Soovitused riigihangete seaduse paremaks järgimiseks ja rikkumiste ärahoidmiseks

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee

registrikood 70000272

Sulev Alajõe

MTÜ Saarte Energiaagentuur

[email protected]

Soovitused riigihangete seaduse

paremaks järgimiseks ja

rikkumiste ärahoidmiseks

Austatud juhataja

Rahandusministeeriumile edastati pöördumine (edaspidi: järelevalveteade) seoses MTÜ

Saarte Energiaagentuuri korraldatud riigihanke menetlusega „Kihnu koolimaja

renoveerimisprojekti koostamine“ (viitenumber 282185, edaspidi ka riigihange).

Järelevalveteates juhiti tähelepanu sellele, et nimetatud riigihanke on läbi viinud MTÜ Saarte

Energiaagentuur Kihnu Vallavalitsuse eest, kuid puudub viide, et Kihnu Vallavalitsus oleks

MTÜ-d Saarte Energiaagentuur volitanud riigihanget läbi viima. Samuti märgiti

järelevalveteates, et Kihnu Vallavalitsusel puudub kehtiv hankeplaan 2024. aasta kohta koos

infoga riigihanke eest vastutava isiku määramise kohta.

Olles tutvunud järelevalveteates esitatuga, riigihangete registris (eRHR) avaldatud andmetega

ning täpsustanud asjaolusid Kihnu Vallavalitsusest informeerime, et Rahandusministeerium

ei alustanud laekunud teabe ajendil järelevalvemenetlust riigihangete seaduse (RHS) § 206 lg

1 p 4 alusel, sest riigihanke menetlus on lõppenud. RHS § 73 lg 3 p 1 kohaselt lõpeb

hankemenetlus hankelepingu või raamlepingu sõlmimisega. Riigihangete registri andmetel

sõlmis Kihnu Vallavalitsus riigihanke menetluse tulemusena 05.09.2024 hankelepingu nr 3-

6.1-13/5 RIBBON CONSULT OÜ-ga.

Kihnu Vallavalitsus edastas 07.10.2024 Rahandusministeeriumile Kihnu Vallavalitsuse

02.07.2024 istungi prototokolli nr 15, mille päevakorrapunktis nr 7 käsitletakse riigihanke

korraldamisega seonduvat. Lisaks edastati viide Kihnu Vallavalitsuse 2024. aasta hankeplaani

vastuvõtmise kohta. Tänaseks on Kihnu Vallavalitsus avaldanud hankeplaani ka vallavalitsuse

veebilehel. Täiendavalt selgitati Rahandusministeeriumile, et kaalutakse MTÜ Saarte

Energiaagentuur põhikirja täiendamist riigihangete läbiviimise osas.

Vaatamata järelevalvemenetluse alustamata jätmisele on Rahandusministeeriumil RHS § 210

lg 1 alusel õigus anda soovitusi ja juhiseid RHS-i paremaks järgimiseks ja rikkumiste

ärahoidmiseks. Sellest tulenevalt peame vajalikuks juhtida hankija tähelepanu alljärgnevatele

RHS-is sätestatud nõuetele, mille järgimise vastu on Rahandusministeeriumi hinnangul

käesoleva riigihanke korraldamisel eksitud.

Meie 21.10.2024 nr 12.2-1/4652-1

2

Riigihanke lepingu liigi määramine

MTÜ Saarte Energiaagentuur on eRHR-is käesoleva riigihanke läbi viinud avatud

hankemenetlusena1 ja liigitanud riigihanke CPV-koodi 45214200-2 „Koolimajade

ehitustööd“ alla ehk valinud hankeliigiks ehitustööd.

RHS § 8 lg 5 p 1 lähtuvalt sõlmib hankija ehitustööde hankelepingu, kui hankija tellib

Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2014/24/EL II lisas või Euroopa Parlamendi ja

nõukogu direktiivi 2014/25/EL I lisas nimetatud ehitustöid või ehitustöid koos

projekteerimisega. RHS § 8 lg 4 kohaselt käsitatakse hankelepingut teenuste hankelepinguna,

kui sellega tellitakse kõiki teenuseid, välja arvatud RHS § 8 lg-s 5 nimetatud ehitustöid.

Direktiivi 2014/24/EL põhjenduspunktis 8 on selgitatud, et kui ehitustööd on lepingu

põhieseme suhtes kõrvalise tähtsusega ning täiendavad lepingu põhieset või tulenevad sellest,

ei anna asjaolu, et leping hõlmab ka kõnealuseid ehitustöid, alust pidada teenuste

riigihankelepingut ehitustööde riigihankelepinguks. Eelnevat arvesse võttes on küsitav, kas

riigihanke nr 282185 tulemusel sõlmitud hankelepingut saab pidada ehitustööde

hankelepinguks.

Selgitame, et riigihanke lepingu liigi määramisel tuleb RHS §-st 14 sätestatust tulenevalt

lähtuda asjakohastest CPV koodidest. CPV (Common Procurement Vocabulary) on ühtne

riigihangete klassifikatsioon ja näitab hanke tegevusvaldkonda, mille eesmärgiks on

standardiseerida tellijate poolt lepingu esemete kirjeldamisel kasutatavaid termineid, tagades

potentsiaalsetele kasutajatele (hankijad, taotlejad või pakkujad) sobiva abivahendi. Seega on

CPV kood hankelepingu eset kirjeldav tähis. CPV koodid on kehtestatud Euroopa Liidu

määrusega (EÜ) nr 213/2008 (edaspidi CPV määrus), Euroopa Komisjon on avaldanud ka

"Ühtse riigihangete klassifikaatorite teatmiku" ja "CPV koodide selgitavad märkused", mis

on kättesaadavad Rahandusministeeriumi veebilehelt https://fin.ee/riigihanked-riigiabi-

osalused/riigihanked/kasulik-teave#cpv-koodid.

Tuginedes eeltoodule märgime, et tegevusvaldkonna CPV koodide liigituse järgi kuuluvad

projekteerimisteenused tavateenuste valdkonda. Seega on projekteerimine-arhitektuurialased

projekteerimisteenused-tehnilise projekteerimise teenused (CPV kood 71220000-6) käsitletav

Rahandusministeeriumi hinnangul teenuste hankelepinguna RHS § 8 lg 4 ja eelnimetatud

CPV määruse tähenduses, mitte ehitustööde hankelepinguna nagu hankija on riigihanke

üldandmetes märkinud. Lisaks märgime, et hankija võib alati omistada hankele mitu CPV

koodi, kuid esimene peab olema siiski lepingu peamisele esemele vastav. See tähendab, et kui

näiteks ehitustööd on peamine, siis peab panema esimeseks ehitustööde koodi või kui peamine

on asjad, siis asjade koodi. Lisaks täpsustame, et mõned CPV koodid ongi sellised, mida ei

saa alati eraldi kasutada ja kui leping sisaldab selgelt erinevate koodidega teenuseid, siis tuleb

vastavat koodi kasutada koos teiste CPV koodidega ehk kui mingil teenusel on kehtestatud

eraldi kood, siis tuleb seda koodi teenuse tellimisel kasutada.

Täiendavalt selgitame, et kui hankelepingu eeldatav maksumus on võrdne lihthanke

piirmääraga või ületab seda (asjad või teenused 30 000 eurot ning ehitustööd 60 000 eurot),

kuid on väiksem kui riigihanke piirmäär, siis RHS § 15 lg 1 kohaselt peab avaliku sektori

hankija kohaldama hankelepingu sõlmimisel RHS-i 3. ptk 1. jaos sätestatud

(lihthankemenetluse) korda (vt RHS § 125). Kui asjade, (tava)teenuste või ehitustööde

hankelepingu eeldatav maksumus on võrdne riigihanke piirmääraga või ületab seda (vt RHS

§ 14 lg 2), siis vastavalt RHS § 15 lg-le 2 on avaliku sektori hankija kohustatud järgima

1 Kihnu Vallavalitsuse korraldustes on viidatud lihthankemenetluse korraldamisele. Samuti 2024. aasta

hankeplaanis on riigihanke menetlusliigiks märgitud lihthange.

3

hankelepingu sõlmimisel RHS-i 2. ptk-is sätestatud (hankemenetluse) korda. RHS § 15 lg 11

sätestab hankija õiguse kohaldada hankelepingu sõlmimisel seaduses sätestatust karmimat

menetluskorda. Näiteks võib avaliku sektori hankija kohaldada alla riigihanke piirmäära

jäävale hankele riigihanke piirmäära ületavale hankele kohalduvat menetluskorda (RHS § 15

lg 1 asemel lg 2), kuid sellisel juhul peab hankija ka järgima RHS-s sätestatud rangema

menetluskorra reegleid. Eeltoodust tulenevalt pidi hankija käesolevale alla riigihanke

piirmäära jäävale riigihankele, mida korraldati avatud hankemenetlusena, kohaldama ka

avatud hankemenetlusele kohalduvat menetluskorda.

Riigihanke alusdokumendid

Rahandusministeerium märkas eRHR-is riigihanke alusandmetega tutvumisel, et riigihanke

alusdokumentide (edaspidi ka RHAD) koosseisus puudub lepingu projekt hankelepingu

tingimuste kohta, mistõttu tekib küsimus, kas hankija on määranud riigihankes kõik tulevase

hankelepingu olulised tingimused. Selles tulenevalt peame vajalikuks juhtida hankija

tähelepanu alljärgnevatele RHS-is sätestatud nõuetele.

Avatud hankemenetluses peab hankija tegema hanketeate avaldamisest alates ettevõtjatele

elektrooniliselt kättesaadavaks kõik riigihanke alusdokumendid. Vastav nõue tuleneb RHS §

77 lg-st 1, mis sätestab üheselt, et hankija koostab riigihanke alusdokumendid vastavalt

käesolevas seaduses sätestatud nõuetele kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis ja teeb

need ettevõtjatele hankemenetluse algamisest arvates elektrooniliselt piiranguteta tasuta

kättesaadavaks. Riigihanke alusdokumentide hulka kuuluvad kõik hankija koostatud

dokumendid, milles on määratud riigihanke üksikasjad ja millest tuleb riigihankes lähtuda

(RHS § 4 p 17). RHS § 77 lg 4 loetleb riigihanke alusdokumentide miinimumsisu. Muuhulgas

peavad RHS 77 lg 4 p 4 kohaselt riigihanke alusdokumentides sisalduma „kõik tulevase

hankelepingu tingimused, mis võivad hõlmata majanduslikke, innovatsiooniga seotud,

keskkonnaalaseid, sotsiaalseid või tööhõivealaseid kaalutlusi, välja arvatud käesoleva lõike

punktis 5 nimetatud asjaolud“. Kui hankija arvestab majanduslikult soodsaima pakkumuse

väljaselgitamisel ainult pakkumuse hinda, siis peavad kõik muud tulevase hankelepingu

tingimused, sh hankelepingu esemega seotud kriteeriumid, olema riigihanke

alusdokumentides ammendavalt kindlaks määratud (RHS § 85 lg 4).

RHS § 120 lg 1 sätestab üldreegli, et hankeleping tuleb sõlmida riigihanke alusdokumentides

ettenähtud tingimustel ja vastavuses edukaks tunnistatud pakkumusega.

Erialakirjanduses on täiendavalt selgitatud, et pakkujate võrdse kohtlemise ja riigihanke

läbipaistvuse nõuetest tuleneb, et kõik tingimused, mis olid pakkumuste esitamisel

kohustuslikud, saavad hankelepingu tingimusteks sõltumata sellest, kas need on

hankelepingus otseselt sätestatud või kas neile on hankelepingus viidatud. Ka vastupidi,

hankeleping ei saa üldjuhul sisaldada selliseid kehtivaid tingimusi, mis ei olnud RHAD-s

avaldatud (vt RKHKo 12.02.2012, 3-3-1-2-12, p 14). Seega kõik RHAD tingimused on ka

hankelepingu tingimusteks. Erandiks on tingimused, mille osas esitati võistlevad

pakkumused, nt hind (vt ka RHS § 77 lg 4 p 5), ning läbirääkimistega hankemenetluses

läbirääkimiste tulemusel lisandunud tingimused. Muud hankelepingu tingimused, nt

võimalikud õiguskaitsevahendid, kõrvalkohustused jm, peavad olema ettevõtjatele RHAD-s

avaldatud riigihanke alustamisest alates (RHS § 73 lg 1, § 77 lg 1). Pakkumuse esitamisega

kinnitab pakkuja, et nõustub kõikide RHAD-s toodud, sh hankelepingu tingimustega (RHS §

73 lg 2, vt TlnRKo 09.11.2016, 2-16-216) ehk RHAD tingimused on ühtlasi pakkumuse

4

lahutamatuks osaks.2 Riigikohus on samuti leidnud, et hankeleping tuleb sõlmida samadel

tingimustel, mis olid välja toodud riigihanke alusdokumendis, kuna vastasel juhul muutuks

riigihanke menetlus mõttetuks – raske on põhjendada, miks on lepingu sõlmimiseks tarvis läbi

viia menetlust, mille lõppedes võivad hankija ja pakkuja sõlmida hankelepingu, mille sisu ei

kattu hanke alusdokumentides ja pakkumuses kajastatuga (vt RKKKo 10.10.2014, 3-1-1-46-

14, p 11.2). Seepärast on hankija kohustatud lepingu sõlmimisel kinni pidama tema poolt

riigihanke alusdokumendis kehtestatud tingimustest, millega kõik riigihankest huvitatud

ettevõtjaid said ja pidid arvestama juba riigihanke algstaadiumis, s.o hanketeates ja

alusdokumentides sisaldunud tingimustega tutvumisel, tingimuste pinnalt riigihankes

osalemise üle otsustamisel ja pakkumuse koostamisel, sh. pakkumuse maksumuse

hinnastamisel (vt. Euroopa Kohtu 29.04.2004 otsus kohtuasjas C-496/99: komisjon vs. CAS

Succhi di Frutta SpA, p 115).

Hankija ega pakkuja ei saa hankelepingule lisada tingimusi, mida riigihanke alusdokumentide

juurde kuulunud hankelepingu projekt ei sisaldanud (vt. ka HMKo 27.03.2014, nr 4-12-6925,

lk-d 11-12). Seega on seadusandja lähtunud sellest, et hankeleping tuleb igal juhul sõlmida

kooskõlas riigihanke alusdokumentidega või jätta üldse sõlmimata. Olukorras, kus

hankelepingu projekti ei ole kehtestatud riigihanke alusdokumendina tuleb möönda

võimalust, et hankija poolt eelnevalt määratlemata lepingutingimuste kokkuleppimist edukaks

tunnistatud pakkumuse esitanud pakkujaga, on võimalik käsitleda pakkujaga keelatud

läbirääkimistena (RHS § 52 lg 4).3

Riigihangete registrile hankelepingu maksumuse kohta teabe esitamine

RHS § 83 lg 1 alusel eRHR-ile esitatavas hankelepingu sõlmimise teates märgib hankija mh

sõlmitud hankelepingu maksumuse. Rahandusministeerium on juhendis4 hankelepingu

sõlmimise järgselt eRHR-ile avaldamiseks esitatava teatega lepingu maksumuse kohta

selgitanud alljärgnevaid aspekte. Registrile esitatavad andmed kajastavad lepingu sõlmimise

hetke seisu. Maksumus esitatakse käibemaksuta summana. Eduka pakkumuse maksumus

kandub hankelepingu andmetesse pakkumuse hindamiskriteeriumite lehelt, kui seal on

maksumust küsitud. Hankija peab kontrollima andmed üle ja vajadusel neid korrigeerima.

Näiteks juhul, kui pakkumuses esines arvutusviga ning see on RHS-is ette nähtud korras

parandatud, siis tuleb märkida tegelik lepingu maksumus.

Hankija on eRHRis kasutanud pakkumuse maksumuse avaldamisel võimalust jätta maksumus

avaldamata, põhjendades seda süsteemi poolsete muudatuse tegemise võimatusega. Märgime

siinkohal, et süsteemis (eRHRis) ei ole enne menetluse lõppemisest teavitamist mingeid

takistusi kõnealuste andmete muutmiseks ja parandamiseks. Ehk olukorras, kus esialgselt

valiti edukaks x ja hiljem selgus, et peab saama edukaks y, siis pakkumuste menetlemise ajal

on kõik võimalik ära muuta. Edastame andmete parandamise võimaluste kohta MTÜ-le Saarte

Energiaagentuur eraldi soovitused e-posti teel.

2 M. A. Simovart, S. Elias. RHS § 77 komm. 25– M. A. Simovart, M. Parind (koost). Riigihangete seadus.

Kommenteeritud väljaanne. Tallinn: Juura 2019. 3 Riigihangete vaidlustuskomisjoni 16.08.2018 otsus nr 152-18/192918 p 12. 4 Rahandusministeerium 2022. aastal avaldatud juhenddokument „Juhend riigihankemenetluse lõppemise

järgselt riigihangete registrile andmete esitamiseks“. Arvutivõrgus kättesaadav: Juhend RHRile lepingu andmete

esitamisest 11.2.22.pdf (fin.ee).

5

Riigihangete korraldamise volitamine, kesksed riigihanked ja ühishanked

Seoses riigihangete korraldamise volitamisega selgitame esmalt, et alates 01.09.2017

jõustunud RHS ei reguleeri ühe hankija poolt teise hankija eest riigihanke korraldamist

volituse alusel, vaid volituse alusel tegutsemisel tuleb lähtuda tsiviilseadustiku üldosa

seaduses sätestatust. Kui riigihangete registris viib riigihanke läbi vallavalitsuse eest

mittetulundusühing, ent hankeleping sõlmitakse vallavalitsuse poolt, tuleks see riigihanke

alusdokumentides, sh hanketeates kindlasti selgelt fikseerida. Käesoleva riigihanke

alusdokumendis „Lähteülesanne“ on küll tellijaks märgitud Kihnu Vallavalitsus ja esindajaks

MTÜ Saarte Energiaagentuur, kuid korrektne oleks olnud märkida hanketeates hankijas

vallavalitsus.

Tulenevalt RHS-ist on hankijatel võimalik hankida asju, teenuseid või ehitustöid kas

iseseisvalt, ühiselt või keskselt. Eristada tuleb ka keskseid riigihankeid ja ühishankeid.

Kesksed riigihanked on sellised, mida viib läbi Vabariigi Valitsuse poolt keskseks hankijaks

määratud või kohalike omavalitsuste poolt moodustatud keskne hankija ja kes korraldab

hankeid teiste hankijate eest vastavasisulises õigusaktis või kokkuleppes määratud ulatuses.

Keskne hankimine võib olla nii kohustuslik kui ka vabatahtlik, st õigusaktis, millega on

määratud keskne hankija mingis valdkonnas, määratakse ära ka ulatus, mil määral tuleb

hankijatel oma hanketegevus selles valdkonnas korraldada läbi keskse hankija. Ühishanked

on sellised riigihanked, mille korraldavad puhtalt vabatahtlikkuse alusel hankijad ühiselt,

volitades ühte hankijat teiste ühishankes osalevate hankijate eest riigihanget läbi viima.

Keskse hankimise puhul ei pea riigihanke läbiviimisel keskne hankija tingimata hankima ka

endale, kui tal selleks parasjagu vajadust ei ole. Ühishankimise puhul aga koondatakse

vajadused ühe hankija kätte, kes hangib samal ajal ka iseendale.5

Alates 01.06.2022 jõustunud RHS § 42 lg 71 on eraldi sätestatud võimalus kohalikele

omavalitsustele moodustada endale eraldi keskne hankija või kesksed hankijad. Kohaliku

omavalitsuse korralduse seaduse § 62 lg 1 p 3 kohaselt võivad vallad ja linnad ühiste huvide

väljendamiseks, esindamiseks ja kaitsmiseks ning ühiste ülesannete täitmiseks moodustada

kohaliku omavalitsuste üksuste liite ja muid ühendusi. Seega võivad kohalikud omavalitsused

otsustada moodustada endale eraldi keskse hankija või määrata keskseks hankijaks

olemasoleva organisatsiooni, kes nende eest riigihankeid läbi viib või osutab riigihangete

tugiteenuseid. Sellise keskse hankija moodustamisel otsustavad kohalikud omavalitsused ise,

mil määral nad läbi keskse hankija oma riigihankeid korraldavad. Soovitame analüüsida, kas

MTÜ Saarte Energiaagentuur on võimalik soovi korral keskseks hankijaks määrata.

Loodame, et ülaltoodud selgitused on hankijale abiks RHS-is sätestatud nõuetest

kinnipidamisel ning tulevikus võimalike samalaadsete eksimuste vältimisel. Soovitame

edaspidi pöörduda eRHR-is pakkumuste menetlemisel tekkinud probleemide korral

riigihangete registri kasutajatoe poole aadressil [email protected] (tel: 6 113693).

Alates 01.01.2024 on riigihangete registri vastutav töötleja Riigi Tugiteenuste Keskus.

Lisainfo on leitav aadressil https://www.rtk.ee/riigihangete-register.

Riigihangete korraldamist ja RHS-i kohaldamist puudutavate küsimustega on võimalik nõu

saamiseks pöörduda Rahandusministeeriumi riigi osaluspoliitika ja riigihangete osakonna

poole järgmiselt: [email protected] (RHSi rakendamise nõustamispäringud).

5 Riigihangete seadus 450 SE seletuskiri, lk 16

6

Küsimuste korral palume pöörduda riigi osaluspoliitika ja riigihangete osakonna juristi Kertu

Kuiv’a poole (tel: 5885 1394, e-post: [email protected]).

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Estella Põllu

riigihangete valdkonna juht

Lisaadressaadid:

Kihnu Vallavalitsus

Kertu Kuiv 5885 1394

[email protected]