Arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-24-28

Pikk 61 / 15065 Tallinn / 612 5008 / [email protected] / www.siseministeerium.ee

Registrikood 70000562

Hr Villu Kõve

Riigikohus

Teie: 18.10.2024 nr 5-24-28

Meie: 23.10.2024 nr 2-10/1112-3

Arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas

nr 5-24-28

Austatud Riigikohtu esimees

Tartu Halduskohus tunnistas 17.09.2024 haldusasja nr 3-24-2215 määrusega Eesti Vabariigi

põhiseadusega (edaspidi PS) vastuolus olevaks välismaalaste seaduse (edaspidi VMS) § 1001

lõike 11, § 10010 lõike 1, § 10013 lõike 2 ja § 10018 osas, milles need välistavad pikaajalise viisa

andmisest keeldumise vaidlustamiseks kaebuse esitamise halduskohtule.

Riigikohus palus 27.09.2024 kirjaga nr 5-24-28/3 Vabariigi Valitsusel esitada hiljemalt

25.10.2024 arvamus eelnimetatud seadusesätete PS-le vastavuse osas. Peaministri

resolutsiooniga edastati kohtunõue Vabariigi Valitsuse esindamiseks ja täitmiseks

Siseministeeriumile.

Riigikohus palus 18.10.2024 kirjas nr 5-24-28/9, et Siseministeerium esitaks hiljemalt

06.11.2024 arvamuse põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-24-28.

Eeltoodust tulenevalt on alljärgnev seisukoht esitatud Vabariigi Valitsuse ja Siseministeeriumi

nimel. Politsei- ja Piirivalveamet nõustub arvamuses toodud seisukohtadega ning täiendavaid

seisukohti ei esita.

Mööname, et muutunud kohtupraktika ja asjaolude valguses võib VMS olla PS-ga vastuolus

osas, milles see välistab pikaajalise viisa andmisest keeldumise vaidlustamiseks kaebuse

esitamise halduskohtule. Järgnevalt selgitame, miks oleme sellisele järeldusele jõudnud.

I Pikaajalise viisa vaidlustamise siseriiklik menetlus

VMS-i 2. peatüki 2. jao 5. jaotise 4. alljaotises on sätestatud regulatsioon viisa andmisest

keeldumise, viisa tühistamise, viisa kehtetuks tunnistamise, viibimisaja pikendamisest

keeldumise ja viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise otsuse vaidlustamise kohta. Pikaajalise

viisa vaidlustamist reguleerivad alljärgnevad sätted:

1. VMS § 1001 lõige 11 sätestab, et välismaalane võib esitada avalduse otsuse uuesti

läbivaatamiseks 30 päeva jooksul otsuse teatavaks tegemise päevast arvates.

2 (4)

2. VMS § 10010 lõige 1 sätestab, et viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise, viisa

kehtetuks tunnistamise, viibimisaja pikendamisest keeldumise ja viibimisaja ennetähtaegse

lõpetamise otsuse vaidlustamise käigus tehtud otsuse peale võib välismaalane esitada

avalduse viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise, viisa kehtetuks tunnistamise,

viibimisaja pikendamisest keeldumise ja viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise otsuse

teistkordseks läbivaatamiseks 30 päeva jooksul käesoleva seaduse §-s 1001 nimetatud

avalduse alusel tehtud otsuse teatavaks tegemise päevast arvates.

3. VMS § 10013 lõike 2 kohaselt, kui viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise, viisa

kehtetuks tunnistamise, viibimisaja pikendamisest keeldumise või viibimisaja ennetähtaegse

lõpetamise otsuse tegi Politsei- ja Piirivalveamet või Kaitsepolitseiamet, esitatakse avaldus

Siseministeeriumile.

4. VMS § 10018 sätestab, et avalduse alusel tehtud otsuse peale ei saa esitada uut avaldust ega

kaebust halduskohtule.

Seega näeb VMS pikaajalise viisa andmisest keeldumise otsuse vaidlustamiseks ette erikorra.

Välismaalane võib esitada avalduse viisa andmisest keeldumise otsuse uuesti läbivaatamiseks

otsuse teinud haldusorganile ja negatiivse otsuse korral avalduse otsuse teistkordseks

läbivaatamiseks Siseministeeriumile. Sellega on antud välismaalasele võimalus esitada

omapoolsed argumendid ja põhjendused ning esitada selle kinnituseks asjakohased andmed.

Seejuures sätestab VMS § 1006 lõige 1, et avalduse läbivaatamise käigus kontrollib pädev

haldusorgan viisa andmisest keeldumise ja viisa tühistamise otsuse õiguspärasust ja

otstarbekust ning VMS § 10018 näeb ette kohtusse pöördumise keelu, mistõttu kehtiva õiguse

kohaselt piirdub pikaajalise viisa andmisest keeldumise ja pikaajalise viisa tühistamise otsuste

vaidlustamine haldusesisese vaidlustamise menetlusega ning isikul puudub sellest tulenevalt

kohtukaebeõigus.

Kuigi eeltoodust nähtub, et kohtusse pöördumise keeld tuleneb otseselt VMS §-st 10018 ja VMS

§ 1001 lõige 11 reguleerib viisa andmisest keeldumise otsuse uuesti läbivaatamist ning VMS

§ 10010 lõige 1 ja § 10013 lõige 2 reguleerivad viisa andmisest keeldumise otsuse vaidlustamist

Siseministeeriumis ning neist ei tulene eraldi võttes kaebaja kohtusse pöördumise õiguse

piirangut, on need normid siiski VMS §-ga 10018 tihedalt seotud. Seega on Tartu Halduskohus

17.09.2024 haldusasja nr 3-24-2215 määruse punktis 9 põhjendatult leidnud, et käesolevas asjas

on asjassepuutuvad normid VMS § 1001 lõige 11, § 10010 lõige 1, § 10013 lõige 2 ja § 10018.

II VMS 10018 põhiseaduspärasusest koosmõjus VMS § 1001 lõikega 11, § 10010 lõikega 1

ja § 10013 lõikega 2 osas, milles need välistavad pikaajalise viisa andmisest keeldumise

vaidlustamiseks kaebuse esitamise halduskohtule

PS § 15 lõike 1 kohaselt on igaühel õigus pöörduda oma õiguste ja vabaduste rikkumise korral

kohtusse. PS § 15 lõike 1 eesmärk on, et iga subjektiivset õigust peab olema võimalik

realiseerida kohtus tõhusas ja ausas menetluses mõistliku aja jooksul.1 Kuna PS § 15 lõikest 1

tulenev kohtukaebeõigus on seadusereservatsioonita põhiõigus, saab selle piiramise

õigustusena arvestada üksnes teisi põhiõigusi või põhiseaduslikke väärtusi ning see riive peab

olema oma eesmärgi saavutamiseks proportsionaalne ehk sobiv, vajalik ja mõõdukas.

1 M. Ernits. Kommentaarid §-le 15 – Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn, 2008,

komm 1.2, lk 163.

3 (4)

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on asjas nr 5-20-10 tehtud otsuse

punktides 45 ja 46 märkinud, et PS § 15 lõikest 1 tuleneb igaühe õigus pöörduda oma õiguste

ja vabaduste rikkumise korral kohtusse. See põhiõigus on osaks PS § 15 lõikest 1 koostoimes

§-ga 14 tulenevast põhiõigusest tõhusale õiguskaitsele ja ausale õigusemõistmisele, mis peab

tagama isiku õiguste tõhusa ja lünkadeta kaitse. Seejuures tuleb silmas pidada, et õigus

pöörduda Eesti kohtusse on PS § 9 lõikest 1 lähtuvalt ka Eestis viibival välismaalasel ning kui

see õigus on tekkinud seoses välismaalase varasema Eestis viibimisega, ei lõpe see ka tema

Eestist lahkumise korral. PS § 15 lõikes 1 sätestatud põhiõigusele saab tugineda ka isik, kes

pikaajalise viisa taotlemise ajal ei viibi Eesti Vabariigis. Õigus pöörduda kohtusse hõlmab nii

isiku õigust esitada oma õiguste ja vabaduste rikkumise korral kaebus kohtule kui ka riigi

kohustust luua põhiõiguste kaitseks kohane kohtumenetlus, mis on õiglane ja tagab isiku õiguste

tõhusa kaitse. PS § 15 lõikes 1 sätestatud põhiõiguse esemelise kaitseala riive on igasugune

kohtusse pöördumise õiguse ebasoodne mõjutamine. Kui isikul on subjektiivne õigus, mida võib

olla rikutud, kuid tal ei ole võimalik protsessiõiguse normidega sätestatud kitsenduse tõttu

kohtu poole pöörduda, siis on PS § 15 lg-s 1 sätestatud põhiõiguse kaitseala kahtluseta riivatud.

Eeltoodust lähtuvalt on PS-st tulenev kohtukaebeõigus ka välismaalasel. Kuigi käesoleval juhul

võiks arutleda teemal, kas ühetaolist kohtukaebeõigust tuleks jaatada nii nende välismaalaste

suhtes, kes on Eestis viibinud või viibivad ning nende välismaalaste osas, kes ei ole varem

Eestis viibinud ega viibi, ei ole selline vahetegu siiski mõistlik, sest nagu Tallinna Halduskohus

on 20.02.2023 haldusasja nr 3-22-1150 otsuse punktis 4 märkinud, sõltuks pikaajalise viisa

omaja kohtukaebeõigus suvalisest või kohtu poolt kontrollimatust asjaolust, kas isik viibib viisa

taotlemise, taotluse kohta otsuse tegemise, kehtetuks tunnistamise otsuse ajal või kohtule

kaebuse esitamise hetkel (kohtupraktikas määramata) Eesti Vabariigis ja saab seega

kohtukaebeõiguse PS § 9 lg 1 alusel.

Veelgi enam, kuna Siseministeerium on ette valmistanud

VMS-i muutmise seaduse eelnõu, mille kohaselt on edaspidi välismaalasel õigus pärast

kohustuslikku haldusesisest vaidlustusmenetlust esitada kaebus halduskohtule ning sarnaselt

kehtivas VMS-is sätestatud vaidlustamise korrale on ka eelnõus kavandatava muudatusega

ettenähtud ühtne vaidlustamise kord kõikidele VMS-is sätestatud viisamenetlustele, sh

pikaajalise viisa menetlustele ja viisavaba viibimisaja menetlusele, siis ei näeks ka eelnõus

toodud muudatuste jõustumisel õiguskord sellist vahetegu ette. Seega ei ole kahe erineva

võrdlusgrupi moodustamine ning nende erinev kohtlemine ka käesoleval juhul põhjendatud.

Euroopa Liidu lepingu artikli 19 lõike 1 lause 2 kohaselt näevad liikmesriigid ette tulemusliku

õiguskaitse tagamiseks vajaliku kaebeõiguse Euroopa Liidu (edaspidi ka EL) õigusega

hõlmatud valdkondades. EL põhiõiguste harta artikli 47 lõige 1 sätestab, et igaühel on õigus

tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus, kui rikutakse tema EL õigusega tagatud õigusi või

vabadusi. Kuigi Eesti õigus- ja kohtupraktikas on korduvalt mööndud, et välismaalasel puudub

subjektiivne õigus Eestisse saabumiseks, siin viibimiseks ja/või töötamiseks, nõustub

Siseministeerium Tallinna Halduskohtu 20.02.2023 asja nr 3-22-1150 punktis 6 tooduga, et

välismaalase subjektiivse õiguse olemasolu, riive intensiivsuse ja kohtuliku kontrolli standard

on määratletud Euroopa Liidu õigusega ning pikaajalise viisa osas tuleb lähtub samadest

standarditest, kuivõrd sama aluse korral puudub mõistlik põhjus määratleda erinev standard.

Seega olukorras, kus lühiajalise viisa taotleja või riigis viibimisõiguse alusel viibival isikul on

võimalik oma õiguste kaitseks kohtusse pöörduda, tuleb lähtuda põhimõttest, et ka pikaajalise

viisa taotlejal peab olema võimalus oma õiguste kaitseks kohtusse pöörduda ning seda ka

vaatamata asjaolule, et pikaajalise viisa regulatsioon tuleneb siseriiklikust õigusest, mis välistab

otsesõnu kohtukaebeõiguse.

4 (4)

Eeltoodust tulenevalt nõustume Tartu Halduskohtu 17. septembri 2024. a kohtumääruse

nr 3-24-2215 punktis 11.2 toodud seisukohaga, et põhjendatud ei ole kaitsta nt lühiajalise viisa

taotleja või riigis viibimisõiguse alusel viibiva isiku põhiõigusi paremini kui pikaajalise viisa

taotleja õigusi, võimaldades ühel oma õiguste kaitsmiseks kohtusse pöörduda ning teisel mitte.

Kohtu hinnangul ei ole seega kehtestatud piirang proportsionaalne ning on põhiseadusega

vastuolus.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Liisa Surva

õigusosakonna juhataja

volitatud esindaja

KÄSKKIRI

04.02.2021 nr 1-3/12

Volituse andmine Siseministeeriumi

õigusosakonna juhatajale Eesti Vabariigi,

Vabariigi Valitsuse, Siseministeeriumi ja

siseministri esindamiseks kohtus

Vabariigi Valitsuse seaduse § 441 lõike 1, § 442 lõike 4 ja Vabariigi Valitsuse 31. mai 2012. a

määruse nr 39 „Siseministeeriumi põhimäärus“ § 23 lõike 2 punktide 7 ja 8 alusel ning

kooskõlas Vabariigi Valitsuse seaduse § 441 lõikega 4

1. Volitan Siseministeeriumi õigusosakonna juhatajat edasivolitamise õigusega esindama Eesti

Vabariiki, Vabariigi Valitsust, Siseministeeriumit ja siseministrit Siseministeeriumi

valitsemisala piires toimuvates kohtuasjades kõikides kohtuastmetes.

2. Volitan Siseministeeriumi õigusosakonna juhatajat edasivolitamise õiguseta esindama

siseministrit põhiseaduslikkuse järelevalve kohtuasjades.

3. Tunnistan kehtetuks siseministri ja rahvastikuministri 5. mai 2020. a käskkirja nr 1-3/55

„Volituse andmine Siseministeeriumi õigusosakonna juhtajale Eesti Vabariigi, Vabariigi

Valitsuse, Siseministeeriumi, siseministri ja rahvastikuministri esindamiseks kohtus“.

(allkirjastatud digitaalselt)

Kristian Jaani

siseminister