõrge intressimääraga perioodidel võib olla

majanduslikult mõistlik kasutada nn swap-tehinguid intressimäära fikseerimiseks.

KOVide finantsriskidega seotud tegevuste puhul tuleb lähtuda põhimõttest, et mis ei ole

seaduses sätestatud, see ei ole ka lubatud. Seega seaduse täiendus on vajalik, et võimaldada

Praegune olukord

Muudatuse järgne olukord

Tähtajalised hoiused ei ole

lubatud järgmistes pankades

Tohib piiranguteta raha

paigutada pankades

KOVid ja sõltuvad üksused

KOVist mittesõltuvad

üksused

KOVid ja KOV valitseva mõju all olevad kõik

üksused

Tähtajalised hoiused on

lubatud investeerimis-

järgu krediidireitin- guga pangas

LHV, Coop Pank, Bigbank,

Inbank, Holm Bank

Swedbank, SEB, Luminor Inbank,

Holm Bank Swedbank, SEB,

LHV, Luminor,

Coop Pank, Bigbank

Tähtajalised hoiused ei ole

lubatud järgmistes pankades

Tähtajalised hoiused on

lubatud investeerimis-

järgu krediidireitin- guga pangas

Peab olema

vähemalt P-2

reiting

Peab olema vähemalt P-1

reiting

26

tuletisinstrumentide kasutamist.

Eelnõu § 1 punktiga 52 täiendatakse KOFS §-ga 361. Nähakse ette volikogule volitusnorm

määrusega KOV finantsjuhtimise tingimuste ja korra kehtestamiseks. See kord sisaldaks nt

likviidsete varade paigutamist, laenude andmist, võtmist, garanteerimist, võlakohutuste

tagamisel asjaõiguse seadmist, tuletisinstrumentide kasutamist, konsolideerimisgrupi sees nt

netovõlakoormuse ja põhitegevuse tulemi piirangute täitmist jne.

Praegune KOFS § 21 lg 1 volitusnorm näeb ette eelarve koostamise, vastuvõtmise ja täitmise

tingimuste ja korra kehtestamiseks, mis ei hõlma muid finantsjuhtimise aspekte.

Eelnõu § 1 punktiga 53 muudetakse KOFS § 37 lõike 1 sõnastust. Säte kehtestab reeglid

KOVile aktsiate ja osade omamiseks. Säte kordab paralleelset menetluses oleva KOKS-i

muudatuse sõnastust, laiendades reegli kogu konsolideerimisgrupile.

Praegune reegel kehtib ainult KOVile ning KOV konsolideerimisgrupi äriühingud, sihtasutused

ja mittetulundusühingud võivad omada aktsiaid ja osi erasektori äriühingutes, mille ülesandeks

ei ole omavalitsuslike ülesannete täitmine. KOFSi mõte on piirata maksumaksja rahaga

osalemist eraettevõtluses äririskide võtmise vältimiseks. KOV valitseva mõju all oleva

äriühingu, sihtasutuse või mittetulundusühingu eesmärk on täita omavalitsuslikke ülesandeid.

Neid üksusi tuleb käsitleda ühtemoodi KOViga ja eriti olukorras, kus KOV saaks vältida nende

kaudu talle seatud seaduse piiranguid.

KOV valitseva mõju all olevatele üksustele eraettevõtluses osalemise eesmärgil aktsiate ja osade

omamise keelamine on eesmärgipärane ja vajalik abinõu. Kui on küsimus maksumaksja raha

kasutamise riskide ärahoidmises kui avalikus huvis, kaalub see üles KOV valitseva mõju all

olevate üksuste huvi tegutseda piiranguteta. KOV valitseva mõju all olevad üksused ei saa

eeldada, et nende tegevuse suhtes ei kehti ühtegi piirangut. Abinõu on mõõdukas, sest

objektiivselt ei ole mingit vajadust, et KOV valitseva mõju all olev üksus omaks erasektori

äriühingu aktsiaid ja osasid ettevõtluses osalemise eesmärgil.

Eelnõu koostamisel kaaluti sätte sõnastuse mitte muutmist, mis ei oleks laiendanud eraettevõtete

aktsiate ja osade omamist KOVi valitseva mõju all olevatele üksustele. See tähendanuks KOV

ja tema valitseva mõju all olevate üksuste eristamist. KOV võib vabalt asutada äriühinguid,

sihtasutusi ja mittetulundusühinguid talle kehtestatud piirangute vältimiseks. Seetõttu üksnes

KOVidele ette nähtud piirangud praktikas ei tööta. KOVi mõju all olevatele üksustele

ettevõtlustegevuses osalemise lubamine ei tagaks piisavalt riskide maandamist, et mingil

ajahetkel äriettevõtte pankrotistumisel jääb maksumaksja raha pankrotipesast tagasi saamata.

See omakorda mõjutab KOVi võimekust finantseerida omavalitsuse kohustuslike ülesannete

täitmist. Aktsiate ja osade omamisel KOV konsolideerimisgrupile ühtsete reeglite kehtestamine

lihtsustab töökorraldust ning tagab juhtimise läbipaistvuse.

27

Joonis 4 Aktsiate ja osade omamise piirangud kehtivas KOFS-is versus eelnõuga kavandatavad

muudatused

Kahel KOVi valitseva mõju all oleval üksusel on aktsiaid erasektori äriühingus25. Eelnõus on

ette nähtud reegel, et enne muudatuse jõustumist omandatud aktsiaid ja osasid ei pea

võõrandama (eelnõu § 1 punkt 64, millega lisatakse KOFSi § 59 lõige 19). KOV otsustab

üksuste omanikuna kas ja millal peaks eraettevõtete osadest või aktsiatest loobuma.

Eelnõu § 1 punktidega 53–55 muudetakse KOFS § 37 lõigete 2, 21 ja 3 sõnastusi ja lisatakse

paragrahvi uued lõiked 23ja 24. Need lõiked käsitlevad KOV üksuse ja KOV valitseva mõju all

olevate üksuste poolt laenude andmist. Seetõttu esitatakse need seletuskirjas ühtse paketina.

KOFSi § 37 mõte on vältida KOVidel maksumaksja raha eest laenude andmist eraõiguslikele

juriidilistele isikutele ja füüsilistele isikutele. Laenude andmisega võetakse äririsk ning halbade

asjaolude kokkusattumisel, eriti majanduslanguse olukorras, ei pruugi väljalaenatud raha tagasi

saada. On teada vähemalt üks juhtum, kus KOVist mittesõltuva konsolideerimisgrupi üksuse

poolt antud laen on märgitud ebatõenäoliselt laekuvaks, st laenu saaja pole laenu tagasi

maksnud. Kui väljalaenatud raha tagasi ei saada, kannab KOV rahalist kahju, mis mõjutab

KOVi võimekust finantseerida omavalitsuse ülesandeid. Reegel laiendati KOVist sõltuvatele

üksustele, sest enamus nende tuludest tuleb valitsussektorist ning selle üksuse finantsraskuste

või pankroti korral peab KOV omanikuna leidma olukorrale lahenduse26. Suure tõenäosusega

25 Loo Vesi OÜ-l on Loo Hoiu-Laenuühistu noteerimata aktsiad ja Tartu Loomemajanduskeskusel on aktsiad

Buildit Creative Invest OÜ-s 26 Fiscal Rules for Subnational Governments: The Devil’s in the Details, OECD 2021.

Praegune olukord

Muudatuse järgne olukord

Tohib aktsiaid ja osi omada

äriühingus, mis täidab KOV ülesandeid

Tohib aktsiaid ja osi omada

mistahes eesmärgil tegutsevas äriühingus

KOVid KOV valitseva mõju all olevad

kõik üksused

Tohib aktsiaid ja osi omada

äriühingus, mis täidab KOV ülesandeid

KOVid

KOV valitseva mõju all olevad

kõik üksused

28

tuleks tekkinud kahjumi katteks üksuse omakapitali suurendada või üksus likvideerida ja

väljastatud laenud ebatõenäoliselt laekuvaks tunnistada. Seega väljapoole KOV

konsolideerimisgruppi laenude andmine oleks kõrgendatud riskitasemega tegevus.

Kehtiv KOFSi sõnastus määrab reeglid KOVile ja KOVist sõltuvale üksusele, lubades laenu

andmist ainult KOV arvestusüksuse sees (KOVide ja sõltuvate üksuste vahel), aga keelates

laenude andmise mittesõltuvatele KOV valitseva mõju all olevatele üksustele. Seadus ei

reguleeri KOVi valitseva mõju all olevate KOVist mittesõltuvate üksuste poolt laenude andmist.

Kui seadus ei kehtesta eraõiguslikele juriidilistele isikutele otseseid piiranguid, on laenu

andmine mistahes teisele juriidilisele isikule lubatud.

Eelnõu koostamisel analüüsiti, kas peaks lubama nii KOVil kui ka KOV valitseva mõju all

oleval üksusel laenu andmist konsolideerimisgrupist väljaspool juriidilistele või füüsilistele

isikutele. Analüüsi läbiviimiseks võeti aluseks KOFS VTK kooskõlastusringil

Justiitsministeeriumi esitatud seisukohad. Kõigepealt tuleb lähtuda KOVi olemuslikust rollist,

mis on avalikes huvides tegutsemine inimeste heaolu tagamisel, aga laenude andmine

erasektorile on suure riskitasemega turutingimustel eraettevõtlus. KOVi kohustus on vältida

maksumaksja raha kasutamisel äririskide võtmist, mis võivad lõppeda rahalise kahjuga

mõjutades KOVi võimet täita oma seadusest tulenevaid kohustuslikke ülesandeid. KOV

seadusest tulenev olemuslik roll ei ole olla krediidiandja. Seadus peab samuti tagama reeglid

maksumaksja raha säilimiseks ja riskantsete tehingute ärahoidmiseks.

KOVi valitseva mõju all olevale üksusele väljapoole konsolideerimisgruppi kuuluvatele

juriidilistele ja füüsilistele isikutele laenude andmise lubamisel tuleb hinnata, kas see võib tuua

kaasa turumoonutusi ja kas on vajalik hankida nö usaldusväärsuse tõestamiseks litsents. KOV

valitseva mõju all oleva üksuse poolt laenu andmine võib tekitada turumoonutusi, sest laenu

andmise mõte olekski teha seda turutingimustest soodsamalt. Nö doteeritud laenuraha vajaksid

kohalikud mittetulundusühingud ja väikeettevõtted, kes tavatingimustel pangast laenu ei saaks

kas tagatiste puudumise või kehva maksevõime tõttu. Turutingimustest soodsama laenu

väljastamiseks tuleks tegeleda riigiabi loa taotlemisega.

Kui KOVi valitseva mõju all olev üksus saaks laenu anda erasektorile, muutuks ta

krediidiandjaks, milleks on vaja Finantsinspektsiooni tegevusluba, et tagada laenuandja

usaldusväärsus ja piisav võimekus. Erandiks on laenude andmine eraisikule, milleks on

krediidiandjate ja –vahendajate seaduse erand. See lubab anda laenu piiratud isikute grupile

sotsiaalmajanduslikel põhjustel.

Analüüsi tulemusel otsustati KOVile ja KOVi valitseva mõju all olevatele üksustele väljapoole

konsolideerimisgruppi laenude andmine keelata. See on eesmärgipärane ja vajalik abinõu, et

tagada maksumaksja raha kasutamine omavalitsuslike ülesannete täitmiseks. Kui on küsimus

maksumaksja raha kasutamise riskide ärahoidmises kui avalikus huvis, kaalub see üles KOV

valitseva mõju all olevate üksuste huvi tegutseda piiranguteta turutingimustel. KOV valitseva

mõju all olevad üksused ei saa eeldada, et nende tegevuse suhtes ei kehti ühtegi piirangut.

Abinõu on mõõdukas, sest objektiivselt ei ole mingit vajadust, et KOVi valitseva mõju all olev

üksus peaks andma laenu erasektori juriidilisele isikule või füüsilisele isikule. Keeld ei ole

absoluutne ja KOV valitseva mõju all oleval üksusel lubatakse laenu anda krediidiandjate ja –

vahendajate seaduse § 2 lg 5 punkti 5 erandi alusel. See näeb ette, et ilma krediidiasutuse loata

võib laenu anda sotsiaalsest eesmärgist lähtuvalt piiratud isikute ringile nt turutingimustest

madalama intressiga. Sellise tegevuse jaoks ei tohi kindlasti aga kasutada maksumaksja raha,

vaid uute laenude väljastamiseks tuleb kasutada tagasi laekunud laenuraha.

29

Eelnõuga lubatakse KOVidele ja KOV valitseva mõju all olevatele üksustele laenu andmine

konsolideerimisgrupi üksuste vahel investeeringute finantseerimise eesmärgil ja selliste laenude

garanteerimine27. Konsolideerimisgrupi sees vastutab kõikide üksuste finantskäitumise eest

KOV ja saab laenude andmist suunata. KOV konsolideerimisgrupi sees laenamine või laenude

garanteerimine võib teatud olukordades olla soodsam (turutingimustest madalam intress).

Rahavoogude juhtimiseks võib samuti anda laenu konsolideerimisgrupi üksuste vahel. Silmas

tuleb pidada, et rahavoogude juhtimiseks antud laen tuleb aasta lõpuks tagasi maksta, tagades

sellise laenu lühiajalisuse. Likviidsusprobleemide lahendamiseks mõeldud instrumenti ei tohiks

kasutada pikaajaliselt nt tegevuskulude katteks. Sellises olukorras tuleb nt äriühingu või

sihtasutuse kulusid kärpida või eraldatavat toetust suurendada jätkusuutliku finantstegevuse

tagamiseks, sest laenu tagasi saamine oleks küsitav.

Volikogu võib otsustada laenu andmise ja garanteerimise iga üksikjuhtumi puhul eraldi.

Rahavoogude juhtimiseks laenu andmisel võib volikogu kehtestada valla- või linnavalitsusele

eelarveaastaks piirmäära, milleni võib antavate laenude kogusumma ulatuda. Valitseva mõju all

olevale üksusele investeeringu eesmärgil laenu andmise või laenu garanteerimise põhimõtted

tuleb sätestada KOV finantsjuhtimise korras.

Seadusest võeti välja piirang, et KOV võib laenu anda ainult temast kolmel viimasel aastal

sõltunud ja eelarveaastal sõltuvale üksusele. Muudatusega hõlmatakse praegu KOVist

mittesõltuvad üksused ühtse reegli alla ning laenu andmise lubamisel 3 a nõuet ei ole vaja. KOV

omanikuna juhib kogu konsolideerimisgrupi tegevust ja otsustab grupisiseste laenude andmise

täpsemad reeglid.

KOV võib võlakohustuste tagamise eesmärgil seada oma või valitseva mõju all oleva üksuse

varale asjaõiguse. Kinnisasja või hoonestusõiguse võõrandamisel või koormamisel peab

jätkuma kinnisasja kasutamine endisel otstarbel. Muudatusega lisatakse, et täpsemad reeglid

tuleb kehtestada KOV finantsjuhtimise korras. See annab asjaõiguste rakendamisel paindlikkust

juurde. Samas võib volikogu alati igakordselt otsustada võlakohustuste tagamiseks kinnisasja

koormamise.

Seadusest on välja võetud nõue, et investeerimislaenu andmine ja kinnisasja koormamine peab

olema kajastatud eelarvestrateegias. Eelarvestrateegiat tehakse kord aastas, aga konsolideerimis-

grupis laenu andmise või asjaõigusega koormamise vajadus võib ilmneda operatiivsemalt kui nt

sedasi on võimalik intressikulusid vähendada.

27 OECD riikides suhteliselt vähe levinud praktika. Fiscal Rules for Subnational Governments: The Devil’s in the

Details, OECD 2021.

30

Joonis 5 KOV konsolideerimisgrupist väljapoole laenude andmise piirangud kehtivas KOFS-is

versus eelnõuga kavandatavad muudatused

Eelnõuga laieneb finantsjuhtimise reeglite sihtgrupp, hõlmates ka KOVist mittesõltuvad

üksused. Selliste üksuste laenude andmise analüüsimisel selgus, et kolm üksust on andnud laenu

KOV konsolideerimisgrupist väljaspool olevatele juriidilistele ja füüsilistele isikutele (oma

töötajatele, korteriühistutele) ning üks sihtasutus annab eraisikutele laenu sotsiaalmajanduslikel

kaalutlustel krediidiandjate ja –vahendajate seaduse § 2 lg 5 punkti 5 erandi alusel.28

Eelnõus on ette nähtud reegel, et enne seaduse jõustumist välja antud laenusid ei pea

ennetähtaegselt tagasi küsima (eelnõu § 1 punkt 64, millega lisatakse KOFSi § 59 lõige 19).

Uusi laene väljapoole KOV konsolideerimisgruppi anda ei tohi, välja arvatud krediidiandjate ja

–vahendajate seaduse § 2 lg 5 punkti 5 erandi alusel.

Eelnõu koostamisel kaaluti sätte sõnastuse mitte muutmist, mis ei oleks laiendanud laenude

andmise piirangut KOVist mittesõltuvatele konsolideerimisgrupi üksustele. See tähendanuks

KOV konsolideerimisgrupi üksuste jätkuvat eristamist, mis ei oleks kooskõlas eelnõu

eesmärgiga kehtestada kogu grupile ühtsed finantsjuhtimise reeglid. KOVist mittesõltuvad

üksused saanuks jätkata piiramatult laenude andmist väljapoole konsolideerimisgruppi. See ei

tagaks piisavalt riskide maandamist, et mingil ajahetkel välja antud halbade laenude tõttu ei

tuleks KOVil maksumaksja rahaga lahendada mõne üksuse finantsraskusi. Laenude andmisel

kogu KOV konsolideerimisgrupile ühtsete reeglite kehtestamine lihtsustab töökorraldust ning

tagab juhtimise läbipaistvuse.

Eelnõu § 1 punktidega 56–58 täpsustatakse § 38 lõigete 1 ja 4 sõnastusi. Nimetatud lõiked

28 Tartu eluasemefond

Praegune olukord

Muudatuse järgne olukord

Ei tohi laenu anda konsoli-

deerimisgrupist väljapoole

isikule

Tohib laenu anda konsoli-

deerimisgrupist väljapoole

isikule

KOVid KOV valitseva mõju all olevad mittesõltuvad

üksused

Ei tohi laenu anda konsoli-

deerimisgrupist väljapoole

isikule

Tohib laenu anda konsoli-

deerimisgrupist väljapoole

isikule

KOVist sõltuvad üksused

KOVid

KOV valitseva mõju all olevad

kõik üksused

KOV valitseva mõju all olev

üksus KAVS § 2 lg 5 p 2 alusel

31

käsitlevad KOV üksuse ja KOV valitseva mõju all olevate üksuste laenude võtmist. Seetõttu

esitatakse need seletuskirjas ühtse paketina.

KOFSi § 38 mõte on tagada laenude võtmisel KOVide ja nende valitseva mõju all olevate

üksuste finantsiline jätkusuutlikkus. Enamikes OECD riikides kehtib põhimõte, et KOV võib

pikaajalisi võlakohustusi võtta investeeringuteks. Seda reeglit laiendatakse ka KOVi valitseva

mõju all olevatele äriühingutele29. Pikaajaliste võlakohustustega jooksvate kulude rahastamine

suurendab riski sattuda raskesse finantsolukorda, sest intresside ja laenu tagasimakseteks kuluv

rahavoog vähendab omavalitsuslike ülesannete täitmiseks mõeldud ressurssi. Kui KOVi

valitseva mõju all olev äriühing või sihtasutus finantseerib põhitegevuse kulusid pikaajalise

laenuga võib tekkida olukord, kus KOV peab maksumaksja rahaga hakkama kahjumit katma,

vähendades omavalitsuslike ülesannete täitmiseks mõeldud rahahulka. Seetõttu on

eesmärgipärane laiendada võlakohustuste võtmise reeglid kõikidele KOV konsolideerimisgrupi

üksustele.

Joonis 6 Võlakohustuste võtmise piirangud kehtivas KOFS-is versus eelnõuga kavandatavad

muudatused

KOFS § 38 lõike 4 muudatuse järgi võivad KOV ja KOV valitseva mõju all olevad üksused

võtta rahavoo juhtimiseks lühiajalist laenu, mis peab olema tagastatud aasta lõpuks.

Likviidsusprobleemide lahendamiseks mõeldud instrumenti ei tohiks kasutada pikaajaliselt nt

tegevuskulude katteks. Sellises olukorras tuleb äriühingu või sihtasutuse nt kulusid kärpida või

eraldatavat toetust suurendada jätkusuutliku finantstegevuse tagamiseks, sest laenu tagasi

saamine oleks küsitav.

Eelnõu koostamisel kaaluti sätte sõnastuse mitte muutmist, mis ei oleks laiendanud

29 Fiscal Rules for Subnational Governments: The Devil’s in the Details, OECD 2021.

Praegune olukord

Muudatuse järgne olukord

Tohib pikaajalisi võlakohustusi

võtta ainult investeerin-

guteks ja arvelduskrediit

peab olema tagasi makstud

aasta lõpuks

Võlakohustuste võtmiseks piirangud puuduvad

KOVid

KOV valitseva mõju all olevad

üksused

Tohib pikaajalisi võlakohustusi

võtta ainult investeerin-

guteks ja arvelduskrediit

peab olema tagasi makstud

aasta lõpuks

KOVid ja KOV valitseva mõju all olevad kõik

üksused

32

võlakohustuste võtmise piirangut KOVi valitseva mõju all olevatele üksustele. See tähendanuks

KOV konsolideerimisgrupi üksuste jätkuvat eristamist, mis ei oleks kooskõlas eelnõu

eesmärgiga kehtestada kogu grupile ühtsed finantsjuhtimise reeglid. KOVi valitseva mõju all

olevad üksused saanuks jätkata piiramatult laenude võtmist muuhulgas tegevuskulude katteks.

See ei tagaks piisavalt riskide maandamist, et mingil ajahetkel jooksvate kulude katteks võetud

laenude tõttu ei tuleks KOVil maksumaksja rahaga lahendada mõne üksuse finantsraskusi.

Eelnõuga täpsustatakse KOFS § 38 lõike 1 punkti 4 sõnastust. Täpsustus näeb ette, et laenu võib

võtta olemasolevate võlakohustuste refinantseerimiseks. Praegusest sõnastusest võis aru saada,

et laenu võib võtta ka olemasoleva laenu tagasimaksete tasumiseks. Selline põhimõte tekitaks

aga „võlaspiraali“, sest võetakse aina uus laen, et graafiku järgseid laenu põhiosa makseid

tasuda. KOV satuks varem või hiljem finantsraskustesse.

Eelnõu punktiga 64 täiendatakse § 59 lõigetega 18-21, millega nähakse ette rakendussätted.

Majandusaasta aruande tegevusaruande sätte muudatuse suhtes on ette nähtud rakendussäte.

Esmakordselt tuleb 2025. a majandusaasta aruande (koostatakse 2026. a kevadel)

tegevusaruandes anda ülevaade sisekontrollisüsteemide rakendamisest.

Kuna KOFSi mõistes KOVist mittesõltuvad üksused on seni saanud vabalt raha paigutada

pankades, erasektori ettevõtete aktsiaid ja osasid omada ning eraettevõtetele ja füüsilistele

isikutele laenu anda, nähakse eelnõus ette õiguskindluse tagamiseks ülemineku säte, et enne

2026. a tehtud tehinguid ei pea hakkama tagasi pöörama.

KOFS § 40 lg 1 kehtestab reeglid, et kui kahe järjestikuse aruandeaasta lõpu seisuga

põhitegevuse tulem ei vasta lubatavale väärtusele või netovõlakoormus on üle lubatud ülempiiri,

käivitub korrigeerimismenetlus. Kuna eelnõuga toimub üleminek konsolideerimisgrupi põhisele

finantsjuhtimisele, ei rakendata § 40 lg 1 tagasiulatuvalt. Kui 2027. a lõpu seisuga ei vasta

konsolideerimisgrupi näitajad seadusele, käivitub korrigeerimismenetlus pärast 2027. a

majandusaasta aruande kinnitamist 2028. a juunis.

Eelnõuga muudetakse põhitegevuse tulemi lubatava väärtuse sõnastust ja alates 2026. a peab see

katma finantskulud. Eelnõuga nähakse ette KOFS § 40 lg 1 (eelnõu § 1 punkt 64, millega

lisatakse KOFSi § 59 lõige 21) rakendamise erisus, mille kohaselt ei rakendu nõue

tagasiulatuvalt. Kui 2027. a lõpu seisuga ei vasta KOV põhitegevuse tulem lubatavale

väärtusele, käivitub 2028. aastast korrigeerimismenetlus.

Eelnõu §-ga 2 muudetakse KOKS § 372 lõiget 3, millega pikendatakse volikogus arengukava ja

eelarvestrateegia vastuvõtmise hiliseimat tähtaega 30. novembrini ja sellest tulenevalt eelnõu §

1 punktiga 39 KOFS § 30 lõiget 3, millega pikeneb eelarvestrateegia Regionaal- ja

Põllumajandusministeeriumile esitamise tähtaeg 15. detsembrini.

Muudatuse eesmärk on võimaldada KOVil soovi korral ühildada eelarvestrateegia ja eelarve

koostamise protsess. See vähendab bürokraatiat, sest ei pea sarnast protsessi mitu korda läbima

ja saab ühekorraga koostada eelarvestrateegia ja järgmise aasta eelarve eelnõu. Eelarvestrateegia

kinnitamise hiljemalt 15. oktoobril ja eelarve eelnõu volikogule esitamise tähtaja 1. detsember

vahel võivad eelarve koostamise aluseks olevad andmed kui ka poliitilised prioriteedid muutuda

ning sedasi on keerulisem tagada eelarvestrateegia ja eelarve vahelist sünkroonsust. Eelarve ja

eelarvestrateegia protsessi ühildamine võib parandada pikaajaliste otsuste finantsplaneerimise

kvaliteeti, sest eelarve eelnõu koostamisel tehtud otsuste mõju saab kohe eelarvestrateegias

33

arvesse võtta.

Kohalike omavalitsuste volikogude valimiste aastal tekib olukord, kus valimised on oktoobri

alguses ja eelarvestrateegia tuleks vastu võtta 15. oktoobriks. Seega kas tehakse 5 a pikkune

strateegia, mis valimiste järgsel aastal võib olla enam mitte ajakohane või tehakse valimiste

järgse aasta suhtes tehnilised täpsustused. Tähtaja pikendamisel on volikogudes võimalik uute

koalitsioonide soovitud korrektiive teha.

Riigieelarve puhul kehtib alates 2022. a põhimõte, et riigi eelarvestrateegia võetakse vastu ja

riigieelarve eelnõu esitatakse Riigikogule 3 kuud enne eelarveaasta algust. Seega riigieelarve

puhul on mõned aastad praktiseeritud põhimõtet, et riigi eelarvestrateegia ja riigieelarve eelnõu

protsess on ühildatud.

KOVide puhul seadus ei kohusta KOVi eelarvestrateegia ja eelarve eelnõu kootamise protsessi

ühildama. Iga KOV saab valida talle sobiva protsessi ülesehituse lahenduse.

Eelnõu § 3 sätestab seaduse jõustumise.

Eelarvestrateegia ja eelarvega otseselt mitteseotud muudatused jõustuvad eelnõu § 3 lõike 1

kohaselt üldises korras, st kümnendal päeval pärast seaduse Riigi Teatajas avaldamist.

Eelnõu § 3 lõike 2 järgi jõustuvad KOV konsolideerimisgrupi põhisele arvestusele üleminekuga

seotud sätted 2026. a algusest. Samuti nõuded varadele jõustuvad 2026. a algusest, sest on

seotud üleminekuga konsolideerimisgrupi arvestusele. KOV arvestusüksuse põhimõttelt KOV

konsolideerimisgrupi põhimõttele üleminek eeldab ettevalmistusaega, sest muudab nii

planeerimise kui ka aruandeaasta andmete põhjal netovõlakoormuse ja põhitegevuse tulemi

õiguslikku tähendust ning finantsjuhtimise põhimõtteid.

4. Eelnõu terminoloogia

Eelnõus ei ole kasutusele võetud uusi termineid.

5. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele

Eelnõu ei ole seotud Euroopa Liidu õiguse rakendamisega.

6. Seaduse mõjud

KOVi ja tema valitseva mõju all olevate äriühingute, sihtasutuste ja mittetulundusühingute

finantsjuhtimise reeglid ei avalda mõju demograafiale, sotsiaalvaldkonnale, julgeolekule ja

välissuhetele ega elu- ja looduskeskkonnale. Kaudne mõju võib olla sotsiaalvaldkonnale

olukorras, kus reeglid võivad mõjutada KOVi ja tema valitseva mõju all oleva üksuse võimet

teenuseid osutada ning sellist olukorda on mõjude analüüsis eraldi käsitatud. Muude muudatuste

puhul mõjud sotsiaalvaldkonnale puuduvad. Mõju majandusele on analüüsitud KOV valitseva

mõju all oleva üksuse vaatenurgast. Muudele ettevõtetele mõju puudub.

Eelnõu muudatus ei ole kantud regionaalpoliitilistest eesmärkidest ega mõjuta ühtegi

konkreetset regiooni ülejäänud Eestist erinevalt. Kui muudatuse tulemus oleks regiooniti

märgatavalt erinev, saaks see tuleneda üksnes KOVide finantskäitumisest. Ükski analüüs ei

34

näita, et mingi regiooni KOVid mingitel objektiivsetel põhjustel on pidanud tegema

finantsotsuseid, mistõttu mingi regioon eristub teistest.

Kassapõhise eelarvestamise sätete kehtetuks tunnistamise mõjusid ei analüüsitud, sest tegemist

on õigustoime kaotanud sätete seadusest välja jätmisega.

6.1 KOV arvestusüksuselt üleminek KOV konsolideerimisgrupi arvestusele

6.1.1 Mõju KOVide korraldusele

KOVid peavad arvestust kogu konsolideerimisgrupi kohta. Nt tuleb tagada valitseva mõju all

olevate üksuste juhtimine ja koostada konsolideerimisgrupi kohta majandusaasta aruanne. Seega

muudatuse tõttu KOVide finantsistide töökoormus ei tohiks suureneda. KOVide

eelarvestrateegiaid on lihtsam teha kogu konsolideerimisgrupi kohta, sest ei pea eraldi hakkama

eristama KOVist sõltuvaid üksusi, kelle näitajaid peab arvesse võtma.

KOVid juba täna koordineerivad 157 nendest sõltuva üksuse laenude võtmist ning jälgivad, et

nimetatud üksuste tegevus ei ohustaks arvestusüksuse põhitegevuse tulemi tasakaalust ja

netovõlakoormuse ülemmäärast kinnipidamist. Samasuguse arvestuse alla lisanduvad

muudatuse järgselt 118 täiendavat üksust, mis ei suurenda KOVide töökoormust, sest KOVid

jälgivad nende finantstegevust ka praegu.

Muudatuse mõju on positiivne, sest finantstegevuse reeglite laiendamine kogu KOV

konsolideerimisgrupile kergendab KOVide tööd. Arvestusüksuse mõiste oli välja mõeldud

ainult KOFSi rakendamiseks ning selle koosseis on pidevalt muutumises sõltuvalt nt sellest, kas

KOV vee-ettevõte saab mingil aastal KIK-lt investeeringutoetusi või mitte.

Mõju olulisus:

Sihtrühma suurus on suur, sest hõlmab 73 KOVi (tütarettevõtteid ei oma Kihnu, Muhu,

Ruhnu, Vormsi, Kanepi ja Rakvere vald).

Mõju ulatus on väike, sest KOVide jaoks ei ole konsolideerimisgrupi põhine arvestus uudne.

Konsolideerimisgrupi netovõlakoormuse ja põhitegevuse tulemi näitajad on lihtsasti

kättesaadavad saldoandmiku infosüsteemist. KOVidel ei saa olema kohanemisraskusi.

Mõju avaldumise sagedus on keskmine, sest muudatus avaldab mõju KOVide

eelarvestrateegia ja eelarve koostamisele, kuna tuleb jälgida netovõlakoormuse ülempiirist ja

põhitegevuse tulemi tasakaalust kinnipidamist. Kui KOV ei suuda aruandeaasta lõpu

raamatupidamise andmetel kinni pidada konsolideerimisgrupi piirmääradest 2 a järjest, käivitub

korrigeerimismenetlus.

Ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk on väike, sest KOVidel on juhtimishoovad ja

igakülgsed andmed konsolideerimisgrupi juhtimiseks. KOVid kohustuvad koostama

konsolideerimisgrupi majandusaasta aruande ning valitseva mõju all olevate üksuste

finantstegevusega ollakse kursis.

Mõju KOVide töökorraldusele on väike ja positiivne.

6.1.2 Mõju KOVide ja KOV konsolideerimisgruppide finantssuutlikkusele

35

Muudatusega laieneb põhitegevuse tulemi lubatava väärtuse nõue ja netovõlakoormuse

ülemmäära reegel kogu KOV konsolideerimisgrupile. Eelnõu koostamisel analüüsiti, kas

muudatus võib mõne KOVi või mõne KOVi konsolideerimisgrupi tuleviku investeeringute

plaane mõjutada. KOVist mittesõltuvate üksuste lisandumine võib KOV konsolideerimisgrupi

näitajad viia üle seadusega lubatud piirmäära, mis tähendaks seaduse jõustumise järgselt KOFSi

korrigeerimismenetluse algatamist.

2023. a lõpu seisuga on KOVide arvestusüksuste keskmine netovõlakoormus 26% ja KOVide

konsolideerimisgruppide keskmine netovõlakoormus 25%. Netovõlakoormused jäävad kõikide

KOVide konsolideerimisgruppidel seadusega lubatud piirmäära sisse.

Konsolideerimisgrupi näitajale üleminekul põhitegevuse tulemi näitajad paranevad, va mõned

üksikud juhtumid väikestes summades. Nt 2023. a lõpu seisuga ei kata 2 juhul

konsolideerimisgrupi põhitegevuse tulem ära intressikulu (arvestusüksuse puhul on 4 juhtumit).

Ainult ühel juhul on konsolideerimisgrupi põhitegevuse tulemi miinus suurem kui

arvestusüksusel, sest lisandub negatiivse põhitegevuse tulemiga mittesõltuv üksus.

Mõju olulisus:

Sihtrühma suurus on suur, sest hõlmab 73 KOVi ja sama suurt arvu KOVide

konsolideerimisgruppe.

Mõju ulatus on väike, sest konsolideerimisgrupi põhimõttele üleminek ei tähendaks

netovõlakoormuse piirmäära ning enamikel juhtudel põhitegevuse tulemi lubatava väärtuse

ületamist. Kahel juhul on piisav aeg seaduse rakendumise ajaks konsolideerimisgrupi

põhitegevuse tulem saada seadusega nõutud piiridesse.

Mõju avaldumise sagedus on väike, sest KOV konsolideerimisgrupi põhiseid näitajaid peab

arvestama eelarvestrateegia ja KOVi ning KOV valitseva mõju all oleva üksuse aastaeelarve

koostamisel. Netovõlakoormuse ja põhitegevuse tulemi näitajaid hinnatakse aruandeaasta lõpu

seisuga ning seaduses lubatud piirmäärade ületamisel 2 a järjest rakendub

korrigeerimismenetlus, mille algatamist saab KOV ära hoida. Tavalise finantstegevuse korral on

KOVil ja KOV konsolideerimisgrupil piisav nö finantspuhver ja seadusega pandud

finantstegevuse piirangud mõju ei avalda.

Ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk on väike, sest KOVidest mittesõltuvate üksuste

majandustegevus on olnud kestlik ning nende lisandumine netovõlakoormuse ja

põhitegevustulemi arvestusse halvendab vaid ühe KOVi konsolideerimisgrupi võimekust.

Mõju KOVide finantssuutlikkusele on väike ja positiivne.

6.1.3 Mõju KOVide valitseva mõju all olevate üksuste tegevusele

Selles kategoorias hinnati, kuidas netovõlakoormuse ülemmäära ja põhitegevuse tulemi lubatava

väärtuse arvestamisel KOV konsolideerimisgrupi põhimõttele üleminek võib mõjutada praegu

KOFSi mõistes KOVist mittesõltuvate tema valitseva mõju all olevate äriühingute, sihtasutuste

ja mittetulundusühingute tegevust. Netovõlakoormuse ülemmäära ja põhitegevuse tulemi

lubatava väärtuse nõuet ei kehtestata igale üksikule KOVist mittesõltuvale üksusele, vaid KOV

konsolideerimisgrupile kui tervikule. Konsolideerimisgrupile määratud piirmäärade piires on

36

võimalik paindlikult teha otsuseid, mis üksus mis aastal ja kui palju laenu võtab või kui suur

peab põhitegevuse tulem olema.

Praegu võivad KOVist mittesõltuvad üksused vabalt piiranguteta laenu võtta ja olla nt

negatiivse põhitegevuse tulemiga. Seaduse muudatus võib tähendada, et konsolideerimisgrupile

ette nähtud ühtsete piirangute alla lisanduva äriühingu, sihtasutuse või mittetulundusühingu suur

võlakoormus või negatiivne põhitegevuse tulem võib hakata pärssima teiste

konsolideerimisgrupi üksuse tegevust ja arenguplaane. Samuti võib juhtuda, et KOVi või

KOVist sõltuvate üksuste suur võlakoormus võib hakata pärssima reeglite alla lisanduvate

äriühingute, sihtasutuste või mittetulundusühingute arenguväljavaateid, sest investeerimislaene

ei saaks enam võtta varem planeeritud mahus.

Seaduse reeglite muudatus tähendab praegu KOVist mittesõltuvatele üksustele mõningast

halduskoormuse suurenemist, sest tuleb hakata KOVidele esitama 4 a finantsplaani ja

kooskõlastama KOVidega laenuvõtmise otsuseid. Seda kompenseerib aga KOVide töökoormuse

mõningane vähenemine, sest KOV ei pea hakkama hindama, kas eelarvestrateegia perioodil

võib üksus osutada KOVist sõltuvaks üksuseks või mitte.

Mõju olulisus:

Sihtrühma suurus on keskmine, sest hõlmab 118 KOVide valitseva mõju all olevat üksust

(KOVist mittesõltuvad üksused).

Mõju ulatus on väike, sest analüüsi kohaselt jäävad kõikide KOVide konsolideerimisgrupi

näitajad seadusega ette nähtud piiride sisse, va 2 KOV konsolideerimisgruppi.

Netovõlakoormuse ülempiiri või põhitegevuse tulemi lubatavast väärtusest kinnipidamine ei

kujune tavapärases olukorras reegli alla lisanduvatele konsolideerimisgrupi üksustele

probleemiks, sest piirangud ei ole üksuse põhised ning KOV omanikuna peab tagama, et

konsolideerimisgrupi näitajad oleksid seaduse piirmääradele vastavad. KOVist sõltuvad üksused

juba täna järgivad finantsdistsipliini reeglitest kinnipidamist ja esitavad KOVile 4 a

finantsplaanid ning osadel juhtudel küsib KOV juba ka praegu KOVist mittesõltuvatelt üksustelt

4 finantsplaani.

Mõju avaldumise sagedus on väike, sest avaldub KOVist mittesõltuva üksuse pikemaajaliste

finantsplaanide ja aasta eelarve koostamisel. Kui konsolideerimisgrupi põhitegevuse tulemi ja

netovõlakoormuse näitajad on head, siis KOVist mittesõltuv üksus ei pruugigi kokku puutuda

seaduses määratud näitajatest kinnipidamise olukorraga.

Ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk on väike, sest KOVide ja nende valitseva mõju all

olevate üksuste majandustegevus on olnud kestlik ning KOVist mittesõltuvate üksuste

hõlmamine netovõlakoormuse ja põhitegevustulemi reegli alla ei halvenda elukeskkonna

arendamiseks suunatud investeeringute tegemise võimekust.

Eraldi analüüsiti mõju KOVide valitseva mõju all olevatele ühisveevärgi ja kanalisatsiooni

teenust pakkuvatele äriühingutele.

Kui KOV vee-ettevõttel on omanikuks üks KOV, siis on see äriühing KOVi valitseva mõju all,

kuuludes KOV konsolideerimisgruppi. Käesoleva seaduse muudatusega hõlmataks sellised

äriühingud KOV konsolideerimisgrupi kui terviku netovõlakoormuse piirmäära ja põhitegevuse

tulemi reegli alla. Need piirangud ei kehtiks üksikule äriühingule, vaid kogu konkreetse KOVi

konsolideerimisgrupile. Kui nt vee-ettevõttel on vaja teha investeeringuid ja laenu võtta, on

37

võimalik nn vaba laenu limiiti saada nii KOVilt endalt või ka mõnel teiselt sama KOVi valitseva

mõju all olevalt äriühingult või sihtasutuselt. KOVil ei ole võimalik oma valitseva mõju all

olevate äriühingute ja sihtasutuste arvelt võlakoormust suurendada, sest KOVile kehtib oma

piirmäär.

Mõju analüüsi tegemisel on vaatluse alla võetud Võru linn, Paide linn ja Saaremaa vald. Nt

Võru linn on 2024-2027. a eelarvestrateegias arvestanud Võru Vesi AS näitajatega, sh

investeeringute ja plaanitavate laenudega. Eelarvestrateegia järgi on Võru linna

konsolideerimisgrupi netovõlakoormuse piirmäär 100% põhitegevuse tuludest ning vaba

laenuvõimekus on 2025. a ca 14 mln, suurenedes 2027. a ca 20 mln-le. Keskkonnalahendused

OÜ esitatud analüüsi andmete kohaselt oleks Võru Vesi AS investeeringuteks laenude võtmise

vajadus netona 2025-2027. a 1,7-2,0 mln aastas. Paide linna eelarvestrateegia aastateks 2024-

2027 ei sisalda Paide Vee AS-i finantsnäitajad. Paide linna kogu konsolideerimisgrupi

netovõlakoormuse piirmäär oleks 100% kogu grupi põhitegevuse tuludest ning vaba

laenuvõimekus oleks 2025. a ca 14 mln, suurendes 2027. a ca 20 mln-le. Keskkonnalahendused

OÜ esitatud analüüsi andmete kohaselt oleks Paide Vesi AS investeeringuteks laenude võtmise

vajadus netona 2025-2027. a 1,4-1,5 mln aastas. Saaremaa valla eelarvestrateegia aastateks

2024-2027 ei sisalda AS Kuressaare Veevärk finantsnäitajad. Valla konsolideerimisgrupi vaba

laenuvõimekus on 2025. a ca 35 mln, suurenedes 2027. a ca 50 mln-le. Keskkonnalahendused

OÜ esitatud analüüsi andmete kohaselt oleks Kuressaare Veevärk AS investeeringuteks laenude

võtmise vajadus netona 2025-2027. a 2,0-2,5 mln aastas.

Eelnõuga kavandatav reegel, et põhitegevuse tulem peab katma intressikulud, KOVide vee-

ettevõtete tegevust ei mõjuta, sest vee-ettevõtete finantsnäitajate lisandumine parandab KOV

konsolideerimisgrupi põhitegevuse tulemi näitajat, võrreldes KOV arvestusüksusega. Erandiks

võib olla olukord, kus KOV ise ei täida põhitegevuse tulemi lubatava väärtuse nõuet, aga KOV

ei saa oma finantsolukorda parandada oma valitseva mõju all olevate äriühingute, sihtasutuste

arvelt, sest KOVile kehtib oma piirmäär.

Seaduse muudatus ei laiene KOV ühise valitseva mõju all olevatele vee-ettevõtetele, sest need

ei kuulu ühegi KOVi konsolideerimisgruppi.

Mõju KOVide valitseva mõju all olevatele üksustele on väike ja pigem neutraalne.

6.2 Likviidsete varade paigutamise reeglite muutmine ja laiendamine kogu KOV

konsolideerimisgrupile

6.2.1 Mõju KOVide korraldusele

Muudatus võimaldab KOVidel tähtajalisi hoiuseid avada suuremas ringis pankades kui

praegune regulatsioon võimaldab. Seaduse muudatuse jõustumise järgselt võib tähtajalise hoiuse

avada krediidipangas reitinguga P-2. Lubatud pankade ringi lisanduvad LHV, Coop Pank ja

Bigbank. Lisaks võetakse seadusest välja 1 a piirang tähtajalise hoiuse kestvusele. KOV peab

ise riske hindama kui hakkab tähtajalist hoiust avama.

Likviidsete varade paigutamise reeglite laiendamine kogu KOV konsolideerimisgrupi üksustele

suurendab KOVide töökoormust, sest jälgima tuleb hakata kõikide KOVist sõltuvate

äriühingute, sihtasutuste ja mittetulundusühingute rahade hoiustamist. Ühekordselt kasvab

kindlasti KOVide töökoormus muudatuste selgitamisel.

38

Mõju olulisus:

Sihtrühma suurus on suur, sest hõlmab 73 KOVi, kellel on valitseva mõju all olevaid

äriühinguid, sihtasutusi ja mittetulundusühinguid.

Mõju ulatus on keskmine, sest KOVide peavad hakkama jälgima praegu KOVidest

mittesõltuvate üksuste rahade hoiustamist. Kuna seaduses on reitingu piirid ette antud, ei pea

KOVid tegema hakkama keerukaid finantsanalüüse selgitamaks välja krediidiasutuste riskitaset.

KOVid juba tegelevad neist sõltuvate üksuste likviidsete varade hoiustamise otsuste

jälgimisega. Kohanemisraskusi ei tohiks tekkida.

Mõju avaldumise sagedus on väike. Tavaolukorras likviidsete varade paigutamise reeglitega

kokkupuude saab olema harv, sest praktika näitab, et enamikel juhtudel paigutavad nii KOVid

kui ka nende valitseva mõju all olevad üksused raha omal algatusel turvalistesse pankadesse.

Ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk on väike, sest mõnevõrra leebemaks muudetud

likviidsete varade reeglid hoiavad endiselt ära raha hoiustamist riskantsetel tingimustel.

KOVidel on piisav kompetents reeglite rakendamiseks. Samas lisandub juurde võimalus

tähtajalistelt hoiustelt teenida soodsamat intressi.

Mõju KOVide töökorraldusele on väike ja positiivne.

6.2.2 Mõju KOV valitseva mõju all olevate üksuste tegevusele

Selles kategoorias hinnati, kuidas likviidsete varade paigutamise reeglite muutmine mõjutab

KOV valitseva mõju all olevate äriühingute tegevust. Osad KOVi valitseva mõju all olevad

äriühingud on nt EL tõukefondidest toetuse saamise tõttu olnud mingil perioodil sõltuvad

üksused ja neile on juba laienenud KOFS likviidsete varade paigutamise reeglid. Kategoorias

hinnati, kas ja kuidas likviidsete varade paigutamise reeglite laiendamine KOVist

mittesõltuvatele üksustele (saavad enamuse tuludest erasektori tarbijatelt) mõjutab nende

finantskäitumist ja majandustegevust.

Likviidsete varade paigutamine ei ole reeglina strateegiline tegevus, millest sõltub mõne

omavalitsuslikke ülesandeid täitva äriühingu äriplaan või mõne sihtasutuse või

mittetulundusühingu põhitegevus. Seega reeglite kehtima hakkamise järel hoiuste üleviimine

krediidireitinguta pangast turvalisemasse kõrgema reitinguga panka mõistliku aja jooksul ei

peaks takistama ühegi KOVi valitseva mõju all oleva äriühingu igapäevast tööd või

arengueesmärkide täitmist.

KOVist mittesõltuvatele isikutele on eelnõus ette nähtud reegel, et nad ei pea enne seaduse

jõustumist avatud hoiuseid üle viima seaduse alusel sobilikuks määratud panka.

Likviidsete varade hoiustamiseks mõeldud KOFSi reeglid suunavad mõtlema võimalike riskide

peale ning väiksema riskitasemega raha hoiustamine loob suuremat kindlust, et nt kehtestatud

äriplaani on võimalik tõrgeteta ellu viia.

Seaduse reeglite muudatus tähendab praegu KOVist mittesõltuvatele üksustele mõningast

halduskoormuse suurenemist, sest tuleb hakata jälgima KOFSis kehtestatud likviidsete varade

paigutamise reeglitest kinnipidamist.

Mõju olulisus:

39

Sihtrühma suurus on keskmine, sest hõlmab 118 KOVide valitseva mõju all olevat üksust

(mittesõltuvad üksused).

Mõju ulatus on väike, sest teada olevalt ei ole ükski KOV valitseva mõju all olevat üksus

paigutanud tähtajalisi hoiuseid krediidireitinguta panka.

Mõju avaldumise sagedus on väike, sest raha hoiustamiseks kasutatavate krediidiasutuste

muutmist tuleb harva ette.

Ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk on väike, sest likviidsete varade paigutamise reeglite

laiendamine KOVist mittesõltuvatele üksustele vähendab rahade hoiustamisel võetavaid riske.

Mõju KOVide valitseva mõju all olevate üksuste tegevusele on väike või pigem neutraalne.

6.2.3 Mõju majandusele

Selles kategoorias hinnati, kuidas likviidsete varade paigutamise reeglite muutmine mõjutab

kodumaiste krediidiasutuste tegevust. Tähtajaliste hoiuste avamise lubamine krediidireitinguga

P-2 pangas P-1 asemel omab mõju LHV, Coop Panga ja BigBanki tegevusele. Kuna enamikel

KOVidel ja nende valitseva mõju all olevatel üksustel ei ole tähtajalisi hoiuseid, on mõju raske

hinnata.

Mõju olulisus:

Sihtrühma suurus on keskmine, sest hõlmab 3 (LHV, Coop Pank, Bigbank) Eestis tegutsevat

krediidiasutust.

Mõju ulatus on väike, sest pikemas perspektiivis võivad KOVid hakata tähtajaliste hoiuste

paigutamisel eelistama LHV-d, Coop Panka ja Bigbanki, juhul kui nad pakuvad soodsamat

intressi KOVide ja KOV valitseva mõju all olevate üksuste hoiustatav rahahulk on väike,

võrreldes erasektori ja füüsiliste isikute hoiuste mahuga.

Mõju avaldumise sagedus on väike, sest raha hoiustamiseks kasutatavate krediidiasutuste

muutmist tuleb harva ette.

Ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk on väike, sest seaduse muudatusega seotud

krediidiasutuste kapitaliseeritus on hea.

Mõju majandusele on väike ja pigem positiivne.

6.3 Aktsiate või osade omandamise reeglite laiendamine kogu KOV konsolideerimisgrupile

6.3.1 Mõju KOVide korraldusele

KOFS ei luba KOVidel omada aktsiaid ja osasid äriühingutes, mis ei ole mõeldud KOKS § 6 lg

1 ja 2 nimetatud omavalitsuslike ülesannete täitmiseks. Seaduse muudatusega laiendatakse

reeglit kõikidele KOV konsolideerimisgrupi äriühingutele, sihtasutustele ja

mittetulundusühingutele. See tähendab, et KOV ei saa KOFSis talle seatud piirangute

vältimiseks luua nt eraldi äriühinguid või sihtasutusi mõnes erasektori äritegevuses osalemiseks.

KOVi ja KOV valitseva mõju all olevate üksuste eesmärk on oma elanikele omavalitsuslike

teenuste osutamine, mitte äririskide võtmine.

40

Aktsiate ja osade omamise reeglite laiendamine kogu KOV konsolideerimisgrupi üksustele

suurendab KOVide töökoormust, sest jälgima tuleb hakata kõikide KOVist sõltuvate

äriühingute, sihtasutuste ja mittetulundusühingute tegevust aktsiate ja osade soetamisel.

Ühekordset kasvab kindlasti KOVide töökoormus muudatuste selgitamisel.

Mõju olulisus:

Sihtrühma suurus on suur, sest hõlmab 73 KOVi, kellel on valitseva mõju all olevaid

äriühinguid, sihtasutusi ja mittetulundusühinguid.

Mõju ulatus on väike, sest KOVide peavad hakkama jälgima valitseva mõju all olevate üksuste

tegevust aktsiate ja osade soetamise reeglite järgimisel. KOVid omanikuna peaksid

üldkoosoleku rollis juba praegu omama kontrolli nt oma äriühingute tegevuse üle.

Kohanemisraskusi ei tohiks tekkida.

Mõju avaldumise sagedus on väike, sest aktsiate ja osade soetamist tuleb harva ette.

Ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk on väike, sest KOVid omanikuna vastutavad juba

praegu valitseva mõju all olevate üksuste tegevuse eest ning eraettevõtluses aktsiate ja osade

omamise keelu laiendamine annab täiendava hoove äririskide võtmise vältimiseks.

Mõju KOVide töökorraldusele on väike ja positiivne.

6.3.2 Mõju KOV valitseva mõju all olevate üksuste tegevusele

Selles kategoorias hinnati, kuidas äriettevõtluses aktsiate ja osade soetamise keelu laiendamine

mõjutab KOV valitseva mõju all olevatele äriühingute tegevust. KOV loob äriühingu,

sihtasutuse või mittetulundusühingu omavalitsuslike ülesannete täitmiseks ning puudub

objektiivne vajadus, miks peaks see üksus osalema suure riskitasemega eraettevõtluses.

Praegu võivad KOVi valitseva mõju all olevad üksused vabalt soetada aktsiaid ja osasid

mitteomavalitsusliku tegevusega äriettevõtetes. See tähendab, et KOV võib asutada sihtasutuse

või äriühingu spetsiaalselt eesmärgil, et selle kaudu osaleda nt eraettevõtluses (nt krediidiasutus,

toitlustus-, majutus-, kaubandus- jne ettevõte). Eraettevõtluses osalemine on seotud kõrgendatud

äririskiga ning ebasoodsate asjaolude kokkusattumisel võib KOV või KOVi valitseva mõju all

olev üksus saada rahalist kahju. See omakorda võib tähendada, et KOV peab oma eelarve raha

kasutama nt valitseva mõju all oleva äriühingu omakapitali taastamiseks selmet seda raha

kasutada vajalikeks elukeskkonna investeeringuteks.

Erasektori juriidilise isiku aktsiate ja osade omamine ei ole reeglina strateegiline tegevus,

millest sõltub mõne omavalitsuslikke ülesandeid täitva äriühingu äriplaan või mõne sihtasutuse

või mittetulundusühingu põhitegevus. Seega reeglite kehtima hakkamise järel erasektori aktsiate

ja osade soetamise võimaluse äravõtmine ei peaks takistama ühegi KOVi valitseva mõju all

oleva äriühingu igapäevast tööd või arengueesmärkide täitmist. Muudatus suunab vältima

äririskide võtmist.

Eraettevõtluses aktsiate ja osade omamise keelu laiendamine kõikidele KOV

konsolideerimisgrupi üksustele suurendab kindlust, et KOVide ja nende valitseva mõju all

olevate üksuste kätte usaldatud raha kasutatakse võimalikult väikese riskiga.

41

KOVi valitseva mõju all olevatele üksustele on eelnõus ette nähtud reegel, et nad ei pea enne

seaduse jõustumist omandatud aktsiaid või osasid võõrandama.

Seaduse muudatus ei tähenda KOVi valitseva mõju all olevatele üksustele halduskoormuse

suurenemist, sest praktikas ei ole seni esinenud juhtumeid, kus selline üksus on soetanud

erasektori juriidilise isiku aktsiaid või osasid.

Mõju olulisus:

Sihtrühma suurus on suur, sest hõlmab 275 KOVide valitseva mõju all olevat üksust.

Mõju ulatus on väike, sest muudatus mõjutab hetkeseisuga kahte30 KOV valitseva mõju all

olevat üksust. Eelnõus on ette nähtud reegel, et enne muudatuse jõustumist omandatud aktsiaid

ja osasid ei pea võõrandama. Uusi ei tohi juurde soetada. Kohanemisraskusi ei teki.

Mõju avaldumise sagedus on väike, sest aktsiate ja osade soetamist tuleb harva ette.

Ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk on väike, sest eraettevõtluses aktsiate ja osade

omamise keelu laiendamine KOV valitseva mõju all olevatele üksustele suunab hoiduma

äririskide võtmisest.

Mõju valitseva mõju all olevate üksuste tegevusele on väike ja neutraalne.

6.4 Laenude andmise reeglite laiendamine kogu KOV konsolideerimisgrupile

6.4.1 Mõju KOVide korraldusele

KOFS ei luba KOVidel ja KOVist sõltuvatel üksustel laenu anda väljapoole KOV

konsolideerimisgruppi erasektori äriühingule, sihtasutusele ja mittetulundusühingule ega

füüsilisele isikule. Seadusega laiendatakse sama reegel kõikidele KOV konsolideerimisgrupi

üksustele, hõlmates KOFSi mõistes KOVist mittesõltuvad üksused. KOVi ja KOV valitseva

mõju all olevate üksuste eesmärk on oma elanikele omavalitsuslike teenuste osutamine, mitte

laenude andmine erasektori juriidilistele isikutele või füüsilistele isikutele.

Seaduse muudatus võimaldab hakata KOVidel laenu andma või laenusid garanteerima KOFSi

mõistes KOVist mittesõltuvatele üksustele. Selliste üksuste lisandumine laenu soovijate hulka

võib KOVide töökoormust mõnevõrra suurendada.

Väljapoole KOV konsolideerimisgruppi laenude andmise keeld kõikidele konsolideerimisgrupi

üksustele suurendab KOVide töökoormust, sest jälgima tuleb hakata valitseva mõju all

mittesõltuvate äriühingute, sihtasutuste ja mittetulundusühingute finantstegevust. Ühekordset

kasvab kindlasti KOVide töökoormus muudatuste selgitamisel.

Mõju olulisus:

Sihtrühma suurus on suur, sest hõlmab 73 KOVi, kellel on valitseva mõju all olevaid

äriühinguid, sihtasutusi ja mittetulundusühinhguid.

Mõju ulatus on väike, sest KOVid jälgivad juba praegu neist mittesõltuvate üksuste

finantstegevust, sh eeldatavasti ka laenude andmist. Muudatus tähendab, et KOVidel omanikena

30 AS Loo Vesi ja SA Tartu Loomemajanduskeskus. Mõlemal on väikesed summad.

42

tekivad suuremad võimalused üksuste tegevust mõjutada ja vajadusel neile ise laenu anda või

laenusid garanteerida. KOVid omanikuna peaksid üldkoosoleku rollis määrama äriühingu või

sihtasutuse põhikirjas üksuse eesmärgid ja tegevused ning piirama ühekordset laenuandmist

juba praegu. Kohanemisraskusi ei tohiks tekkida.

Mõju avaldumise sagedus on väike, sest laenude andmise võimalust ja vajadust tuleb harva

ette.

Ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk on väike, sest KOVid omanikuna vastutavad juba

praegu valitseva mõju all olevate üksuste tegevuse eest ning erasektorile ja eraisikutele laenude

andmise keeld KOVist mittesõltuvatele üksustele annab täiendava hoova finantsriskide võtmise

vältimiseks.

Mõju KOVide töökorraldusele on väike ja positiivne.

6.4.2 Mõju KOV valitseva mõju all olevate üksuste tegevusele

Selles kategoorias hinnati, kuidas erasektori juriidilistele isikutele ja füüsilistele isikutele

laenude andmise keeld mõjutab KOV valitseva mõju all olevate äriühingute, sihtasutuste ja

mittetulundusühingute tegevust. Osad KOVi valitseva mõju all olevad äriühingud on nt EL

tõukefondidest toetuse saamise tõttu olnud mingil perioodil sõltuvad üksused ja neile on juba

kehtinud KOFSi laenude andmise piirangud.

Seaduse muudatus tähendab, et KOVist mittesõltuv üksus saab vajadusel küsida nt

arvelduskrediiti KOVilt nagu praegu on võimalik KOVist sõltuvatel üksustel. Seadus lubab

konsolideerimisgrupi sees laenude, sh pikaajaliste andmist.

Laenude andmine on seotud kõrgendatud riskiga, sest väljastatud laenuraha ei pruugi tagasi

saada. Ebasoodsate asjaolude kokkusattumisel võib KOVi valitseva mõju all olev üksus saada

rahalist kahju. See omakorda võib tähendada, et KOV peab oma eelarve raha kasutama nt

valitseva mõju all oleva äriühingu omakapitali taastamiseks selmet seda raha kasutada

vajalikeks elukeskkonna investeeringuteks.

KOV asutab valitseva mõju all oleva äriühingu, sihtasutuse või mittetulundusühingu

omavalitsuslike ülesannete täitmiseks ning puudub objektiivne vajadus, miks peaks see üksus

erasektorile ja isikutele laenu andma. Laenude andmiseks on litsentseeritud krediidiasutused.

Praegu on teada 3 juhtumit, kus KOFSi mõistes KOVist mittesõltuv üksus on laenu andnud

väljapoole konsolideerimisgruppi. Need on laenud oma töötajatele või korteriühistutele.

Lisaks rakendatakse ühel juhul KAVSi § 2 lg 5 p 2 erandit eraisikutele laenu andmisel

sotsiaalmajanduslikel põhjustel. Laenu antakse tagasi makstud laenuraha arvelt ning KOV ei

suuna selleks oma eelarvest täiendavat ressurssi.

Seega väljapoole KOV konsolideerimisgruppi laenude andmise keelamine ei peaks takistama

ühegi KOVi valitseva mõju all oleva äriühingu igapäevast tööd ja arengueesmärkide elluviimist.

Väljapoole konsolideerimisgruppi laenude andmise keeld suunab hoiduma äririskide võtmisest,

mis parandab väljavaadet nt kehtestatud äriplaani tõrgeteta elluviimiseks.

43

Eelnõu näeb ette reegli, et KOVist mittesõltuv üksus ei pea enne seaduse jõustumist väljastatud

laenude ennetähtaegset tagastamist nõudma. Seadus aga keelab uute laenude andmise (va üks

erand KAVSi alusel).

Seaduse reeglite muudatus tähendab praegu KOVist mittesõltuvatele üksustele mõningast

halduskoormuse suurenemist, sest tuleb hakata jälgima KOFSis kehtestatud laenude andmise

reeglist kinnipidamist.

Mõju olulisus:

Sihtrühma suurus on suur, sest hõlmab 118 KOVide valitseva mõju all olevat üksust (KOVist

mittesõltuvad üksused).

Mõju ulatus on väike, sest muudatus puudutab 3 KOVi valitseva mõju all olevat üksust ning

üht üksust, kes kasutab KAVSi § 2 lg 5 p 2 erandit. Enne seaduse jõustumist väljastatud laene ei

pea ennetähtaegselt tagasi küsima hakkama. Kohanemisraskusi ei teki.

Mõju avaldumise sagedus on väike, sest laenude andmist tuleb harva ette.

Ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk on väike, sest erasektorile ja eraisikutele laenude

andmise keelu laiendamine kõikidele KOV valitseva mõju all olevatele üksustele suunab

hoiduma äririskide võtmisest.

Mõju KOVide valitseva mõju all olevatele üksustele on väike ja neutraalne.

6.5 Laenude võtmise reeglite laiendamine kogu KOV konsolideerimisgrupile

6.5.1 Mõju KOVide korraldusele

Seaduse muudatus näeb ette, et sarnaselt KOVile tohib KOVi valitseva mõju all olev üksus

pikaajalisi võlakohustusi võtta üksnes investeeringuteks ja rahavoogude juhtimiseks ette nähtud

lühiajaline laen peab olema tagasi makstud eelarveaasta lõpuks.

Mõju olulisus:

Sihtrühma suurus on suur, sest hõlmab 73 KOVi, kellel on valitseva mõju all olevaid

äriühinguid, sihtasutusi ja mittetulundusühinguid.

Mõju ulatus on väike, sest KOVid jälgivad juba praegu valitseva mõju all üksuste

finantstegevust, sh eeldatavasti ka laenude võtmist. Muudatus tähendab, et KOVidel omanikena

tekivad suuremad võimalused üksuste tegevust suunata ja mõjutada.

Mõju avaldumise sagedus on väike, sest laenude võtmine ei ole igapäevane tegevus.

Ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk on väike, sest KOVid omanikuna vastutavad juba

praegu valitseva mõju all olevate üksuste tegevuse eest ning laenude võtmise reeglistik annab

täiendava hoova finantsriskide võtmise vältimiseks.

Mõju KOVide töökorraldusele on väike ja positiivne.

6.5.2 Mõju KOV valitseva mõju all olevate üksuste tegevusele

44

Selles kategoorias hinnati, kuidas laenude võtmise piirangud mõjutavad KOV valitseva mõju all

olevate äriühingute, sihtasutuste ja mittetulundusühingute tegevust.

Seaduse muudatuse mõte on vähendada KOVide valitseva mõju all olevate üksuste finantsriske.

Muudatus tähendab, et eelpool nimetatud üksused võivad pikaajalist laenu võtta ainult

investeeringuteks ning rahavoogude juhtimises mõeldud lühiajaline laen peab olema tagasi

makstud aasta lõpuks. Teada olevalt ei ole KOVide valitseva mõju all olevad üksused võtnud

pikaajalist laenu põhitegevuse kulude katteks.

Mõju olulisus:

Sihtrühma suurus on suur, sest hõlmab 275 KOVide valitseva mõju all olevat üksust.

Mõju ulatus on väike, sest KOV valitseva mõju all olevad üksused juba praegu on pikaajaliste

laenude võtmisel vastutustundlikud ning muudatus ei too kaasa tegevuse korrigeerimise

vajadust.

Mõju avaldumise sagedus on väike, sest laenude võtmine ei ole igapäevane tegevus.

Ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk on väike, sest KOV valitseva mõju all olevad

üksused juba praegu on pikaajaliste laenude võtmisel vastutustundlikud

Mõju KOVide valitseva mõju all olevatele üksustele on väike ja neutraalne.

6.6 Põhitegevuse tulemi lubatava väärtuse reegli muutmine ja lävendi suurendamine

6.6.1 Mõju KOVide korraldusele

Muudatus näeb ette, et põhitegevuse tulemi suurus peab aruandeaasta lõpu seisuga katma

vähemalt finantskulud (intressikulud). Kehtivas sõnastuses peab põhitegevuse tulem olema

vähemalt 0 ehk põhitegevuse tulud ja põhitegevuse kulud peavad omavahel võrduma.

Põhitegevuse tulem on põhitegevuse tulude (maksutulud, tulud kaupade ja teenuste müügist,

saadavad toetused jooksvateks kuludeks ja muud tegevustulud) ja põhitegevuse kulude (antavad

toetused, muud tegevuskulud) vahe.

Muudatuse eesmärk on KOVide finantsolukorra parandamine ja finantsriskide vähendamine.

Kõrge inflatsiooni ohjeldamiseks on intressimäärasid oluliselt tõstetud, võrreldes KOFS-i

kehtima hakkamisega 2012. a. Intressikulud on püsikulud, mida KOV peab suutma katta

põhitegevuse tulemi arvelt. Kui intressikulusid pikemal perioodil katta nt likviidsete varade või

põhivara müügi arvelt, suureneb risk sattuda finantsraskustesse, sest reservid võivad väheneda

kriitilise piirini ning müügi kõlbulik vara võib otsa saada. Põhitegevuse tulemi lubatava väärtise

nõue kehtib nii KOVi kohta eraldi kui ka kogu KOV konsolideerimisgrupile.

Mõju olulisus:

Sihtrühma suurus on suur, sest hõlmab 79 KOVi. 2023. a lõpu seisuga ei täitnuks reeglit 5

KOVi.

Mõju ulatus on keskmine, sest KOVid peavad eelarvestrateegia ja eelarve koostamisel ning

eelarve täitmisel arvestama uue reegliga, et põhitegevuse tulem peab katma finantskulud

(intressid).

45

Mõju avaldumise sagedus on keskmine, sest muudatus avaldab mõju KOVide

eelarvestrateegia ja eelarve koostamise protsessis. Lisaks peab KOV eelarve täitmisel jälgima, et

aruandeaasta lõpu seisuga katab põhitegevuse tulem finantskulu.

Ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk on väike, sest KOVid on harjunud arvestama

eelarvekorralduses ja finantsjuhtimises põhitegevuse tulemi lubatava väärtusega. Muudatusega

ei kehtestata uut reeglit, vaid muudetakse olemasoleva reegli lävendit.

Mõju KOVide töökorraldusele on keskmine ja positiivne.

6.6.2 Mõju KOV konsolideerimisgrupi finantssuutlikkusele KOV valitseva mõju all olevate

üksuste tegevusele

Muudatus näeb ette, et põhitegevuse tulemi suurus peab aruandeaasta lõpu seisuga katma

vähemalt finantskulud (intressikulud). Selle mõju konsolideerimisgrupi finantsnäitajatele ja

konsolideerimisgrupi üksustele on hinnatud punktis 6.1 koos konsolideerimisgrupi arvestusele

üleminemise mõjuga.

6.7 KOV konsolideerimisgrupi põhisele arvestusele ja valitseva mõju all olevatele üksustele või

mittesõltuvatele üksustele finantsreeglite laiendamise sotsiaalne mõju (teenuste

kättesaadavus)

Muudatus avaldab kaudselt mõju KOVide osutatavatele haridus-, kultuuri-, vabaaja-, spordi-

sotsiaal- jne teenustele. Selles kategoorias hinnati, kas netovõlakoormuse ülempiiri,

põhitegevuse tulemi lubatava väärtuse, likviidsete varade hoiustamise, aktsiate ja osade

soetamise, laenude andmise ja laenude võtmise reeglite laiendamine kogu KOV

konsolideerimisgrupile võib mõjutada KOVide elanike jaoks avalike teenuste kättesaadavust ja

kvaliteeti. Elanike jaoks on oluline, et KOVid ja KOV valitseva mõju all olevate üksuste

finantstegevus oleks jätkusuutlik ja ei võetaks maksumaksja rahaga finantsriske. Nende

realiseerumisel võib tekkida rahaline kahju, sest omavalitsuslike ülesannete täitmiseks mõeldud

raha tuleks kulutada nt valitseva mõju all olevate üksuste finantsraskustest väljaaitamiseks nt

võlgade tasumiseks. See halvendaks elanike jaoks omavalitsuslike teenuste kättesaadavust ja

kvaliteeti.

Mõju olulisus:

Sihtrühma suurus on suur, sest hõlmab 73 KOVi ja 275 KOVide valitseva mõju all oleva

üksuste teenuste kliente.

Mõju ulatus on väike, sest KOVide ja KOV valitseva mõju all olevate üksuste

finantskäitumine on olnud seni konservatiivne. Elanikud ei pea oma ootusi KOV teenustele

korrigeerima, sest KOV sektori üksused ei ole teinud riskantseid tehinguid.

Mõju avaldumise sagedus on väike, sest KOVide ja KOV valitseva mõju all olevate üksuste

finantskäitumine on olnud seni konservatiivne ning puuduvad näited, kus nende tegevus oleks

kaasa toonud finantsraskusi.

Ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk on väike, sest tõhusam finantsdistsipliin annab

suurema kindluse, et kõik omavalitsuslikud teenused saavad heal tasemel osutatud.

Muudatuse mõju elanikele on väike, aga positiivne.

46

6.8 Eelarvestrateegiate esitamine Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumile ülevaatamiseks

Mõju KOVide korraldusele

KOV esitab enne eelarvestrateegia vastuvõtmist eelarvestrateegia eelnõu ülevaatamiseks

Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumile. Ministeerium võib esitada KOVile soovitusi

finantsolukorra parandamiseks. Kui nt eelarvestrateegias on netovõlakoormus kavandatud

ületama lubatud ülempiiri, saab ministeerium sellele juhtida tähelepanu ja tuletada KOVile

meelde seaduse täitmata jätmise tagajärgi. Kui KOVi eelarvestrateegia ei ole realistlik (nt tulude

prognoos on liiga optimistlik, väljaminekute dünaamika ei järgi inflatsioonilist muutust), saab

ministeerium anda soovitus, mis ei ole kohustuslikud ja nende mittejärgimisel ei kaasne

sanktsioone.

Eelarvestrateegia on olulise tähtsusega 4 aasta finantsplaan, millega määratakse eelseisvate

aastate kavandatavad finantstehingud kogumis suure üldistustasemega. Eesmärk on tagada

eelarvestrateegia koostamise etapis KOVide jätkusuutlik finantstegevus, et ennetada

finantsraskustesse sattumise riski.

Mõju olulisus:

Sihtrühma suurus on suur, sest hõlmab 79 KOVi. Paljud KOVid eelarvestrateegiate

koostamisel vabatahtlikud konsulteerivad Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumiga.

Mõju ulatus on keskmine, sest enamike KOVide eelarvestrateegiad peavad kinni seaduse

piirangutest ja on koostatud jätkusuutlikult.

Mõju avaldumise sagedus on väike, sest eelarvestrateegia tuleb kord aastas esitada

ministeeriumile ülevaatamiseks.

Ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk on väike, sest KOVid rakendavad konservatiivset

finantsplaneerimist ja ministeeriumi sekkumine saab olema oletatavasti minimaalne.

Mõju KOVide töökorraldusele on väike ja positiivne.

6.9 Sisekontrollisüsteemide kohta aru andmine majandusaasta aruande tegevusaruandes

Mõju KOVide korraldusele

Lisandub uus nõue, et majandusaasta aruandele lisatud tegevusaruandes antakse ülevaade

sisekontrollisüsteemide rakendamisest. KOFS § 29 lõike 10 kohaselt võib revisjonikomisjon

teha volikogule ettepanekuid sisekontrollisüsteemi parandamiseks. See eeldab, et on olemas

ülevaade sisekontrollisüsteemide rakendamisest, mis võimaldaks teha ettepanekute täitmise

kohta seiret. Praegu on tegevusaruandes sisekontrollisüsteemide rakendamise kohta ülevaate

koostamine vabatahtlik. Muudatusega jäetakse KOVidele laialdane otsustusõigus nõude

sisustamiseks. Oluline on välja tuua tegevused, mis näitaksid KOVi panustamist finantsriskide

maandamiseks.

Paralleelselt menetluses olevas KOKSi muutmise eelnõus on võetud suund tõhustada KOVide

47

sisekontrollisüsteemide rakendamist. Seega tegevusaruandes tuleb anda ülevaade, mis laadseid

tegevusi on KOV konkreetsel aastal läbi viinud sisekontrolli valdkonnas.

Mõju olulisus:

Sihtrühma suurus on suur, sest hõlmab 79 KOVi. 2023. a majandusaasta aruandes on üksikud

KOVid esitanud ülevaate sisekontrollisüsteemide rakendamisest.

Mõju ulatus on väke, sest KOVid peavad majandusaasta aruande koostamisel arvestama uue

reegliga. KOVidele jäetakse lai kaalutlusruum lisanduva nõude sisustamiseks.

Sisekontrollisüsteemide rakendamise ülevaade on väga väike osa tegevusaruandest. Esimestel

aastatel võib olla töökoormus suurem uue põhimõtte juurutamiseks.

Mõju avaldumise sagedus on väike, sest muudatus avaldab mõju KOVide majandusaasta

aruande koostamisel aasta esimeses pooles.

Ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk on väike, sest tegemist on ülevaate kirjutamisega

majandusaasta aruandesse, mis ei mõjuta ühtegi muud protsessi.

Mõju KOVide töökorraldusele on väike ja positiivne.

6.10 Muud eelnõuga kavandatavad muudatused

Ühtsesse mõjude hindamise plokki koondati KOFSi aruandluse reeglite muutmine ja parema

õigusselguse huvides eelarvestamisega seotud sõnastuste täpsustamine. Need sõnastusi

täpsustavad ja täiesti uusi põhimõtteid mitte tekitavad muudatused mõjutavad eelkõige KOVide

ja riigiasutuste töökorraldust.

6.9.1 Mõju kohaliku omavalitsuse korraldusele

Eelnõuga kavandatavad aruandluse vähendamise ja eelarvestamise reeglite muudatused teevad

KOVide jaoks töökorralduse selgemaks ja vähem bürokraatlikuks.

Mõju olulisus:

Sihtrühma suurus on suur, sest hõlmab 79 KOVi.

Mõju ulatus on väike, sest seaduse täpsustamisega ei kaasne põhimõttelisi muudatusi.

KOVidel ei saa olema muudatustega kohanemisraskusi.

Mõju avaldumise sagedus on keskmine, sest muudatused avaldavad mõju eelarve

koostamisele ja täitmisele.

Ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk on väike, sest KOVid on KOFS reegleid järginud

alates 2012. a ning eelnõuga põhimõttelisi muudatusi ei kavandata.

Mõju KOVide töökorraldusele on väike ja positiivne.

6.11 Kõikide muudatuste mõju riigiasutustele

Iga eelpool toodud muudatuse kaupa mõju riigiasutustele ei analüüsitud. Muudatusi käsitleti

ühtse paketina, sest need mõjutavad Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi KOV

finantsjuhtimisega tegelevate ametnike töökoormust. KOVe peab koolitama, nõustama ja

48

seirama olukorda.

Mõju olulisus:

Sihtrühma suurus on väike, sest mõjutab otseselt ühe, aga kaudselt veel mõne Regionaal- ja

Põllumajandusministeeriumi ametniku tööd.

Mõju ulatus on väike, sest Regionaal- ja Põllumajandusministeerium tegeleb KOVide

finantsjuhtimise juhendamise, nõustamise ja finantsandmete seirega. Esimestel aastatel on mõju

suurem, kuna üleminekuaeg nõuab intensiivsemat juhendamist.

Mõju avaldumise sagedus on keskmine, sest suureneb KOVide infopäringute arv.

Ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk on väike, sest Regionaal- ja

Põllumajandusministeeriumil on juhendamise ja seire toimivad praktikad välja kujundatud.

Mõju riigiasutuste töökorraldusele on väike ja neutraalne.

7. Seaduse rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused, eeldatavad

kulud ja tulud

Seaduse muudatusega vähendatakse osaliselt KOVide töökoormust, samas mõne muu

muudatusega võib see mõnevõrra suureneda. Igat üksikut muudatust ei ole mõistlik rahaliselt

hindama hakata nende väikese mõju tõttu. Seetõttu käsitletakse muudatusi suuremas kogumis ja

vaadatakse, kuidas eelnõu tervikpaketina mõjutab KOVide eeldatavaid kulusid.

Tabel 2 Eelnõu muudatuste mõju KOVide töökoormusele ja kuludele kokkuvõte

Muudatus Mõju KOVi töökoormusele

Netovõlakoormuse ülemmäära ja põhitegevuse

tulemi lubatava väärtuse reegli laiendamine kogu

KOV konsolideerimisgrupile senise KOV

arvestusüksuse asemel.

Neutraalne

KOVid ei pea valitseva mõju all olevaid

üksusi eristama nt eelarvestrateegia

koostamisel, kuid samas tuleb täita

eelarvestrateegia vorm kõikidel

konsolideerimisgrupi üksustel.

Likviidsete varade paigutamise, aktsiate või osade

omandamise, laenude andmise ning võtmise

reeglite laiendamine kogu konsolideerimisgrupile.

Suurendav

KOVid peavad hakkama jälgima

kõikide KOV valitseva mõju all olevate

üksuste finantstegevust.

Põhitegevuse tulemi lubatava väärtuse muutmine,

et põhitegevuse tulem peab katma intressikulud Neutraalne

Reegli sisu ei muutu, vaid tõstetakse

lävendit.

Eelarvestrateegiate esitamine Regionaal- ja

Põllumajandusministeeriumile Suurendav

KOVide eelarvestrateegiate koostamisel

lisandub üks etapp

Sisekontrollisüsteemide kohta aru andmine

majandusaasta aruande tegevusaruandes

Suurendav

KOVid peavad tegevusaruandesse

lisama uue peatüki

sisekontrollisüsteemide toimimise kohta

Aruandlusega andmete küsimise vähendamine Vähendav

49

Mõju on juba realiseerunud, sest

praktikas on aruandluse mahtu juba

vähendatud. Seadus viiakse kooskõlla

praktikaga.

Eelarvestamise reeglite täpsustamine Vähendav

Vähem küsimusi seaduse tõlgendamise

kohta.

Kassapõhise eelarvestamise sätete kehtetuks

tunnistamine. Neutraalne

2019. a on KOVide eelarved

tekkepõhised. Seadusest jäetakse välja

mittevajalikud sätted, sh viited

kassapõhisele eelarvestamisele.

Üldine hinnang on, et seadusega ei kaasne KOVidele täiendavaid kulusid.

Kategoorias hinnati, kuidas krediidireitinguta pangas igapäevaseks arveldamiseks hoitava raha

lubatava piirmäära suurendamine ning tähtajaliste hoiuste avamine väiksema

krediidireitingutega pangas võib mõjutada KOVide intressitulu teenimise võimalusi. Kuna

intressimäärad on pankades üsna sarnased, siis intressitulu teenimise mõju hoiuste paigutamisel

on minimaalne.

8. Rakendusaktid

Seaduse rakendamiseks tuleb muuta järgmisi õigusakte:

1) Rahandusministri 04.07.2011 määrus nr 34 „Kohaliku omavalitsuse üksuse poolt

Rahandusministeeriumile eelarvestrateegia, eelarve, lisaeelarve ja eelarve täitmise andmete

esitamise tingimused, kord ning vormid“;

2) Rahandusministri 16.05.2011 määrus nr 29 „Kohaliku omavalitsuse üksuse ja kohaliku

omavalitsuse üksuse arvestusüksuse finantsdistsipliini tagamise meetmete

arvutusmetoodika“.

9. Seaduse jõustumine

Seadus jõustub üldises korras, välja arvatud KOV arvestusüksuselt KOV konsolideerimisgrupi

arvestusele üleminemisega seotud sätted, mis jõustuvad 2026. a algusest. Sellega tagatakse

KOVidele piisav etteteatamisaeg, mille jooksul läbi viia vajalikud muudatused.

10. Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon

Eelnõu esitatakse eelnõude infosüsteemi (EIS) kaudu kooskõlastamiseks Eesti Linnade ja

Valdade Liidule ning Rahandusministeeriumile. Ministeeriumitest esitatakse eelnõu

kooskõlastamiseks ka Kliimaministeeriumile, sest seaduse muudatus võib mõjutada

suuremahuliste KOVide ühisveevärgi ja kanalisatsiooni investeeringute kavandamist. Eelnõu

saadetakse arvamuse avaldamiseks Eesti Pangaliidule, sest eelnõus on kavandatud KOVide ja

KOVide valitseva mõju all olevate üksuste raha hoiustamise reeglite muutmine.

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 625 6101/ [email protected] / www.agri.ee

Registrikood 70000734

Rahandusministeerium

Justiitsministeerium

Kliimaministeerium

Eesti Linnade ja Valdade Liit (kuupäev digiallkirjas) nr 1.4-1/1053

Eelnõu esitamine kooskõlastamiseks

Esitame kooskõlastamiseks kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduse ja kohaliku

omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seaduse eelnõu. Palume esitada kooskõlastusringi

tagasiside hiljemalt 8. novembriks.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Piret Hartman

Regionaal- ja põllumajandusminister

Lisad: eelnõu ja seletuskiri

Sama: Eesti Pangaliit

Sulev Liivik, [email protected]